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TEMA 0: INTRODUCCIÓN
Si miramos los tipos ideales de Estados en función de la distribución territorial del poder político de menor a mayor distribución encontramos:
- Estado unitario : Se caracteriza por estar centralizado, hay un único centro político. Solo hay una Constitución, una igualdad absoluta de los ciudadanos, un centro de producción normativa y, por lo tanto, si ese centro hace normas para todos, todos están sometidos a las mismas normas. El estatus jurídico de los ciudadanos es idéntico. La existencia de un único centro político es compatible con la desconcentración administrativa, es decir, no todos los órganos del Estado tienen porque estar en la capital. Además, los valores administrativos pueden estar diseminados en el territorio.
- Confederación de Estados : Está formada por Estados independientes, que tienen su propia Constitución, unidos en la Confederación que es un vínculo de Derecho Internacional. De tal manera que, por medio de acuerdos de Derecho Internacional, esos Estados crean instituciones comunes a las que atribuyen el ejercicio de competencias públicas. La relación entre los órganos de la Confederación y los ciudadanos de los Estados que integran dicha Confederación pasa siempre por el Estado. No hay, en una Confederación, relaciones jurídicas entre los ciudadanos de los Estados y los órganos de la Confederación; y toda competencia que ejerce la Confederación sobre los ciudadanos pasa por los Estados miembros. La experiencia histórica señala que la Confederación es siempre temporal como tipo de distribución territorial del poder. Hay dos alternativas: que se acabe disgregando y los Estados miembros se conviertan en Estados unitarios o que se convierta en un Estado Federal.
- Estado Federal : La Federación o Estado Federal es sujeto de Derecho Internacional. Además, tiene una Constitución que es norma suprema tanto del Estado Federal como de los Estados Federados (Estados miembros). Los Estados Federados también tienen su propia Constitución que es la que organiza el ejercicio del poder público de tal Estado. La única norma que habla de competencias en un Estado Federal es la Constitución Federal porque ahí se detalla lo que corresponde a la Federación. Por lo tanto, la Federación tiene competencias de atribución, solo puede hacer lo que la Constitución Federal le atribuye. Si esto es así, todos los Estados tienen una posición igual, todos deben tener las mismas competencias.
¿Por qué en la Transición, a partir de la Constitución del 78, no se plantea continuar con el Estado Unitario? Porque se instalan, en la opinión pública, una serie de elementos o ideas fuerza como axiomas (verdades que no necesitan demostración) que impiden crear un Estado unitario. Estos axiomas son:
- Democracia equivale, necesariamente, a descentralización política
- Descentralización política equivale a mejor gestión. Se toman las decisiones lo más cerca posible de los ciudadanos por lo que los ciudadanos podrán controlar mejor esa toma de decisiones
- (Resolver uno de los problemas del constitucionalismo histórico Español) Integración en el proyecto político del Estado de aquellas partes de España donde hay un sentimiento de pertenencia o de identidad diferenciado, con la idea de hacerlo bajo la fórmula del consenso Si se descarta el Estado unitario, ¿por qué no se opta por el Estado Federal? Hay dos cuestiones de elementos políticos muy diversos pero que van a converger en rechazar el Estado Federal. En la historia constitucional española, en la 1ª República, se había ensayado una República Federal pero acaba en mal, en caos y confusión. De ahí que “federalismo” sea una palabra tabú. El nacionalismo político, en la Transición, reclama el reconocimiento de su identidad y el autogobierno. Un Estado Federal permite el autogobierno porque habrá parte del poder público que será ejercido por instancias territoriales diferentes a las del Estado Federal. En cambio, un Estado Federal no permite el reconocimiento de una identidad diferenciada porque todos los Estados Federados tienen la misma identidad. El nacionalismo no puede aceptar un Estado Federal porque diluye su identidad. Entonces, se opta por una versión modificada del modelo de Estado italiano en el que el proceso, a diferencia del nacionalismo, es de arriba hacia abajo, va descentralizándose. Va distribuyendo en instancias territoriales el poder público. Lo va a distribuir a partir de unos criterios previstos en la Constitución, se adopta un modelo que no está definido como tal en la CE sino que se deja parcialmente abierto a un momento posterior. Esto permite la diferenciación, porque se estudiará caso por caso. Y, además, permite el autogobierno.
