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300 PARTE Y, LOS ACTOS ALMINISTRALIVOS Y EL PROCEDIMIENTO. 14. FASES DET. PROCEDIMIENTO Para facilito Jimi a al desarrolla de tos procedimientos administrativos, la ostructura el esquema básico en varias (as; 5 É : Ss, arias (ascos, que son co; Al S ; € > Y > mo o malizados con un objetivo específico. Asi, cabe distinguir las ss ación, ordenación o impulso, insiy ón, li ión: en E nicia », ordena 0 pulso, ucción, finalización. y, tam nen ecución, si bien estas últimas tienen unas características perfecta Y trencladas que merecen una consideración especial como Fase de cación Cualquier procedimiento administrativo, sea el com am os especiales, puede iniciarse de ajicio o a sotiritud del intere. gaco En el pi mer caso, es un órgano administrativo el que decide comen: nó 9 1e nas le se lo pida, la tramitación de un expediente (conjunto dedos mnentes que eran el procedimiento) que conducirá, ordinaria > 2 resolución definitiva. Esta iniciación de oficio + imin: la posiblidad E . ación de oficio no elimina a ad —bien frecuente, por cierto dl 1 e, por cierto de que aparezcan poster mente otros interesados en ici nieto. En el a el desarrollo de dicho procedimi A o, pos de Procedimiento. En el pl , por a, la Administración se ve ob! : do. » s obligada a comi ¡ jósun 150, | a da : enzar en Aroccdímiento, Porque lo solicita expresamente un ado A lo, Ahora bien, en realidad siempre se inicia dl trocedimmiento der decisión de Ggrmo competente. La instancia o petición del interesado Aaa a a mae a. los requisitos mínimos que permitan la : ón correcta del solicitante y faciliten la e icació ón cor $ ten la comunicación con la +istra rt. 70 LAP), pero si n C A Í Y $1 no se cumplen todos 1 isi : y ¡ y odos los requisitos es, podrá subsanarse la falta o acompañar los documentos Hoces. po AE a solicirad no reúna los requisitos exígidos (art. 71 LAP) s es sólo genoran el deber de la Adminis, iniciaro. 55 1 an Í Administración de iniciario, Inediante la oportuna decisión, y de resolverlo al final. o Asimisme aede iniciarse rocedimiento por denuncia, Pero hay As no pr ciarse el procedin: la] denuncia, P. h una diferencia importante entre la solicitud £ persona intercsada y la a de persona interesada y denuncia. La iustancia o solicitud que se dirige a la Administración tisne y a As ti ón li or objeto, en definitiva, reconoce itnir o pi oteger An Erec o p . OnOCer, constitnil ot hi subjetivo o un interós legít e, Tatte, y su firmante es un intere. gítuno del solicirani su ante, y nar, un inter Sado en el sentido técnicojurídico del término. Por el contrario, la de- cdi 1 d d cm nulecta es un acto de voluntad de na que s áta a poner en e e la persona que se limita conocimiento de la Administració iblica ur o n ción lica J Ñ pl os hechos, que podría dar lugar a la incoación de un rocedimie; ero tal conducta no con- Pp al E € o fiere al denunciante la condición de resado, esto es, no le otorga us nleres; 1 Ss derecho específico a intervenir en el procedimiento iniciado. cat otra pare acuer do de iniciación es un acto de trámite y como » $ susceptible de rcenrso alguno en el ré ún, a o uscez ñ gu 2 el régimen común, auxnque Igunas nornas especiales Prevean esa posibilidad (arts. 68 a 70 1 AD 6ra een bién result Preciso conocer el lugar o dependencia administra o Kehe entregarse el escrito pidiendo la iniciación del procedi 14. PAGES DET. PROCEDIMIENTO 3ulL miento. Tos Registros de los órganos de la Administración General del Estado y de las Administraciones autonómicas son idóneos para dirigir cualquier solicinad o comnnicación a. órganos de las demás Administració. nes públicas. Sólo existe la posibilidad de realizar en el registro de alguna Corporación local la entrega de una solicitud dirigida a un órgano de otra Administración cuando ésta haya suscrito el correspondiente conve- nio con la Administración destinataria de la solicitud. También hay posi- bilidad de utilizar Registros de las representaciones diplomáticas o consu- lares, así