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DIVISION DE PODERES
Grecia
Platón y Aristóteles consideraron la calidad y el número de gobernantes como factores definitivos de las formas de gobierno, por lo mismo, dichos filósofos determinaron la posibilidad de que diversas personas ejercieran el deber público. Aristóteles señalaba que toda organización equilibrada de la ciudad debe contemplar tres elementos de gobierno con facultades específicas y diferentes entre sí, deliberativo, el de magistrados y el jurídico.
Roma
En el periodo republicano, se declaró un aparato equilibrador del poder político a través de las diferentes atribuciones del senado, del consulado y de la participación ciudadana en la adopción de ciertas decisiones legislativas. Polibio reflexionó que el consulado representaba la forma de gobierno monárquica; el senado la aristocrática; y la participación ciudadana la democrática.
John Locke (Estado Moderno)
En el Siglo XVII, al producirse la decapitación de Carlos I de Inglaterra con motivo del triunfo de la rebelión encabezada por Oliverio Cromwell, éste expidió el Instrument of Government, documento que postuló un principio de división de poderes. John Locke publica el Ensayo sobre el gobierno civil, donde el autor desarrolló una teoría sobre la separación de las funciones públicas.
Locke distinguió con claridad las funciones de la potestad pública que se refieren a la expedición de las leyes, a la función del gobierno y a la impartición de justicia. Solo reconoció a dos poderes: el ejecutivo depositado en el rey; que le permitía al monarca hacer la guerra y concertar la paz, hacer alianzas, enviar y recibir embajadas y el legislativo que residía en el rey en parlamento.
La función judicial no fue reconocida por Locke como propia de un poder, sino como actividad implícita en el poder ejecutivo (no obstante que el monarca no la realiza porque se encuentra a cargo de los jueces). Locke atribuyó al monarca, la facultad de la prerrogativa que lo facultaba para actuar discrecionalmente con el objeto de alcanzar el bien común; en el ejercicio de esta atribución, el rey podía hacer a un lado la ley o pasar sobre ella.
Montesquieu (Estado contemporáneo)
Sostiene en su célebre obra, El espíritu de las leyes (1748), la existencia de tres poderes: el Legislativo que hace las leyes; el Ejecutivo de Gentes, que celebra la paz o declara la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y prevé invasiones; y el Ejecutivo Civil o Judicial que castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares.
Sostiene en su célebre obra, El espíritu de las leyes (1748), la existencia de tres poderes: el Legislativo que hace las leyes; el Ejecutivo de Gentes, que celebra la paz o declara la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y prevé invasiones; y el Ejecutivo Civil o Judicial que castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares.
Las constituciones mexicanas han consagrado dicho principio, pero no lo han hecho de manera idéntica, es decir, han tenido variantes. Estas variantes, se refieren a dos criterios primordiales, el primero de ellos a la importancia formal de los órganos entre si, y el segundo en atención a su número.
IMPORTANCIA FORMAL
Tendencia que presenta al legislativo como el órgano originario y fundamental.
En la Constitución de Apatzingán de 1814, en su artículo 44 ordenaba lo siguiente: “Permanecerá el cuerpo representativo de la soberanía del pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano. Se crearán, además, dos corporaciones, una con el título de Supremo Gobierno, y la otra con el de Supremo Tribunal de Justicia”.
La Constitución Política de 1857, se destacó al suprimir al Senado, no obstante haberse consagrado la forma de Estado Federal. Al integrarse al Poder Legislativo con una asamblea de diputados, dio tal fortaleza a este órgano, que los presidentes de la República de esa época, entre ellos Benito Juárez, afrontaron severas dificultades para ejercer sus cargos.
NUMERO DE ORGANOS
Habitualmente han existido los tres tipos de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Las Siete Leyes o Constitución Centralista de 1836, estableció un sistema de cuatro órganos, además de los tres que se conocían, creando otro que sometía a los tradicionales: El Supremo Poder Conservador (la segunda ley establecía dicho poder).
Las Siete Leyes o Constitución Centralista de 1836 en su artículo 12, estableció entre otras atribuciones al Supremo Poder Conservador: “declarar la nulidad de las leyes y decretos; declarar la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo y los de la Suprema Corte de Justicia; declarar la incapacidad física o moral del Presidente de la República; suspender a la Corte de Justicia; suspender hasta por dos meses las sesiones del Congreso General”.
ARTICULO 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.
IMPLICACIONES
a. Crea tres órganos cupulares de producción normativa.
b. Los diferencia entre si y les asigna las denominaciones con las que se identifica la naturaleza jurídica de las principales atribuciones que cada uno desempeña.
c. Prohíbe la invasión de competencias entre los órganos.
d. Prohíbe que la función legislativa se deposite en un solo individuo o corporación.
EXCEPCIONES
- Supuestos de excepción en que el Poder Ejecutivo está en posibilidad de desarrollar facultades que en un principio le corresponde exclusivamente al Poder Legislativo.
- Son dos casos, en los que la constitución califica como excepciones al principio de división de poderes; además existen otras dos, que sin ser identificadas como excepcionales, permiten al titular de ejecutivo legislar.
