¡Descarga El Consejo Europa y la Unión Europea: Derecho, Poder Decisorio y Cooperación y más Apuntes en PDF de Derecho Laboral Comunitario solo en Docsity!
TEMA 1. NATURALEZA Y EVOLUCIÓN DE LA INTEGRACIÓN
EUROPEA
1. LOS ORIGENES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA: EL TRATADO CECA
La Unión Europea no es ni una organización internacional, pero tampoco es un Estado Federal. La integración europea comienza tras la Segunda Guerra Mundial, con el objetivo evitar nuevos conflictos en territorios europeos, reforzando los lazos entre los Estados. La integración europea nace en los años 90. Es en los años 50 existían tres organizaciones: Comunidad Económica Europea (CEE), Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEE). La primera organización que se crea es la CECA (1951), con el objetivo de crear un mercado interior circunscrito a dos materias primas muy importantes: el carbón y el acero, cuya importancia reside en que es la fuente principal de energía y para la fabricación de armas. Se llevó acabo un método funcionalista, creando una solidaridad de hecho entre los pueblos europeos basada en la economía, por ello, el paso inicial es económico (crear un mercado interior entre los Estados europeos a través de la CECA) y un paso más es la ampliación del ámbito económico en general, creándose así la Comunidad Económica Europea (CEE). En términos jurídicos, estas organizaciones, a través de su funcionamiento y eficacia, pretendían abandonar las reglas clásicas según las cuales se habían organizado las relaciones internacionales. En esas reglas clásicas, no hay una cesión de soberanía por parte de los Estados, crean y gobiernan esas organizaciones, decidiendo si cumplen o no sus normas y no se ven vinculados (si no quieren) por esas normas, en cambio, las relaciones internacionales se caracterizan por la soberanía del Estado. El Consejo de Europa ha creado una institución muy importante en materia de los derechos humanos: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con sede en Estrasburgo. Los 28 Estados que forman la Unión Europea forman parte del Consejo Europa, a ellos se añaden muchos más Estados que no forman parte de la UE. El Consejo de Europa nace con el objetivo de estrechar los lazos entre los estados miembros de la Unión Europea. En el seno del Consejo, se firma por los Estados integrantes, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, por el que se crea el Tribunal Europeo de Derechos. A través de esta creación, se alejan de las reglas clásicas, debido a que los Estados ceden soberanía lo que implica que someten la actuación de sus poderes públicos a un control por parte de un órgano jurisdiccional supranacional: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Diferencias entre una organización clásica y las nuevas organizaciones.
- En las organizaciones internacionales clásicas su característica principal es que el Estado y su soberanía es incuestionable, es decir, los órganos que se han creado para permitir el funcionamiento de esa organización están representados por los intereses de los Estados (p.e: Consejo de Seguridad de Naciones Unidas) En estas organizaciones internacionales clásicas, estas estructuras adoptan acuerdos por unanimidad. Esto implica que todos deben estar de acuerdos para adoptar las decisiones y esto produce un derecho individual de veto que tiene cada Estado para paralizar cualquier decisión. ¿Quién decide que eficacia tiene una norma o un acuerdo internacional? En términos generales, es en la Constitución Española donde reside la eficacia que tendrán esas normas o acuerdos. Que un tratado tenga eficacia directa directa en el derecho español, quiere decir que forma parte de nuestro ordenamiento y que, por ello, los poderes públicos están obligados a tenerlos en cuenta, y frente a una actuación de cualquiera de esos poderes públicos podría ser invocada por un particular en su defensa. Por lo tanto, quien decide que eficacia tienen los acuerdos o normas internaciones, en términos jurídicos de cada Estado, dependerá de ese Estado y de su Constitución. El ordenamiento interno del Estado y el ordenamiento internacional son distintos:
- Dualismo: una norma aprobada internacionalmente ha de ser aprobada por el Estado para que surja efectos en su territorio. Hace falta una norma nacional para que incorpore la norma internacional.