como la entrega en oficinas de los Servicios Postales y los registros telemáticos (art. 38 LAP y RRDD de 7 de mayo de 1999 y 3 de diciembre de 1999), En este caso, las Adininistraciones Públicas deben poner a disposición de los interesados los correspondientes modelos o y admiticudo las copias digitalizadas de los documen los originales (arts. 24, sistomnas electrónico tos que puedan presentarse, con o sin cotejo de 25 y 35 LAE). : En ocasiones puede suceder que se inicien, simultáneamente, varios procedimientos cuyos contenidos rengan una identidad sustancial o nna íntima conexión, en cuyo caso el órgano adminisurativo que inicie o tra- mite los expedieores puede disponer su acumulación. Ta. decisión de acu rmular varios procedimientos pertenece al ámbito discrecional de la Admi nistración, hasta el punto de que no procede reclamar cuando se conceda o deniegue la acumulación, si lo ha solicitado algún interesado, ni cuando la Administración tome la decisión de acumular sin que nadie lo solicite. Por supuesto, ello no impide plantear reclamación contra una denegación arbitraria de acunmlación, pero eo deberá hacerse al recu rrir contra la resolución inal o acto definitivo del procedimiento (art, 73 Lar). Cuando sea necesario asegurar la eficacia de la resolución definitiva que pueda recaer en un determinado procedimiento, el órgano adminis- trativo podrá adoptar, bien por propta iniciativa, bien porque así se le pide, medidas provisionales art, 72 LAP). Estas medidas son «inespecíficas», esto es, no se encuentran predeterminadas en la norma, siendo cl órgano de la Administración el que, valorando las circunstancias y si hay elemen- tos suficientes para ello, decidirá qué conviene hacer (por ejemplo, derr bar un edificio ruinoso, ordenar la retención de un bien mueble que va a ser expromado, depositar en una dependencia pública mos alimentos presuntamente contaminados, etc.) para conseguir el objetivo preten- dido, o sea, «asegurar la eficacia de la resolución» (art. 72.1 LAP). No caben, por supuesto, medidas provisionales que puedan causaz a los inte resados perjuicios de difícil o imposible reparación o que impliquen viota- ción de derechos amparados por las leyes. Las medidas provisionales pue- den ser «sizadas» (o sea, suprimidas) o modificadas en el curso del procedimiento, cn virlud de circunstancias sobrevenidas o que no pudie- ron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción, y, en todo caso, 302 ARTE PARE Y. LOS AUTOS ADMINISTRATIVOS Y EL PROCEDIMIENTO, a don la eicacia de la resolución que ponga fin al procedi- deci doctora E ” ión es posible anticipar ese tipo de medidas, es ANC pa acluso antes de iniciar oficialmerite el procedimiento, Sicional de die: xista nz verdadera irgencia en la protección pro- das ares de E s Lp icados, Ahora bien, para adoptar estas medi- PE cs cn procedimiento, hace falta que ello esté previsto Buen o on Ago e Ley y que tales medidas se confirmen, modi o primar) «en el acuerdo de iniciación del procedi- que, en cualquier caso, debe realizarse en un plazo máximo de quince días de: 2 “opt 1 ñ isi ( 2SLaP) sde que se adoptaron las medidas provisionales (art, 2) Fase de órd med Ñ se mulas de orranación : impulso. Y os procedimientos, una vez iniciados, oñicio, en todos os cir, se mania con la ecleridad precisa— siempre de desarrollo und : sómos chiéndose guardar un riguroso orden de el tiradas dede LS trare de asuntos de la misma namraleza, salyo que Guedará a Admin istrasiva, mediante orden motivada de la que trámites Pe BOO ene expediente, disponga la contrario. Todos los límite para a en Je teplizados por los interesados tienen un plazo elo dies dies 7 Que se determine en la correspondiente norma o en cabo od e Z de especificas el y si los trámites no se llevan a la caducidad del re Tones de la Administración, pueden provocar cionaa en po PEN al trámite, aunque si el particular culpable reac- se admito le ae con Espondiente advertencia de la Administración, pueden Plantar ción del interesado. En el curso del procedimiento