- (^) Suspensión de derechos y garantías (artículo 29).
- En materia de comercio exterior (131).
- En materia de salubridad general (73, fr. XVI).
- ¿Celebración de tratados? (133)
TEORIA DE OS PESOS Y CONTRA PESOS
En la Constitución se ha establecido un sistema de pesos y contrapesos que procura, cuando menos en teoría, alcanzar una situación de equilibrio entre las tres ramas en que ha sido dividida la acción gubernativa. El texto tiende a evitar que una de las tres se sobreponga a las restantes.
- Si la Cámara de Diputados, a fin de doblegar a un poder al aprobar el presupuesto, omite señalar la retribución que deba corresponderle, la Constitución dispone que se le pagará la que le fue asignada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo (art. 75).
- Existe una disposición que determina que la remuneración que deban percibir los diferentes servidores públicos debe ser adecuada e irrenunciable (art. 127).
- Para evitar que la corte se desintegre por falta de coordinación entre el Presidente de la República y el Senado, o de licencias, existen mecanismos en virtud de los cuales se cubran las vacantes, definitivas o temporales, que se den en ellas (arts. 96 y 98).
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGSLATIVO FEDERAL OBJETO DE ESTUDIO I
BICAMARISMO
Origen del Poder Legislativo
El Poder Legislativo ha evolucionado desde su génesis en la Europa medieval, donde nace como órganos divididos en dos o mas brazos, que representaban a distintas identidades sociales: nobles, eclesiásticos , y miembros de una naciente clase burguesa; en ellos se depositaban los deberes y derechos de los pactos feudales que se hacían valer frente al monarca. Adoptaron dichos órganos, nombres diferentes en cada uno de los países: Estados Generales , en Francia y en Piamonte; Estamentos , en Cerdeña; Cámara de los Lores y los Comunes en Inglaterra, éste último único sobreviviente en nuestros días.
En 1748 Charles Louis de Secodant, barón de Breda y de Montesquieu , publica su obra “El Espíritu de las Leyes” , la idea sobre el Estado de Derecho y la separación de poderes ante el absolutismo Luis XIV (El Rey Sol: L´État c´est moi) ; sin embargo antes John Locke ya había formulado, en 1690, su “Ensayo sobre el Gobierno Civil” , donde expresaba los contrapesos del parlamento frente al monarca.
Así, la separación de poderes nacía antes que el principio de división de poderes, como una barrera al ejercicio abusivo del poder del monarca, pretendiendo ser la garantía de los derechos de libertad de los gobernados, especificando la función de cada “poder” y que atiende a función de los órganos y la interdependencia recíproca entre ellos; por su parte el principio de división de poderes se entiende a partir de lo que se ha conocido como checks and balances (pesos o frenos, y contrapesos) que se rige por la idea de que sólo el “poder frena el poder” , por lo cual diversos órganos del Estado posen mecanismos de control e influencia sobre los otros.
En el esquema clásico se confiaba al legislativo la tarea de creación de la ley, lo cual es en gran medida la facultad natural del órgano, en nuestros días se han adherido un sin numero de potestades como control de los otros poderes como lo es la fiscalización de los recursos públicos del Estado, y que sin duda es la tarea más atendible en la actualidad después de la propia facultad legislativa.
SISTEMA BICAMARAL
En este sistema el órgano legislativo se compone con una sola cámara que representa políticamente a la población, a los ciudadanos o a la nación. La existencia de una cámara hace que el proceso legislativo se realice con mayor facilidad y, consecuentemente, propicia que la producción de leyes sea más expedita.
Sin embargo, presenta, un riesgo, es decir, que la misma agilidad de la asamblea provoque que sus decisiones puedan ser precipitadas; así también se ha manifestado cierta impulsividad y, en ocasiones, la tendencia de obstaculizar las actividades del órgano ejecutivo.
En México, registran en este sistema los siguientes órganos legislativos: las cortes compuestas por los diputados de la nación, en el artículo 27 de la Constitución de Cádiz, de 1812 ; el Congreso de diputados creado en el artículo 48 del Decreto Constitucional de Apatzingán ; la Junta nacional instituyente determinada en el artículo 25 del Reglamento provisional del Imperio Mexicano , de
1823; y la Asamblea de diputados establecida en el artículo 51 de la Constitución de 1857, que permaneció unicameral hasta 1874, cuando se restableció el Senado de la República.
En la actualidad, en México este sistema opera en el Distrito Federal y en los órganos legislativos de las entidades federativas.
El sistema Bicameral nació en Inglaterra, cuando en el siglo XIV se agruparon los integrantes del Parlamento, por afinidades naturales , en dos cuerpos distintos.
Cada una de las dos Cámaras representó a clases diferentes: la Cámara Alta o de los lores representó a la nobleza y a los grandes proletariados; y la Cámara Baja o de los comunes representaban al pueblo. Siglos más tarde, el pueblo norteamericano , heredó del pueblo inglés la creación del derecho sin sujeción a fórmulas preconcebidas, y aplicó el sistema bicamarista con fines diversos a los entonces conocidos, al conferir a la Cámara de Representantes la personería del pueblo, y al Senado la de los Estados.
