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TEMA 1. TEORÍA Y EVOLUCIÓN DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
La UE es una asociación económica y política singular de 28 países europeos que abarcan juntos gran parte del continente y que tiene como objetivo promover la paz y el bienestar de sus pueblos en un espacio sin fronteras.
1. CAUSAS Y TEORÍAS DE LA EVOLUCIÓN EUROPEA ¿Por qué los europeos apostaron por la integración política y económica del continente? 2 acontecimientos:
- Las guerras mundiales demostraron la capacidad destructiva de un enfrentamiento armado. La historia bélica debía finalizar.
- Globalización. Las GM supusieron la destrucción política de las antiguas potencias europeas. Las dos guerras redujeron política, territorial y defensivamente a los estados de Europa, mientras que la globalización se encargó de reducirlos aún más al facilitar la aparición de gigantes geopolíticos en todos los continentes, menos Europa. El proyecto de integración europea tuvo el objetivo de evitar a toda costa una nueva conflagración bélica. 2 objetivos existenciales para los estados:
- Garantiza la existencia física de los estados y sus ciudadanos
- Capacidad para influir, condicionar y decidir en la escena internacional. La UE es una organización internacional, organismo creado por varios estados al que atribuyen personalidad jurídica para actuar en la comunidad internacional. Sujeto político difícilmente identificable, a medio camino entre organización internacional y estado federal. 9 Noviembre 1989. Caída muro Berlín. Guerra fría llega a su fin. Aparecen nuevos estados democráticos en Europa del este, libres de la opresión soviética. Tratado Maastricht 1992.
- PLANO GEOESTRATÉGICO. EM aprobaron la reunificación de Alemania. Ampliación interior. Las reticencias de Reino Unido y Francia se solventaron con un pacto. Creación del euro. A cambio de la reunificación, Alemania renunciaba a su moneda nacional, el marco, y proporcionaba los demás EM la estabilidad de una moneda común.
- PLANO INSTITUCIONAL. Creación de la UE. 3 pilares. Uno relativo a la política exterior y de seguridad común, otro a los asuntos de justicia e interior, y un tercero, el pilar comunitario en el que se ubicaban las 3 Comunidades Europeas. EL NUEVO SIGLO XXI: LA UE AMPLIADA Y LAS GRANDES CRISIS Ambicioso proyecto de reforma institucional y política. 2002: tratado de constitución para Europa. El proyecto fracasó. 13 diciembre 2007. T. Lisboa entró en vigor 1 diciembre 2009.
- Desaparición de la Comunidad Europea → UE → Personalidad jurídica internacional
- Carta DF de la UE. Adhesión. Convenio Europeo DH Fortalecía el P. Democrático al reconocerle a los parlamentos nacionales su papel en el procedimiento legislativo europeo. La UE adopto un conjunto de reformas que desembocó en la creación de un fondo de rescate de estados y entidades financieras, el mecanismo europeo de estabilidad, cuya aprobación exigió una reforma de los tratados constitutivos. BCE: Supervisión sector bancario europeo. Unión bancaria. Países fundadores de la UE: Italia, Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. Comunidades Europeas. Incorpora estados europeos con niveles económicos más bajos: Grecia, Portugal, España. Consejo de Europa no es lo mismo que UE CPI → La Haya TJUE → Luxemburgo. Tribunal de Estrasburgo → Consejo de Europa. Creó el Convenio Europeo de Derechos Humanos: Crea el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en Estrasburgo, no tiene nada que ver con la UE. El BCE es el conductor de la política monetaria de la Unión. Política monetaria se pone en marcha con la constitución del euro como moneda común. 1992 año que supone el verdadero comienzo de una política monetaria común.
Tratado de la Unión Europea 1992 o Tratado de Maastricht. Por primera vez se puede hablar de Unión Europea. Antes solo se hablaba de las Comunidades Europeas. CEE, se le dan nuevas competencias, política económica común. Entra en funcionamiento en 2002. La UE no es soberana, sólo puede hacer que los EM le han dicho que puede hacer, para lo que éstos le han cedido. Tratados constitutivos. En última instancia, quien tiene competencia para decidir si la UE es competente es el TJUE, pero finalmente quien tiene más poder son los EM, porque son ellos quienes han conformado estas instituciones. Cuanto más poder tiene el PE poder tienen los Estados que lo componen. Parlamento están representados los ciudadanos, en el Consejo de Ministros los Ministros de los EM, y en el Consejo Europeo los Jefes de Estado o de Gobierno. Mayoría cualificada y voto ponderado. Toma de decisiones. En las organizaciones clásicas la toma de decisiones se hace por unanimidad, esto quiere decir, que no es ponderado, todo voto vale 1, porque cualquier voto puede bloquear la toma de decisiones. Implica el respeto a la soberanía nacional. Un estado no puede verse obligado a asumir algo que no desea. Son entidades soberanas las que se relacionan entre sí en la esfera internacional conservando indivisible su soberanía. Manifestación técnica: la unanimidad. Implica poder de vetar. En la UE se intenta partir del principio contrario, la mayor parte de decisiones se toma por mayorías, cualificada y ponderada. No todos los estados tienen el mismo peso, esto implica que si solo Francia está en contra de una decisión y el resto está de acuerdo y alcanza mayoría suficiente, se adoptará esa decisión, aunque Francia haya estado en contra. Esto es una ruptura del principio de intangibilidad de la soberanía. LOS ORÍGENES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA: TRATADO CECA El punto de partida en el estudio de la UE, engendrada como tal por el T. Maastricht (1992), bien puede fijarse en la integración iniciada en los 50`s por R. Schumann, ministro francés de Asuntos Exteriores, haciendo pública la oferta de Francia a Alemania de sentar las bases de la pacificación, tras la 2GM, entre los dos grandes rivales continentales, a través de un acuerdo sobre la industria siderúrgica, germen de una futura federación europea. Partiendo de que “la agrupación de naciones europeas exige que la oposición secular entre FR y Alemania sea eliminada”, la Declaración asumía como fin inmediato la solidaridad en la producción del carbón y del acero, que se traduciría en que toda guerra entre FR y A devenga impensable y materialmente imposible, asegurando el establecimiento de bases comunes para el desarrollo económico, primera etapa de la federación europea. Esta proposición, con la puesta en común de producciones de base y la institución de una Alta Autoridad, cuyas decisiones vincularán a FR, Alemania y los países que se adhieran, serán los primeros cimientos concretos de una Federación europea indispensable para la preservación de la paz. El método funcionalista, vinculado una solución esencialmente técnica a un vasto diseño político, no hacía sino reflejar el empirismo de Jean Monnet y sus colaboradores en el Comisariado del Plan para la Modernización y Equipamiento de la Economía Francesa. Aunque dirigida al Gobierno alemán, la oferta francesa quedaba abierta a otros países europeos, recibiendo el respaldo de Italia y los estados del Benelux; Reino Unido, por el contrario, se negará a participar en las negociaciones. Las negociaciones entre estos países, abiertas en París en 1950, progresarán rápidamente, firmándose el Tratado CECA el 18 abril 1951. Tratado que, una vez entra en vigor en 1952, conllevará la instauración de un mercado común del carbón y del acero. De acuerdo con la Declaración Schumann, la Alta Autoridad era la pieza central en la estructura institucional de la Comunidad, compuesta por personas independientes designadas por los Gobiernos de los EM, provista de recursos financieros propios (exacciones sobre la producción de carbón y acero), y dotada de poderes vinculantes, con relación a los Estados y a las empresas incluidas en el régimen del Tratado, sometido al control de un Tribunal de Justicia encargado de garantizar el respeto del Dº en la interpretación y aplicación del nuevo ordenamiento sectorial europeo. La estructura institucional se completaba con un Consejo, compuesto por representantes de los Gobiernos, con funciones de propuesta y de consulta, y con una Asamblea Común, originariamente integrada por delegaciones de los Parlamentos nacionales, con poderes de control político sobre la Alta Autoridad (incluida la posibilidad de la moción de censura) Supranacionalidad, cesión de la soberanía a favor de una organización y en torno a varias cuestiones:
- Quién decide. Estructura política propia de la organización
- Cómo decide. Mediante unas reglas de funcionamiento que escapan del control individual, y por tanto soberano, de los EM de la organización
- Control sobre lo decidido, en manos de una estructura jurisdiccional propia de la organización
- Efectos de lo decidió, obligatorios para los EM y sus ciudadanos en términos de eficacia directa y primacía derivados del propio ordenamiento comunitario. Europa sólo se construirá mediante realizaciones concretas que creen una solidaridad de hecho, y mediante el establecimiento de bases comunes de desarrollo económico.
