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Pequeña reseña histórica de las primeras Autonomías Provinciales: Antes de 1853, las provincias “históricas” surgieron sobre las bases de las ciudades y cabildos fundados por las diversas corrientes colonizadoras españolas, en un proceso que se extendió desde 1810 hasta 1834, con la provincia de Jujuy, que se separa de la provincia de Salta. Dichas provincias, en ejercicio de sus respectivas soberanías, ejercieron su poder constituyente al sancionar sus respectivos textos constitucionales
Las provincias se consideraban soberanas y fueron ellas las que organizaron el país de manera confederativa en 1831, al firmar el Pacto Federal, que tuvo vigencia hasta 1852, en que se celebró el Acuerdo de San Nicolás. Este fue el antecedente inmediato de la sanción de la Constitución Nacional en 1853, que diera origen al Estado Federal en cumplimiento de los pactos preexistentes, delegando parte de sus poderes al gobierno federal, por medio de la Constitución Nacional.
Después de 1853, con la sanción de la ley suprema federal, las provincias que formaban parte de la confederación fueron dictando sus nuevas constituciones locales, adaptándolas al nuevo texto federal.
A partir del siglo XX, el proceso de reformas provinciales, en ciertos casos, se adelantó a la Constitucional Nacional, con la incorporación de los principios del constitucionalismo social y de la internacionalización de los Derechos Humanos.
Se produjo un nuevo ciclo de reformas constitucionales en las provincias, comenzando en 1986, que antecedió a la reforma Constitucional de 1994.
El origen y asiento de la soberanía Para Alberdi : La “soberanía” pertenece originariamente al pueblo, quien la delega en autoridades lo que da origen al Gobierno representativo. Pero en esta delegación en un sistema mixto de central y provincial, el pueblo divide en dos partes el ejercicio de su soberanía: uno solidariamente con las demás provincias por medio de autoridades comunes, que gobiernan en los objetos esencialmente nacionales; otro aislada y separadamente por medio de autoridades locales que gobiernan en los objetos peculiares de la provincia. (34)
Nosotros por nuestra parte podemos compartir la tesis de Alberdi, pero sin llegar a dejar de sostener que la soberanía del pueblo se manifiesta fundamentalmente en la supremacía de un orden jurídico federal con la Constitución Nacional y ahora, los Tratados de Derechos Humanos (arts. 31 y 75 inc. 22 CN) y en la soberanía del Estado Federal, mientras que las
provincias no son soberanas sino que son autónomas, es decir, tienen capacidad de gobierno y orden constitucional propios, pero dentro del marco que le fija la CN, es decir, de un orden jurídico supremo al cual deben respetar y conformarse a él, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales (arts. 5, 31, 122, 123 y concs. de la CN).
La doctrina constitucional argentina sostiene hoy que las provincias, como estados de la federación, no son soberanas, sino “autónomas”. Este aserto funciona, no como una mera doctrina pacífica, sino más bien como un dogma del sistema federal. La noción de autonomía, como predicado de la condición de las provincias, permite señalar las diferencias con la soberanía nacional, precisar las diversas esferas de competencias entre provincias y nación, así como abordar el problema de la integración territorial del país. A pesar del carácter evidente que se adjudica hoy a la distinción entre autonomía y soberanía, la misma fue el resultado de un desplazamiento conceptual históricamente determinado por el proceso de construcción estatal.
En ese contexto, el término autonomía fue paulatinamente introducido como sinónimo de “soberanía provincial”, expresión que había sido utilizada de forma excluyente por los primeros publicistas e intérpretes del nuevo orden constitucional sobre la base del texto de 1853-1860.
En el curso de la segunda mitad del siglo XIX y primeras décadas del XX, la palabra “Autonomía” terminó por reemplazar a la vieja noción de “Soberanía Provincial”, reflejando este cambio, a su vez, el abandono de la tesis fundacional de la soberanía dividida.
La teoría constitucional argentina, da escasa relevancia al carácter histórico de la distinción entre soberanía y autonomía. Las exposiciones más comunes tienden a retrotraer el consenso actual, afirmando que al momento de conformarse la federación, en 1853, las provincias «renunciaron a su soberanía y devinieron en autónomas».
Sin embargo, a la luz de los testimonios históricos, tal afirmación es insostenible. La diferencia entre «autonomía» y «soberanía» no figuraba en el texto de la Constitución de 1853 (ni en el de su reforma de 1860), y tampoco, como veremos, formaba parte del herramental doctrinario de aquel contexto. Su introducción en el léxico político constitucional fue posterior, reflejándose en el texto normativo sólo desde la última reforma de 1994.
exclusiva, les asegura su existencia como unidades políticas con los atributos de la autoridad pública. Las Provincias gozan de autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera.
Las provincias: Son las unidades políticas, iguales e indestructibles, de la federación que se organizan autocéfala y autónomamente, de acuerdo con las atribuciones establecidas en la Constitución Nacional.