El bicameralismo nació como un elemento equilibrador en el sistema federal, mediante el cual las entidades de escasa población compensarían esa desventaja en el Senado con respecto a la Cámara de Representantes se presentaba frente a estados de mayor población.
El conjunto de las dos cámaras (el poder legislativo en sí) suele tener diferentes nombre en cada país; v.gr. Parlamento en Inglaterra, Congreso en los Estados Unidos, Asamblea Federal en Suiza, Soviet Supremo en la desaparecida Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, Cortes en España, Dieta Imperial en Japón, Congreso de la Unión en México.
En la alternancia de los dos sistemas de régimen legislativo ha existido una interesante polémica respecto a cada una de las propuestas de las ventajas y desventajas de cada forma de estructura, sin embargo aún racionales la mayor parte de los argumentos esgrimidos con abundantes razones teóricas, debe considerarse el plano concreto de aplicación , porque mucho del asunto sobre la conveniencia y viabilidad de cualquiera de alguna de las dos estructuras legislativas depende de las condiciones particulares históricas, sociales, de conformación del Estado entre otras.
Autores como Montesquieu, señalan con que el sistema bicameral se funda en razones de corte político y de gobierno, en el principio de moderación pues el reparto de poderes entre dos Cámaras evita el abuso propio de la concentración en una cámara única.
Ventajas
- El doble debate madura el juicio del legislador y evita la precipitación, las pasiones políticas o la demagogia, así decía Madison que “el senado en su país semejaba la taza en que se enfriaba el café bullente de los representantes”.
- Propicia el equilibrio de poderes, al fragmentarse el órgano legislativo se evita que pueda prevalecer sobre los demás poderes.
- Resuelve conflictos que pueden presentarse entre el ejecutivo y una de las Cámaras, en virtud de que la otra puede intervenir a manera de contrapeso como mediadora.
- Permite que ambas Cámaras se complementen y estimulen su vigilancia, basados en la máxima que dos ojos ven más que uno.
- Sirve en cualquier forma de Estado: en el federal es consecuencia natural de la representación que otorga a las entidades, en el regional da acogida a la llamada representación territorial o en el unitario incorpora importantes fuerzas que operan en la sociedad.
CONGRESO DE LA UNION
Constitucionalmente, el órgano Legislativo de la Federación reside en un Congreso General; la doctrina le ha dado diversas denominaciones, tales como: Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Congreso General de la República, Congreso de la Unión, Congreso Federal y Congreso de la Federación.
- Artículo 50. El poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso general , que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.
administración pública federal, a menos que se separe definitivamente de sus funciones 90 días antes del día de la elección.
No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto Nacional Electoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección.
Los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen definitivamente de sus puestos.
Los Secretarios del Gobierno de los Estados y del Distrito Federal, los Magistrados y Jueces Federales o del Estado o del Distrito Federal, así como los Presidentes Municipales y titulares de algún órgano político-administrativo en el caso del Distrito Federal, no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan definitivamente de sus cargos noventa días antes del día de la elección;
VI. No ser Ministro de algún culto religioso, y
VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59.
CAMARA DE SENADORES
Integración
- Artículo 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores , de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadore s restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional , mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos. La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.
Suplencia
- Artículo 57. Por cada senador propietario se elegirá un suplente.
Requisitos
- Artículo 58. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado, excepto el de la edad, que será la de 25 años cumplidos el día de la elección.}
Impunidad e inmunidad
Es preciso asegurar a los diputados y senadores al Congreso de la Unión de una absoluta independencia en el ejercicio de sus atribuciones, con la finalidad de que los demás poderes, ejecutivo y judicial, no estén en aptitud de coartarlos en su representación, atribuyéndoles delitos que autoricen a enjuiciarlos penalmente y a privarlos de su encargo.
Para alcanzar este fin, la Constitucional concede a los legisladores de irresponsabilidad, según lo dispone el artículo 61, y de inmunidad, conforme a lo ordenado por el artículo 108.
Irresponsabilidad
(61) Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempeño de sus cargos y jamás podrían ser reconvenidos por ellas. Esto significa que respecto a la expresión de sus ideas en el ejercicio de su representación, los legisladores son absolutamente irresponsables, lo mismo durante la representación que después de concluida, lo mismo si la expresión de las ideas constituye un delito (injurias, difamación, calumnia) que si no la constituye.
Inmunidad
(108, 109 y 111) Los diputados y senadores no pueden ser perseguidos penalmente durante el tiempo de su representación, si previamente la Cámara respectiva no pronuncia el desafuero que implica la suspensión del cargo de representante.
En otros términos, la acción penal es incompatible con el ejercicio de la representación popular; para que proceda aquélla, es necesario que desaparezca ésta, ya sea por el desafuero o ya por la conclusión natural del encargo. Se llama inmunidad a la protección contra toda acción penal de que gozan los representantes populares durante el tiempo de su representación.
La acción penal jamás procede respecto a los delitos cometidos al expresar sus opiniones el representante, precisamente en ejercicio de su representación. Respecto a los demás delitos, la acción penal sólo procede cuando cesa la representación.
