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EL ADMINISTRADO. CLASES. LA CAPACIDAD DE LOS ADMINISTRADOS Y
SUS CAUSAS MODIFICATIVAS. LA RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA.
LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS E INTERESES LEGÍTIMOS.
DERECHOS GENERALES DEL CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LA
ADMINISTRACIÓN
Por administrado se entiende cualquier persona física o jurídica privada susceptible de entablar con la Administración una relación jurídica-administrativa. Dos notas dan unidad a este concepto:
- El sometimiento al Derecho administrativo: por esto no es administrado aquel particular que se relaciona con la Administración en régimen de Derecho común. Así el particular que vende un bien de su propiedad a la Administración tiene la posición jurídica de vendedor conforme al Código Civil. El administrado es el particular en cuanto sujeto al Derecho administrativo.
- El administrado no debe ser titular de un órgano administrativo, pues si lo fuera no sería administrado sino autoridad o funcionario.
Por tanto, y de acuerdo con este concepto, toda relación jurídica regulada por el Derecho administrativo debe tener como uno de sus sujetos a una Administración pública, y la otra parte de la relación debe ser un sujeto privado. La Administración aparece en estas relaciones como un sujeto poderoso y activo, con potestades que inciden en la esfera jurídica del administrado, de donde resulta que el sujeto privado ostenta una posición pasiva. Pero afirmar que la persona física privada es el único término posible, contrapuesto a la Administración, de una relación jurídico-administrativa, es una tesis insostenible. Y ello por:
- En primer lugar, no sólo las personas físicas privadas son la contraparte subjetiva de las relaciones administrativas. También pueden serlo las personas jurídicas privadas e incluso las organizaciones carentes de personalidad jurídica, como lo evidencia el art.33 de la LGT.
- En segundo lugar, existen relaciones jurídico-administrativas , como las relaciones interadministrativas, que no interviene ningún particular sino que se establecen entre entes públicos.
- En tercer lugar, incluso en el supuesto más habitual de relaciones entre una Administración Pública y una persona física privada, esta no siempre se presenta como un sujeto pasivo, sino que existen relaciones complejas, en las que de acuerdo con ENTRENA CUESTA, ambas partes son titulares de derechos y obligaciones, e incluso, puede que el administrado actúe exclusivamente como sujeto activo, y la Administración como sujeto pasivo. Hay que tener en cuenta que el administrado es hoy titular de situaciones jurídicas activas o de poder frente a la Administración: poderes, derechos y situaciones constitucionalmente garantizadas de libertad, inmunes a la acción de los poderes públicos.
Por estas razones, se ha producido una reacción contra la terminología tradicional, en el sentido de sustituir el termino administrado por el de ciudadano, para reflejar así la superación del concepto de administrado como mero súbdito (GARCIA DE ENTERRIA). Así la ley 30/92 recoge el nuevo concepto de ciudadano. Sin embargo esta substitución ha
merecido la crítica de la doctrina (ENTRENA CUESTA y GARCIA DE ENTERRIA), ya que el término ciudadano posee una significación juridico-politica, de este modo, el concepto no recoge todos los supuesto de aplicación, quedarían fuera del mismo los extranjeros que no son miembros políticamente activos, ciudadanos en sentido estricto, aunque quedan sujetos al ordenamiento administrativo en virtud del criterio de territorialidad en la aplicación del mismo.En definitiva, de acuerdo con el art.103 de la CE y 3.1 de la ley 30/92 la Administración debe respetar, proteger y fomentar los derechos de los ciudadanos, tanto como parte de un procedimiento administrativo, como miembro de una colectividad.
Ante la complejidad de las funciones administrativas y sus múltiples manifestaciones, el administrado puede encontrarse en posiciones distintas que ha dado lugar a que se hable de clases de administrados. Estas diversas posiciones pueden reconducirse a dos categorías: administrados simples y cualificados, distinción elaborada por la doctrina alemana, especialmente por MAYER.
