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Lección 1. eL eStado
I. EL ESTADO COMO FORMA DE ORGANIZACIóN POLÍTICA
Cuando empieza a extenderse el constitucionalismo (a finales del siglo xviii en Eu- ropa occidental y Norteamérica), el Estado se hallaba firmemente consolidado como forma de organización típica de la comunidad política. Lo que el constitucionalismo pretende precisamente es organizar y reformar el Estado, en modo alguno suprimirlo.
Pero el propio Estado no había existido siempre. No es una realidad universal, vi- gente en todo tiempo y lugar (no se puede establecer una ecuación permanente entre poder político y Estado), sino una forma histórica de dominación que surge en Europa como resultado de una lenta evolución que arranca en el siglo xiv y culmina en el xvii (Tratado de Westfalia de 1648). Desde entonces, la concepción de la comunidad política como una comunidad definida territorialmente y sometida, en exclusiva, a un mismo poder establecido se convierte en el marco de referencia de la nueva organización polí- tica de Europa y, posteriormente, del resto del mundo.
En las formas pre-estatales de organización política (como la polis griega, la repúbli- ca o el imperio romano, o el sistema feudal) predominaban los vínculos personales, de fidelidad o lealtad. No había una separación reconocible entre la esfera de lo público y lo privado, y tampoco una disociación entre quienes ejercían el poder en un momento dado, temporalmente (gobernantes), y una entidad permanente en el que ese poder se objetivase (el Estado). Esto es, no era posible distinguir entre ejercicio y titularidad del poder (una distinción que se revelará esencial en el proceso de racionalización del poder que el Estado constitucional comporta).
Todavía hoy existen pequeñas comunidades humanas rudimentarias, tribales, que no co- nocen el modelo estatal de organización del poder con las notas antedichas. Y también hay comunidades que pretendiendo dotarse de ella no logran, por circunstancias diversas, alcan- zarla plenamente o preservarla: son los llamados Estados fallidos , incapaces de garantizar la presencia y aplicación uniforme del ordenamiento jurídico en el territorio (Haití, Somalia).
Más allá de lo que se señala a continuación sobre la relativización actual de la noción de soberanía estatal, y de lo que ello puede suponer de evolución de las formas estatales, lo cierto es que lo que parece haber descartado la historia es la más o menos abrupta des- aparición del Estado. Las teorías marxistas-leninistas que la pronosticaron, como conse- cuencia necesaria de la construcción de la sociedad socialista, alumbraron en su puesta en práctica el extremo contrario, un Estado omnipresente, de dimensiones mastodónticas.
LECCIóN 1. EL ESTADO
Por tanto, el Estado aparece cuando es posible definir la comunidad política en vir- tud de (1) la sujeción a un único poder (jurídicamente) institucionalizado, (2) que ejerce su potestad en un ámbito territorial definido, y (3) sobre todos aquellos que se encuen- tren en él, sea cual fuere su condición.
El Estado es una organización de carácter necesario, no voluntario: no se pertenece a ella por libre decisión unilateral de sus miembros, sino por la voluntad del propio Estado, por impo- sición de su ordenamiento jurídico, que fija las condiciones o requisitos. Aunque la nacionali- dad se puede adquirir o perder en determinadas circunstancias, uno no elige en principio su nacionalidad. Y es una organización con fines generales o genéricos, no específicos: un Estado no persigue finalidades concretas, sino que trata de satisfacer todos los posibles fines o intereses que en un momento dado se consideran necesarios para garantizar la supervivencia, la convivencia y el bienestar de una determinada comunidad. Para cumplir esta tarea, asume responsabilidades y competencias muy diversas e interviene en muchos sectores de la vida social. Esos objetivos cambian a lo largo del tiempo y de hecho han ido ampliándose progresivamente desde la for- mación del Estado moderno, aunque en estas últimas décadas la tendencia parece invertirse, o al menos ponerse en cuestión. En todo caso, el campo de las actividades en las que puede in- tervenir el Estado es potencialmente muy amplio, si bien existen en el Estado Constitucional espacios que están vedados a la acción del poder: las libertades individuales representan un límite infranqueable frente al riesgo de abuso, o de paternalismo estatal.