Incompatibilidad para ocupar otros cargos
Artículo 62. Los diputados y senadores propietarios durante el período de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva ; pero entonces cesarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se observará con los diputados y senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio. La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de diputado o senador.
Inasistencia
(63 y 64) La inasistencia al inicio del periodo. Los diputados y senadores al Congreso de la Unión, que al iniciarse el periodo de sesiones no concurran, deberán ser compelidos para que se presenten dentro de un plazo de treinta días. Advertidos que si no lo hacen, se entiende que no aceptaron el cargo y se convocará a los suplentes por un periodo igual; si estos tampoco se presentan, se declarará vacante el puesto (primer párrafo).
La inexistencia de quórum. Si no existiera quórum para instalar cualquiera de las cámaras del Congreso o para que ejerzan sus funciones una vez instaladas, se convocará inmediatamente a los suplentes para que se presenten a la mayor brevedad para desempeñar los cargos de los diputados y senadores ausentes mientras transcurren los treinta días establecidos como plazo para los propietarios (tercer párrafo).
Las sanciones. Reanudado el periodo de sesiones en cualquiera de las cámaras, y después de haberse aplicado la regla próxima anterior, se entenderá que los diputados o senadores que falten durante diez días consecutivos, sin justificación o sin previa licencia del presidente de la cámara respectiva, renuncian a concurrir hasta el periodo inmediato, y en su lugar entrarán en funciones los suplentes.
Las sanciones que procedan en contra de los representantes de la nación, que incurran en ausencias injustificadas , en los términos establecidos, consistirá en la pérdida del cargo. Además, conforme a lo ordenado por el artículo 64, por cada ausencia sin causa justificada o sin licencia perderán el derecho a percibir la dieta en la proporción de sus faltas.
INSTALACION Y FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
Lugar de residencia
El Congreso de la Unión, o alguna de las cámaras que la componen , pueden convocarse por la comisión permanente a reunirse en periodos extraordinarios de sesiones ; puede hacerlo la comisión permanente por si, o a instancias del Presidente de la República; en estos casos la agenda es limitada, y sólo pueden conocer de los negocios objeto de la convocatoria.
Se entiende por sesión la reunión de los legisladores en asamblea para la realización de sus atribuciones.
En el Congreso de la Unión se pueden desarrollar ocho clases de sesiones, atendiendo los siguientes tres criterios: la entidad que los realiza, la naturaleza temporal de la reunión y el grado de publicidad que la caracterice. Al primer criterio, corresponden las sesiones congresionales, camarales y comisionales ; al segundo, las ordinarias, las extraordinarias y las permanentes ; y al tercero, las sesiones públicas y las secretas.
- Congresionales. (Sesiones generales del Congreso de la Unión). Obligan a diputados y senadores a trabajar conjuntamente en asamblea general, simultáneamente. - Apertura y clausura de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Congreso (artículo 65 constitucional y ley orgánica); - Nombrar al presidente interino o sustituto por falta absoluta (84). - Nombrar al presidente interino (no se presente el presidente electo o el titular del Ejecutivo Federal se ausente temporalmente del cargo (85). - Conocer, y en su caso, aprobar la renuncia del Presidente de la República (86). - Toma de posesión del cargo y protesta del Presidente (87). - Esta clase de sesiones es presidida por la persona que ocupe la presidencia de la Cámara de Diputados.
- Camarales. Son las sesiones donde los diputados y los senadores se reúnen, en sus respectivas cámaras y recintos.
- Para realizar los trabajos relativos al desarrollo de las atribuciones del Congreso de la Unión: un proyecto de ley que será discutido por sus miembros, y de ser aprobado lo turnará al Senado para que éste examine y, en su caso, lo apruebe.
- Las celebradas por cada asamblea para desarrollar sus facultades exclusivas ; cuando el Senado resuelve aprobar un tratado internacional (76 fracción I).
- Cada cámara tiene la obligación de coordinar sus actividades de tal manera que están impedidas para suspender sus sesiones por más de tres días sin consentimiento de la otra cámara.
- Comisiónales. (artículo 78), son aquellas sesiones que realiza la Comisión Permanente en los recesos del Congreso de la Unión, para desarrollar las atribuciones que la Constitución le asigna, entre otros, el artículo 69.
- Ordinarias. Son las sesiones que el Congreso de la Unión realiza durante dos periodos anuales determinados para desarrollar las atribuciones que la Constitución y la ley orgánica le asignan.
- Extraordinarias. Cuando los requerimientos sociales, económicos, jurídicos y políticos del país obligan a desarrollar algunas de las atribuciones del congreso o de sus cámaras fuera de los periodos ordinarios de sesiones, tienen lugar las sesiones extraordinarias. El artículo 67 ordena la expedición de una convocatoria de la Comisión Permanente, donde se definan con precisión los asuntos específicos que serán materia de las sesiones extraordinarias sin que puedan tratarse otras cuestiones no previstas en la convocatoria.
- Permanentes. Son aquellas sesiones congresionales, camarales, o comisiónales, en las que los legisladores se constituyen en asamblea hasta desahogar algún asunto que por su naturaleza así lo requiera, es decir, no dejan de sesionar.