Ello no debe conducir a minusvalorar el rol de la Comisión, al contar con poderes normativos de carácter ejecutivo (excepcionalmente, también autónomo) y aplicativos, y con facultades de propuesta que pueden incidir decisivamente en las negociaciones en el seno del Consejo. El cuadro institucional se completa con una Asamblea parlamentaria con competencias similares a las desempeñadas en el ámbito CECA, y con un TJ al que, también como en la CECA, se le encomienda la tarea de garantizar con absoluta independencia el respeto del Dº en la interpretación y aplicación de los Tratados y de las normas comunitarias nacidas a su amparo. Debe tenerse en cuenta que, firmado al mismo tiempo que los T. Roma, el Convenio relativo a ciertas instituciones comunes convirtió a la Asamblea y al Tribunal en instituciones comunes a las tres Comunidades, destinadas a actuar, no obstante, con competencias diferenciadas en función del ámbito (CECA, CEE, CEEA) de su intervención. No sucedió lo mismo con el Consejo y la Comisión, que funcionario formalmente como instituciones propias de cada Comunidad hasta su unificación (también estructural, que no competencial) en virtud del Tratado, de 1965, por el que se establece un único Consejo y una única Comisión de las Comunidades Europeas; de posterior creación, en 1975, es el Tribunal de Cuentas, con funciones de fiscalización contable, incorporado por primera vez al cuadro de las instituciones comunitarias en 1992 con el TUE. LOS ANTECEDENTES DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMETNAL EN LA EUROPA COMUNITARIA
- La concepción “gaullista” de Europa y el fracaso del Plan Fouchet A este éxito de la supranacionalidad de terrenos sectoriales de la economía acompañó desde sus orígenes el fracaso de los intentos de integración en términos militares y políticos, no ya sobre la base de una estructura supranacional, sino incluso de cualquier compromiso que pudiera implicar reducción de la soberanía nacional. No obstante, seguía resultando indiscutible la necesidad de dar cohesión a la política global de unos socios que, en el ámbito económico, empezaban a hablar con una sola voz. Se establece así, en 1959 a instancias del Presidente francés De Gaulle, una fórmula que será retomada 10 años más tarde en el Informe Davignon, consistente en reuniones trimestrales de los Ministros de Asuntos Exteriores para discutir las prolongaciones de la actividad de las Comunidades Europeas y otros problemas internacionales. El intento de De Gaulle por sentar las bases de una unión política europea estaba inspirado en su particular visión de la Europa de las patrias, conforme a la cual los Estados, a través de sus respectivos gobiernos (y en particular, según las ideas de liderazgo político del General, a través de los jefes de estado o de gobierno), serían los pilares sobre los que habría que edificar la casa europea. Tal visión de Europa abarcaba todas las decisiones políticas de importancia, incluidas las de naturaleza económica (las cubiertas por los tratados constitutivos). E implicaba, habida cuenta de su intergubernamentalidad, un abandono de los rasgos típicos de la supranacionalidad comunitaria, esto es, un predominio de la unanimidad de los gobiernos en el proceso decisorio, en el que no tendrían sitio, salvo como meros instrumentos de ejecución, ni órganos políticos independientes ni mayorías contrarias al poder soberano de veto. Se ganaba, pues, en el terreno extracomunitario, al buscar una cohesión europea sobre la base de la cooperación intergubernamental. Pero se perdía en el terreno comunitario, al difuminar la integración basada en técnicas supranacionales, que seguirían operando en las Comunidades Europeas subordinadas, no obstante, a las orientaciones practicadas unánimemente por los gobiernos de los EM. Surge así la naturaleza dual de las reuniones intergubernamentales de los EM de las Comunidades Europeas. Por un lado, encuentros periódicos entre los representantes de los gobiernos de los EM al más alto nivel (jefes de estado o de Gob) por la vía de hecho (denominadas cumbres, y a partir de 1974 reuniones del Consejo Europeo a título de cooperación política), para discutir cuestiones políticas no incluidas en le ámbito de los Tratados comunitarios (encuentros que sufrirán un periodo de impasse en entre 1961 y 1967 como consecuencia del debate en torno al Plan Fouchet, el cual, centrado en el punto de vista francés y ante la viva oposición de holandeses y belgas, preconizaba el establecimiento de una política exterior unificada y la constitución progresiva de una organización centralizando, en el seno de la Unión, las Comunidades Europeas, lo que parecía representar una amenaza para la estructura supranacional comunitaria, susceptible de desembocar en un sometimiento a técnicas intergubernamentales). Por otro lado, encuentros institucionalizados de los representantes gubernamentales, en los ámbitos cubiertos por los Tratados, reunidos en Consejo de las Comunidades Europeas para adoptar, en cuanto órgano supranacional, decisiones jurídicamente vinculantes. Adviértase, que la referida dualidad, con la consiguiente tensión, entre la Europa supranacional comunitaria y la Europa intergubernamental de la cooperación política, escondía una confrontación de intereses nacionales (franceses y holandeses) que afloraría en el debate en torno al mencionado Plan Fouchet En efecto, tras la filosofía gaullista de una Europa construida sobre bases intergubernamentales, se encontraba el deseo de preservar un papel predominante a las grandes potencias, incluida la propia República Francesa, como se advierte en el terreno militar con la propuesta dirigida por De Gaulle al presidente Eisenhower en 1958 (constituida ya la OTAN)
de crear una organización tripartita (Estados Unidos, Reino Unido y Francia) habilitada para adoptar decisiones conjuntas sobre los problemas que afectan al globo. El fracaso de la propuesta ante la negativa de Eisenhower, culminando con la retirada francesa de su estructura integrada en 1966, generaría en el General un recelo hacia la influencia norteamericana en Europa, que explicaría en gran medida el doble rechazo francés, en 1963 y 1967, de la candidatura británica a la adhesión a las Comunidades; rechazo paradójico si se tiene en cuenta que la concepción gaullista de Europa casa bien con la tradicional hostilidad británica a las construcciones de base supranacional, pero comprensible si se considera que políticamente Gran Bretaña aparecía a los ojos de De Gaulle como el caballo de Troya de Estados Unidos. Frente a la posición francesa se situarían los intereses de un pequeño estado como los Países Bajos, apoyado por Bélgica, defendiendo el reforzamiento de la colaboración en el seno de la OTAN, la presencia británica como contrabalanza ante el temor de un sometimiento a las grandes potencias continentales, y su visión supranacional de la integración, en cuyo contexto se verían ampliadas sus posibilidades de participar en cuestiones internacionales que, de otro modo, seguirían siendo decididas por los grandes.
- Las secuelas en el marco comunitario: la crisis de la silla vacía y el Compromiso de Luxemburgo No acabó ahí la tensión manifestada al debatir en torno al alcance de la cooperación política de la Europa comunitaria en los términos preconizados por el finalmente fracasado Plan Fouchet. Y es que la insistencia francesa en mantener en plena soberanía en dicha cooperación política a través de técnicas intergubernamentales, e incluso en extenderla al ámbito comunitario, acabó pro reflejarse en el funcionamiento de los propios Tratados, con un desplazamiento de facto de sus técnicas supranacionales en favor de la intergubernamentalidad. Fue el caso de la denominada crisis de la silla vacía: próxima la fecha del paso a la tercera etapa del periodo de transición (1 enero 1966), que implicaba la transformación de la unanimidad en las decisiones del Consejo a la mayoría cualificada para determinadas materias, entre las que se encontraba la política agrícola común, Francia deja de participar (entre julio 1965 y enero 1966) en las principales reuniones comunitarias, exigiendo una revisión del rol de la Comisión (en exceso, a su parecer, supranacional) y de la regla de la mayoría) La crisis se superaría con el conocido como Compromiso de Luxemburgo 30 de enero de 1966, por el que los EM pactaron (modificando de facto la letra del TCEE) renunciar al voto por mayoría en favor de la unanimidad cuando estuvieran en juego intereses nacionales muy importantes; renuncia que supuso, una vez que fue asumida en la practica como principio rector del funcionamiento del Consejo en su quehacer cotidiano (independientemente, pues, del carácter vital o no de los intereses nacionales implicados), la consagración del derecho de veto que conllevaría el alejamiento del modus operandi supranacional plasmado en la posibilidad de adopción por el Consejo, aun en contra de la voluntad de alguno de sus miembros (manifestación básica de la cesión de soberanía), de los actos vinculantes para todos ellos. EL CAMINO HACIA LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
- La Declaración Solemne de Stuttgart (y sus antecedentes) Declaración Solemne de Stuttgart (1983) idea de una UE de ámbito más global que el de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. Pero dicha declaración llegará de manera no abrupta sino progresiva, pudiendo destacarse al respecto los Informes de Luxemburgo (1970), de Copenhague (1973) y de Londres (1981), a través de los cuales se fue consolidando el compromiso de consulta entere los EM, ampliando la cooperación intergubernamental a sectores que, propiamente, no pertenecían a la política exterior (con reuniones de los Ministros de Justicia e Interior), y consagrando la presencia de la Comisión de las Comunidades Europeas en los trabajos interministeriales. La Declaración Solemne de Stuttgart tiene su origen en la iniciativa italo-alemana presentada en 1981 por los respectivos Ministros de Asuntos Exteriores intentando crear un puente entre lo que hacían los entonces 10 EM de las Comunidades Europeas, y lo que hacían o podían hacer en conjunto en otros ámbitos. Tal iniciativa, que supuso una vuelta a los proyectos de integración política, desembocó en la Declaración Solemne sobre la UE adoptada por el Consejo Europeo de Stuttgart 19 junio 1983, la cual, aun permaneciendo, como su propio nombre indica, en el terreno de simple compromiso político, tuvo el mérito de definir de manera global el campo de actuación de la futura Unión a partir de 3 directrices: 1) intensificación del desarrollo de las Comunidades, núcleo de la Unión, profundizando en las políticas existentes y elaborando nuevas políticas en el marco de los Tratados; 2) refuerzo y desarrollo de la cooperativa política, tendente a conseguir una voz común sobre la base de consultas en el ámbito de la seguridad y política exterior; y ) promover, en la medida en que no pudieran ser concretadas en el marco de los Tratados, la aproximación de legislaciones para facilitar unas relaciones cada vez más estrechas entre los ciudadanos de los EM, y las acciones concertadas para hacer frente a los problemas de orden público (incluida la delincuencia) internacional.