- El administrado simple: ostenta una posición puramente genérica de ciudadano, es el sujeto que se relaciona con la Administración, sin participar en forma alguna en la actividad publica, su actividad es privada. En atención a las distintas manifestaciones de la función administrativa, este administrado simple puede encontrarse a su vez en diversas posiciones que pueden catalogarse en dos grandes grupos, según el beneficio o sacrificio que para el mismo suponga:
- Posición de sacrificio: cuando la intervención administrativa se traduce para el administrado en un sacrificio en su esfera de actuación personal o en su patrimonio. En este sentido, sacrificio es realizar una prestación personal obligatoria, soportar una expropiación o contribuir a las cargas publicas mediante el pago de un impuesto.
- Posición de beneficio: la Administración en la realización de fines y en la provisión de medios, puede otorgar al administrado ventajas económicas, percibir las prestaciones de la acción de fomento o de servicio publico.
- El administrado cualificado: junto a la anterior situación de sujeción general, el administrado puede hallarse en un estado de especial sujeción con la Administración. Así la cualificación se debe a una relación concreta que le liga con la Administración. Por ello, mientras que el administrado simple es tratado por la norma de forma impersonal y objetiva, el administrado cualificado se halla sometido a una minuciosa regulación, y a unos poderes de intervención más amplios. Las relaciones de especial sujeción se han interpretado con excesiva amplitud por la administración y la jurisprudencia, calificando como tales relaciones en las que no existe una inserción duradera del administrado en la organización administrativa. No obstante la doctrina (COSCULLUELA, GARCIA DE ENTERRIA entre otros) y la jurisprudencia (STC 2/ de 21 de enero) han precisado que aunque se trate de verdaderas relaciones de sujeción especial no cabe atribuir a la administración poderes y habilitaciones cuyo ejercicio pueda menoscabar derechos fundamentales del administrado.
La distinción entre sujeción general y especial puede tener trascendencia en materia de sanciones, pues, en virtud de los diferentes bienes jurídicos tutelados, a través de un sólo acto el administrado puede infringir una pluralidad de normas jurídicas, determinando la
- La edad: en el Derecho administrativo juega en principio la regla de la mayoría civil de 18 años (art.12 CE) , aunque múltiples normas exigen una edad más alta para el acceso a determinados puestos, y la edad máxima opera como tope para el ejercicio de la función publica (65 años para la jubilación forzosa art.33 LMRFP).
- La enfermedad o deficiencias físicas o psíquicas tienen diferente eficacia jurídica:
- impeditiva: como para el acceso a la función publica.
- extintiva de relaciones jurídicas: así cuando actúa como causa de jubilación.
- o como requisito para el disfrute de determinados servicios.
- La vecindad administrativa: tiene importancia a efectos de régimen local , pues el vecino tiene capacidad electoral y disfruta de los bienes comunales.
- El domicilio: del que depende el cumplimiento de determinadas obligaciones
como las fiscales o la imposicion de determinadas prestaciones personales o disfrutar de determinadas ventajas.
Otras dos causas tradicionalmente motivadoras de limitaciones a la capacidad de obrar, pero que hoy carecen de toda relevancia formal son el sexo y las creencias religiosas, hoy proscritas a la luz de los art.14 y 16 de la CE.
Además de las anteriores causas limitativas de la capacidad nuestro Derecho ha venido estableciendo una larga serie de causas limitativas de la capacidad para el acceso a determinadas situaciones o para la realización de actividades reglamentadas. Como nota común cabe señalar la exigencia de unos estándares de conducta superiores a los impuestos a la generalidad de los ciudadanos. Unas veces se trata de atribuir efectos limitativos a la capacidad de obrar a situaciones cautelares anormales, como el procesamiento penal, que puede ocasionar la suspensión provisional de la relación funcionarial e incapacita para contratar con la Administración, o la declaración de suspensión de pagos, quiebra o concurso que genera idéntica incapacidad contractual. En otros casos, la norma extienden la eficacia de medidas sancionadoras penales o administrativas, atribuyéndoles consecuencias secundarias de incapacitación, así la condena penal impide el acceso a la función publica, la obtención de determinadas autorizaciones, e incapacita para contratar con la Administración, e igualmente la imposición de determinadas sanciones administrativas determina la incapacidad para contratar con la administración.