- Públicas. Son las reuniones en asamblea que realiza el congreso, alguna de sus cámaras o la Comisión Permanente, sin restringir el acceso al público, ni a los medios de comunicación, quienes podrán presenciar los trabajos de las asambleas correspondientes. La regla consiste en que todas las sesiones congresionales, camarales y comisionales, deben ser públicas, aunque operan algunas excepciones.
- Secretas. En esta clase de sesiones se impide el acceso a toda persona ajena al Congreso de la Unión, a una de sus cámaras, o a la Comisión Permanente, por considerar que los asuntos a tratar deben mantenerse en la más estricta reserva. - Cuando se debaten los temas económicos del Congreso, o de una de sus cámaras. - Cuando se tramitan las acusaciones contra legisladores federales, el Presidente de la República, los secretarios de despacho, los gobernadores de los estados o los ministros de la SCJN.
Apertura de Sesiones
En la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del congreso, el titular del ejecutivo federal presentará un informe por escrito , en el que deberá manifestar el estado general que guarda la administración pública del país.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del congreso o de una de sus cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente deberá rendir un informe sobre los motivos o razones que originaron la convocatoria a esa clase de sesiones.
Actos congresionales
El desarrollo de la actividad congresional tiene como consecuencia la creación de cuatro tipos de actos: leyes, decretos, acuerdos y dictámenes. El artículo 70 constitucional establece que las resoluciones del Congreso de la Unión pueden darse de dos formas, como leyes y como decretos.
Ley. Este acto se produce cuando el Congreso de la Unión expide una serie de normas generales en alguna de las materias que la Constitución le asigna dentro de su competencia; por ejemplo la expedición de una ley de vías generales de comunicación, a la que se refiere el artículo 73, fracción XVII, de la norma fundamental.
Decreto. Tiene lugar cuando el acto del congreso se refiere a un hecho o hechos específicos, o a situaciones concretas, por ejemplo, el decreto por el cual se definen los recintos en que cada Cámara sesionará, y se reunirá conjuntamente para las sesiones congresionales (68); o aquel decreto expedido por la Cámara de Senadores, erigida en gran jurado, donde se contenga el fallo producido en un juicio político (110).
Acuerdo. El Congreso de la Unión, y cada Cámara, emiten acuerdos que permiten la conducción de sus funciones; por ejemplo, el acuerdo que define a los integrantes de las comisiones, el trabajo de la Cámara de Diputados.
Dictamen. El dictamen es la determinación que, sobre un proyecto de ley o de decreto, pronuncian las comisiones de trabajo, ordinarias o especiales, de las cámaras.
Proceso Legislativo
El proceso legislativo es el conjunto de actos que deben realizar los órganos competentes para crear una ley. Se Integra con las siguientes secciones:
- Iniciativa. La iniciativa es el acto por el cual se pone a consideración del Congreso de la Unión un proyecto de ley.
Derecho de iniciativa:
Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
I. Al Presidente de la República;
II. II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión;
- Cámara revisora. La Cámara revisora al recibir un decreto o proyecto de ley aprobado por la Cámara de origen:
- Lo turnará a la comisión que corresponda para que después que sea dictaminado y lo someta a debate en el seno de la cámara revisora..
- Si el proyecto de ley o decreto es rechazado en su totalidad por la Cámara, lo regresará a la de origen con las observaciones que se hubiesen formulado.
- Si la de origen lo vuelve a aprobar por mayoría absoluta de los miembros presentes, la revisora deberá examinarlo nuevamente, y si lo aprueba por la misma mayoría, lo pasará al ejecutivo para los efectos de su publicación, de rechazar el proyecto no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.
Si la Cámara revisora desecha el proyecto sólo en parte, o lo modifica o lo adiciona, lo regresará a la de origen para que examine lo desechado o lo reformado, sin que puedan alterarse los preceptos aprobados.
En el caso de que la Cámara de origen repruebe lo desechado o reformado por la revisora , por la mayoría de votos , el proyecto regresará a la revisora, y si ésta insiste en lo que desechó o reformó, el proyecto en su integridad, no podrá presentarse nuevamente sino hasta el siguiente periodo de sesiones. En este hecho, ambas cámaras pueden acordar por la mayoría absoluta de sus miembros presentes se expida el decreto o la ley, sólo en los artículos aprobados , y que se reserven las reformas o adiciones para el periodo de sesiones siguiente. Por otro lado, si la Cámara revisora aprueba el proyecto que originalmente le envió la de origen, o las reformas o adiciones que ésta hizo o a su proyecto, se tendrá por aprobada y expedida la ley o el decreto del Congreso de la Unión; entonces se turnará al Poder Ejecutivo para su promulgación.