- Monismo: el ordenamiento nacional y el ordenamiento internacional se encuentran unidos, es decir, la ratificación de un tratado internacional implica automáticamente la incorporación al ordenamiento interno del Estado, sin necesidad de llevar a cabo ningún acto informal por parte del Estado. Lo importante de todo esto, es que la decisión definitiva de qué eficacia tiene un tratado o un acuerdo es decisión de los Estados.
- En cambio, en el derecho de la Unión Europea asistimos a un verdadero cambio y todo esto se altera. Es el propio derecho de la Unión , y no los Estados miembros, el que decide si una norma o tratado tiene eficacia o no en los Estados que forman la Unión Europea. Los Estados miembros no pueden decidir si una norma tiene eficacia o no en su derecho interno. En resumen, el derecho internacional clásico, la eficacia de las normas se decide por el ordenamiento de cada Estado, pero existen algunas excepciones a esta norma. En el derecho de la Unión hay varias normas
Las decisiones eran aprobadas por mayoría cualificada, en la Unión Europea, mientras que en las organizaciones internacionales clásicas por unanimidad. En los años 50, hay decisiones muy importantes (p.e: decisiones relativas a la creación del mercado interior) donde las decisiones debían llevarse por unanimidad. Una estrecha colaboración entre el Consejo y la Comisión constituye un elemento esencial para el funcionamiento y el desarrollo de la Comunidad. Al objeto de mejorar e intensificar todavía, a todos los niveles (llevar a cabo una integración económica, política, etc.), para esta colaboración, el Consejo considera que conviene aplicar las modalidades prácticas de cooperación siguientes, que han de ser determinadas de común acuerdo, sobre la base del artículo 162 del Tratado de la Comunidad Económica Europea , sin que puedan cercenar las competencias y atribuciones respectivas de las dos instituciones. Los dos grandes objetivos del Tratado de la Comunidad Económica Europea eran: en una primera etapa la creación de una Unión Aduanera,y, en segundo lugar, la creación de un mercado interior, implica una libertad de circulación de mercancías, trabajadores, empresas y de establecimiento… La principal diferencia de este Tratado con la CECA, es que interiormente los órganos e instituciones creados por la CECA era la Alta Autoridad (órgano decisorio) Consejo de Ministros (función consultiva), Asamblea Parlamentaria (papel secundario). En el Tratado de la ComunidadEconómica Europea, los órganos decisorios era el Consejo, representado por los Gobiernos. En los años 50, existe una mayor supranacionalidad en la CECA, ya que la toma de decisiones reside en un órgano que los Estados no controlan, que es la Alta Autoridad. En cambio, el Tratado de la Comunidad Económica Europeacede soberanía en favor de una organización: la Comunidad Economía Europea ; para llevar a cabo la creación de una Unión Aduanera y un mercado interior, pero el centro de la toma de decisiones lo ocupa un órgano o institución que es el Consejo, representado por los Gobiernos. A pesar de ella, la Comunidad Económica Europea era más intergubernamental en su funcionamiento, ya que sus decisiones políticas tenían mayor importancia. En los años 60, surge una crisis en la integración, pero no impedirá que la Unión Aduanera se haya completado. El primer motivo de esta crisis, son las limitaciones de este Tratado y por una reacción nacionalista. Defectos del Tratado de la Comunidad Económica Europea.
- Limitaciones que impedían conseguir objetivos que se plantea el propio Tratado.
- La Asamblea Parlamentaria era un actor meramente secundario a la hora de la toma de decisiones.
- Limitaciones competenciales: los Estados ceden soberanía, pero no atribuyen competencias importantes, a la Comunidad Económica Europea, para conseguir los objetivos que se pretendían llevar a cabo. A pesar de ello, esta crisis no supuso un estancamiento en las bases constitucionales de la Unión Europea. En cuanto a la reacción nacionalista se debe a diversas razones: La primera de las razones, es poner en marcha una contrarrevolución: la concepción de la época era que las relaciones internacionales debían ser entre Estados soberanos ( volver al modo tradicional en las relaciones internacionales ) y son estos Estados los que tienen que consentir el establecimiento de los mecanismos. Esta nueva perspectiva va a tener dos frentes: un frente de batalla interno, la propia Comunidad Económica Europea, y un frente de batalla externo. Esto tiene como objetivo debilitar la Comunidad , y eliminar sus características supranacionales para convertirla en una organización internacional clásica.
