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Disciplina urbanística
Conjunto de instrumentos que pretenden controlar por parte de los órganos competentes el que todo aquel que aparece en los instrumentos de ordenación y planificación se ejecuta, como se ejecuta y que pasa si no se ejecuta.
- Cuáles son las potestades o los instrumentos de la disciplina:
Son cuatro:
- (^) Intervención preventiva - Técnicas de carácter preventivas: como hago aquello que está previsto. Preventivo porque es previo al hacerlo, tengo que solicitar autorización antes de hacerlo (licencias urbanísticas).
- Las técnicas de inspección: técnica menos sustantiva que la licencia, más instrumental. Lo que se llega es a obtener la administración pública, la información necesaria para saber si se están haciendo las cosas correctamente.
- Protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado. Técnicas de restablecimiento de la legalidad urbanística. Es un conjunto de técnicas que nos llevan a reponer las cosas cuando se han alterado en contra del planeamiento
- (^) Sanciones urbanísticas. Si se ha cometido una infracción contra la legalidad o contra el planeamiento y esa infracción conlleva una consecuencia que es la sanción urbanística.
- (^) Principios básicos de la disciplina urbanística:
- Legalidad: ley, en sentido formal.
- Intervención preventiva: siempre hay que intentar que las cosas se corrijan en el ámbito preventivo mejor que en ámbito represivo
- Oficialidad: procedimientos que salvo ene l caso de la licencia, funcionan siempre de oficio.
- Celeridad (que a veces se queda en un deseo)
- Eficacia
- Planificación: que todo viene del instrumento de planificación.
- Proporcionalidad: tiene que guiar los cuatros ámbitos que vimos de actuación.
Tanto ley como decreto de disciplina urbanística de nuestra CA.
- Primera técnica: licencias urbanísticas
Normas aplicables: arts. 168 y ss. LOUA; Decreto 60/2010, de 16 de marzo, Reglamento de Disciplina Urbanística (¿Art. 5.1?).
Actos reglados, actos…: Delimita la actuación de la administración pública, y en el segundo, deja abierta la actuación de la administración pública.
*Cuando es abierto, y luego la administración emite acto, luego este se convierte en reglado.
Administración administrativo reglado: ejemplo licencia administrativa.
Segunda conclusión: competencia es de la administración municipal.
Y no se puede obtener licencia en base al planeamiento futuro. Tiene que ser un planeamiento vigente.
Clases de licencias:
Tenemos que hacer la siguiente distinción:
*Licencia = autorización. Lo que ocurre es que ene l ámbito del derecho español, a las autorizaciones del ámbito local, se le llaman licencias. Son autorizaciones que otorgan la administración municipal. Dos tipos:
- Licencia de actividad.
- Licencias propiamente urbanísticas.
- Licencias de obras
- Licencias de parcelación (art. 7 Decreto)
Licencia reglada.
Actividad: se conocen como autorizaciones de tracto continuo (se prolongan en el tiempo, tanto como dure la actividad). Urbanísticas: de tracto único.
Problema: que se produzca un cambio en el ordenamiento jurídico respecto de la situación actual (se concedió en una concisiones y pasan los años y las condiciones cambian). La licencia es un acto condición, la administración otorga una licencia administrativa cuya condición esta otorgada… se otorga una licencia cuyo contenido esta condicionado a los cambios que se van produciendo en el ordenamiento jurídico. Nadie tiene derechos adquiridos a seguir con la actividad si esos cambios le afectan.
Contraste con las licencias urbanísticas. La licencia tiene un plazo (lo que dura la actividad), no se prolonga en le tiempo. Por lo que después de realizada la obra o actividad ya no sirve la licencia. No se da el problema, se agota en sí mismo, no se tiene que prolongar.
- Inicio: se inicia a instancia de parte, del interesado (incluso si es administración pública). Se inicia con solicitud. Se inicia a solicitud de parte interesada, por el solicitante cumpliendo los requisitos que marca la normativa del régimen local y, en su caso, la normativa sectorial según la actividad que se vaya a ejercitar por el partido. En este inicio se plantean todos los problemas que se pueden plantear en cualquier procedimiento administrativo.
- Instrucción: es la comprobación de que lo solicitado se adecua a lo planificado, a lo contenido en el plan. Aquí es relevante dos informes: informe del arquitecto municipal, y el informe de la asesoría jurídica. Lo único y básicamente tienen encomendado estos informes es comprobar si desde el punto de vista técnico y jurídico aquello que solicita el particular tiene que ver o no tiene que ver con el plan, si lo que solicita el particular entra dentro del ámbito ordenado.
- VISADO: Es el visto bueno del colegio profesional correspondiente, casi siempre, a ese proyecto técnico que va a presentar el solicitante. Es una potestad publica que le otorga el ordenamiento judicial. Es un procedimiento que no debe de plantear en la practica mayores problemas porque es un procedimiento administrativo reglado.