- Veto suspensivo. Cuando el Presidente de la República recibe una ley o decreto para su promulgación debe proceder en consecuencia. La Constitución, sin embargo, le otorga la facultad de vetar la ley o decreto dentro del plazo de diez días. Si el Presidente ejerce la facultad del veto, devolverá la ley o decreto a la Cámara de origen, junto con las observaciones que estime pertinentes. - La Cámara de origen recibirá la ley o decreto vetado para discutirlo nuevamente y en su momento, enviarlo a la Cámara revisora para los mismos efectos. - Si fuese confirmado por las dos terceras partes del quórum de ambas cámaras, se enviará al Ejecutivo para su promulgación, y éste tendrá que someterse a la voluntad política del Congreso de la Unión. - Si las observaciones hechas por el Presidente, son atendidas por el Congreso, se entenderá aprobada la ley o el decreto con las modificaciones sugeridas por el Ejecutivo.
El veto presidencial se restringe a la formulación de observaciones que sólo darían lugar a ciertas modificaciones. El Presidente de la República, de ninguna manera, tiene competencia constitucional para rechazar en su integridad una ley o decreto aprobado por el Congreso de la Unión.
Artículo 70. […] El Congreso expedirá la Ley que regulará su estructura y funcionamiento internos. La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados. Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.
Artículo 72. […] J. El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales. Tampoco podrá hacerlas al Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.
- Promulgación. Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
En términos estrictamente gramaticales, la promulgación implica dar a conocer algo a una población (además del acto de la promulgación existe el de la publicación en el Diario Oficial de la Federación). A pesar del significado gramatical de la palabra
promulgar, se debe distinguir la naturaleza de este acto de la publicación, porque constitucionalmente no son sinónimos; disponen de distintas naturalezas y tienen diferentes objetivos.
La promulgación de las leyes y decretos impone al Presidente, la obligación de expedir un decreto compuesto de cuatro elementos:
- El texto de la ley o decreto del Congreso que sea materia de la promulgación.
- El mandato presidencial a la población sobre la obligación de obedecer la ley o decreto que se promulga.
- La orden de publicación en el Diario Oficial de la Federación para que se haga del conocimiento público y pueda iniciarse la vigencia de la ley o decreto congresionales.
- La firma del secretario de Estado a que el asunto corresponda; esta figura se denomina refrendo (artículo 92).
- Publicación. Es un acto posterior a la promulgación; implica publicitar a través del Diario Oficial de la Federación la ley o decreto expedido por el Congreso y el propio decreto promulgatorio que emitió el Ejecutivo Federal.
CLASIFICACION DE LAS FACULTADES DE LAS CAMARAS FEDERALES OBJETO DE ESTUDIO II
1. DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SU ACTUAR
a. Facultades del Congreso de la Unión. Son aquellas facultades que se ejercitan por las Cámaras en forma separada y sucesiva, es decir, para que la facultad se agote debe discutirse primero en una Cámara y luego en la otra, un ejemplo típico es la ley. Estas facultades de enumeran, fundamentalmente, en el artículo 73.
b. Facultades exclusivas de cada Cámara. Son facultades que se ejercitan en forma separada, pero no sucesiva; la facultad se agota en la Cámara competente sin tener que pasar por la otra. Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se enumeran en el artículo 74, y las del senado en el artículo 76.
c. Facultades del Congreso como asamblea única. Son facultades que ejercen las Cámaras en forma conjunta y simultanea, es decir, las Cámaras se reúnen en una sola asamblea; las únicas ocasiones en que esto ocurre son: en los términos del artículo 84 y 85 de la Constitución para hacer la designación del Presidente a falta del titular; en los términos de artículo 87 para recibir la protesta del Presidente al tomar posesión de su cargo, y, en los términos del artículo 69 para la apertura del primer periodo ordinario de sesiones.
d. Facultades comunes a las dos Cámaras. Son las que, sin ser exclusivas de cada Cámara, se ejercitan separada y sucesivamente por ambas Cámaras. Se distinguen de las facultades exclusivas en que cada Cámara tiene las mismas facultades, pero a diferencia de las del Congreso de la Unión, el ejercicio de cada una de ellas se agota en la Cámara respectiva. El artículo 77 enumera esta clase de facultades, que son puramente de administración interior de cada Cámara. Las Cámaras sólo pueden actuar válidamente cuando lo hacen en uso de las facultades que les corresponden, según la clasificación precedente. De no ser así, el acto es nulo por falta de competencia e invade una jurisdicción ajena.
Una facultad exclusiva del Senado no puede ser ejercitada por la Cámara de Diputados ni por el Congreso de la Unión. Una facultad del Congreso de la Unión (que como tal debe ser ejercitada sucesiva y separadamente por cada Cámara), no puede ser realizada por la reunión de las dos Cámaras en una sola asamblea. La distribución de competencias entre las Cámaras es una consecuencia del sistema bicamarista y constituye un mecanismo más de limitaciones al poder federal, que ya las tenía por virtud del sistema federal y de la división de poderes. Así, pues, el poder público se fracciona por tres conceptos: por la distribución de competencias entre la Federación y los Estados; por la distribución de competencias entre los tres Poderes federales y por la distribución de competencias entre las Cámaras de la Unión.
- Manejo de su presupuesto.
- (^) LEYES ORGANICAS, REGLAMENTARIAS Y ORDINARIAS
Hablando de una división de los actos propiamente legislativos del Congreso, tenemos que suelen clasificarse en leyes orgánicas, en leyes reglamentarias y en leyes ordinarias. Las dos primeras clases se oponen a la última, por cuanto aquéllas tienen por objeto poner los medios para que pueda funcionar un precepto de la Constitución, en tanto que las leyes ordinarias son simplemente el resultado de una actividad autorizada por la Constitución.