poder sobre el territorio de la respectiva nacionalidad o región. El Estado es todo, los poderes centrales y las Comunidades Autónomas por lo que las CCAA son Estado, porque forman parte del Estado español. La autonomía se tiene que entender dentro del principio de unidad, no pueden contraponerse. La CE, no obstante, deja abierta la cuestión de si hay que sacar o no conclusiones jurídico-políticas de la diferenciación entre nacionalidad y región. La CE regula procedimientos para acceder a la autonomía que ni son únicos ni son exactamente los reales. La CE prevé, básicamente, dos tipos de procedimientos con mayorías distintas para crear CCAA, de tal manera que aquellas partes de España que siguieran el procedimiento más complejo, aquel que requiere un mayor cuórum, tuviesen un acceso competencial mayor. Pero, como es un derecho de autonomía, el acceder a un proceso u a otro se deja a voluntad de los que tienen acceso a la autonomía. ¿Quién puede acceder a la autonomía? Nacionalidades y regiones. Los dos procedimientos están regulados en:
- Art. 143 de la CE : Podrán acceder a este procedimiento las provincias limítrofes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. Deben iniciar el proceso las Diputaciones o los Ayuntamientos y las 2/3 partes de los municipios cuya población sea, al menos, la mayoría del censo electoral. Tienen un plazo de seis meses para cumplir los requisitos desde que alguna Corporación local interesada adopta el primer acuerdo al respecto. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.
- Art. 151 de la CE : La diferencia con el procedimiento del artículo 143 de la CE es que se pide un umbral superior de Ayuntamientos, se piden 3/3, y se exigen, además, referéndums, es decir, la opinión de los ciudadanos mediante una votación. Luego, la propia CE dice que este procedimiento no tendrá que seguirse de forma estricta para quienes en el pasado hubieran tenido un Estatuto de Autonomía (Cataluña, País Vasco y Galicia). Junto al principio de autonomía tenemos el principio de solidaridad , que tiene una dimensión económica. El TC dice que la solidaridad es tener cuenta la globalidad de los intereses generales y, por lo tanto, conlleva, por un lado, la obligación de ejercer lealmente las propias competencias y, por otro lado, incluye la obligación de colaborar con otros entes de base territorial. Por último, encontramos el principio de unidad. La autonomía solo se entiende dentro de la unidad, y de ahí se van a derivar consecuencias jurídicas. Los poderes centrales del Estado, como tutelan la unidad, no están en la misma posición que las CCAA, están en una posición de cierta primacía. También se proyecta en el ámbito económico, unidad de mercado.
El TC, relacionado con este principio, dice que tenemos la igualdad institucional de las CCAA. Desde el punto de vista formal, todas las CCAA son iguales. Derivado del principio de unidad, encontramos la igualdad de derechos de los ciudadanos. No quiere decir que todos los derechos sean los mismos, sino que el núcleo de estos sea el mismo a nivel nacional. Artículo 139.1 de la CE “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.” Este artículo no habla de una uniformidad absoluta, sino que, por un lado, los derechos fundamentales, en medida que necesiten Ley Orgánica, será una ley para todos los españoles, tendrá una uniformidad como, por ejemplo, el derecho a la manifestación. Todo lo que venga de Ley Orgánica será uniforme. Por otro lado, tenemos los derechos que no proceden de Ley Orgánica y aparecerán en una doble dimensión: Un núcleo de facultades que sea compatible con las facultades diferenciadas. En aquello que no es Ley Orgánica, se establece una ley distinta como, por ejemplo, la ley de Aragón, pero con un núcleo igual. No puede haber diferencia de trato dentro de la Comunidad Autónoma.