- El Proyecto de Tratado que instituía la UE (Proyecto Spinelli)
Por un lado, un Título II dedicado a las “disposiciones por las que se modifican los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas” Por otro, un Título III dedicado a las “disposiciones sobre la cooperación europea en materia de política exterior”, que incluía la coordinación sobre aspectos políticos y económicos de la seguridad. Y ambos flanqueados por los Titulos I y IV, dedicados a las “disposiciones comunes” y “disposicones generales y finales”, que ponían de relieve que la cohesión entre la cooperación política y la actividad en el marco estrictamente comunitario no era óbice para distinguir claramente los planos institucional y competencial en los que se movía una y otra. Así, frente a los rasgos supranacionales propios del terreno comunitario, los intergubernamentales se manifiestan en el terreno de la cooperación en materia de política exterior en los siguientes términos comparativos: 1) frente a la posibilidad de adopción por mayoría del Consejo de actos jurídicamente vinculantes, compromiso de información y consulta entre sus miembros susceptible de desembocar, en su caso y por unanimidad, en posiciones y acciones que serían tenidas plenamente en cuenta y tomadas debidamente en consideración al actuar en el nivel nacional; 2) frente a las facultades de la Comisión de iniciativa decisoria y de ejecución, plena asociación a los trabajos del Consejo traducida en un rol de mero oyente y en su caso asesor; 3) frente al reconocimiento de prerrogativas al PE en el proceso decisorio comunitario en virtud de la propia Acta única, genérico deber del Consejo de informarle regularmente en los trabajos en el marco de la cooperación política y de velar porque en los mismos fueran tomados en consideración sus puntos de vista; 4) expresa limitación de la competencia del TJ a la interpretación y aplicación del Dº comunitario y, por tanto, correlativa prohibición de intervención en el ámbito de la cooperación política. EL NACIMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA (TRATADO DE MAASTRICHT): SU DOBLE NATURALEZA (HEREDADA DEL ACTA ÚNICA) Y LA FORMALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL EN ASUNTOS DE JUSTICIA INTERIOR (TERCER PILAR) La doble naturaleza del Acta Única Europea inspirará la firma en 1992, en la ciudad de Maastricht, del TUE. Tratado que, como su propio nombre indica, crea una nueva organización (desnuda de personalidad jurídica expresa), la UE, que parte en cuanto a su fundamento de las Comunidades Europeas, completadas con las formas de cooperación en política exterior y de seguridad común y en asuntos de justicia y de interior y que va a recibir como misión organizar de modo más coherente y solidario las relaciones entre los EM y entre sus pueblos. Para ello, la UE va a contar con un marco institucional único, que funcionará con distintas reglas de juego según el ámbito de intervención: esencialmente supranacionales en el terreno de las Comunidades Europeas, y esencialmente intergubernamentales en el terreno de la política exterior y de seguridad común (PESC), y de los asuntos de justicia y de interior (AJAI), recurriéndose desde entonces a la figura del templo griego para describir plásticamente la estructura del Tratado, con sus tres pilares, el supranacional comunitario y los otros dos intergubernamentales. En la cúspide del marco institucional único se situará el Consejo Europeo (compuesto por los Jefes de Estado o de Gob de los EM, así como por el Presidente de la Comisión, asistidos por los Miembros de Asuntos exteriores de los EM y por un miembro de la Comisión), encargado de dar a la UE considerada en su conjunto, esto es, incluida la perspectiva unitaria, los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales. El TUE, dando el paso evitado por el Acta única, institucionaliza así por vez primera la doble naturaleza del Consejo Europeo en cuanto impulsor, desde un plano político, de la actividad tanto supranacional como intergubernamental; impulso que, en el caso de aquélla, requerirá su ulterior traducción en actos del Consejo reunido a título de institución comunitaria (del que carecería el Consejo Europeo, ausente en la enumeración institucional de las Comunidades Europeas) Al Consejo Europeo acompañarán, en el plano político, el Consejo, la Comisión y el PE, instituciones que, en la línea del Acta única, funcionarán guiadas por técnicas fundamentales intergubernamentales en los ámbitos de la política exterior y de seguridad común (segundo pilar), y de los asuntos de justicia y de interior (tercer pilar), los cuales quedarán excluidos de la competencia del TJ, salvo en lo concerniente a la posibilidad de interpretar convenios celebrados en el contexto del tercer pilar (relacionados con las políticas de asilo y de inmigración, la lucha contra la toxicomanía y la defraudación a escala internacional, la cooperación en materia civil y penal, la cooperación aduanera, etc.) Dicha estructura se completará, en el terreno comunitario, con un Tribunal de Cuentas elevado con el T. Maastricht de rango de institución, y con dos órganos con funciones consultivas, a saber, el Comité Económico y Social (compuesto por representantes de los diferentes sectores de la vida económica y social), y el Comité de las Regiones (integrado por representantes de los entes regionales y locales). Novedosa será también la figura del Defensor del Pueblo, comisionado del PE cuya tarea, a ejercitar con independencia, consistirá en vigilar la mala administración en la actuación de las instituciones y órganos comunitarios sobre la base de investigaciones practicadas de oficio o a instancia de cualquier parlamentario, ciudadano de la UE, o persona física y jurídica con residencia o domicilio social en un EM. Se continúa la evolución marcada por el Acta única en términos de más competencias y mayor supranacionalidad. La ampliación competencial conllevará, por lo que a la CEE respecta, la desaparición del calificativo de económica al abarcar, junto a la ciudadanía de la UE, nuevas políticas como las referidas a la educación y la formación profesional, la juventud, la cultura, la salud pública o la cooperación al desarrollo, que se completan con otras igualmente novedosas
dedicadas a la protección de los consumidores, las redes transeuropeas y la industria, y que vienen a sumarse al reforzamiento de la unión económica y monetaria (la cual contará con una estructura institucional propia, el Sistema Europeo de Bancos Centrales, y estará presidida por el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia y la fijación de tipos irrevocables de cambio con vistas a la creación de una moneda europea común) En cuanto a la mayor supranacionalidad en el ejercicio de las competencias atribuidas, se ampliará el radio de acción de la mayoría cualificada en el seno del Consejo (en detrimento de unanimidad), al tiempo que se potencian las prerrogativas del PE en el proceso decisorio (procedimiento de codecisión, que exige el acuerdo entre ambas instituciones, Consejo y Parlamento, para legislar en las políticas presididas por el mismo), así como las facultades del TJ a la hora de controlar el debido respeto del Dº comunitario por los EM (con la posibilidad de imponer sumas a tanto alzado o multas coercitivas a los socios recalcitrantes) EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y LA DOBLE COMUNITARIZACIÓN DEL TERCER PILAR (INTERGUBERNAMENTAL) Tras el T. Maastricht la reforma de Ámsterdam (1997) va a continuar en la misma senda, ampliando tanto las competencias comunitarias (con la creación de una política de empleo) como el radio de acción del procedimiento de codecisión (entre Consejo y Parlamento) y del voto por mayoría cualificada (seno del Consejo), al tiempo que lleva a cabo una simplificación y una remuneración de los artículos de los Tratados. Doble proceso de comunitarización operado en relación con el tercer pilar. Por un lado, comunitarización consistente en el traspaso de parte del tercer pilar: visados, inmigración, asilo, control de fronteras externas e internas, y cooperación judicial en temas civiles, al Tratado de la Comunidad Europea; comunitarización que, no fue total, al quedar sometido al referido traspaso a un régimen sui generis respecto del general comunitario en lo atinente tanto al proceso decisorio como al control jurisdiccional. Así, el nuevo Título IV bis del TCE distinguió entre antes y después de transcurridos 5 años a partir de la entrada en vigor de la reforma de Ámsterdam: antes, decidirá el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión o a iniciativa de un EM (rompiendo el monopolio de iniciativa de la Comisión típicamente comunitario) y previa consulta al PE; después, la Comisión asumiría en exclusiva el poder de iniciativa. En cuanto al control jurisdiccional, se previó un régimen especial de cuestión prejudicial, limitando la activación de la misma a los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia, al tiempo que se excluyó expresamente la competencia del Tribunal, en el contexto de la progresiva eliminación de los controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, sobre las medidas o decisiones relativas al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior. Ámsterdam traerá aires de comunitarización, en grado inferior a la operación anterior, consistente en la introducción de algunos rasgos próximos al régimen comunitario en la parte del tercer pilar que allí permaneció como cooperación policial y judicial en materia penal. Se estableció un sistema de instrumentos jurídicos que recordaba al sistema comunitario, aunque con correcciones respecto de elementos supranacionales propios de éste (negándose el efecto directo de las decisiones y de las decisiones marco), al tiempo que el proceso decisorio continuaba descansando, como en el segundo pilar, en el Consejo funcionando en régimen de unanimidad (sin perjuicio de la apertura de la mayoría cualificada en las medidas de ampliación de las unánimemente adoptadas y de la posibilidad de activación de la cooperación reforzada; y sin perjuicio, de que la Comisión y el PE vieran tímidamente incrementados, respecto de Maastricht, sus papeles en dicho proceso). Se produjo una matizada apertura al control por el TJ, admitiéndose su competencia prejudicial para pronunciarse sobre la validez (excluidos los convenios entre los EM) y la interpretación del sistema del tercer pilar, aunque supeditada dicha competencia a su aceptación por cada Estado (se debería especificar qué órganos jurisdiccionales del Estado podrían dirigirse al TJ, esto es, si todos ellos, o sólo aquellos de última instancia) Se admitió la competencia del Tribunal para controlar la legalidad de las decisiones y de las decisiones marco vía recurso de anulación interpuesto por los Estados o la Comisión, así como para pronunciarse sobre cualquier litigio entre EM, o entre éstos y la Comisión. Quedó excluida su competencia para controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un EM, ni sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los EM respecto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior. La principal conclusión es que ya no cabrá meter en el mismo saco a los dos pilares intergubernamentales de Maastricht: además del esencialmente supranacional que sería el comunitario, y del esencialmente intergubernamental que sería el correspondiente a la política exterior y de seguridad común, Ámsterdam habría convertido el concerniente a la cooperación policial y judicial en materia penal en un tertium genus, de carácter intergubernamental pero con presencia de peculiaridades supranacionales en los instrumentos de intervención y en los mecanismos de control jurisdiccional.