- En el frente interno, se produce la denominada “crisis de la silla vacía” y el denominado “Compromiso de Luxemburgo” para culminar esa crisis. Se estableció un periodo transitorio, hasta el año 65, donde las decisiones debían tomarse por unanimidad, adoptando un derecho de veto (y en ciertos casos, por mayoría cualificada)y donde la Asamblea Parlamentaria no tiene ningún tipo de poder. En el año 65, La Comisión propone un conjunto de normas al Consejo, entre las cuales está una norma para fijar los precios de los productos agrícolas, y también una propuesta de acuerdo por la cual la Comisión pretendía que el Consejo y la Comisión se comprometieran a dar más importancia a la Asamblea Parlamentaria, en la toma de decisiones, y para que éstas se lleven a cabo por mayoría cualificada. Esta entrada de participación en la toma de decisiones por parte de la Asamblea Parlamentaria, suponía una pérdida del poder para el Consejo. De esta forma, Francia abandona su puesto en el Consejo porque considera que la propuesta sobre precios agrícolas afecta a un interés nacional de primer orden, y que la propuesta de la Comisión perjudicaba a sus intereses. Además, consideró intolerable que se aumentara los poderes de la Asamblea Parlamentaria, y todo ello, va a generar una gran crisis: “crisis de la silla vacía”, donde Francia solicitaba que las decisiones se volvieran a tomar por unanimidad, pero los demás Estados se lo negaron, declarando que las decisiones deben tomarse por mayoría cualificada (donde un Estado si se opone a una propuesta, queda en minoría, y mientras sea aprobada por los demás Estados se llevará a cabo) En el año 67, se produce un compromiso político“Compromiso de Luxemburgo”, no una reforma de los Tratados, donde se garantiza los Estados reconozcan su soberanía (derecho de veto individual), y rebajando el poder de la Comisión. A través de este compromiso, se establece que
Las normas aprobadas por la CEE, en los años 70, son de carácter directivo, reglamentos, decisiones, etc: la Comisión propone una directiva o reglamento, y el Consejo mediante unanimidad, lo aprueba. Cuando un reglamento o directiva vulnera un precepto del Tratado de la CEE, se debe recurrir ante el Tribunal de Justicia de la UE, que se pronunciará sobre la conformidad de esas normas teniendo en cuenta los Tratados. Siempre son vinculantes. Sin embargo, en cuanto a la eficacia de esas normas, aprobadas por el Consejo, están sometidas al control de TJ, ¿son vinculantes para los Estados, es decir, tienen eficacia directa? Dependerá del propio derecho de la Unión, que será quien decida esa eficacia. Además, estos tendrán primacía sobre las normas internas, es decir, sobre el derecho interno. COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL Se desenvuelve al margen de las reglas del Tratado del año 57 (supranacional), que cubre la Unión monetaria, política migratoria, etc. No se basan en las reglas supranacionales, sino que las decisiones se adoptan por unanimidad, por los Estados representados mediante Ministros o Jefes de Gobierno, es decir, mediante reglas intergubernamentales. El Consejo y la Comisión no intervienen en ámbitos o iniciativa legislativa, sino que son los propios Estados quien deciden. Los tipos de normas que se aprueban NO son reglamentos o decisiones (Tratados de los años 50) sino que se aprueban acuerdos internacionales, convenios, donde TJ no tendrá jurisdicción sobre esos acuerdos o convenios internacionales. La eficacia de esos Acuerdos o Convenios dependerá de que los Estados consientan que les afecte o no de manera directa, serán eficaces si el ordenamiento del Estado reconoce o no a esa norma, y serán obligatorias para el Estado solo si este consiente vincularse con ella. En los años 70, se empiezan a establecer vínculos informales entre el ámbito intergubernamental y supranacional, donde la Comisión ya no pintaba nada. De esta manera, se invitaba a un miembro de la Comisión el cual no tenía voto ni participación alguna. A partir de aquí, ambos caminos van a ir acercándose y confluyendo en una organización que dará lugar a la UE, creando un vínculo entre ambos ámbitos de cooperación: Para dar sentido a esta dualidad, se crea una única organización para que actúe en el ámbito intergubernamental (con unas reglas) y en el ámbito supranacional (con otras normas) y actuará mediante acciones comunes encontradas dentro del Tratado de la Comunidad Económica Europea, y mediante Cooperaciones entre Estados miembros.