deco del roca «cuestiones incidentales», es decir, que sin ser objeto di- alzuna EA o tengan alguna conexión o puedan iníluir de aparentemente do demplo s el edilicio a demoler no es de quien un áreano Ja ll aulas, ino de otra persona, o si el titular de ee, Fi AA rativo a de abstenerse de intervenir en el asunto, Sn suspenda | 250 Us necesario que se resuelvan tales incidentes, pero pencer la tramitación del procedimiento, salvo en el caso de recu- sación de un funci A : : pr un funcion a : 5 O 7TLAPS, tario o autoridad del órgano resolutocio (arts, 73 2 dins e de Eemseción. Fsta fase está destinada a reunir los datos y la roscas Ñ " DA A de dos cuales se pronunciará en su momento Fuucionarios A nc O des nirivo del procedimiento. Está encomendada a tardo A een como «instructores» de los expedientes, con- cedactondo, To e les para realizar su tarca y que finalizan su cometido tente para presta de resolución que remiten al órgano compe- momento anto, me Ja tesotución. Los interesados pueden en cualquier otros elements q Tesolición, presentar alegaciones y aportar documentos bién oueden ae Juicio en delensa de sus derechos e intereses. Tam- aci os r los defectos de tramitación, sobre tado las parali- yAnfracciones de los plazos u onrisión de trámites sin justificación, 14. JASES DET PROCEDIMIENTO: 303 planteando sugerencias o interponiendo reclamaciones en queja (arts. 35, e, y 77 LAR, 36 y 37 TAE y, para la Administración General del Estad RD de 29 de julio de 2005) Enwe los medios con que cuenta el instructor del procedimiento, destacamos los informes y las pruchas En efecto, el órgano o funcionario instructor de los expedientes puede contar con informes, con objeto de afianzar o reforzar s15 criterios y preparar de la forma más adecuada la decisión del órgano competente. Los informes son emitidos por un órgano adminisirativo distinto del que instruye y resuelve el expedienle, y consisten en declaraciones «de cien- cia», de carácter técnico (sobre, por ejemplo, la calidad de un alimento o una enfermedad contagiosa), humanístico (por ejemplo, informe sobre un posibie plagio literarios o jurídico (dictamen, de un abogado). La ley distingue entre informes facultativos y precepiivos, vando se deja al Órgano instructor o al decisorio, según los casos, la apreciación de su necesidad, o, por contra, cuando el modo de valoración o apreciación se encuentre establecido taxativamente en una norma. Los informes preceptivos pue- den ser vinculantes y no vinculantes, esto cs, según obliguen o no al Órgano decisorio a resolver conforme al criterio del órgano informante. Como regla general, a falta de norma expresa, los informes se presumen facultatí y no vmculantes Los informes requeridos pueden iambién ser «determinartes». Do aclara la ley qué debe entenderse por informe delerminante, pero, a dife- rencia de los vinculantes, cuyo contenido obliga al órgano decisorio a resolver según dice el intorme, los inforines determinantes le permiten disentir de su contenido «unque de forma expresamente motivada, O sea, los informes determinantes son imprescindibles para la resolución del procedimiento (en este sentido, son preceptivos), pero son vinculan tes sólo relativamente, puesto que se puede disentir de ellos (por ejem- plo, art. 13.3, último pérrato de la Ley de Suelo, de 28 de mayo de 2007). Si los informes son. preceptivos, la omisión viene siendo considerada por la jurisprudencia como vicio esencial de procecimiento que deter- iuina la nuíidad radical del acto administrativo (arts. $2 y 83 LAP). Con objeto de no alargar el procedimienro, los informes deben ser emitidos en un plazo máximo de diez días, y, st no se emiten en dicho plazo, han de proseguir las actuaciones excepto cn el caso de informes determinan- tes (art, 53.2 y 3 LAP). En todo caso, cabe la imerrupción justificada del plazo de emisión (art 42.5, c, LAD). Además de este tipo de informes generalmente internos, el órgano resolutorio del procedimiento cuando la naturaleza del mismo lo re- quiera -o incluso, en