necesidad de que la próxima reforma prevista en los tratados rompiera el molde que se había empleado en estas lides: las conferencias intergubernamentales y las revisiones parciales debían arrinconarse para dejar paso a un nuevo método, más participativo y que tuviera en cuenta a la sociedad civil, tradicionalmente olvidada. El borrador inicial de la reforma se encargaría a una Convención, integrada por representantes de los EM, de los entonces 13 países candidatos, representantes de los Parlamentos nacionales, del PE y de la Comisión, del Comité de las Regiones, del Comité Económico y Social y del Defensor del Pueblo Europeo. Reunida por primera vez 28 febrero 2002, la Convención presentó su trabajo al Consejo Europeo de Tesalónica ( junio 2003), siendo el proyecto final respaldado por el Consejo Europeo el 18 julio de ese año. En ese momento, una CIG (método tradicional), compuesta por los 15 EM y los 10 Estados que habían firmado su Tratado de adhesión e ingresaron como miembros de pleno derecho en la UE el 1 mayo 2004, inició sus trabajos el 4 octubre de 2003. 29 octubre 2004 se firmaba en Roma el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que aspiraba a inaugurar una nueva era en la EU. Las políticas tradicionales (mercado interior, política agrícola, libertades de circulación y residencia), hasta ese fecha origen, razón de ser y epicentro de las Comunidades Europeas, no sufren sin embargo cambios sustanciales, pues ahora es el turno de las novedades institucionales, normativas y formales es cierto que reformas en estos ámbitos ya se habían dado, pero el Tratado propuesto huye de la línea ensayada hasta entonces, pretendiendo no solo reformas concretas de los Tratados Constitutivos existentes (y de sus tres estructuras: UE, CE y CEEA) sino revestir a la UE de ropajes constitucionales que la permitieran consolidarse como auténtico instrumento de integración entre los pueblos de Europa
- Supresión de los pilares, racionalización y enumeración de las competencias, reafirmación del principio de subsidiariedad, proclamación del principio de primacía del DUE, clarificación en la terminología de los actos normativos (ley, ley marco, reglamento), novedades en PESC, cláusula de solidaridad con los EM que sufran circunstancias extremas (terrorismo, ampliación de las instituciones (se incorpora Consejo Europeo), consagración con carácter general del PE como colegislador de la UE, nuevo procedimiento de toma de decisiones en el Consejo (doble mayoría), reducción del numero de comisarios, creación del cargo de Presidente del Consejo Europeo y de un Ministro de Asuntos Exteriores, iniciativa ciudadana en la creación de normas, política de vecindad, posible retirada de la UE o inclusión de un conjunto de DF fueron algunas de las novedades del Tratado constitucional.
- Su logro más evidente fue el de introducir una simplificación y reestructuración de los textos normativos fundacionales, divididos en 4 partes: o Parte I. Objetivos, competencias, procedimientos de toma de decisiones e instituciones. o Partes II. Carta de los Derechos Fundamentales o Parte III. Políticas y acciones de la Unión o Parte IV. Cláusulas finales, dos anexos y 36 protocolos Además, la vieja Comunidad Europea desaparecía, embebida en una UE renovada, a la que se reconocía formalmente la personalidad jurídica que hasta entonces solo de facto había disfrutado y a la que se dejaba el protagonismo de los cambios. El proyecto no pudo, sin embargo, ver la luz. El Tratado constitucional debería entrar en vigor cuando se hubieran depositado todos los instrumentos de ratificación o, en su defecto, el primer día del segundo mes siguiente al del depósito del instrumento del último estado signatario que cumpliera tal formalidad, precisando al Declaración 30 anexa al Acta final que, si transcurrido un plazo de 2 años desde la firma del Tratado, las 4/5 partes de los EM lo hubiesen ratificado (20 de los 25 EM en 2004) y uno o varios hubiesen encontrado dificultades, el Consejo Europeo debería examinar la cuestión. No hubo ocasión de hacerlo porque os refrendos celebrados en Francia y Países Bajos el 29 mayo y 1 junio 2005 arrojaron un resultado negativo que paralizó el proceso. La Europa que se había diseñado en beneficio de la ciudadanía europea no había logrado convencer a esta. Los resultados de Francia y Holanda tuvieron un efecto dominó, 7 estados más se unieron a esta tendencia crítica para con el Tratado Constitucional (GB, P, Ir, D, Su, Pol, Rep. Checa), pese a que algunos de ellos ya habían anunciado su intención de ratificar el texto y el Consejo Europeo de Bruselas (junio 2005) se vio forzado a prorrogar la fecha prevista para su entrada en vigor al 1 noviembre 2006. El periodo de pesimismo europeísta que esto supuso no se superaría hasta que el Consejo Europeo de junio 2006 invitara a la presidencia alemana a relanzar el proceso. Junto a los EM reacios tradicionalmente a profundizar en la integración y cuya oposición a avanzar en determinadas cuestiones no supuso sorpresa alguna (GB y Holanda), socios recién incorporados se convirtieron en los mayores hostigadores del avance comunitario. El Consejo Europeo de junio 2007 abría formalmente un nuevo proceso de reforma en el que los Estados, escaldados sin duda por los errores del pasado, volvía además al método tradicional, es decir, a la convocatoria de una CIG que se encargara de redactar un tratado limitado a reformar los Tratados constitutivos ya existentes, olvidando el sueño de una Constitución para Europa. La elección del método tradicional disipó las dudas surgidas y permitió olvidar otras opciones que en el camino se habían llegado a plantear:
- Se habló de conservar el Tratado Constitucional, pero buscando algún resorte para conseguir que los reticentes terminaran ratificándolo y dejar cierto tiempo para que la población madurara la idea y pudieran celebrarse nuevos referendos, opción desechada prácticamente desde el principio porque estaba claro que el
Tratado constitucional contenía para determinados estados elementos que bajo ningún motivo estaban dispuestos a aceptar
- Volver atrás en el tiempo y retomar el proceso tal y como quedó tras el T. Niza, pero sin duda, pese a que esta hubiera sido la solución preferida por los euroescépticos, no parecía que tantos años de trabajo y esfuerzos debieran caer en saco roto, por no mencionar la falta de respeto que hubiera supuesto para los Estados que había dicho sí a la Constitución
- Fue aceptada la ida de adoptar el método clásico (reforma de los tratados existentes) pero respetando en gran medida el contenido de lo que fue el Tratado constitucional La CIG actuó sometida a un mandato del Consejo Europeo, muy respetuoso con la mayor parte del contenido del Tratado Constitucional. En la Cumbre de Lisboa (18 y 19 octubre 2007) se renegociaron algunos aspectos de este y, en contra de lo que muchos temían, los cambios no resultaron traumáticos y las conversaciones transcurrieron con relativa calma. El 13 diciembre 2007 tenía lugar la firma del T. Lisboa por el que se modifica el TUE y el Tratado constitutivo de la EU bajo presidencia portuguesa. Se cerraba así la continua espiral de reformas que desde su creación habían sufrido los Tratados constitutivos. EL TRATADO DE LISBOA La operación de Lisboa se mantuvo prácticamente intacto el cuerpo de la Constitución Europea, la cual fue desnudada, eso sí, de revestimiento constitucional. Así lo entendió no solo la practica generalidad del mundo académico, sino alguien tan cualificado como Jean-Paul Jacques, director en el Servicio Jurídico del Consejo de la Unión, quien ejemplificó la operación en los siguientes términos: cuando un fabricante de automóviles no está satisfecho con las ventas de uno de sus novedosos modelos (Constitución Europea), puede bien abandonar la producción y concebir un vehículo completamente nuevo, lo que conllevaría una importante inversión, bien, al precio de algunas modificaciones de diseño, volver a introducir el antiguo vehículo en el mercado presentándolo como totalmente nuevo (lo que se hizo en Lisboa) ¿En qué consistió la operación de desconstitucionalización formal? No sólo cayó la propia denominación de Constitución Europa, sino que también lo hicieron los símbolos y la terminología que pudieran llevar a pensar a la ciudadanía en la creación de una suerte de macro-Estado En efecto, desapareció el art. I-8 de la Constitución, que enunciaba como símbolos de la Unión la bandera, el himno, la divisa, la moneda, y el día de Europa (9 de mayo). Y se renunció a la