2. La posición constitucional de los Estatutos de Autonomía En los Estatutos de Autonomía hay que ver:
- El procedimiento o procedimientos de elaboración
- El contenido necesario del Estatuto
- La discusión doctrinal sobre el contenido potestativo (posible) del Estatuto
- La naturaleza jurídica del Estatuto A. PROCEDIMIENTO O PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN DEL ESTATUTO Se divide en dos: DERECHOS FUNDAMENTALES SI Ley Orgánica Para todos los españoles NO Ley Orgánica Núcleo de facultades No diferencia de trato
En este artículo se encuentra Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, y, entre medias, la Comunidad Valenciana. Después de establecer este procedimiento, la CE dice en la Disposición Transitoria 2ª que los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía podrán ir directamente al artículo 151 de la CE sin necesidad de que lo adopten las Diputaciones y de que lo aprueben ¾ de los municipios. En cualquiera de los dos procedimientos, ¿cómo se hace el Estatuto? El artículo 146 de la CE dice que el proyecto de Estatuto será elaborado por una Asamblea compuesta por los representantes de las provincias afectadas o del órgano pre- autonómico correspondiente y por los diputados y senadores elegidos en las Provincias afectadas. Hay una participación conjunta de los miembros de las Cortes Generales y de los representantes de la Generalitat restaurada por Decreto Ley. Este proyecto después va a las Cortes para su tramitación parlamentaria. Ya en su origen vemos que el Estatuto es una norma en la que participan tanto los representantes de los territorios que van a tener autonomía como el órgano que representa a la nación, las Cortes Generales. Si tiene que ser aprobado en las Cortes Generales quiere decir que estas no se limitan a verificar cuestiones de constitucionalidad, sino que, junto a un juicio de constitucionalidad, pueden añadir un juicio político de oportunidad, “ queremos o no que esta CA tenga dichas competencias ”. En cualquiera de los dos casos, se culmina en la aprobación del Estatuto que señala el artículo 147 de la CE. Los Estatutos no solo son ley, sino que deben ser Ley Orgánica por lo que necesitan mayoría absoluta. Una vez aprobado por mayoría absoluta en el Senado y en el Congreso, se convierte en la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y, al mismo tiempo, en norma estatal. Servirá como punto de conexión entre el ordenamiento autonómico y el ordenamiento estatal. B. CONTENIDO NECESARIO Y POTESTATIVO DEL ESTATUTO El artículo 147.2 de la CE establece un contenido necesario para los Estatutos de Autonomía que es el siguiente:
- La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. En el País Vasco hubo un problema limitado porque se asumió por parte del Estado la denominación que le dio el partido nacionalista y, también en la Comunidad Valenciana porque la derecha regionalista sostenía que tenía que llamarse “Reino de Valencia” y la derecha catalanista sostenía que tenía que llamarse “País Valenciano”, porque era uno de los Países Catalanes.
- La delimitación de su territorio. Si hablamos de que la CCAA es un ente jurídico de base territorial, el Estatuto tiene que señalar cuál es su territorio. El vínculo político, en este caso autonómico, es de base territorial.
- La denominación , organización y sede de las instituciones autónomas propias. Si la CCAA va a ejercer poder público, ese poder público deberá ser ejercido por instituciones y órganos. El conjunto de órganos que van a ejercer los poderes públicos reciben el nombre de “Junta”, “Generalitat”,…
- Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. Que funciones públicas va a ejercer la CCAA, que parte del poder político se le atribuye. Además del contenido necesario, tenemos un contenido potestativo. Los Estatutos pueden incluir más contenido además del necesario. Una parte de la doctrina y de las fuerzas políticas señalan que, si el artículo 147 de la CE señala que el contenido del Estatuto es el necesario, no hace falta añadir nada más porque con el contenido solo se organiza la distribución territorial del poder. Otro sector de la doctrina y de las fuerzas políticas señalan que el Estatuto realiza más cosas de las que marca el contenido necesario. El Estatuto no es solo una norma técnica de distribución del poder, también tiene una carga simbólica, de reconocimiento de una identidad porque es el único reconocimiento que tienen las naciones sin Estado. Por lo tanto, hay que añadir más contenido hasta llegar a lo que la doctrina ha descrito como “ la imagen del Estatuto-Constitución ”, se debe incluir:
- Elementos simbólicos
- Otras instituciones más allá de las necesarias
- Principios que deben inspirar las políticas públicas autonómicas Este debate, que se plantea cuando se reforma el Estatuto de la Comunidad Valenciana, lo resuelve el TC diciendo que se pueden añadir nuevos contenidos al Estatuto, pero avisa de que cuantos más contenidos se añadan no se conseguirá más autonomía, sino que esta se está reduciendo de cara al futuro. Dentro del contenido potestativo se pueden agregar muchos contenidos que no son los que se necesitan para el ejercicio del poder público, pero, al final, el Estatuto queda blindado, por lo que no se podrán eliminar los contenidos que se han añadido. C. NATURALEZA JURÍDICA DEL ESTATUTO Ha habido una discusión de carácter jurídico, pero con un trasfondo político. Un Estatuto de Autonomía concreta la distribución territorial del poder para un territorio concreto. Al hilo de esto, ha habido dos teorías sobre que es un Estatuto de Autonomía, dado que la CE no señala que tipo de norma es:
LO. Por lo tanto, aprobar la reforma es aprobar un texto que es proyecto de Estatuto. Además, las Cortes, como tramitan el texto como Ley Orgánica, si el texto a votar difiere mucho de lo que se votó, el Parlamento Autonómico quitará a las Cortes la capacidad de reformar el Estatuto. Lo finalmente aprobado, si no es del agrado de las instituciones autonómicas, lo podrán retirar y dejar el Estatuto como estaba. o Conforme al artículo 28 de la LOTC , una ley es declarada constitucional si vulnera un Estatuto de Autonomía. Por lo tanto, si las leyes que vulneran Estatutos de Autonomía son declaradas inconstitucionales, el Estatuto opera como parámetro de la constitucionalidad es, en cierto modo, porque tiene carácter constitucional. Si el Estatuto es una norma casi constitucional que prolonga el pacto constitucional, ¿qué consecuencias se pueden extraer?
- Una posición jerárquica dentro del ordenamiento jurídico
- El sostenimiento de la autonomía Deberá eliminarse el control por parte del TC de las normas estatutarias que se imponen siempre a cualquier otra norma. Si el Estado hace una ley que vulnera una previsión estatutaria consolidada en el tiempo el TC debe anular la ley del Estado. Por ejemplo, el artículo 149 de la CE dice que son competencia del Estado los aeropuertos de interés general. Por lo tanto, un aeropuerto que sea de interés general es competencia del Estado. Esto quiere decir que le corresponde al Estado establecer el régimen jurídico del aeropuerto (las normas) y, además, gestionar el aeropuerto. El poder público cuando gestiona algo, puede gestionarlo de forma directa (mediante personas pagadas por el Estado) o de forma indirecta (mediante corporaciones privadas contratadas por el Estado). El Estatuto de Autonomía de una Comunidad Autónoma dice que a la CA le corresponde la gestión del aeropuerto de interés general si el Estado deja la gestión directa. ¿Esto que dice el Estatuto encaja con el artículo 149 de la CE? No, porque la CE dice que los aeropuertos de interés general son del Estado, independientemente de cómo los gestione. Entonces, los que sostienen la primera teoría dicen que como el Estatuto prolonga lo que dice el pacto constitucional, se tiene que entender que el Estatuto modifica el artículo. Además, cuando se modifica un Estatuto, si el Estatuto tiene un carácter casi constitucional, no puede ser objeto de control por el TC.