- Terminación: en ningún caso se entenderán adquiridas por silesio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico. (242. LS-92) Causa de nulidad (art. 62.1.f LRJAP): actos expresos presuntos. Contrarios al ordenamiento jurídico, por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Formas anormales de terminación son: caducidad, desistimiento o renuncia y que aparezca causa sobrevenida. Este procedimiento, como es iniciado a solicitud de parte interesada, normalmente puede terminar de cualquier manera. Cabe la posibilidad de que el solicitante renuncie, que desista, que se muera (causa sobrevenida) y de que el procedimiento caduque (caduca este procedimiento si transcurrido un plazo determinado la administración ha instado al particular solicitante a que solucione alguna duda del procedimiento y este no lo hace). Por tanto, cabrian todas estas formulas para terminar este procedimiento: formas normales (resolución expresa) como anormales.
El silencio administrativo podemos entender que es una forma de terminación del procedimiento cuando el silencio es positivo, pues cuando es negativo lo que tenemos es una iuris de la ficción jurídica. Es una garantía de defensa ante la inactividad de la administración. Pero si el silencio es positivo si que tenemos un verdadero acto administrativo, aunque sea virtual.
¿Cómo funciona el silencio administrativo en materia urbanística? en nuestro país tradicionalmente el silencio ha sido negativo, pues lo decían las leyes de procedimiento administrativo. Curiosamente, en ese momento ya la única o una de las pocas excepciones el silencio administrativo se entendia como positivo (materia urbanística). Pasan los años y aparece la vigente ley del 92, reformada en el 99. Aquí el silencio se convierte en positivo, aunque el positivo del 92 era mentira, pues decía que la adm
publica podía establecer por ley el sentido de la no contestación por parte de la adm. Las normas urbanísticas siguen manteniendo el carácter positivo del silencio. Con la reforma del 99, esa mentira es menor. En la situacion actual nos encotnramos en un escenario no muy bien definido. Teóricamente en materia urbanística el silencio sigue siendo positivo, eso lo marcan tdoas las normas de las CCAA.
El art 172 en su párrafo 5º de la ley andaluza: las resoluciones deberán notificarse en el plazo máximo de 3 meses desde que se inicia el procedimiento. pasado este plazo, si la adm no ha contestado, el silencio es positivo. Eso básicamente dicen todas las normas de todas las CCAA.
Sin embargo, en el año 2011 aparece un real decreto, 8/2001, con el sugerente nombre de RD de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios y control del gasto publico y ..... este RD tiene un precepto, el art 23, que dice lo siguiente: los actos de transformación, edificación y uso del suelo .... requieren el acto expreso, esto es, hay que contestar expresamente ... Este RD establece por tanto el silencio negativo. Aquí se plantea un problema, pues es contrario a la norma de la CA. Entonces que aplicamos, el silencio positivo o negativo?
En primer lugar, él piensa que ese art 23 es inconstitucional porque no hay ningún motivo para regular un silencio administrativo en un decreto ley, pues un decreto ley esta para regular cosas de urgencia. Por tanto, es inconstitucional porque no cumple con el contenido que debe de tener un decreto ley. Ahora bien, el propio TS tiene una jurisprudencia en la que mantiene que cuando existe un conflicto entre una norma de una CA y otra del estado, se aplicara hasta que no exista una resolución por parte del TS en la que se pronuncie sobre su constitucionalidad o no. Esto no tiene mucha lógica porque no se sabe hasta que punto era necesario crear un decreto para regular el silencio adm.
No se puede obtener por silencio positivo nada que sea contrario al ordenamiento jurídico. Eso ha generado un problema tradicional. Ej: un señor solicita una licencia para construir una casa en via publica. Esta claro que no se puede obtener eso de ninguna manera, por lo que ese silencio no habilita para obtenerlo. El limite del silencio positivo esta en aquello que se podria obtener si la adm contesta expresamente (limite de la legalidad).
▲ CADUCIDAD DE LA LICENCIA:
La ley y el reglamento marcan que en concreto pasados dos meses desde la posesión de la licencia, el particular tiene que haber ...
Esta licencia caduca si no se ejecuta en un plazo determinado, pues no es una licencia de tracto sucesivo, no dura con la actividad, sino que la actividad tiene que realizarse en un plazo determinado, teniendo que iniciarse de nuevo el procedimiento de solicitud.
▲ TRANSMISION DE LA LICENCIA:
en todos los sistemas normativos razonables del mundo las sanciones y las infracciones están en la ley, la ley es la que establece que es una infraccion y cual es la infraccion. La potestad sancionadora de las adm publica se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de ley (art ...).