nueva tipología de fuentes (eliminando toda referencia a las leyes europeas) y a otras expresiones que, como señalaba, pudieran inducir a pensar en la creación de un macro-estado (desapareciendo la denominación de Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión) Sucede que incluso tal operación de desmarque constitucional en términos formales, no lo fue tanto si se tiene en cuenta que la simbología de la Unión ya existía y seguiría existiendo, hasta el punto de que más de la mitad de los EM asumieron en una Declaración que los símbolos europeos que contenía la Constitución, y que desaparecieron del T. Lisboa, seguirían siendo los símbolos de la pertenencia común de los ciudadanos a la UE y de su relación con esta. Y en cuanto a la terminología aludida, el proceso de elaboración de las leyes y de las leyes marco, así como sus efectos, se mantuvieron intactos bajo la tradicional denominación formal comunitaria de reglamentos y directivas. Otro tanto cabe decir respecto del Ministro de Asuntos Exteriores, cuyas funciones previstas en la Constitución europea se mantuvieron igualmente intactas en el T. Lisboa, el cual se limitó a variar ligeramente la denominación introducida por la reforma de Ámsterdam de Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común, convertido en Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Mención aparte merece el ejercicio de simple camuflaje realizado con la Carta de DF, cuyo estatuto jurídico vinculante, que la Constitución pretendía estrenar, no dejó de hacerse realidad con Lisboa: frente a su palmaria incorporación directa a la Constitución como Parte II, Lisboa optó por la menos visible incorporación indirecta de la Carta a los Tratados, vía remisión. Desnuda la nueva reforma del revestimiento constitucional de la no nata constitución europea, muchos Gob suspiraron aliviados al poder evitar el referéndum interno a la hora de proceder a su ratificación. No fue ese el caso del Gob irlandés, el cual, por imperativo constitucional, tuvo que proceder a su convocatoria en junio 2008, con un resultado del referéndum contrario a la ratificación. La solución a esta crisis tardaría 1 año. El Consejo Europeo de 18 y 19 junio 2009, con objeto de devolver la confianza y responder a las preocupaciones del pueblo irlandés, concernientes a su autonomía fiscal, neutralidad militar y su soberanía sobre asuntos sociales, decidió abordar dichas preocupaciones en una Decisión que no tiene desperdicio: los altos mandatarios de los Estados de la Unión, reunidos en el seno del Consejo Europeo, declararon primero que su contenido es plenamente compatible con el T. Lisboa y no requerirá una nueva ratificación de dicho Tratado, y añadieron a continuación que enunciarán después, cuando se celebre el próximo Tratado de Adhesión, las disposiciones de la Decisión de un Protocolo que se anexará, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales, al TUE y al TFUE. Celebrado el Tratado de adhesión de Croacia (2011 aunque no entra en vigor hasta 2013), los EM firmaban el 13 junio 2012 el Protocolo sobre las preocupaciones del pueblo irlandés con respecto al T. Lisboa; Protocolo que, en el momento de revisar esta obra (mayo
- aun estaba pendiente de ratificación por Bélgica, Italia y República Checa.
para algunos defensores del funcionalismo, pero no es necesariamente el telos del funcionalismo. Como mucho, el objetivo a largo plazo del funcionalismo es la cooperación estrecha entre Estados, gracias a la cual se evitarían conflictos entre ellos y, en última instancia, la guerra. Para conseguir este fin último el funcionalismo defiende la necesidad de establecer objetivos concretos en áreas concretas, particularmente aquellas más estrechamente ligadas a la actividad económica, objetivos a su vez vinculados a unos medios también específicos. Por ejemplo, la creación de un mercado común de los recursos energéticos, un sector estratégico para todos los Estados obligaría a esos estados a cooperar estrechamente, creando lazos de unión que terminarían por hacer impensable una confrontación armada. En una conocida expresión, el funcionalismo apuesta por crear solidaridades de hecho: los estados terminan compartiendo sus recursos no por generosidad, sino por necesidad, al mismo tiempo que produce otros resultados a largo plazo, como el mantenimiento de la paz. Por ejemplo, en el caso de la energía los resultados de un planteamiento funcionalista saltan a la vista: al compartir el carbón, el acero o la energía atómica, cada EM accedería a las fuentes energéticas de los EM, las empresas energéticas ampliarían sus merados y los consumidores verían bajar los precios. La solidaridad de hecho no solo pondría fin a la guerra en Europa, sino que contribuiría también a crear riqueza y bienestar para empresas y ciudadanos en todos los EM. El funcionalismo se caracteriza asimismo por su fe en el llamado efecto spill-over de las solidaridades de hecho. Es decir, la creación de una cooperación en un determinado terreno tenderá forzosamente a provocar más cooperación en otras áreas. La creación de un mercado de los recursos energéticos fomentará espontáneamente la aparición de un mercado de la distribución de esos recursos, seguido de un mercado del transporte, así como de un mercado de trabajo del personal de ese sector, y a continuación una mayor cooperación en materia fiscal, y así sucesivamente. Otro ejemplo: la liberalización del sector de las telecomunicaciones contribuye a armonizar las condiciones en las que operan las compañías de telefonía en los EM, animando a aquellas que se instalen en otros EM y se formen grupos empresariales europeos de telecomunicaciones. De forma espontánea, los consumidores demandarán también que sus derechos sean iguales en todos los EM. Al final del proceso las compañías telefónicas exigirán la desaparición de los mercados nacionales de telecomunicaciones y la creación de una autoridad europea, permitiéndoles operar finalmente en un verdadero mercado único europeo de telecomunicaciones y no en 28 mercados nacionales. Después de un largo recorrido, lo que empezó como una liberalización nacional coordinada desde unas instituciones supranacionales, termina, casi de forma espontánea, con la creación de un mercado de telecomunicaciones supranacional con una autoridad común, derechos y obligaciones comunes para empresas y consumidores y todo ello en un sector de gran importancia estratégica para los intereses económicos y de defensa de los EM. La espesa red de acuerdos, compromisos, intereses y lealtades creadas alrededor de este mercado de las telecomunicaciones, o de cualquier otro, contribuye a que una guerra entre los estados que lo integran resulte inconcebible. El funcionalismo ha recibido fuertes críticas en los últimos años. Estas críticas son la consecuencia del éxito de las políticas basadas en las teorías funcionalistas. Se podría afirmar que el funcionalismo ha terminado siendo víctima de su propio éxito, pues la espectacular expansión de las políticas europeas ha terminado por provocar las críticas de quienes observan una inquietante ausencia de la voluntad popular en esta maquinaria. El hecho de que el funcionalismo confíe en la expansión espontánea y casi irreflexiva de las políticas de integración pone en una difícil posición al principio democrático, sobre el cual se asienta el principio de Estado de Dº. La crítica no es solo teórica, sino también práctica y es susceptible de constatación empírica: cuando los ciudadanos han tenido la palabra para opinar sobre el proceso de integración europea su respuesta no siempre ha sido la que esperaría un teórico funcionalista. Basta con recordar el “no” francés y holandés a la Constitución Europea, así como las sucesivas negativas de varios estados a participar en el euro o a ratificar alguno de los Tratados de reforma. La fuerte contestación social a las políticas de austeridad impuestas desde la Unión a partir de 2010 para salvar el euro demuestra también que lo que resulta más conveniente para los intereses de un proyecto funcionalista no tiene por qué coincidir con los intereses de una mayoría social. La aparición de instituciones representativas de los ciudadanos como el PE, el creciente papel de los parlamentos nacionales en la toma de decisiones europeas, la creación de una ciudadanía de la Unión, o la fuerte irrupción de los gobiernos nacionales reunidos en el seno del Consejo Europeo, son muestras de que el funcionalismo ya no es la única base teórica sobre la que se asienta el proyecto de integración europea.