Entre la ley orgánica y la reglamentaria existe una diferencia evidente; ley orgánica es la que regula la estructura o el funcionamiento de alguno de los órganos del Estado ; por ejemplo, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la de Secretarías y Departamentos Autónomos, la del Ministerio Público Federal. Ley reglamentaria es la que desarrolla en detalle algún mandamiento contenido en la Constitución ; ejemplo, la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional.
Entre ley reglamentaria y reglamento , la diferencia es puramente formal y de rango. Aquélla es expedida por el Congreso y desarrolla un precepto de la Constitución; éste es expedido por el Ejecutivo y desarrolla una ley del Congreso. Pero ambos ordenamientos se identifican en su esencia por cuanto los dos tienen su razón de ser, su medida y su justificación en relación con un ordenamiento superior, al cual hacen referencia y están subordinados.
- ATRIBUCIOES DE LAS CAMARAS
Estas atribuciones pueden clasificarse en dos categorías: como obligaciones y como facultades propiamente dichas. Las primeras deben cumplirse en cada período de sesiones; las segundas pueden ejercitarse o no, de acuerdo con las circunstancias. El Congreso debe expedir cada año la ley de ingresos de la federación: es una obligación. Pero no está obligado a expedir, sino cuando las circunstancias lo exijan, un nuevo Código de Comercio: ésta es una facultad propiamente dicha. Hay, en fin, facultades que el Congreso jamás ha ejercitado, porque nunca se le ha presentado la oportunidad de hacerlo; así sucede, entre otras muchas, con la facultad de admitir nuevos Estados a la unión federal (73, fr. I).
FACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA HACENDARIA OBJETO DE ESTUDIO III
1. PRINCIPALES FACULTADES
Las facultades de las Cámaras en materia hacendaria, se ejercitan principalmente a través de tres actos: la expedición de ingresos , la expedición del presupuesto de egresos y la aprobación de la cuenta anual.
1.1. Presupuesto de egresos
La administración publica tiene necesariamente que erogar gastos para poder prestar los servicios públicos que constituyen su objeto: la autorización de tales gastos consta en el presupuesto de egresos, que expide la cámara de Diputados y cuya duración es de un año (art. 74, frac, IV, párrafo primero) 1.2. Ley de ingresos Más para hacer frente a los gastos decretados es preciso contar con recursos: la obtención de tales recursos se hace mediante contribuciones impuestas a los habitantes del país, que el ejecutivo recauda de acuerdo con la ley de ingresos iniciada ante la cámara de Diputados y expedida anualmente por el Congreso de la unión ( arts. 73 frac VII y 74 IV. Párrafo primero)
1.3. Cuenta Publica Los dos actos anteriores prevén situaciones futuras como son la recaudación y la inversión de los impuestos en el año siguiente. En cambio, la cuenta anual de gastos que el Ejecutivo debe someter a la aprobación de la Cámara de Diputados se refiere a una situación pasada, pues tiene por objeto comprobar que durante el año anterior el Ejecutivo se ajusto estrictamente a los gastos autorizados por el presupuesto. El Ejecutivo presenta la cuenta anual ante la Cámara de Diputados, pero su examen y aprobación en su caso, que antes incumbían al Congreso de la unión, corresponden ahora a la propia Cámara de Diputados.
1.4. Anualidad Los anteriores estatutos tiene vigencia anual. Como excepción la subsistencia de partidas del Presupuesto más allá del ejercicio fiscal para el que fueron aprobados solo esta permitida en las hipótesis del articulo 74 frac IV Párrafo cuarto.
De acuerdo con el precepto constitucional, los ingresos que se autoricen deben ser los necesarios para cubrir los egresos aprobados. La ecuación numérica de unos y otros, a que conducirá una interpretación literal del precepto, es irrealizable en la práctica. De aquí que mientras el Presupuesto de Egresos se resuelve en cifras, la Ley de Ingresos se reduce a enumerar las fuentes tributables.
El quantum del triunfo se fija en leyes especificas (ISR, IVA IPS) y a veces por el Ejecutivo. Pero estas leyes participan de la temporalidad anual puesto que los gravámenes en ellas instituidos, solo valen durante el ejercicio fiscal para el que fueron autorizadas por la Ley de ingresos, en cumplimiento del precepto constitucional.
Leyes que de hecho son de vigencia indefinida, desde el punto de vista constitucional fenecen cada año con la Ley de ingresos que expira, para renacer al dia siguiente con la nueva Ley que reitera el impuesto anterior en la Ley de Ingresos del año siguiente, quedaría “derogada” la ley reguladora del impuesto desaparecido. Tal es la consecuencia de la anualidad del impuesto.
- PRESUPUESTO DE EGRESOS
1.5. Autoridad competente Es la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la de aprobar el presupuesto anual de gastos. Así lo establece el articulo 74 en su fracción IV.