¿Eso significa que un reglamento no puede decir absolutamente nada sobre sanciones urbanísticas? no, una cosa es que sea la ley la que establece y otra que los reglamentos que desarrollan esa ley no pudieran desarrollar, concretar.
¿Puede ese reglamento inventarse infracciones o sanciones? no. Lo que puede hacer es concretar, detallar, especificar cuestiones previamente vistas en la ley.
El TS ha admitido que las ordenanzas munícipes, en el ámbito que les marca el estado y las CCAA, pueden establecer sanciones e infracciones.
- principio de tipicidad:
Tienen que estar tipificadas las infracciones urbanísticas. Sobre la tipicidad hay tb bastante jurisprudencia. Lo que se pretende con la tipicidad es que los ciudadanos sepan en todo momento que tienen que hacer para cometer una infraccion.
- Principio de responsabilidad:
Art 30 (de la responsabilidad) solo podrá ser sancionado por hechos costitutivos de infracciones adm las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos, con independencia de su inobservancia.
Se diferencia del derecho penal en que en derecho penal se sanciona al culpable y no al responsable. En derecho adm lo de la culpabilidad es mucho mas complicado.
Lo que funcionan son las clausulas de imputación objetiva, algo que no se plantea en derecho penal.
En derecho adm el principio de culpabilidad no funciona como en derecho penal, pues funciona mucho mas el principio de responsabilidad. Se juega mas con criterios de responsabilidad en cascada que con criterios de culpabilidad.
- Principio de la concurrencia de sanciones:
Non bis in ídem -> no cabe imponer una sanción penal y una sanción adm por un mismo hecho, por un mismo fundamento, a una misma persona, de manera que esa exclusión de imponer dobles sanciones convierta en prioritaria a la sentencia penal.
En la practica nos podemos encontrar con muchas situaciones en las cuales un mismo hecho cometido por un mismo sujeto y con un mismo fundamento están tipificadas en la LOUA y en el CP. ¿Qué hacemos ante este tipo de situaciones? -> en el momento en que la adm publica inicie cualquier procedimiento sancionador y pueda intuir que aquellos hechos son constitutivos de delito, paraliza el procedimiento adm y lo remite todo al fiscal. Es el procedimiento penal el que funciona. Al final del todo, la sentencia o el auto penal puede decir tres cosas:
- Que los hechos están probados y son constitutivos de un delito urbanístico y, por tanto, se impone la sanción penal. Aquí no cabe volver al procedimiento administrativo.
- Que el juez penal diga que los hechos no están probados y que por tanto no son constitutivos de delito. Aquí no cabe la posibilidad de volver al procedimiento adm.
- Cabe la posibilidad de que diga que los hechos están probados pero no son constitutivos de delito, en cuyo caso si que cabe la posibilidad de que los hechos vuelvan a la via adm. Si el expediente nunca ha pasado a la via penal porque no ha habido indicios de criminalidad, evidentemente se estará tramitando en la via adm.
Este principio no esta recogido expresamente en la CE, pero es un principio que deriva del principio de legalidad. Lo que pasa es que en muchas materias y en muchos ámbitos el principio non bis in ídem tiene efectos perversos, pues todo estaría casi perfecto si todo esto lo pudiéramos pintar de la siguiente manera: en una piramidad en la cúspide se encuentran las sanciones penales y en la basa las sanciones administrativas. En ese caso si que encajaría este principio. En cambio, si no siempre se acogen estas normas, si en muchas ocasiones las sanciones adm son mucho peores que las penales, eso nos llevas muchas veces a que nos encontremos situaciones en las que el infractor prefiere una sanción penal a una sanción adm, pues en las sanciones penales se pueden establecer multas por días, mientras que las adm pueden ser multas de millones, cierres de establecimientos, etc. Esto sobretodo se plantea en temas ambientales.
- Principio de proporcionalidad.
El art 131 en su párrafo primero dice: las sanciones adm deberán prever la comisión de las infracciones tipificadas y se aplicaran a través de la sanción proporcionada ...
Este principio significa básicamente que hay que intentar conseguir que entre la infraccion y la sanción exista una proporcionalidad, para bien o para mal.
¿Cómo conseguimos que la imposición de la sanción se corresponde con la sanción cometida? a través de las clausulas de proporcionalidad urbanística.
¿Cómo comprueba la adm los beneficios obtenidos por el infractor? esto es muy difícil en la practica.
- Principio de prescripción:
Las infracciones y sanciones administrativas prescriben. El art 132 establece una serie de criterios generales sobre como debe de funcionar este principio. Este art dice: ... según establece las leyes que lo establezcan ... y establece una prescripción supletoria en el caso de que no encontrara esos plazos establecidos en la normativa sectorial.