Como vimos al principio del tema, el concepto de administrado remite al de relación juridico-administrativa. La relación jurídica puede definirse con JELLINEK como la relación establecida entre dos sujetos, por lo menos, en virtud de la cual uno de ellos debe o puede hacer u omitir alguna cosa respecto al otro. El desarrollo de la actividad administrativa se traduce en una serie de relaciones jurídicas entre la Administración Pública y los particulares o entre dos o más administraciones públicas, relaciones reguladas por el Derecho administrativo. Las relaciones jurídicas entre la Administración y los individuos suponen el reconocimiento de la sumisión del Estado al Derecho. Hasta tiempos relativamente recientes se consideraba a la Administración pública como omnipotente y al individuo como súbdito, simple objeto de su poder. Hoy el Estado tiene como limite de su actividad el respeto a la libertad y a la dignidad humana y por ello toda su actividad se halla
regida por el ordenamiento jurídico. Los individuos además no están sujetos sólo a obligaciones y limitaciones impuestas por el poder publico, sino que disfrutan también de ciertos beneficios y facultades frente a la Administración.
Los elementos de toda relación juridico-administra5tivo son, de acuerdo con ENTRENA CUESTA:
- El elemento subjetivo: tradicionalmente se ha distinguido un sujeto activo y otro pasivo. El sujeto activo sería el titular de derechos que la relación contiene, y el sujeto pasivo es el obligado a realizar la conducta encaminada a la satisfacción del referido derecho. Aunque, como hemos dicho, tradicionalmente se ha indentificado al sujeto activo con la Administración y al sujeto pasivo con el administrado. Este planteamiento se entiende superado en los siguientes términos:
- En toda relación juridico-administartiva, con carácter casi general, debe estar presente una Administración publica, pero su posición jurídica en la relación no será exclusiva ni necesariamente la de sujeto activo.
- El otro sujeto de la relación puede ser un particular u otro ente publico.
- Como los órganos no tienen personalidad jurídica (no son sujetos) las relaciones interorgánicas quedan al margen de la teoría de la relación jurídica administrativa.
- El elemento objetivo: el objeto de la relación jurídico administrativa pueden ser actos humanos o cosas, en cuanto integrantes del bien jurídico tutelado por la norma.
- El contenido: compuesto por una serie de derechos y obligaciones que recaen sobre el objeto de la relación y que corresponden a los sujetos que en ella intervienen.
- La relación social que sirve de soporte: el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la relación a la concurrencia de determinados hechos (causa).
Atendiendo a sus diferentes elementos, las relaciones juridico-administartivas pueden clasificares en distintos tipos:
- Atendiendo al sujeto, cabe distinguir: relaciones jurídico administrativas en las que los dos sujetos son públicos y relaciones en que un sujeto es un ente público y el otro es un particular.
- Por su objeto: se contraponen las que versan sobre una conducta y las que se refieren a una cosa.
- Según el contenido:
- relaciones simples y complejas: en las relaciones simples al derecho subjetivo de una parte corresponde exclusivamente un deber de la otra. En cambio en las relaciones complejas las dos partes son titulares de derechos y se encuentran vinculadas por obligaciones.
- relaciones de coordinación y de subordinación: en las primeras la relación se establece entre dos sujetos que se desarrollan en un plano de igualdad, mientras que en el segundo caso, uno de los sujetos goza de una situación preeminente.
- Respecto a la prescripción: en la potestad no cabe la prescripción adquisitiva ni extintiva. El derecho subjetivo, en cambio, es susceptible de ambos tipos de prescripción.