Son unidades iguales: La igualdad surge de la representación uniforme que ostentan las provincias en el Senado; sin embargo, la Constitución admite la posibilidad de la desigualdad de poderes provinciales, si ellas se los hubieran reservado por pactos especiales al Derecho Constitucional Argentina tiempo de su incorporación; fue lo que aconteció con la Provincia de Buenos Aires, el 11 de noviembre de 1859, cuando celebró con la Confederación Argentina el Pacto de San José de Flores (arts. 31 y 121, CN).
Son unidades indestructibles: Pues su condición de partes autónomas de la federación, no puede ser modificada por los poderes constituidos del gobierno federal, ni aún con el consentimiento de la provincia interesada. Para que dicha modificación sea posible, es necesaria la decisión soberana del Poder Constituyente Nacional. No afecta la indestructibilidad de las provincias el que puedan perder una parte de su territorio al solo efecto de ser federalizado por el Congreso, previa cesión de la Legislatura provincial, a fin de establecer la Capital de la República (art. 3, CN).
Tampoco afecta la indestructibilidad, la posibilidad de que las provincias se unan para formar otra o que cedan parte de su territorio a dicho fin (art. 13, CN). En ambos casos subsisten como Unidades Políticas a los efectos de constituir la federación.
Son autocéfalas: Porque eligen todos sus gobernantes y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno Federal (art. 122, CN). La Intervención Federal, es un remedio de excepción y transitorio que sólo tiene por fin garantizar la Autocefalía Provincial.
Son autónomas: Se dan sus propias instituciones locales, dictan su propia Constitución conforme lo dispuesto en los artículos 5 y 123 CN , y se rigen por ellas (art. 122, CN). Es decir, crean su propio Derecho en el marco de la Supremacía Federal (art. 31, CN). Es por esto que las provincias no son soberanas, pues la creación del Derecho que realizan, incluido el ejercicio de su Poder Constituyente, forma parte del proceso de aplicación y creación del ordenamiento jurídico federal, por cuanto el acto de Creación Constitucional del Poder Constituyente Provincial es, al mismo tiempo, el
acto de aplicación de la Constitución Nacional y/o de las Leyes Nacionales, en su caso. Por esa razón, se denomina al Poder Constituyente Provincial como de “segundo grado”, para distinguirlo del de “primer grado” (sólo en el ámbito federal) y del de “tercer grado” (en el ámbito municipal).
La autonomía no se suspende en ningún momento de la vida institucional de las provincias, subsistiendo aun durante la intervención federal: Sobre la base de esta argumentación, la Corte ha sostenido el carácter de Personas Jurídicas de existencia necesaria de las provincias, no pudiendo ellas, en momento alguno, carecer de representación para estar en juicio (caso “Anvaria” -1918-, F. 127:91). La autonomía no puede ser restringida por el Estado federal, salvo que su ejercicio afecte a la supremacía de la Constitución Nacional, en cuyo caso procede la intervención federal en los términos del artículo 6 CN o la declaración de inconstitucionalidad por los jueces. La Corte ha sostenido que el Estado federal no controla la validez o nulidad de una constitución provincial (F. 177:390, 253:469 y 254:427) , ni la constitucionalidad local de las normas provinciales (F. 7:373; 98:20) , ni la validez de los actos provinciales cuando actúa como poder público (F. 178:215 y F. 179:443) , ni el acierto o conveniencia con que las autoridades provinciales ejercen sus facultades propias (F. 210:172 y 848).
