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TEMA 1: El Derecho Administrativo.
1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA.
CONCEPTO:
Es el Derecho propio y peculiar de las Administraciones públicas. El derecho administrativo comprende un conjunto o sistema de normas jurídicas que tienen por referencia común a la Administración Pública.
Estas normas regulan la organización administrativa (incluido el régimen de los funcionarios públicos), la actividad de la Administración, sus relaciones con otros sujetos de derecho, privados y públicos y los controles jurídicos sobre las Administración pública.
La Administración pública es una persona jurídica, es decir, es titular de derechos y obligaciones. Es una organización pública, forma parte de los poderes públicos, la Administración forma parte del Poder Ejecutivo.
Las normas de Derecho Administrativo confieren poderes que sitúan las Administraciones públicas en posición de supremacía sobre los particulares. Los ciudadanos no se encuentran en una situación de igualdad jurídica como es propia en el Derecho privado. El Derecho administrativo impone a la Administración una vinculación más fuerte a la ley.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA: El Derecho administrativo actual que conocemos en nuestro país, es común en sus líneas generales a otros países del continente europeo, tiene su origen en la época de las revoluciones liberales (siglos XVIII-XIX) y, en concreto, en el período de la Rev. Francesa. Se consolidó la división de poderes, la soberanía nacional y la garantía de los derechos de los ciudadanos ante los poderes públicos. El Derecho administrativo es un producto cultural se ha creado a ritmo de la construcción del Estado de Derecho y de las mejoras en las técnicas de control judicial del poder. La Administración pasó a formar parte del Poder Ejecutivo. Para responder a la demanda de infraestructuras, servicios básicos y de apoyo económico necesario para el desarrollo industrial y comercial. La Administración quedaba subordinada a la Ley, pero se reconocía la potestad de los Gobiernos y Administraciones de aprobar reglamentos Cada país europeo tuvo que adaptarse a sus peculiaridades nacionales. En nuestro caso la Constitución de Cádiz de 1812 incorpora en muy buena medida los principales postulados ilustrados, aunque habrá que esperar al fin del reinado de Fernando VII para que empiecen a ponerse en práctica. En el momento actual, la Constitución de 1978, con la caracterización del Estado como social y democrático de Derecho, comporta un tipo de Administración muy distinta de la que podía haber en el siglo XIX o el primer tercio del XX. La Administración
actual tiene que ser capaz de dar respuesta a los problemas que suscita un Estado caracterizado de la forma indicada. Y lo tiene que hacer incluso aunque en el momento actual hayamos asistido a un proceso de liberalización de muchos sectores y actividades concebidas como servicios públicos. Esa liberalización no puede ocultar que el Estado sigue teniendo una misión que cumplir en relación con actividades hoy liberalizadas pero que siguen siendo consideradas como de interés económico general. Puede que el Estado no sea ya el prestador directo de servicios que se consideran esenciales pero sigue siendo garante de que los servicios se presten y lleguen a todos, así como de que existe realmente un mercado con competencia. Todo eso hace que el papel de la Administración se haya modificado pero no ha desaparecido en un Estado en el que las funciones de regulación son la gran novedad.
2. LA CONCEPCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA.
La Administración pública es una organización abocada a la finalidad de servir con objetividad los intereses generales (art. 103. CE). La Administración no tiene intereses propios. Esta función de servicio ha de realizarse con objetividad y eficacia, es decir, requiere adecuar los medios a los fines. La eficacia depende de los recursos disponibles, de la capacidad y dedicación de los dirigentes, de la buena organización interna.
Los intereses generales son objetivos y prioridades políticas, lo que le lleva a movilizar los recursos y poderes públicos necesarios para gestionarlos y defenderlos. Son las normas jurídicas las que establecen los intereses generales a perseguir, otorgan preferencia a unos sobre otros, atribuyendo potestades que precisa para servirlos. La propia CE encomienda algunos intereses generales primarios. Por ejemplo, la Administración debe garantizar y tutelar los derechos y libertades constitucionales, además de los principios rectores de la política económica y social como son: proteger a la familia (art.39), promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y el pleno empleo (art. 40), proteger la salud (art.43), etc. Al igual que la CE establece intereses generales, está el Tratado de la UE y los Estatutos de Autonomía.
Es conveniente diferenciar entre Gobierno y Administración. El Gobierno recibe sus poderes del cuerpo electoral, a través de las Cámaras representativas y es un órgano político. Entre las funciones del Gobierno está la de dirigir la Administración civil y militar y ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 97CE). El Gobierno es el órgano supremo de la Administración y le corresponde por ello la adopción de una serie de decisiones administrativas de mayor importancia. Su actuación como tal está regida plenamente por el Derecho administrativo.
- Autonomía: Hace referencia a un poder limitado dentro del Estado. La autonomía implica en el caso de los entes territoriales (CCAA, municipios, provincias e islas y otros entes locales), la capacidad de ejercicio de un conjunto de competencias bajo la propia responsabilidad, así como la de imprimir la acción de gobierno y administración, con una orientación política propia. Siempre en el ejercicio de las competencias y sin perjuicio de la coordinación y cooperación entre las Administraciones públicas.