1.6. Características No constituye propiamente una ley; es la programación anual del gasto público. Antes de aprobarlo la cámara debe examinar el proyecto de ley de ingresos para mantener una congruencia entre lo que se espera ingresar al erario federal y lo que se proyect gastar. En la aprobación del presupuesto de egresos la cámara de diputados tiene dos imperativos fundamentales: la determinación de las partidas secretas y la remuneración de los empleos o cargos públicos.
1.7. Plazos El Ejecutivo Federal hará llegar a la cámara la iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación a mas tardar el 8 de Septiembre , debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. Lo anterior, a excepción de los casos en que el titular del Ejecutivo Federal inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 , entonces hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a mas tardar el dia 15 de Noviembre.
1.8. Partidas Secretas Al respecto, el artículo 74 , fracción IV , constitucional señala que no podrá haber otras partidas secretas fuera de las que se consideren necesarias y se determinen en el presupuesto. Estas partidas solo pueden ejercerlas los secretarios de Estado por acuerdo escrito del Presidente de la República.
1.9. Remuneración de los cargos públicos La Cámara de Diputados no debe dejar de señalar las retribuciones que correspondan a los empleos o cargos establecidos por la ley, si lo hiciera, se entenderán como remuneraciones aprobadas las que se fijaron n el presupuesto anterior, o las determinadas en la ley que estableció el empleo o cargo público. Esta regla guarda relación con el artículo 13 constitucional donde se ordena que ninguna persona puede disfrutar de mas emolumentos que los que sean compensación de los servicios públicos y estén fijados por la ley. El mecanismo resuelve las remuneraciones a un cargo o empleo, se localiza en el artículo 75 constitucional.
1.10. Modificación No obstante que el presupuesto de gastos que habrá de regir durante todo un año es obra exclusivas de la Cámara de Diputados, cualquier modificación posterior a dicho presupuesto, si se produce por un nuevo gasto no previsto en el mismo, tiene que ser oba de
1.17. Presentación
La cuenta publica del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a mas tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este articulo, la prorroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la Auditoria Superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.
1.18. Conclusión
La Cámara concluida la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 31 de octubre del año siguiente de su presentación , con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del Informe General Ejecutivo del resultado de Fiscalización Superior, a que se refiere el art. 79 de la Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la Auditoria Superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho articulo.
1.19. Órgano especializado
El órgano especializado para revisar la cuenta pública es la Auditoria Superior de la Federación de la Cámara de Diputados , tiene autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley ( art. 79 ).
La Auditoria Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública. Asimismo, podrá solicitar información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos.
I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorias sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley. También fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los estados, los municipios, el DF y los órganos políticos-administrativos de sus demarcaciones territoriales.
II. Entregar a la Cámara de los Diputados, el último día hábil de los meses de junio y octubre, así como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentacion de la Cuenta Pública, los informes individuales de la auditoria que concluya durante el periodo respectivo. Asimismo, en esta última fecha, entregar el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública , el cual se someterá a la consideración del Pleno de dicha Cámara.
La ASF deberá entregar a la Cámara de Diputados, los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, un informe sobre la situación que gurdan las observaciones, recomedaciones y acciones promovidas , correspondientes a cada uno de los informes individuales de auditoria. En dicho informe, el cual tedrá carácter público, la auditoria incluirá los montos efectivamente resarcidos a la Hacienda Publica Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, como consecuencia de sus cciones de fisclizacion, las denuncias penales prestenadas y los procedimientos iniciados ante el TFJA. La ASF deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes individuales de auditoria y el Informe General Ejecutivo a la Cámara de Diputados a que se refiere esta fracción; la Ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.
III. Investigar los acts u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilpicta en el ingreso, egreso,manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias , únicamente para exigir la exhibición de libos, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos.
IV. Derivado de sus investigaciones, promover las responsabilidades que sean procedentes ante el TJFA y la Fiscalia Especializada e Combate a la Corrupcion, para la imposición de las sancones que correspondadn a los servidores públicos federales y, en el caso del párrafo segundo de la fracción I de este articulo, a los servidores públicos de los estados, municipios, del DF y sus demarcaciones territoriales, y a los particulares.
5. CONTRATACION DE EMPRESTITOS
1.20. Articulo 73
VIII. En materia de deuda pública, para:
- Dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos y otorgar garantías sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos o, en términos de la ley de la materia, los que se realicen con propósitos de regulación monetaria , las operaciones de refinanciamiento o reestructura de deuda que deberán realizarse bajo las mejores condiciones de mercado; así como los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29.
1.21. Autoridades
El legislativo da las bases y aprueba el empréstito; entre esos dos extremos, el Ejecutivo lleva a cabo las operaciones mismas de la contratación.
Montos autorizados
Articulo 2º […] endeudamiento neto interno hasta por 535 mil millones de pesos , […]. Monto de endeudamiento neto externo de hasta 6 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América […]
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS OBJETO DE
ESTUDIO IV
1. ANTECEDENTES
1.a. Peaje
1.b.Alcabala
- Primer impuesto con el nombre de alcabala
a. Aguardientes y vinos extranjeros, 20%
a.a. Garitas
- Perjuicio a la libertad de comercio
a. Guerra de tarifas