*Estas conferencias de Jefes de Estado y Gobierno, que forman parte de las Comunidades Europeas, se comienzan a denominar (a partir del año
- “ Consejo Europeo”. Se trata de un órgano que forma parte del ámbito intergubernamental, y comenzará a crear estructuras basadas en el derecho internacional público. El Consejo Europeo no era una institución de las Comunidades Europeas, es una manifestación de las cooperaciones intergubernamentales, al margen de los Tratados de la Comunidad Económica Europea. Se decide poner en marcha el grupo de TREVI, para hablar de terrorismo, extremismo y violencia. Se ha dicho que el Consejo Europeo tenía una segunda cabeza que trataba de impulsar la integración supranacional cubierta por los Tratados de la Comunidad Económica Europea. La principal razón del atasco de la integración comunitaria va a ser el veto de los Estados, es decir, los propios tratados de los años 50 tienen defectos que principalmente se traducen en prever la existencia de la unanimidad del Consejo en asuntos muy importantes. Por otro lado, el compromiso de Luxemburgo definía un poder de veto a los Estados. El Consejo Europeo empezó a adoptar un determinado rol de impulso en ese ámbito comunitario supranacional (cubierto por los tratados), sin embargo, es un papel muy informal ya que, como hemos dicho, el Consejo Europeo no podía adoptar normas comunitarias (legislar) ya que no se encontraba recogido en los Tratados. En resumen, el Consejo Europeo comienza a asumir un doble papel:
- Por un lado, impulsar las cooperaciones intergubernamentales.
- Por otro, comienza a asumir un rol impulsor de la integración supranacional cubierta por los tratados, añadiendo una instancia de negociación de naturaleza estrictamente política. Todo esto empezó a definir la doble naturaleza del Consejo Europeo, como impulsor (desde una perspectiva política)
- ACTA ÚNICA EUROPEA Es un paso en la formalización de esos vínculos (los cuales eran informales hasta entonces) entre lo supranacional e intergubernamental. Mantiene una doble naturaleza:
- Más competencias a las Comunidades Europeas.
- Más supranacionalidad, para ello se llevará a cabo una revisión de los Tratados de las Comunidades Europeas. Este Acta, aunque se denomine “única” no tiene sólo una función, sino que es un único texto con dos objetivos: Produce una modificación de los Tratados de los años 50. En su estructura, el Título II recoge las disposiciones por las que se modifican los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.
DECISIONES(UNANIMIDAD Y
MAYORÍA CUALIFICADA)
**- NATURALEZA JURÍDICA VINCULANTE
- EFICACIA DETERMINADA POR EL PROPIO DERECHO DE LA UNIÓN.** comunes(unanimidad)
- no tienen naturaleza jurídica vinculante
- TRATADO DE MAASTRICHT Momento decisivo: se crea la Unión Europea para dar un sentido común los dos caminos de la integración: el supranacional y el intergubernamental, porque tras la reforma de este tratado, estos dos caminos van a establecer vínculos formales más estrechos que los que existían anteriormente. Estos vínculos tienen por objetivo conseguir que unas mismas instituciones actúen en lo supranacional y en lo intergubernamental, pero con diferentes reglas. El Consejo aparecerá como órgano decisorio en el ámbito intergubernamental tras la reforma de este tratado. Este Tratado tiene una estructura asimilable al acta única europea, pero esta va mucho más allá, tiene un Título I, dedicado a las disposiciones comunes donde, por primera vez, se nombra al Consejo Europeo (formado por los Jefes de Estado y de Gobierno) que nace fuera de las Comunidades Europeas, para tratar cuestiones que no están relacionadas con las materias cubiertas por los Tratados: cooperación intergubernamental. Estas disposiciones son comunes entre las cooperaciones supranacionales e intergubernamentales, entre estas disposiciones comunes iniciales se incluye la mención al Consejo Europeo. En los Títulos II, III y IV se dedicarán a la reforma de los tres Tratados de los años 50: CEE, CECA y Comunidad Económica de la Energía Atómica. En esas disposiciones comunes lo más importante que se recoge es la creación de la Unión Europea, va a ser una organización que se va a englobar dos cosas distintas: lo intergubernamental y lo supranacional. La Unión Europea va a ser una organización sin personalidad jurídicainternacional(IMP) solamente lo tendrán la CEE, CECA Y CEEA. En el Título I se define el rol del Consejo Europeo, que queda como un órgano de la Unión Europea, en el art. B:
- Dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales. El Tratado de Maastrich, también se llama popularmente “Tratado de la Unión Europea”, en realidad, son técnicamente dos cosas distintas: El Tratado de Maastrich, es un texto con autonomía propia y en parte, un texto para modificar otros instrumentos jurídicos (contiene la creación de la UE, las cooperaciones
intergubernamentales y la modificación de los Tratados de los años 50) El Tratado de la Unión Europea es la parte articulada del Tratado de Maastrich, va a regular la UE y las cooperaciones intergubernamentales, pero no recoge la modificación de los Tratados de los años 50. Las disposiciones finales son importantes ya que recogen vínculos adicionales entre lo supranacional e intergubernamental, que van a consistir en la regulación de un mismo procedimiento de reforma de los Tratados de los años 50 y del Tratado de la UE; y un mismo procedimiento de adhesión de los nuevos Estados. El Tratado de Maastrich convierte el ámbito intergubernamental en una competencia supranacional de la Comunidad Europea. Otorga: Más competencias en el ámbito monetario, educativo, etc. (TITULO II) Hubo Estados como Dinamarca o Reino Unido,que se oponían a la atribución de competencias de la UE en política monetaria y consiguieron quedar excluidos de esa política monetaria. Como consecuencia de la ampliación de competencias, no sólo en materia monetaria sino en otros ámbitos, a partir de ahora, se modifica el Tratado de la CEE pasándose a denominarse Tratado de la “Comunidad Europea”; otro de los objetivos fue conservar la ciudadanía de los Estados miembros. Más supranacionalidad : ampliación del radio de acción de la mayoría cualificada (el Consejo actúa por mayoría cualificada y no por unanimidad); ampliación de los poderes del Parlamento Europeo introduciendo un nuevo procedimiento legislativo “procedimiento de codecisión” (recordar que había tres procedimientos: consultivo, cooperación y aprobación) donde se exige que el Consejo y el Parlamento se pongan de acuerdo. Refuerza los poderes de control de TJ sobre los Estados miembros. COOPERACIONES INTERGUBERNAMENTALES: Como hemos dicho, el Tratado de Maastrich reforma los tratados de los años 50 e incidir o regular las cooperaciones intergubernamentales para establecer vínculos con el ámbito supranacional. Establece unas reglas conforme las cuales las instituciones de ámbito comunitario, vayan actuar en las instituciones internacionales: Poder de decisión:ya no son las altas partes contratantes, sino el Consejo de la Comunidad Europea integrado por los representantes ministeriales de alto rango. Tomará decisiones en el ámbito comunitario, y también en el internacional. CUIDAO: LOS JEFES DE ESTADO Y GOBIERNO NO, SE REUNEN EN EL CONSEJO EUROPEO
- La Comisión tendrá que compartir el poder de iniciativa legislativa con las altas partes representantes (durante cinco años). Transcurridos 5 años, la Comisión ya tendrá el monopolio de la iniciativa legislativa.
- Se conserva la regla de decisión por unanimidad en el Consejo, a propuesta de la Comisióny con previa consulta al Parlamento (durante cinco años)
- El TJ se encuentra limitada su jurisdicción, en los términos de cuestión prejudicial solo pueden plantearla los órganos de última estancia de cada Estado (el TS) En resumen, se mezclan reglas de derecho comunitario con reglas supranacionales.