- Desconcentración: Organización y relaciones internas de una misma administración, consiste en atribuir mayores competencias a los órganos o unidades inferiores y periféricas de una Administración, en descargo de los órganos superiores y centrales. Art.12.3 LRJPAC: sí alguna disposición atribuye competencia a una Administración sin especificar el órgano que debe ejercerla, en entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes en razón de la materia y del territorio y, de existir varios de ésos, al superior jerárquico común.
- Elementos de cohesión : jerarquía , coordinación , cooperación y solidaridad indican que todas las Administraciones, en ejercicio de sus competencias propias, deben actuar de manera cohesionada en beneficio de los ciudadanos. No es aplicable entre administraciones.
- (^) Jerarquía: Art. 103.1. Consiste en ordenar los órganos con competencias sobre una misma materia conforme a una estructura piramidal, en la que la subordinación de los órganos inferiores a los superiores es estricta.
- Coordinación: Principio más flexible, aplicable en el interior de una misma organización y en sus relaciones con Administraciones distintas y autónomas, que persigue, según el TC: la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta.
- Cooperación: No está recogido constitucionalmente. Se le considera inherente a un estado descentralizado, y se añade a los anteriores por la legislación administrativa general (art.3.2 LPJPAC: Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos). Ayuda mutua entre Administraciones diferentes, en el ejercicio de sus respectivas competencias, para alcanzar fines de interés común y facilitar el servicio a los ciudadanos.
- Solidaridad: art. 2, 138.1, 158.1. Referenciando a los distintos territorios y Administraciones territoriales, que tiene consecuencias organizativas, es decir, en las relaciones interadministrativas.
3. EL SOMETIMIENTO PLENO DE LA ADMINISTRACION A LA LEY Y AL DERECHO.
El artículo 103.1 de la CE dispone el sometimiento pleno de la Administración a la ley y el Derecho. Ésta es la cláusula primordial del Estado de Derecho y, como puede entenderse, la piedra angular de todo el derecho administrativo.
Las primeras consecuencias de este principio son las siguientes:
- La plenitud del sometimiento al Derecho: El sometimiento a la ley y al Derecho de la Administración es pleno y no admite excepciones.
- (^) Legalidad y juridicidad. El sometimiento de la Administración a la ley es, una consecuencia directa del Estado democrático de Derecho, en cuanto que la ley es producto del Poder Legislativo. De ahí que la propia CE reserve a la ley la regulación de numerosas materias. La administración no sólo debe respetar a la ley sino también el resto del ordenamiento jurídico, empezando por la Constitución, tratados y convenios internacionales, normas de Derecho europeo, los reglamentos que aprueban los Gobiernos y algunos órganos de las propias Administraciones y los principios generales del Derecho (los principios no tienen por qué ser norma escrita).
- (^) Vinculación negativa y vinculación positiva : La Administración tiene una vinculación a la ley y el Derecho distinto al que tienen otros sujetos jurídicos, en concreto, los particulares. Para los ciudadanos la ley es sólo el marco en el que desarrollan sus actividades, que determina si es lícito o no lo es. En este sentido se habla de una vinculación negativa a la ley, dicho con otras palabras, lo que no está prohibido por ley u otras normas jurídicas está permitido.
En cambio, la Administración sólo puede llevar a cabo aquellas actividades que la ley le permite expresamente. Ninguna actuación administrativa sería lícita si no existe una previa habilitación o apoderamiento legal si la ley no ha atribuido a la Administración el poder o la potestad de realizarla, fijando los límites y condiciones para el ejercicio de esa actividad. Esto es lo que se denomina vinculación positiva de la Administración a la ley. No obstante, esta regla admite algunas excepciones, la Administración puede adoptar iniciativas propias y llevar a cabo actuaciones que no hayan sido expresamente previstas por una ley previa siempre que estén dirigidas a cumplir su misión institucional de servicio a los intereses generales. En estos supuestos, la vinculación es sólo negativa, pues en ningún caso puede la Administración tomar iniciativas que la ley prohíbe ni adoptar medidas contrarias a lo dispuesto en cualquier ley.
- Discrecionalidad técnica: cuando el ordenamiento jurídico reconoce a favor de los administradores un ámbito de decisión propio para emitir una decisión en función de evaluaciones de naturaleza exclusivamente técnica o características de un saber profesional basada en valoraciones económicas, políticas o técnicas (experiencia, profesionalidad).
Cabe añadir, que la jurisprudencia diferencia lo que es el núcleo de esa discrecionalidad técnica, esto es, el juicio meramente técnico en que se funda la decisión administrativa, de sus aledaños, es decir, los principios generales y las reglas y criterios jurídicos establecidos por normas y actos previos, cuya interpretación y aplicación es susceptible por entero de control judicial. Por su contenido:
- Discrecionalidad reglamentaria: cuando se aprueban los reglamentos, que innovan el ordenamiento jurídico dentro de los límites de la ley.