- INTERGUBERNAMENTALISMO Planteamiento realista de la integración europea. Quienes defienden el intergubernamentalismo como una teoría empíricamente adecuada para explicar y orientar el proceso de integración europea destacan la importancia de los gobiernos nacionales y la prioridad de la defensa de los intereses nacionales. Es la suma de todos los intereses naciones la que se traduce en un interés europeo y no al revés. Además, las políticas europeas no serían el furto espontáneo de un efecto spill-over, como defienden los funcionalistas, sino una decisión meditada en cada EM y basada en la maximización del interés nacional. El uso del término intergubernamental se debe al papel central que desempeñan los gobiernos naciones en el proceso de integración, y no las instituciones europeas ni los ciudadanos. El protagonismo absoluto de los gobiernos refuerza además el carácter democrático del proceso, pues ninguna política europea puede prosperar sin tener en cuenta los intereses de todos los gobiernos, los cuales, a su vez, han sido elegidos democráticamente. El intergubernamentalismo apareció como alternativa teórica al funcionalismo en los años 60 y 70, precisamente un periodo histórico en el que la integración europea vivió un importante estancamiento provocado por la irrupción del General De Gaulle en el escenario político francés y europeo. En ese momento llegaba a su fin el periodo transitorio que había permitido a los gobiernos tomar decisiones en el seno del Consejo de Ministros por unanimidad. A partir de
1962 los gobiernos quedaban sujetos a un sistema de votación por mayoría cualificada en varios terrenos, de modo que uno o varios gobiernos podrían quedar obligados jurídicamente por una decisión de la Comunidad a pesar de su criterio en contra. Para el gobierno gaullista este resultado era inaceptable y supuso el abandono temporal de la representación francesa en el Consejo de Ministros, una decisión que provocó un bloqueo de facto y sin precedentes de las actividades de las Comunidades Europeas. La solución del contencioso llegó con el Compromiso de Luxemburgo, un acuerdo informal en virtud del cual cualquier estado podría solicitar que el Consejo de Ministros acordase por unanimidad aquellas materias que tuvieran un especial interés para ese Estado, aun tratándose de una materia sujeta a votación por mayoría cualificada. El compromiso de Luxemburgo creaba indirectamente un derecho de veto en favor de los EM en todos los ámbitos de actuación de las Comunidades Europeas, primando así el interés individual de cada EM frente al interés general europeo. Aunque el impacto del compromiso de Luxemburgo ha sido más simbólico que práctico, la percepción de que el funcionalismo no era una base teórica perfecta se vio reforzada en 1973 con la creación informal del Consejo Europeo, una reunión de jefes de Estado y de Gob, con presencia del presidente de la Comisión, cuya finalidad era impulsar políticamente la agenda del proceso de integración. Los gobiernos de los Estados pasaban a tomar las riendas de la agenda comunitaria y no precisamente de forma espontánea, sino para asegurar que sus intereses nacionales quedaran a buen recaudo de unas instituciones europeas demasiado independientes. El intergubernamentalismo, al igual que el funcionalismo, tampoco es una teoría descriptiva perfecta de la integración europea. Con esta teoría resulta difícil explicar el papel estratégico que ha desempeñado históricamente la Comisión, así como el PE, cuya trayectoria demuestra que sus decisiones no siempre se han alineado con los intereses individuales de los gobiernos nacionales. Tampoco sirve el intergubernamentalismo a la hora de explicar la relevancia del individuo, especialmente en la dimensión judicial de la integración europea, donde los tribunales nacionales, a petición de cualquier particular, pueden inaplicar las leyes nacionales contrarias al DUE con independencia de la opinión que tenga el gobierno al respecto. La realidad europea es demasiado compleja como para reducirla a una simple suma de intereses gubernamentales individuales. Con todo, debe reconocerse que el intergubernamentalismo sirve para dar cuenta de algunas evoluciones importantes en la historia de la integración europea, al igual que para comprender el papel de algunas instituciones, muy destacadamente el Consejo Europeo. Como se decía antes, las teorías de la integración no son incompatibles entre sí, sino que conviven juntas y ostentan distintos niveles de protagonismo en cada momento histórico. Además de sus deficiencias explicativas, la dimensión más normativa del intergubernamentalismo también ha recibido críticas. Si al funcionalismo se le achaca su falta de sensibilidad democrática, al intergubernamentalismo se le reprocha su exceso de fe en las credenciales democráticas de los gobiernos nacionales. Este exceso desemboca en un proceso de integración en permanente riesgo de parálisis, pues el ideal normativo intergubernamental es aquel en el que cualquier estado puede vetar cualquier decisión que le perjudique. Asimismo, este planteamiento produce una paradoja democrática, pues el exceso de confianza en el interés de cada gobierno conduce a despreciar el principio democrático a nivel europeo. Si la democracia consiste en dar relevancia a la opinión de la mayoría frente a la de la minoría, un sistema centrado en el derecho de veto de cualquier Estado es un resultado difícilmente compatible con el ideal democrático. Estas deficiencias del intergubernamentalismo se han intentado subsanar en los últimos años. Ello explica que los Tratados constitutivos de la Unión cuenten en estos momentos con procedimientos simplificados de reforma, o que determinados Tratados de especial trascendencia constitucional (Pacto Fiscal o el Tratado por el que se establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad) no necesiten la ratificación de todos los EM para poder entrar en vigor. El intergubernamentalismo, al igual que el funcionalismo, ha tenido que adaptarse a los tiempos.
- FEDERALISMO No es una teoría de la integración europea, sino de la integración política entre Estados en general. A diferencia del funcionalismo y del intergubernamentalismo, el federalismo cuenta con siglos de aportaciones teóricas y prácticas, pues es el modelo de integración sobre el que se han construido USA, Alemania, Brasil. Aunque el federalismo estaba presente en los primeros trabajos que dieron pie a las Comunidades Europeas, lo cierto es que se trata de una teoría que no encontró reflejo práctico hasta los años 80 y 90, décadas en las que las Comunidades se transformaron en la Unión, el mercado único pasó a ser un mercado interior y cuando se creó un estatuto de ciudadanía de la Unión dotado de derechos políticos y sociales. Hasta entonces, el federalismo no había sido más que el sueño de algunos intelectuales y políticos europeos que tuvieron que contentarse con un proceso de integración europea básicamente funcionalista. El federalismo como teoría explicativa y normativa de la integración tiene por objeto una unión de Estados constituida mediante una decisión política de relevancia constitucional, en virtud de la cual se transfieren competencias soberanas a una entidad, una unión, de nueva creación y con personalidad jurídica propia. La transferencia de competencias exige un reparto claro y nítido entre las funciones que le corresponden a los Estados y a la Unión. En el plano institucional es necesario contar con órganos representativos de los gobiernos y de los ciudadanos, así como órganos independientes encargados de celar por el interés de la Unión. Los acuerdos adoptados a nivel de la Unión tienen prioridad sobre todas las normas nacionales y pueden ser invocados por los ciudadanos directa e inmediatamente. Los ciudadanos pasan así a tener dos lealtades: una hacia su comunidad nacional y otra hacia la Unión. Estas dos lealtades encuentran su legitimidad Enel hecho de que el ciudadano ostenta derechos políticos activos y pasivos ante la Unión como ante su Estado de nacionalidad o residencia. La UE se halla en estos momentos muy cerca del ideal federal, pero también lo suficientemente lejos como para descartar que se trate de una organización política federal. Es cierto que los tratados constitutivos son acuerdos
impulso político, el Consejo Europeo reúne a los jefes de estado y de Gob, así como al Presidente de la Comisión y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Como se ve, el diseño institucional es el de una organización semejante al de un Estado, garante de la separación de poderes, del equilibrio entre las instituciones y de la continuidad de sus políticas.
- El proceso decisorio. Como regla general, las instituciones de la unión toman decisiones por mayoría y no por unanimidad. Aunque existen políticas sometidas a la regla de la unanimidad, reflejo del principio democrático. Asimismo, en este proceso destaca la presencia de la voluntad popular, sea a través de la participación del PE, elegido mediante sufragio universal y directo, o de los Parlamentos nacionales, a los que se reconoce un papel en el proceso legislativo europeo. Además, el T. Lisboa ha introducido la iniciativa popular europea, mediante la cual un millón de ciudadanos tienen el derecho a someter una propuesta a la Comisión con vistas a que elabore una propuesta legislativa y la presente al Consejo y al PE.