- El segundo sector de la doctrina dice que lo que se dice en el primer sector es verdad, pero no toda la verdad. Sin entrar necesariamente en la función política de los Estatutos, en términos estrictamente jurídicos, ¿podemos considerar que el Estatuto es una norma casi constitucional? Primero, si
miramos la CE, en nuestro ordenamiento no existe la categoría de ley constitucional, por lo tanto, la CE es la única norma constitucional. Segundo, es verdad que el artículo 81 de la CE parece distinguir entre el Estatuto y la LO que lo aprueba. Pero esto, si lo miramos, no es tan relevante porque, aunque las Leyes Orgánicas sean todas iguales en rango, no son fungibles, es decir, hay LLOO que valen para todo y otras que son específicas. Que haya especialidades procedimentales no quiere decir que sean diferentes que una Ley Orgánica, sino que la CE contempla diferentes tipos de Leyes Orgánicas. subrayan el papel de la CE como norma que objetiva el poder constituyente del pueblo singular en su conjunto. TEMA 2: INSTITUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. La Asamblea Legislativa El punto de partida viene determinado por el artículo 152.1 de la CE. Artículo 152.1 de la CE “En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.” En este precepto aparecen dos cosas, por un lado, reproduce un esquema típico de una forma de Gobierno parlamentaria. Lo propio de un sistema parlamentario es que el centro político formal esté en el Parlamento. El Gobierno tiene legitimidad democrática indirecta porque este es elegido por la Asamblea. La Asamblea traslada la confianza al Jefe de Gobierno, le hace partícipe de la legitimidad democrática. La confianza de los electores al Gobierno es indirecta porque va mediada por los
Por lo que se refiere al Estatuto y a la situación jurídica de los miembros de la Asamblea y del Gobierno autonómico, solo donde lo prevé el Estatuto, se repite para las CCAA el sistema de prerrogativas (alteración del principio de igualdad jurídica: se necesita justificación y estar en una ley de rango suficiente) que hay en el Estado para los parlamentarios y el Gobierno. Estas prerrogativas de los parlamentarios son:
- Inviolabilidad : Prerrogativa de carácter material, no tienen responsabilidad jurídica por aquello que digan en el ejercicio de sus funciones.
- Inmunidad : Prerrogativa de carácter formal, no pueden ser detenidos si no es en caso de flagrante delito y para procesarlos penalmente se necesita la autorización de la Cámara.
- Fuero especial : El Tribunal Superior de Justicia de las CCAA es el competente para conocer las causas penales entre diputados y senadores. Solo tendrán estas prerrogativas cuando lo diga el Estatuto de Autonomía y en los términos que diga este. Junto a las prerrogativas, los parlamentarios tienen derechos. Uno de ellos es el derecho a una remuneración económica. Inicialmente, muchas CCAA lo que hicieron fue establecer un régimen económico a los diputados en el que no tenían sueldo, sino que solo se les pagaban las dietas. Posteriormente, pasaron a tener sueldo todos los diputados autonómicos y, con motivo de la crisis, aquellas CCAA que no tenían previsto esto en su Estatuto pudieron cambiar y volver al régimen anterior en que el diputado solo cobra cuando realiza una actividad parlamentaria, como en Castilla la Mancha. El Presidente, además de dirigir el Gobierno autonómico, tiene la suprema representación de la CA y del Estado en la CA. Por así decirlo, el Presidente es representante de la Comunidad y del Estado porque las CCAA son Estado, no son un Estado, pero son parte del Estado. 4. El Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Autónomas Además, junto a la Asamblea y al Presidente, también se habla de un Tribunal Superior de Justicia. El artículo 152.1 de la CE dice que no hay un poder judicial autonómico, sino que hay poder judicial en las CCAA, pero no de las CCAA, lo cual es un matiz muy relevante. El poder judicial del Estado es único, de los tres poderes del Estado, el único que no ha sido distribuido territorialmente es el judicial. Que el poder judicial sea único no quiere decir que todos los órganos jurisdiccionales estén en el centro político. De la misma manera que con un Gobierno centralista había órganos de la Administración del Estado por todo el territorio nacional, el poder judicial es único para todo el Estado, pero se ejerce por órganos diseminados por todo el territorio.