- En cuanto a la Cooperación Policial y Judicial en Asuntos Penales, Ámsterdam introduce rasgos supranacionales traducidos en “abrir” ese tercer pilar a la jurisdicción del TJ. Esta apertura consistes en que los Estados, que así lo comuniquen expresamente, van a poder permitir a sus órganos jurisdiccionales plantear cuestiones prejudiciales al TJ, y podrá también conocer recursos de anulación. En resumen: la Cooperación Policial y Judicial (tercer pilar) se abre a la jurisdicción del Tribunal de Justicia.
- El Consejo seguirá actuando por unanimidad, salvo el caso de normas ejecución de los actos previamente adoptados por unanimidad, donde se decidirá por mayoría cualificada.
- Antes, en el tercer pilar, se utilizaban acciones y posiciones comunes; ahora, una reforma importante de Ámsterdam se aprobarándecisiones y decisiones marco. Nuevos instrumentos que se asemejan, aunque no son lo mismo a los reglamentos y directivas, porque el Tratado de la UE establece que las decisiones marco nunca tendrán eficacia directa (mientras que en el ámbito comunitario-supranacional sí tenían eficacia directa) Después de Ámsterdam, sí hay tres pilares:
- El primer pilar: estrictamente supranacional.
- El segundo pilar: estrictamente intergubernamental.
- El tercer pilar: mezcla supranacional e intergubernamental. (Recordar que antes de Ámsterdam: el primer pilar era estrictamente supranacional, pero el segundo y tercer pilar eran únicamente intergubernamental)
- TRATADO DE NIZA Ésta se centró esencialmente en los asuntos pendientes de Ámsterdam ( reforma institucional ), vinculados a la necesidad de garantizar la operatividad de una futura Unión cercana a la treintena de Estados miembros y los quinientos millones de población.
Se centró también la reforma de la mayoría cualificada , para ajustarlo a los cambios producidos con la incorporación de nuevos estados, y por la reunificación de las dos Alemanias. Debe tenerse en cuenta que una estructura institucional nacida en un contexto de seis Estados miembros, que empezaba ya a mostrar sus deficiencias al haber casi triplicado el número de socios tras la cuarta ampliación (1995, con la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia), corría el riesgo de colapso en una Europa a veintisiete (o más) bandas. Asumido lo anterior, puede entenderse que los dos grandes ejes sobre los que giró Niza fueran los aspectos institucionales y las «cooperaciones reforzadas» (introducidas por el Tratado de Ámsterdam, pero inutilizadas en la práctica). (TERMINAR)
- TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA 10.1 LA CONSTITUCIÓN EUROPEA En Niza, en el año 2001, se inicia un nuevo procedimiento para reformar los Tratados. Una novedad, será el procedimiento elegido: hasta entonces, los Tratados se recogía en las disposiciones finales, donde se establecía una decisión de Consejo Europeo por unanimidad para abrir el procedimiento de reforma, que se desarrollan entre la negociación de los Estados para la reforma de los Tratados. Este texto, se somete a una conferencia intergubernamental para solventar los últimos problemas, y se firma el Tratado. Después de la firma del Tratado, debe llevarse a cabo su ratificación sometida a las reglas de cada Estado, el problema es el referéndum: ese procedimiento de reforma debía estar ratificado por todos los estados miembros. Ahora, en el año 2001, se inicia un nuevo procedimiento de reforma consistente en la convocatoria de una Convención abierta al público, que se organiza en grupos de trabajo, en la que no sólo participaran los estados miembros de la comunidad europea, sino también otros órganos como el Parlamentos o Comités, incluso sindicatos, representantes, etc. Esta Convención, en el año 2003, presenta un texto que se lleva a una conferencia intergubernamental, y los Estados negocian ese texto, tras su firma nace el Tratado por el cual se establece una Constitución para Europa. Al someterlo al referéndum para su ratificación, se produce el problema ya que algunos países se opusieron. Cambios:
- Sustituir el nombre “Tratado” por Constitución.