- Un OJ autónomo. Debido a la especial naturaleza de las competencias transferidas a la Unión, las decisiones de sus instituciones se integran en un OJ autónomo. Este ordenamiento, el DUE, se integra a su vez en el ordenamiento de cada EM, pero manteniendo en todo momento su autonomía. Ello significa que el DUE no puede ser enjuiciado a la luz del Dº de los EM. Sin embargo, cuando surja la incompatibilidad entre ambos ordenamientos el DUE prima sobre le Dº de los EM y cualquier autoridad nacional (administración, juez, etc.) tiene el poder de inaplicar o, en su caso, anular el acto nacional contrario al DUE. MATERIALES ADICIONALES. Evolución Histórica y Naturaleza
- Naturaleza de la UE: Los casos fundacionales a. Sentencia 15 julio 1964, Costa vs Enel (6/64) b. Sentencia 5 febrero 1963, Van Gend & Loos (26/62) Sentencia 5 de febrero 1963, van Gend & Loos (26/62) Van Gend & Loos importó diversas cantidades de productos químicos, procedentes de Alemania, en los Países Bajos. Dicha actividad se encontraba gravada por un impuesto a la importación que, según alega la empresa, había sido incrementado por el gobierno holandés (alterando la clasificación tarifaria) desde la entrada en vigor de los Tratados constitutivos, en contravención del art. 12 TCEE (30 TFUE). Van Gend recurre la liquidación de impuestos alegando el art. 12 TCEE, ante lo cual la instancia formula dos cuestiones prejudiciales ante el TJ, la primera de las cuales fue si el art. 12 tiene un efecto directo en Dº interno, o en otras palabras, si los nacionales de los EM pueden invocar, basándose en este artículo, derechos que el juez nacional deba proteger. Los Gobiernos de Bélgica, Alemania y Países Bajos presentaron alegaciones ante el TJ. Bélgica argumentó que la cuestión debía limitarse a determinar si la ley nacional de ratificación de un tratado internacional prevalecía o no sobre otra ley nacional, y que esta era una cuestión de Dº constitucional nacional que pertenece a la exclusiva competencia del órgano jurisdiccional nacional. El Gob de los Países bajos, por su parte, sostuvo que el TCEE no era diferente a cualquier otro tratado internacional y que el concepto de efecto directo sería contrario a la intención manifestada por quienes lo habían creado. En cuanto al procedimiento Considerando que, sobre la conformidad a Dº de la petición e decisión prejudicial, dirigida al TJ, con arreglo al 117 TCEE, por la Tariefcommissie, órgano jurisdiccional en el sentido de dicho artículo, no se ha suscitado objeción alguna; que, por lo demás, contra la referida petición no cabe formular de oficio reparo alguno. En cuanto a la primera cuestión Sobre la competencia del TJ Considerando que el Gob de los Países Bajos y el Gob de Bélgica niegan la competencia del TJ, aduciendo que, en el caso presente, se trata de una petición relativa, no a la interpretación, sino a la aplicación del Tratado en el ámbito del Dº constitucional de los Países Bajos; que, alegan que el TJ no es competente para pronunciarse sobre la primacía que deba reconocerse, en su caso, a las disposiciones del TCEE, bien sobre la legislación neerlandesa, bien sobre otros acuerdos celebrados por los Países Bajos e incorporados a su Dº nacional; que la solución de tal problema es de la competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales nacionales, sin perjuicio de la posibilidad de interponer recurso con arreglo a los requisitos fijados por los arts. 169 y 170 del Tratado. Considerando, sin embargo, que, en el caso presente, no se solicita al TJ que se pronuncie sobre la aplicación del Tratado, conforme a los principios del Dº interno neerlandés, lo cual sigue siendo de la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, sino que se le pide, exclusivamente que de acuerdo con el 177 interprete el alcance del art. 12 en el marco del Dº comunitario, y con respecto a su incidencia sobre los particulares; que esta objeción es, por tanto, infundada. Considerando que el Gob belga aleja la incompetencia del TJ, basándose en que la respuesta que éste pueda dar a la primera cuestión de la Tariefcommissie carece de relevancia para la solución del litigio del que conoce dicho órgano. Considerando que, para conferir competencia al TJ en el presente asunto, es necesario y bastante que la cuestión planteada se desprenda de modo suficiente en Dº que dicha cuestión se refiere a la interpretación del Tratado; que las
consideraciones que hayan podido guiar a un órgano jurisdiccional nacional en la elección e sus cuestiones, así como la pertinencia que dicho órgano se proponga atribuirles en un litigio del que conoce, quedan sustraídas a la apreciación del TJ. Considerando que el tenor de las cuestiones planteadas pone de manifiesto que éstas se refieren a la interpretación del Tratado; que, por tanto, dichas cuestiones son de la competencia del TJ; que esta objeción tampoco es fundada. En cuanto al fondo Considerando que la Tariefcommissie plantea en primer lugar la cuestión de si el 12 TCEE tiene un efecto directo en Dº interno, en el sentido de que los nacionales de los EM puedan invocar, basándose en este artículo, derechos que el juez nacional deba proteger. Considerando que, para determinar si las disposiciones de un tratado internacional tienen dicho alcance, es preciso atender al espíritu, al sistema y al tenor literal de aquellas. Considerando que el objetivo del TCEE, que es el de establecer un mercado común cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad, implica que dicho Tratado constituye algo más que un Acuerdo, que sólo crea obligaciones recíprocas entre los Estados contratantes; que esta concepción está confirmada por el Preámbulo del Tratado, que, además de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace, de forma más concreta, mediante la creación de órganos en los que se institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los EM como a sus ciudadanos; que, por otro lado, se ha de resaltar que los nacionales de los Estados reunidos en la Comunidad deben colaborar en el funcionamiento de ésta, a través del PE y del Comité Económico y Social; que, además, la función del TJ en el marco del art. 177, cuya finalidad es garantizar la unidad de interpretación del Tratado por los órganos jurisdiccionales nacionales, confirma que los Estados han reconocido al Dº comunitario una eficacia susceptible de ser invocada por los nacionales ante dichos órganos; que, por esas razones, ha de llegarse a la conclusión de que la Comunidad constituye un nuevo OJ de Dº internacional, a favor del cual los EM han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son, no solo los EM, sino también sus nacionales; que, en consecuencia, el Dº comunitario, autónomo respecto a la legislación de los EM, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está también destinado a generar derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico; que esos derechos nacen, no sólo cuando el Tratado los atribuye de modo explícito, sino también en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera perfectamente definida tanto a los particulares como a los EM y a las Instituciones comunitarias. Considerando que, teniendo en cuenta el sistema del Tratado en materia de derechos arancelarios y de exacciones de efecto equivalente, procede destacar que el art. 9, que basa la Comunidad en una unión aduanera, lleva consigo como regla esencial la prohibición de esos derechos y exacciones; que esta disposición figura en el encabezamiento de la parte del Tratado que define los fundamentos de la Comunidad; que el art. 12 la desarrolla y explicita. Considerando que el texto del art. 12 contiene una prohibición clara e incondicional, que no es una obligación de hacer, sino de no hacer; que, por otro lado, esta obligación no se acompaña, de reserva alguna de los Estados que supedite su efectividad a un acto positivo de Dº interno; que esta prohibición es perfectamente idónea, por su propia naturaleza, para producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre los EM y sus justiciables. Considerando que la aplicación del art. 12 no requiere intervención legislativa de los Estados; que el hecho de que este articulo designe a los EM como sujetos de la obligación de abstenerse, no implica que sus nacionales no puedan ser los beneficiarios de dicha obligación. Considerando que, además, es erróneo el argumento, basado en los art. 169 y 170 del Tratado, e invocado por los 3 Gobiernos que han presentado observaciones al TJ; que, en efecto, la circunstancia de que el Tratado, en los artículos antes citados, faculte a la Comisión y a los EM para demandar ante el TJ a un Estado que no haya cumplido sus obligaciones, no implica la imposibilidad de que los particulares invoquen, llegado el caso, esas obligaciones ante el Juez nacional, al igual que le hecho de que el Tratado facilite a la Comisión medios para garantizar el respeto de las obligaciones impuestas a sus sujetos pasivos, no excluye la posibilidad de que en los litigios entre particulares ante el juez nacional se denuncie la violación de dichas obligaciones; que limitar las garantías contra una infracción del art. 12 por los EM, únicamente, a los procedimientos de los arts. 169 y 170, haría desaparecer toda protección jurisdiccional directa de los derechos individuales de sus nacionales; que la invocación de dichos artículos podría ser ineficaz si tuviera que producirse después de la ejecución de una decisión nacional adoptada con inobservancia de las disposiciones del Tratado; que la vigilancia de los particulares interesados en la protección de sus derechos lleva consigo un eficaz control que se añade al que los arts. 169 y 170 encomienda a la Comisión y a los EM. Considerando que, por las razones precedentes, se deduce que, con arreglo al espíritu, al sistema y al tenor literal del Tratado, el art. 12 debe ser interpretado en el sentido de que produce efectos directos y genera derechos individuales que los órganos jurisdiccionales nacionales deben proteger. En cuanto a la segunda cuestión Sobre la competencia del Tribunal de Justicia Considerando que, según las observaciones de los Gob belga y neerlandés, el tenor de esta cuestión parece requerir para su solución un examen por el TJ de la clasificación arancelaria importada en los Países Bajos, clasificación sobre la cual van Gend & Loos y el Inspector de los derechos de importación y de los impuestos especiales sobre consumos específicos de Zaandam mantienen opiniones divergentes en lo que respecta al Tariefbesluit de 1947; que, según dichos Gob, el planteamiento del problema no requiere una interpretación del Tratado, sino que se refiere a un supuesto de