Añadir que, en cuanto a la demarcación y planta, aunque la haga el legislador estatal, debe tener en cuenta lo que digan las CCAA. En cada CCAA habrá un Tribunal Superior, dejando a salvo la competencia del Tribunal Supremo como órgano superior en que culmina la pirámide jurisdiccional de toda España. El legislador estatal ha abierto algún canal de participación a las Comunidades Autónomas en la configuración de los Tribunales Superiores de Justicia y hay algunos magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia que serán nombrados a propuesta de los Parlamentos Autonómicos. Desde el punto de vista de la organización interior de la Comunidad Autónoma , las CCAA tienen una autonomía bastante amplia dentro de lo señalado en la Constitución. La CE establece dos entes de existencia necesaria que son: los municipios y las provincias. Estos dos tipos de entes son necesarios, de acuerdo el artículo 137 de la CE , para la organización de la vida local. Artículo 137 de la CE “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.” Como los municipios y las provincias tienen que existir de manera necesaria y tendrán un círculo de intereses propios gestionados por sí mismos, necesitan una organización institucional. La organización institucional del municipio es el Ayuntamiento y de la provincia es la Diputación Provincial. La autonomía de municipios y provincias se traduce en que deben tener algunas funciones para poder decidir sobre un círculo de intereses propios sin que se derive de la CE una cantidad tasada de competencias, eso corresponderá a la ley. Habrá, tanto ley del Estado como ley de la Comunidad Autónoma. Estas leyes tienen que asignar funciones para gestionar sus respectivos intereses al Ayuntamiento y a la Diputación Provincial, siendo una opción política el atribuir más o menos competencias a estas entidades locales. Las CCAA gozan de autonomía para realizar lo que se llama la descentralización de 2º grado. La descentralización de 1er grado es la que va del Estado a las CCAA, lo que hacía el Estado pasa a hacerlo la Comunidad Autónoma y la descentralización de 2º grado va de las CCAA a los Entes Locales. El urbanismo es competencia autonómica, ¿quién tiene capacidad para establecer las reglan en cuanto a urbanismo? El legislador autonómico. El derecho de propiedad es un derecho de configuración legal, las facultades que tiene el dueño respecto al bien es en función de la ley porque el legislador pondera entre el uso privado y la función social de tal bien. Habrá normas sobre el suelo que serán generales para todas las CCAA. Pero también habrá normas singulares según el municipio en el que nos encontremos, no se podrá construir lo mismo, por ejemplo, en la Cerdaña que en Barcelona.
TEMA 3: LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. El sistema de distribución de competencias Vamos a ver como se reparten las competencias en el marco de la Constitución, en los Estatutos. La distribución del poder político se hará según:
- Materia : A estos efectos, una materia es un sector ideal de la vida social política, económica… respecto del cual, el poder público puede ejercer algún tipo de función. Los poderes públicos actúan sobre la sociedad y si cogiéramos todo lo que hacen respecto de la sociedad, se podrían ir identificando acciones del poder público que tienen algo en común porque tratan, más o menos, el mismo tema. A esto se le llama “materia”. Esto va a ser la materia básica con la que se va a hacer la ordenación de la distribución del poder político.
- Función : ¿Qué pueden hacer respecto de una determinada materia los poderes públicos? Por ejemplo, en educación, los poderes públicos regulan , crean reglas para decir que es lo que se enseña a los alumnos, además, dan dinero a los colegios públicos y concertados. Crean reglas para controlar a qué colegios se les da el concierto (colegios concertados), porque estos reciben una parte de dinero. También dan becas , crean un régimen disciplinario , contratan al profesorado , inspeccionan lo que sucede… Estas funciones, si las analizamos desde la perspectiva de qué tipo de actuación pública hay, vemos que hay dos tipos: o Funciones normativas: Son actuaciones en las que el papel del poder público consiste en establecer normas que disciplinen ese sector de actividad, esa materia o una parte de ella. Cuando se señala que es lo que tiene que hacer un alumno para tener un título oficial, se están poniendo normas. Ese título se lo dan a la persona que cumple la norma. o Funciones ejecutivas: Estas incluyen el ejercicio de las potestades administrativas. El poder público modifica la posición jurídica del ciudadano unilateralmente, sin el consentimiento del ciudadano. Todo lo que no es hacer normas, sino que es aplicar normas, es función ejecutiva. Si tuviésemos que reducir a dos categorías las funciones públicas, sería hacer normas y aplicar normas.