- Derogar todos los Tratados aprobados hasta entonces, y sustituirlos por unos nuevos instrumentos: un nuevo texto.
con la UE que es una organización sin personalidad jurídica, referida a los ámbitos de cooperación intergubernamental. El Tratado de Lisboa suprime o extingue la Comunidad Europea , que deja de existir con el Tratado de Lisboa, y hace que todo lo que era la Comunidad Europea, sea heredado o suceda a la UE (va a heredar TODO lo que tuviera la Comunidad Europea) Con la Comunidad Europea de Energía Atómica, además de tener su propio tratado, va a tener su propio sistema y quedará al margen de la UE, es decir, será completamente independiente sin ningún tipo de vinculación.
- Después del Tratado de Lisboa, nos encontramos con una única organización, la UE , regulada por dos Tratados: el Tratado de la UE y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La razón fundamental, es el sistema de pilares, el Tratado de Lisboa elimina del Tratado de la UE el tercer pilar, quedando el Título VI eliminado. De tal forma, que la Cooperación policial y judicial en asuntos penales se va a comunitarizar , reuniéndose con las materias que Ámsterdam había llevado a la Comunidad Europea, pero el Tratado de Lisboa continúa considerando como intergubernamental un ámbito: política exterior y seguridad común (segundo pilar) Lo supranacional quedará recogido en el Tratado de Funcionamiento de la UE (que antes era el Tratado de la Comunidad Europea, que ya ha desaparecido) y la PESC tendrá su propio tratado: el Tratado de la UE. A partir del Tratado de la UE, el Consejo Europeo es una institución de la nueva UE, a la misma altura o condición que el Parlamento, Comisión, TJ… El Tratado de la UE en su integración europea no contó nunca con un catálogo de derechos en la UE. Por ello, el TJ en el derecho comunitario, reconstituyó esos derechos fundamentales como principios generales del derecho, para ello se inspiraba en fuentes externas: el convenio europeo de derechos humanos y los catálogos de las constituciones internas. En el año 2000, la Carta de Derechos Fundamentales no tiene efectos vinculantes, y con la reforma de Tratado de Lisboa, se produce la constitución de esos derechos fundamentales como principios generales, otorgando eficacia vinculante a la Carta de Derechos Fundamentales, pero no se incorporó en los Tratados. El procedimiento de codecisión (más supranacional) pasa a denominarse: Procedimiento legislativo ordinario. (Parlamento y Consejo codeciden en igualdad)
TEMA 2. DISTRIBUCIÓN Y EJERCICIO DEL PODER
DECISORIO
I. DISTRIBUCIÓN HORIZONTAL Y VERTICAL DEL PODER DECISORIO
En el derecho de la Unión Europea, la estructura es algo compleja, debido a dos dificultades: Sólo a partir del Tratado de Lisboa se puede diferenciar entre actividad legislativa y no legislativa. En España, la actividad legislativa (poder para aprobar leyes) es llevada a cabo por el Parlamento. En el derecho de la Unión Europea, la actividad legislativa la desarrollan el Consejo y el Parlamento Europeo (legislan), a propuesta de una Comisión (iniciativa legislativa). Art. 289 TFUE, recoge en su apartado tercero: “Los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos” En todo procedimiento legislativo, intervendrá: la Comisión, el Consejo y el Parlamento, pero este apartado nos añade algo más, que es que lo que nos va a definir que estemos ante una actividad legislativa es que el procedimiento que se lleve a cabo, sea legislativo. La base jurídica se relaciona con la capacidad limitada de actuación que tiene la UE: la Unión Europea no es una actividad soberano, sino que sólo puede actuar en aquellos ámbitos materiales que se han atribuido a su competencia por los Tratados. Por lo tanto, la base jurídica es el concreto precepto del tratado que atribuye competencia a la unión para actuar en ámbito material determinado. Ejemplo: art. 194
- Nos encontramos con que en el apartado primero, se recogen los objetivos de la Unión Europea en la “política energética”