Centrándonos en los derechos subjetivos públicos del administrado frente a la Administración, estos se reconocen en tres supuestos típicos:
- Derechos de naturaleza patrimonial, tanto de naturaleza obligacional (ciudadano que exige responsabilidad patrimonial a la Administración) o de naturaleza real (como el titular de servidumbres sobre bienes de la Administración).
- Derechos creados, declarados o reconocidos por actos administrativos singulares en favor de personas determinadas (como concesionarios o titulares de licencias o autorizaciones).
- Situaciones de libertad individual articuladas técnicamente como derechos subjetivos (como las libertades publicas).
En estos tres supuestos resulta clara la aplicación del mecanismo técnico del derecho subjetivo en su sentido tradicional: se trata de situaciones de intereses evidentemente privados, en servicio de los cuales el ordenamiento confiere un poder en favor de su titular, con el cual puede imponer a la Administración una conducta (una prestación o una abstención, un deber).
Fuera del ámbito de los derechos subjetivos típicos, el administrado ostenta de acuerdo con GARCIA DE ENTERRIA los denominados derechos públicos subjetivos reaccionales o impugnatorias. El principio de legalidad comporta que toda actuación de la Administración debe desplegarse en virtud de apoderamientos legales explícitos, en este sentido, el principio de legalidad es una técnica que garantiza la libertad de los ciudadanos. Toda acción administrativa que obligue a los ciudadanos a soportarlo que la ley no autoriza o prohibe no es solo una acción ilegal, sino también una agresión al ámbito de libertad del individuo. La producción por la Administración de una lesión al particular cuando la actuación de aquella es ilegal hace surgir un derecho subjetivo estricto a la eliminación de ese perjuicio. Este derecho subjetivo reaccional se revela en la atribución por el ordenamiento de una acción impugnatoria). Este derecho subjetivo consiste precisamente en el derecho a reaccionar frente al acto ilegal que restringe el ámbito de libertad de su titular, por lo que la restauración de ese derecho , es decir el restablecimiento de la esfera vital injustamente perturbada, resulta obligado en el fallo condenatorio (art.71 LJCA).
Vinculados al derecho reaccional se encuentra la idea de interés legítimo que faculta a quieres lo ostentan a exigir a la Administración el cumplimiento estricto de la legalidad objetiva. Se define como la situación en que se encuentra una persona en relación a una determinada situación administrativa para que la Administración haga o no alguna actividad de la que pueda derivársele un beneficio o un perjuicio.
No podemos olvidar los intereses colectivos, que se reconocen en nuestra legislación para permitir una intervención de sus titulares en un procedimiento administrativo (art, 31 LRJPAC) o para actuar como parte legitimada en un proceso judicial (art. 7.4 LOPJ y art- 19.1.b) LJCA)
DERECHOS GENERALES DEL CIUDADANO EN SUS RELACIONES CON LA
ADMINISTRACIÓN.
La LRJPAC ha venido a poner énfasis en el reconocimiento de un catálogo de derechos del ciudadano frente a la Administración pública, que tiene su enumeración más clara en su artículo 35, que se puede clasificar en:
a) Derechos que se reconocen a los interesados y que persiguen una correcta tramitación de los procedimientos administrativos Derecho a conocer el estado de tramitación; a obtener copias de los documentos del expediente; a identificar a las autoridades y funcionarios; a obtener copias selladas de los documentos que presentan; a la devolución de los originales; a formular alegaciones; a no presentar documentos que se encuentren en la administración actuante; a obtener información sobre los requisitos de sus actuaciones o solicitudes:
b) Derechos procedimentales que desarrollan previsiones constitucionales A utilizar la lengua oficial en el territorio de la Comunidad; derecho de acceso a los registros y archivos; a exigir responsabilidad de la Administración o de su personal
c) Cualquier otro que reconozca la Constitución o las leyes, En especial, el acceso a los servicios públicos. Como sabemos la LBRL atribuye un derecho subjetivo al vecino a la prestación de los servicios mínimos obligatorios.