- Competencia : Consiste en atribuir a un ente jurídico-público alguna o algunas funciones respecto de una determinada materia. Cuando se dice que el Estado tiene competencia en materia de defensa y fuerzas armadas, se dice que las funciones públicas que puedan existir en ese ámbito de la vida pública, serán
ejercidas por el Estado. A veces, mediante la CE, se utilizan criterios, algunos son: o Criterio espacial o Criterio de interés
2. Los tipos de competencias de las Comunidades Autónomas Con todo esto, la CE realiza la distribución de competencias, la distribución del poder político a través de dos listas expresas y una lista fantasma. Además, el TC ha desmontado, con su jurisprudencia, algunas de estas listas. Las dos listas expresas se encuentran en:
- El artículo 148.1 de la CE : Este establece que competencias podrán asumir las Comunidades Autónomas. Las CCAA podrán asumir las competencias que vengan establecidas en el Estatuto, no tienen por qué tener todas las que aparecen en el artículo. El Estatuto, para cada Comunidad Autónoma, tiene que señalar de todas las materias que aparecen en el artículo, cuales son competencia de la Comunidad Autónoma y deberá señalar si la Comunidad Autónoma asume la función normativa, la función ejecutiva o las dos. Es decir, el Estatuto , en resumen, tiene que decir respecto a su Comunidad Autónoma: o ¿Qué materias asumen? o ¿Qué funciones asumen sobre las materias señaladas?
- El artículo 149.1 de la CE : Este establece que competencias exclusivas son las del Estado. o Artículo 149.3 de la CE : Todas las materias que no asuman las Comunidades Autónomas, a partir de una cláusula residual , corresponderán al Estado. Y, por igual, las materias que no se le atribuyen al Estado de forma exclusiva, podrán corresponder, entonces, a las Comunidades Autónomas. La lista fantasma : Aquí se incluyen todas las materias o competencias que no son, por mandato constitucional, exclusivas del Estado. El artículo 148.2 de la CE dice que, pasados 5 años, con la reforma del Estatuto de la Comunidad Autónoma, estas podrán adoptar competencias que no tenían. Pero, si la Comunidad Autónoma ya había adoptado todas las competencias posibles, podrá adoptar las que están en la lista fantasma, menos las competencias exclusivas del Estado.
Junto a las competencias de carácter estatutario, las competencias contempladas en el Estatuto de cada Comunidad Autónoma, la CE contempla la posibilidad de atribuir competencias a las CCAA con una norma distinta a la del Estatuto. Hay dos tipos:
- Leyes sectoriales : Leyes del Estado en las que el Estado, porque quiere, sin que esté plasmado en el Estatuto o en la CE, da participación a las CCAA en algo que pertenece al Estado. Se amplían las competencias de la Comunidad Autónoma de forma extraestatutaria. Dos ejemplos: o La regulación del TC corresponde al Estado, porque es una Ley Orgánica. La CE dice que hay 12 magistrados que vienen nombrados por el Rey, 2 a propuesta del Gobierno, 4 del poder judicial, 4 del Senado y 4 del Congreso. De estos 4 que elige el Senado, dos los enviarán los Parlamentos Autonómicos y otros dos el Senado. Aquí, entran a tener participación las CCAA porque proponen candidatos al Tribunal Constitucional. o La CE dice ( artículo 149.1 ) que el Estado tiene competencia exclusiva en los puertos de interés general, pero no dice como se gestionan estos. La gestión de los puertos la regula la Ley de Puertos, en esta ley el Estado puede señalar que cada puerto es gobernado por un Consejo de Administración que elige a un Presidente y algunos de los miembros de este Consejo son designados por la Comunidad Autónoma donde se encuentra el puerto.
- Leyes de transferencia y delegación : El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materia de titularidad estatal mediante Ley Orgánica. Algo que es del Estado, pasa a ser de las CCAA. Aquello que es susceptible de transferencia o delegación está dividido en dos opiniones: o Se puede transferir o delegar aquello que no está en el artículo 149. de la CE. Es decir, lo que está en el artículo 148.1 de la CE o lo que está en la lista fantasma. o El TC dice que se puede transferir o delegar aquello que está en el artículo 148.1 de la CE o en la lista fantasma. Pero, también se puede transferir a las CCAA parte de lo que el artículo 149.1 de la CE señala que es exclusivo del Estado. Dice que, dentro de ese artículo, hay que distinguir en cada una de las competencias, las que tienen que ver con la soberanía, que no se podrán transferir a las Comunidades Autónomas y las que son instrumentales, que si se podrán transferir. En definitiva, el TC ha aceptado que parte del listado del artículo 149.1 de la CE sea transferido a las Comunidades Autónomas. Esta ley de transferencia o delegación es singular para cada Comunidad Autónoma. Esto permite al Estado diferenciar a las CCAA.