- Discrecionalidad de planeamiento: adquiere matices particulares, dada la habitual complejidad de los instrumentos de planificación y la realidad sobre la que operan. (Urbanístico)
- Discrecionalidad de gestión u ordinaria: incluye las numerosísimas decisiones de menor transcendencia que han de adoptar cotidianamente los gestores públicos en virtud de criterios de conocimiento, de experiencia o de razón, completando las imprecisiones o los vacíos de las disposiciones legales y reglamentarias que deben aplicar.
En parte distinta es la atribución de potestades sobre la base de conceptos jurídicos indeterminados, la decisión se basa en la interpretación de conceptos legales abstractos y su aplicación al caso. El margen de apreciación para la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminables de la Administración es menor (discrecionalidad de grado mínimo) porque se halla condicionado o restringido por el propio concepto indeterminado, es decir, porque la norma aplicable contiene un criterio de valoración que debe ser necesariamente atendido y en muchos casos se controla totalmente por los Jueces en la práctica mediante decisiones sustitutivas (reducción total de la discrecionalidad). El ejercicio de toda potestad discrecional se somete a ciertos límites jurídicos generales. A. Cualquier potestad de la Administración se reconoce o confiere para actuar ante determinadas situaciones de hecho
B. La Administración sólo puede ejercer las potestades discrecionales para fines de interés público y en concreto para atender al fin previsto por
las normas que regulan cada actividad. (Prohibición de la desviación de poder).
C. La Administración está sometida a la ley, el Derecho y los principios generales del Derecho (igualdad, seguridad jurídica, buena fe, eficacia…). La interdicción de la arbitrariedad: exigencia de racionalidad y proporcionalidad.
D. La Administración debe actuar siempre por medio del órgano competente y a través del procedimiento legalmente establecido.
E. Aplicación estricta de las garantías del procedimiento.
F. Las decisiones discrecionales deben ser motivadas, pues ya que en estos casos la Administración ejerce un poder público mediante una decisión propia, por lo que debe explicar y justificar las razones de su decisión (principio de transparencia)
4. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
En el art. 106.1 de la Constitución: “ Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Este artículo complementa el art. 24.1: “ Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión ”. a. Plenitud de la tutela judicial y especialización jurisdiccional Al sometimiento a la ley y el Derecho hay que afirmar que la Constitución sujeta toda la actuación administrativa a control jurisdiccional.
Dicho control se rige por el principio de unidad jurisdiccional (art.117.5 CE) y está integrado por Jueces y Magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley (art.117.1 CE).
Cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho administrativo y cuando ejercita la potestad reglamentaria su control corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 1 LJCA). Aunque la actividad administrativa también puede ser enjuiciada por el TC, en los procesos de su competencia, así como por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los asuntos en que les corresponda conforme a sus norma institutivas.
Hay que precisar que la plenitud objetiva del control incluye los actos del Gobierno y de los Gobiernos de las CCAA, también cuando no se trata de actos sometidos a Derecho administrativo sino directa y exclusivamente a Derecho constitucional o internacional, dicho sea
Es decir, mientras los derechos de los particulares se tutelan por el Juez (heterotutela), la Administración tutela en principio su propia situación jurídica (autotutela).
Esta prerrogativa no existe cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado. Tampoco cuando lleva a cabo una actuación material no amparada en una resolución administrativa previa o actúa completamente al margen de su competencia y del procedimiento establecido, supuesto que se define como vía de hecho.
El principio de autotutela tampoco se aplica cuando la Administración no actúa, es decir, cuando incurre en una inactividad ilegal, caso en que el acreedor podrá solicitar del Juez o Tribunal Contencioso-Administrativo.
La autotutela administrativa, en caso de conflicto, desplaza al destinatario de la decisión administrativa la carga de acudir al Juez o Tribunal contencioso-administrativo competente para defender sus derechos o intereses legítimos y ello dentro de los plazos establecidos por la ley. Si no recurre la decisión administrativa en tiempo y forma perderá su derecho a hacerlo y cualquier otra posibilidad de tutela judicial frente a aquélla, salvo que se trate de un acto nulo de pleno derecho. Si por el contrario recurre, afrontando el coste y la incertidumbre de un proceso, no por ello paralizará la eficacia de la decisión administrativa, decisión que deberá cumplir, aún pendiente el recurso, salvo que el órgano judicial acuerde una medida cautelar.
La autotutela administrativa no debe entenderse como tutela de intereses propios de la Administración, sino como tutela administrativa de los intereses generales a lo que la Administración sirve por definición.
b. Control judicial de la Administración y tutela judicial efectiva
En cualquier caso, al ejercer su derecho a la tutela judicial frente a la Administración (art. 24.1 de la CE), el ciudadano goza de un conjunto de garantías constitucionales:
- (^) Derecho de acceso al proceso y a interponer los recursos legalmente procedentes.
- Derecho a un proceso público con todas las garantías y sin dilaciones indebidas.
- Derecho a la tutela judicial cautelar, es decir, a solicitar y en su caso obtener del órgano judicial medidas cautelares.
- Derecho a obtener una resolución motivada y fundada solo en razonamientos jurídicos, que sea congruente con sus pretensiones.
- Derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos y a la intangibilidad de las resoluciones firmes.