ocasiones, lo exigen las leyes como obligatorio (por ejemplo, todas las normas urbanísticas « medioambientales), puede de- 306 Y PARTE Y. LOS ACTOS ADMIMISTRALIVOS Y EL PROCEDIMIENTO... AB). Pero í: ién, e s e 3 conside- a también, a ocasiones, el Tribunal Constitucional ha conside: rad e la posibilidad de interponer un recurso contra la resolución definitiva, sobsana 1 isió ¡ ME a omis ámi 5 denia, subia la ión de este trámite (STC, por todas, de 1% de a nión estes decide todas las cuestivnes que se planteen por los intere- sigma que E 1 e se derivan del expediente (aci, 89.1 TAP), Esto a pia de aber asuntos en los que los interesados silencien, Ergano Loro a enien a, algunos aspectes, pero, en este caso, si el o Se para resolver entiende que tienen conexión con el les de adopta e irá al interesado la formulación de alegaciones an- principle cor] resol ución que proceda sobre dichos aspectos. Por un Dacia que gr cia está prohibida la reformastio in pers, es decir, la icaciónaa peo a situación jurídica del interesado que solicitó la dispone dea Lai se o (at 39.2 Lap), aunque la Administración OS ad de iniciar de oficio otro procedimiento distinto purar las posibles responsabilidades de aquél. En todo caso, ! . as resoluciones del > a es delen estar sob uardo se - Legales far 0 A ivadas, cuando se den las circunstancias También pr nali ; mienta y pa sde finalizar el procedimiento aduriniscrativo por desist E teíturcia (arts. 90 y 91 LAP), Ambos modos de terminación se diferenci: z tenor e conceptualmen:s, como respecto a sus efectos, aunque aclara Er cocos en algunos aspectos, Sin embargo, y pese dara disunenidlas E, teórica, en la práctica pueden plautcarse problemas ES ya que la renuncia de 9 la declaración, es decir, el desisrimiento, ncta de los derechos debe ser concluyente e inequívoca, j La caducidad es ñ Smalvaé produes cucidad e ana forma de finalización del procedimiento, que se luego repero a e un tiempo determinado, y excesivo desde modo adecuado la pazo que marcan las norinas-, sin que se impulse de o decaimiento de la ntación de un procedimiento. Pero la caducidad, en dos procedimientando dez gel procedimiento, opera de distinta forma dos de oficio. En e S cnicias os a instancia del interesado y en los inicia la paralización de roce mientos iniciados a solicitud del interesado, iaieresado, faculta 91 es del procedimiento, por causa imputable al dos tres meses de a 4 inimistración para adverarle de que, transcurri- normas especiales a se haya iniciado -u otros plazos que se fijen en hecha en Forma. 7% actcará (mí. 92.1 LAP), La «advertencia» debe ser seg relteracia joría ottficación, lo cual constituye us requisito esencial un tiámito cancion El ca. De todos modos, cl incumplimiento de indispensable para dieras aga Bor sí solo la caducidad, salvo que sea Para que roce: ie: O e a el o Ez i G Procedimiszto se considere caducado, hace falta declara ción expresa i ó Pp en fal sentido del Organo competente, que habrá de ser 15, TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO: TA RESOLUCION Y OTROS. 307 notificada al interesado para que éste, si la enñende discontorme a Dere- cha, pueda interponer los oportunos recursos. Por cierto que, un tanto enigráricamente, la legislación establece que «podrá no ser aplicada la caducidad en el supnesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclareci iniento» (art. 924 LAP). Cabe pensar en el supucsto de que alguien pida la iniciación de un procedimiento en cuyo desarrollo se muestre intere- sado y, posteriormente, su inactividad provoque la caducidad, estando cn ¡juego los intereses públicos, En ese caso, parece que debe ser la Adminis- tración la que decida continuar el procodimiento, pese a la falta de volun- tad del interesado. La caducidad produce los mismos efecros que la renuncia, es decir, no impide inicias tn nuevo procedimiento si el derecho sustantivo 6 11a- terial del interesado todavía no ha «prescrito», esto 08, si no ha transcu- rrido el plazo que marcan Jas leyos para la posible pérdida