▲ Que dice la LOUA y el RD de nuestra CA respecto a este procedimiento sancionador:
Art 192: la comisión de una infraccion tipificada puede tener sin duda una primera consecuencia: a dicha persona se le impone una sanción. Sin embargo, esa no es la única consecuencia, pues este precepto establece otras consecuencias: sanciones administrativas, sanciones penales, y el resarcimiento de la infraccion.
Por tanto, existen diversas infracciones: Restablecimiento de la legalidad y procedimiento sancionador. Indemnización, que la puede pedir la adm publica o un tercero.
¿Qué una sanción prescriba significa que prescribe el restablecimiento de la legalidad? NO
En cambio, si lo que ha prescrito es la infraccion, puede que si se haya prescrito.
PERSONAS RESPONSABLES : se fundamenta mas en el concepto de responsabilidad que en el concepto de culpabilidad. Dice el art 193 LOUA sobre las personas responsables: son responsables de las infracciones urbanísticas a todos los efectos:
- Propietarios, promotores y constructores -> criterio de imputación objetiva, con independencia de que hayan cometido la infraccion
- ..... -> aquí si que se requiere dolo
¿las adm publicas pueden ser responsables (órganos administrativos)? el párrafo 2º del art 193 habla de las adm publicas. Puede ser responsable no solamente las personas físicas o jurídicas particulares, sino tb los órganos administrativos, tanto por acción como por omisión, cuando no cumplan con los requisitos establecidos en la ley.
Seguidamente, este precepto, en su párrafo 4º, especifica algo que tiene que ver con las personas jurídicas: estas son responsables de las infracciones urbanísticas cometidas por sus agentes o a su costa.
¿pueden ser responsables las adm publicas? esto parece que lo resuelve el párrafo segundo del apartado 4º. Establece que no cabe, quedando esa posibilidad excluida del ámbito urbanístico. En cambio, en el ámbito administrativo si que caben las sanciones interadministrativas.
Extinción de la responsabilidad muerte en caso de persona física y disolución en caso de la persona jurídica. En el caso de que la persona jurídica no existiera, responderán las personas encargadas de dicha persona jurídica.
COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO: el art 195 habla de la competencia para iniciar y resolver y a la competencia para instruir.
Este precepto, en su párrafo 1º, dice: la competencia para iniciar y resolver los procedimientos sancionadores corresponde:
- El alcalde o persona en quien delegue, que puede ser el conserje él cree que aquí la LOUA comete varios errores: en primer lugar, la competencia debería corresponder al municipio.
- La consejería competente en materia de urbanismo cuando
Por tanto, la CA interviene en procedimientos muy particulares: cuando el ayuntamiento no hace nada y cuando ...
El procedimiento sancionador esta regulado siempre en las normativas sectoriales. Aunque a la ley 30/92 la llamemos ley del procedimiento administrativo, ahí no se marca el procedimiento adm, sino los principios, la estructura del procedimiento adm. Los procedimientos adm concretos en materia de urbanismo están en las normas sectoriales, teniendo que cumplir los principios que establece la ley. Justamente el art 196 nos indica básicamente eso.
Por ultimo, hacemos referencia al destino de las multas, referido en el art 197. Hasta ahora se ha estado hablando de sanciones, pero el ej paradigmático de la sanción es sin ninguna duda la multa. Este precepto lo que indica es que el patrimonio de la multa se tendrá que destina al patrimonio publico del suelo, lo que ocurre es que la reforma producida en la ley del régimen local ha permitido que se puede destinar a mas destinos. La multa sin ninguna duda es el contenido mas habitual que tienen las sanciones.
Sin embargo, hay que distinguir varias cosas. En primer lugar, las sanciones pueden tener distintos contenidos. Aunque la mayoría son multas, tb nos podemos encontrar con otras como perdida de subvenciones, prohibicio de contratar con la adm publica, el cierre de establecimiento. Junto a estas tb hay que tener presente que en materia urbanística nos vamos a encontrar con una cosa llamada multas pero que no son una sanción, las llamadas multas coercitivas. Cuando un acto adm no se ejecuta voluntariamente por el destinatario, existen cuatro técnicas de ejecución de los actos administrativos: via de apremio, la ejecución subsidiaria, la confusión sobre las personas y las multas coercitivas. Dependen del acto adm que se quiera ejecutar. Si el acto adm tiene un contenido económico, la técnica que se empleara es la via de apremio. Si el contenido del acto adm es personal y el destinatario no lo quiere realizar, por el la entrega de un edificio, la ejecución subsidiaria. Si el contenido es personalísimo de hacer, se usan multas coercitivas. Si el acto adm es personalísimo de no hacer se usa la confusión sobre las personas.
Pues bien, las multas coercitivas son una via que se usan en el procedimiento administrativo y que no son sanciones, sino que se usan para que el destinatario actua porque tiene que hacer algo que no quiere.
Tampoco hay que confundir la sanción con otras formulas que podrían ser sanciones, como por ej las medidas cautelares y la demolición.