Las condiciones que deben satisfacer las provincias: La autonomía está condicionada por la imperatividad de la Constitución Nacional (art. 31, CN) , que impone la necesidad de que las constituciones provinciales se sujeten a cinco condiciones (art. 5) que respeten “el sistema representativo republicano”: este primer recaudo es una limitación genérica dentro de la cual se admite la variedad requerida por las peculiaridades locales. Que estén de acuerdo con “los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional”: esta segunda exigencia general tiene dos facetas: una negativa, las constituciones provinciales no pueden desconocer estos imperativos, de modo que si el derecho local es incompatible con ellos deviene inconstitucional, y una positiva, que implica que las constituciones provinciales pueden superar o mejorar los imperativos prescriptos en la Constitución federal. Esta doble dimensión (como “techo” y como “piso”) ha permitido un rico e innovador desarrollo de nuestro derecho público provincial también en materia de derechos humanos. Como dijimos más arriba, luego de que la reforma de 1994 dotara de rango constitucional a ciertos instrumentos internacionales en esa materia, las provincias también deben asegurar en su ámbito esas disposiciones. Que aseguren “su administración de justicia” : esta exigencia obliga a las provincias a organizar su propio Sistema Judicial por
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires: La reforma de 1994 ha resuelto que la Ciudad de Buenos Aires (mantenga o no su condición de Capital Federal, sede del gobierno federal) tendrá un régimen de gobierno autónomo conforme al nuevo artículo 129 CN, con el cual se cierra el texto permanente de la Constitución Nacional. Se deja de lado así el histórico status de esta ciudad como “mero asiento de las autoridades nacionales”, donde el presidente de la Nación era su “jefe inmediato y local” (y nombraba a un intendente) y el Congreso Nacional era la Legislatura local (y delegaba en un Concejo Deliberante elegido por el pueblo la potestad legislativa sobre asuntos municipales). La nueva cláusula inserta en la Segunda Parte, Título Segundo, referido a los “gobiernos de provincia”, le otorga una autonomía de un nivel casi equivalente al de las provincias. En efecto, la Constitución le garantiza “un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias legislación y jurisdicción, y su jefe de Gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad”
(art. 129, párr. 1, CN) y debe dictar “el Estatuto Organizativo de sus instituciones” (art. 129, párr. 5, CN), en tanto que múltiples cláusulas asimilan la Ciudad a las provincias: tiene representación en el Congreso no por ser Capital Federal sino como “ Ciudad de Buenos Aires” (art. 44, CN) y elige tanto diputados nacionales (art. 45, CN) como senadores (art. 54, CN); Interviene en la ley convenio de coparticipación federal y recibe sus beneficios (art. 75, inc. 2o, CN); puede ser intervenida por el gobierno federal (arts. 75, inc. 31 y 99, inc. 20, CN), por ello debe cumplir las exigencias del artículo 5 CN; puede celebrar convenios internacionales (art. 124, párr. 1, CN) y conservar organismos de seguridad social (art. 125, párr. 2, CN). Todo ello demuestra que no se trata meramente de un municipio con autonomía especial, y que sí es una verdadera entidad autónoma e integrante de nuestro Estado federal. Sin embargo, como anticipamos, tampoco es una nueva provincia “stricto sensu”. La Corte Suprema en el caso “Gauna” de 1997, consideró que goza de “un status constitucional especial” y, por tanto, no se le aplica la regla del artículo 121 CN. A su vez, esta permanente singularidad también se patentiza en su forma transitoria, pues mientras siga siendo capital de la Nación, el Congreso Nacional conserva ciertas facultades de legislación que, de algún modo, limitan parcialmente el ejercicio de la autonomía porteña. En este sentido, respecto a las facultades de legislación que el artículo 129, párrafo 1 CN le reconoce a la Ciudad Autónoma, es preciso distinguir dos supuestos, según que la ciudad porteña mantenga su calidad de Capital Federal o ésta se traslade a otro lugar del país. En el primer caso, a su vez, la Constitución distingue dos momentos: a) “Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del
nuevo régimen de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente” (DT.15°, CN) , en concordancia con lo establecido en el artículo 75, inciso 30 CN que comienza diciendo que le corresponde al Congreso “Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación...". b) una vez constituidos los órganos autónomos de la ciudad, la potestad legislativa local será concurrente con la del Congreso, ya que éste sólo “ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al artículo 129” (DT. 7°, CN) ,
el que específicamente dispone que “Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación” (art. 129, párr. 2, CN) ; como se observa, esta última disposición es una verdadera cláusula transitoria en el texto permanente de la Constitución Nacional al regular una circunstancia que en algún momento puede producirse. En el segundo caso, si la Capital Federal se trasladara a otro punto del territorio nacional, es decir, si la ciudad porteña dejara de ser capital de la Nación, entonces, en esa hipótesis el Congreso recuperaría en toda su plenitud la atribución normativa del comienzo del artículo 75, inciso 30 CN para ser ejercida en el nuevo territorio federalizado.
En 1995, en cumplimiento de lo estatuido por el artículo 129, párrafo 2° CN, el Congreso Nacional dictó la Ley 24.588 de Intereses del Estado Nacional. La misma, sin embargo, excedió la previsión constitucional y correlativamente restringió inconstitucionalmente las potestades de la Ciudad Autónoma, por dos razones: a) “El gobierno nacional seguirá ejerciendo en la Ciudad de Buenos Aires, su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes” y “la Policía Federal Argentina continuará [...] dependiendo orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional”, b) la “justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires” continuará “a cargo del Poder Judicial de la Nación” y “la Ciudad de Buenos Aires” sólo tendrá “jurisdicción en materia de vecindad, contravencional o de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales”. A fines de 1996 se reunió la Convención Estatúyete de la Ciudad Autónoma y sancionó su primera Constitución en el marco de lo previsto en el artículo 129 CN y en discrepancia parcial con la Ley 24.588. Con un moderno texto en materia de derechos y garantías, en su Libro Segundo sobre el “Gobierno de la Ciudad” prevé un Poder Legislativo unicameral con sesenta miembros, un Ejecutivo unipersonal a cargo de