del derecho. La caducidad y la prescripción són disuntas, en la ¡medida en que aquélla no puede interrumpirse, salvo expresa previsión normativa, y, en cambio, la prescripción es siempre susceptible de interrupción (SPC de 8 de abril de 2002). Sin embargo, los cedimientos caducados no interrumpen los plazos de la prescripción (art. 92 LAP), En ¿os procedimientos iniciados de oficio, la caducidad opera de disúnta forma, segin se trate de procedimientos de naturaleza sanciona- dora o susceptibles de producir efecros desfavorables o de gravamen para los ciudadanos, o se trale de procedimientos suscrptibles de reconocer o constituir derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, En el primer coso, la paralización que exceda del plazo máximo fijado por la toria para dictar la resolución —o seis meses, sí no cslá fijado dicho plazo, determina la caducidad, salvo interrupciones por culpa del intere- sado (por ejemplo, cuando el inspeccionado por Hacienda demora deli- heradamente el cumplimiento de un trámite). y salvo que la Administra- ción decida «ampliar ese plazo =susperdiendo el procedimiento (art, 42.5)- mediando una causa preestablecida en las normas (por ejemplo, para recabar un informe preceptivo y determinante, o para hacer pruebas técnicas o análisis conlradictorios, etc.). Por otro lado, armque caduque por el transenrso del plazo un proce- dimiento incoado para imponer una sanción, la Administración puede iniciarlo de nuevo, siempre que no haya transcurrido el plazo legal de prescripción de la infracción cometida, es decir, el ticmpo que la ley señala para climinar la posibilidad de perseguir las infracciones tipilica- das legalmente (art. 182 LAP). Por otra parte, en el vaso de los procedi mientos susceptibles de reronocer o constituir derechos o situaciones Ju- rídicas individualizadas a los administrados, no existe propiamente la caducidad, pues el interesado que hubiese comparccido en el expe- diente, o bien se cuida de impulsar el procedimiento por medio de rerla- 308 PSRIE Y LOS ACTOS ADMINISTRALIVOS Y FT PROCEDIMIENTO. naciones, O bien debe entender que sus pretensiones han sido desestima- as cuando haya transcurrido el plazo legal para resolver (art. 44 LAD). Por último, la Bnalización de? procedimiento puede tener hear me- diante la denominada terminación cowvencional (art. 88 TAP). La ley se limita a prever esta posibilidad con carácter geucral, pero exige, para su aplicación en una determinada cuestión, que tengan por oljero satisfacer el interés público y que los pactos rualizados no sean contrarios al Orde. Bamiento jurídico, ni versen sobre materias no susceptibles de transac- ción, como por ejemplo, las cuestiones sobre bienes públicos (art. 31 TIAP), o sobre derechos de la Hacienda pública (art. 7.3 de la Loy Gene- O 2003), cuya transacción requiere autorización del En todo caso, se trata de una Poco explorada fórmula, quizás vincu- lada a los métodos de participación de los ciudadanos en las tareas de las Administraciones públicas, con la que se pretende una mejora de de el. cacia administrativa a través del aporte de datos de la realidad por los interesados en un determinado procedimiento y lograr la aqu encia de los destinatarios del acto, evitando así los correspondientes recursos la ejecución forzosa de los acros, en ocasiones muy costosa. Ea los ámbios del medio ainbiente y de ias reglas de la competencia se ha introdución pecificamente la posibilidad de terminación convencional, incluso para los Procedimientos sancionadores (art. 46 de la Ley de 22 de octubre de 2007, de Responsabilidad medivambiental, y urt. 52 de la Ley de 3 4 julio de 2007, de Defensa de la Competencia). ” Ñ 16, 14 INACTIVIDAD DE La ADMINISTR. ÓN: , RAN A '4CIÓN: EL SILENCIO ADMI o funcionamiento y actuación constantes de las Administraciones e e constituye su propia razón de ser y es consustancial a la misión peñan por mandato constitucional y en el marco de las previ- sionos legales. Puede considerarse, por tanto, como fuera de la normal dad el supuesto de