Considerando que el art. 177, fundado en una clara separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el TJ, no permite a éste enjuiciar los hechos del asunto, ni valorar los fundamentos jurídicos y fines de la petición de interpretación. Argumento basado en la obligación del juez de aplicar la ley interna Considerando que el Gobierno italiano aduce “la inadmisibilidad absoluta” de la petición del juez conciliador, en razón de que el órgano jurisdiccional nacional, obligado a aplicar una ley interna, no puede hacer uso del 177. Considerando que, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, el TCEE creó un OJ propio, integrado en el sistema jurídico de los EM desde la entrada en vigor del Tratado, y que vincula a sus órganos jurisdiccionales; que, en efecto, al instituir una comunidad de duración indefinida, dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional y más en particular de poderes reales derivados de una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados de la Comunidad, éstos han limitado su soberanía, aunque en materias específicas, y han creado así un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos. Considerando que esta integración en el Dº de cada país miembro de disposiciones procedentes de fuentes comunitarias, y más en general los términos y el espíritu del Tratado, tienen como corolario la imposibilidad de que los Estados hagan prevalecer, contra un OJ por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida unilateral posterior, que no puede por tanto oponerse a dicho ordenamiento; que la fuerza vinculante del Dº comunitario no puede en efecto variar de un Estado a otro, en razón de legislaciones internas ulteriores, sin que se ponga en peligro la realización de los objetivos del Tratado a que se refiere el art. 5.2 y sin causar una discriminación prohibida por el art. 7; que las obligaciones contraídas mediante el TCEE de la Comunidad no serían incondicionales, sino solamente eventuales, si pudieran quedar cuestionadas por los actos legislativos futuros de los signatarios; que, cuando a los estados se les reconoce la facultad de actuar unilateralmente, se hace en virtud de una cláusula especial expresa; que, por otra parte, las peticiones de los Estados para obtener una excepción están sometidas a procedimientos de autorización, que carecerían de objeto si aquellos tuvieran la posibilidad de sustraerse a sus obligaciones por medio de una simple ley. Considerando que la primacía del Dº comunitario está confirmada por el 189, a cuyo tenor los Reglamentos tienen fuerza “obligatoria” y son directamente aplicables en cada EM; que esta disposición, que no está acompañada de reserva alguna, carecería de alcance si un Estado pudiera unilateralmente destruir sus efectos mediante un acto legislativo oponible a las normas comunitarias. Considerando que del conjunto de estos elementos se desprende que, al Dº creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquél pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad; que la transferencia realizada por los Estados, de su OJ interno en favor del comunitario, de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el concepto de Comunidad; que, en consecuencia, procede aplicar el art. 177, no obstante cualquier ley nacional, cuando se plantea una cuestión de interpretación del Tratado. Considerando que las cuestiones planteadas por el Juez conciliador acerca de los art. 102, 93, 53 y 37, versan, en primer lugar, sobre si estas disposiciones producen efectos directos y generan en favor de los justiciables derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben proteger y, en caso afirmativo, cuál es el contenido de esos derechos. Sobre la interpretación del art. 102 Considerando que, a tenor del 102, cuando exista “motivo para temer” que la adopción de una disposición legal pueda provocar una distorsión, el EM que pretenda adoptarla consultará a la Comisión, la cual podrá recomendar a los Estados las medidas apropiadas para evitar la distorsión que se teme. Considerando que este art., incluido en el Cap. Consagrado a la “aproximación de legislaciones”, tiende a evitar que se agraven las divergencias de las legislaciones nacionales entre sí, habida cuenta de los objetivos del Tratado; que, mediante esta disposición, los EM limitaron su libre iniciativa, al aceptar someterse a un procedimiento adecuado de consulta; que, al obligarse ellos mismos sin ambigüedad a consultar preventivamente a la Comisión en todos los casos en que sus proyectos legislativos pudieran crear un riesgo, incluso pequeño, de posible distorsión, los Estados contrajeron pues un compromiso con la Comunidad, que les vincula como Estados, pero que no genera un favor de sus justiciables derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deban proteger. Considerando que la Comisión está por su parte obligada a hacer respetar las prescripciones de este artículo, pero esta obligación no confiere a los particulares la posibilidad de invocar, en el marco del Dº comunitario y a través del 177, el incumplimiento del Estado de que se trata, ni la inactividad de la comisión. Sobre la interpretación del art. 93 Considerando que, a tenor del 93.1 y 2, la Comisión examinará permanentemente, junto con los EM, los regímenes de ayudas existentes de dichos Estados, con vistas a la adopción de las medidas apropiadas que exija el funcionamiento del mercado común; que, a tenor del 93.3, la Comisión debe ser informada con la suficiente antelación de los proyectos
dirigidos a conceder o modificar ayudas, y el EM interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de la terminación del procedimiento previsto en el apartado 2, y en su caso, de la del proceso ante el TJ. Considerando que estas disposiciones, que forman parte de la Sección del Tratado consagrada a las “ayudas otorgadas por los Estados”, se proponen, por una parte, suprimir o modificar progresivamente las ayudas existentes, y por otra parte, evitar que, en el ámbito de los asuntos internos de dichos estados, sean concedidas, bajo cualquier forma, nuevas ayudas que puedan favorecer directa o indirectamente a determinadas empresas o producciones, de manera apreciable, y que amenacen, incluso eventualmente, con falsear la competencia; que, en virtud del art. 92, los Estados reconocieron como incompatibles con el mercado común las ayudas de que se trata, y se comprometieron así implícitamente a no concederlas, salvo en las excepciones previstas por el Tratado; pero que, mediante el 93, únicamente convinieron en someterse a procedimientos apropiados, tanto para suprimir las ayudas existentes, como para conceder otras nuevas; que al obligarse a sí mismos de manera tan formal a informar a la Comisión con la suficiente antelación de sus proyectos de ayudas, así como al aceptar someterse a los procedimientos previstos por el art. 93, los Estados contrajeron pues un compromiso con la Comunidad que les vincula en tanto que Estados, pero que no generan derechos en favor de los justiciables, salvo en la última disposición del 93.3, que no es objeto de este procedimiento. Considerando que la Comisión está por su parte obligada a hacer respetar las prescripciones de este artículo, que la obliga incluso a examinar de modo permanente con los EM los regímenes de ayudas existentes, pero esta obligación no confiere a los particulares la posibilidad de invocar, en el marco del Dº comunitario y a través del 177, el incumplimiento del Estado de que se trata ni la inactividad de la Comisión. Sobre la interpretación del art. 53 Considerando que, según el 53 los EM se obligan, sin perjuicio de las disposiciones previstas en el Tratado, a no introducir nuevas restricciones al establecimiento de su territorio de nacionales de otros EM; que la obligación así contraída por los Estados se traduce jurídicamente en la de una simple abstención; que dicha obligación no está acompañada de condición alguna, ni subordinada en su cumplimiento o en sus efectos a la adopción de acto alguno de los Estados ni de la Comisión; que la misma obligación es por tanto completa, jurídicamente perfecta y, en consecuencia, puede producir efectos directos en las relaciones entre los EM y los justiciables. Considerando que una prohibición tan formalmente expresada, puesta en vigor con el Tratado en toda la Comunidad, y por esta razón integrada en el sistema jurídico de los EM, constituye la propia ley de éstos y afecta directamente a sus nacionales, a favor de los cuales ha generado derechos individuales que los órganos jurisdiccionales nacionales deben proteger. Considerando que la interpretación solicitada del art. 53 exige que se considere éste en el contexto del Cap. Relativo al derecho de establecimiento del que forma parte; que tras ordenar en el art. 52 la supresión progresiva de las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un EM en el territorio de otro EM, dicho Cap. Ha previsto en el 53 que esos estados no introducirán nuevas restricciones al establecimiento en que se trata pues de determinar en qué condiciones los nacionales de los otros EM gozan de la libertad de establecimiento; que el 52.2 lo precisa, al disponer que dicha libertad comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas, a la constitución y gestión de empresas en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales; que basta pues, para respetar el art. 53, que ninguna nueva medida someta el establecimiento de los nacionales de los otros EM a reglas más rigurosas que las reservadas a los nacionales y con independencia del régimen jurídico de las empresas. Sobre la interpretación del art. 37 Considerando que, el 37.1, los EM adecuarán progresivamente sus monopolios nacionales de carácter comercial de tal modo que quede asegurada la exclusión de toda discriminación entre los nacionales de los EM respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado; que en su apartado 2, prevé además la obligación de los EM de abstenerse de cualquier nueva medida contraria a la primera disposición. Considerando que los Estados contrajeron así una doble obligación: una activa, destinada a adecuar sus monopolios nacionales; otra pasiva, destinada a evitar toda nueva medida; que se solicita la interpretación de esta última obligación, así como la de los elementos de la primera necesarios para dicha interpretación. Considerando que el 37.2 enuncia una prohibición incondicional que constituye una obligación, no de hacer, sino de no hacer; que esta obligación no está acompañada de reserva alguna que subordine su efectividad a un acto positivo de Dº interno; que esta prohibición, por su misma naturaleza, puede producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre los EM y los justiciables. Considerando que una prohibición, tan formalmente expresada, puesta en vigor con el Tratado en toda la Comunidad y por esa razón integrada en el sistema jurídico de los EM, constituye la propia ley de éstos y afecta a sus nacionales, a favor de los cuales ha generado derechos individuales que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar. Considerando que la interpretación solicitada del 37 exige, dada la complejidad del texto y la imbricación entre los apartados 1 y 2, su consideración dentro del conjunto del capítulo del que forman parte; que dicho Cap. Está consagrado a la supresión de las restricciones cuantitativas entre los EM.