- En el apartado segundo y terceros se recogen los poderes para perseguir los objetivos que se prevén en el apartado primero, que se van a traducir en la capacidad para crear normas jurídicas. ¿Qué tipos de normas? Van a ser actos legislativos o actividad legislativa, debido a que, en este caso, se refiere a un procedimiento legislativo ordinario. Toda base jurídica va a contener el procedimiento necesario para desarrollar la actividad legislativa, en este caso, en el ejemplo del art. 194 será el “procedimiento legislativo ordinario”, lo que anteriormente era el procedimiento de codecisión. Lo que caracteriza a este procedimiento legislativo ordinario es:
- Propuesta por parte de una Comisión (iniciativa legislativa)
- Codecisión entre Parlamento y Consejo (tienen el mismo peso) La sola intervención del Parlamento y Consejo, a propuesta de la Comisión, no va a definir el acto legislativo, por ello, en el apartado terceros nos remite a una calificación expresa de procedimiento legislativo especial, no ordinario: el Consejo decidirá con previa consulta al Parlamento y Comisión. De tal forma que, si la base jurídica no califica el procedimiento decisorio como “procedimiento legislativo”, aunque se cumpla los requisitos de intervención del Parlamento y Consejo a propuesta de una Comisión, ese procedimiento no dará lugar a la actividad legislativa. En resumen, la base jurídica debe calificar expresamente el procedimiento legislativo como ordinario o especial para que dé lugar a un acto legislativo.
Puede traducirse en tres lecturas: PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL: el Consejo decide (unanimidad), a propuesta de la Comisión, con previa consulta del Parlamento Europeo. II. ACTIVIDAD LEGISLATIVA / ACTIVIDAD NO LEGISLATIVA Lo ideal sería que toda la actividad derivada de los Tratados sea actividad legislativa, pero en el Derecho de la Unión se distinguen:
- Actos legislativos
- Actos no legislativos autónomos.
- Actos legislativos delegados
- Actos no legislativos de ejecución
1º NIVEL DE NORMAS
PRIMARIO
2º NIVEL NORMATIVO
1º NIVEL NORMATIVO:
Las bases jurídicas se desarrollan en un primer mediante normas que desarrollan los poderes o instituciones que atribuyen los Tratados para adoptar normas jurídicas:
- Actos legislativos
- Actividades no legislativas autónomas. Diferencias:
- El control jurisdiccional (es más intenso en los actos legislativos)
- Sólo los actos legislativos van a poder delegar.
- Sólo respecto de los actos legislativos hay publicidad.
- Sólo respecto de los procedimientos legislativos son aplicables las pasarelas (procedimiento simplificados de la reforma de los Tratados) 2º NIVEL NORMATIVO: desarrolla o ejecuta los actos del primer nivel normativo.
- Actos legislativos delegados.
- Actos no legislativos de ejecución. El poder ejecutivo (el Gobierno), a través de su potestad reglamentaria, tiene la facultad de aprobar y desarrollar las leyes. Esa potestad reglamentaria se manifiesta en los reglamentos; otra potestad normativa del Gobierno es la aprobación del decreto ley (en caso de extraordinaria y urgente necesidad) y decreto legislativo (resultado de una delegación: el Parlamento), que son normas con rango de ley. El Parlamento, para prestar el poder de aprobar las normas con rango de ley, utilizará una ley de bases o una ley ordinaria. En el derecho de la UE, el poder ejecutivo lo ostenta la Comisión, con independencia de que el Consejo también puede ejercer poderes ejecutivos en casos debidamente justificados.
- La Comisión no va a ser la única que va a ejercer el poder ejecutivo de la Unión. El Consejo podrá ejercer poderes de ejecución en casos debidamente justificados.
- Actividad no legislativa autónoma: (PEDIR APUNTES) ¿Donde se contemplan estos poderes de ejecución de la Comisión, para adoptar normas? En los arts. 290 y 291:
- El art. 290 se refiere a la delegación. En toda actividad legislativa intervienen el Consejo y el Parlamento, y en el derecho de la UE, pueden delegar en la Comisión poder legislativo. El resultado de ese ejercicio va a dar lugar a un tipo de acto no legislativo podrá otorgarse a la Comisión el poder para completar o modificar aspectos no esenciales de ese acto legislativo.