De esta caracterización se extraen los tres elementos sobre los que gira la Teoría clá- sica del Estado: el poder (o soberanía), el pueblo, el territorio. Y articulando estos tres ele- mentos se han construido infinidad de definiciones del Estado. Por citar una de las más sintéticas, al tratadista italiano Lavagna se debe la definición del Estado como «comuni- dad territorial soberana».
El acento se puede poner en un u otro elemento. Max Weber lo hizo en el poder para concebir al Estado como una estructura institucional que monopoliza el uso legítimo de la fuerza en un determinado territorio. Y hay quien, como Kelsen, identifica el Estado con el ordenamiento jurídico vigente en relación a un pueblo y a un territorio.
Conviene hacer una puntualización antes de pasar revista a cada uno de esos tres elementos por separado, en relación con el empleo, que puede parecer en ocasiones equívoco, del término «Estado», un término que procede del latín status , lo que ya su- giere una idea de estabilidad, de permanencia, y que viene siendo utilizado desde el Re- nacimiento (Maquiavelo lo acuñó).
En un sentido amplio, con la palabra Estado se designa la comunidad estatal en su conjunto, entendida como un todo que integra los tres elementos constitutivos (poder, pueblo, territorio): así decimos, por ejemplo, que España es un Estado. Pero también se emplea el término en cuestión, en un sentido más estricto, para referirse a uno sólo de esos elementos, al conjunto de los órganos que ejercen el poder político (por ejemplo cuando, en el marco de nuestro Estado autonómico, se hace referencia al Estado central en contraposición a las Comunidades Autónomas); en el primer caso, estamos ante el Estado-comunidad , en el segundo, ante el Estado-aparato o Estado como institución. El
LECCIóN 1. EL ESTADO
El derecho estatal de castigar, el ius puniendi , surge precisamente de la neutralización de los derechos de venganza de la víctima, con la única excepción de la legítima defensa que admi- te bajo ciertas condiciones el Derecho penal, como causa de exención de la responsabilidad. Como cabe suponer, ésta es una exigencia lógica de todo orden social que aspire a mante- nerse, a perdurar, lo que no obsta para que se den, de vez en cuando, situaciones patológicas como sucedió en Líbano (milicias) o todavía hoy mismo en Colombia o en México, en las que el poder de organizaciones privadas (del crimen organizado, por ejemplo) llega a poner seria- mente en cuestión la autoridad del Estado y a romper ese monopolio (mafia, grupos religiosos fundamentalistas, narco-terrorismo).
No hay convivencia posible si se admite la venganza privada; no se puede aplicar la fuerza para realizar el propio derecho. En el Estado, los comportamientos delictivos, por rechazables que sean (v. gr. un atentado terrorista, una violación), hacen surgir en términos jurídicos una relación entre el propio Estado, investido del ius puniendi , y el responsable criminal, no entre éste y la víctima, por más a que a ella se le reconozcan de- terminados derechos de intervención en el proceso judicial y de resarcimiento.
Este monopolio estatal significa que todo individuo que quiera hacer valer una pre- tensión jurídica frente a otro, que se opone a ella, tiene que someterla a un tribunal estatal para que éste declare si la pretensión es o no conforme a derecho y, en caso afir- mativo, ordene su ejecución. Son los órganos judiciales del Estado los que ejercen el mo- nopolio de la jurisdicción, de la administración de Justicia. Los particulares no podemos declarar nuestro derecho por nuestra propia autoridad ni imponerlo por nuestros pro- pios medios.
Una de las reflexiones más importantes sobre la soberanía se debe a G. Jellinek, autor alemán que escribe sus principales obras en torno a 1900. Jellinek distingue dos tipos de poderes: el poder de dominación o de imperium , que corresponde exclusivamente al Estado, y el poder no dominante. Existen múltiples organizaciones sociales, asociaciones recreativas, clubs depor- tivos, sindicatos, partidos políticos, confesiones religiosas, que ejercen un poder de dirección y disciplinario sobre sus miembros, es decir, dictan unas reglas y reclaman su cumplimiento, pero carecen de la fuerza suficiente para obligar por sus propios medios a la ejecución de esas reglas u órdenes, para constreñir coactivamente a su cumplimiento en caso de resistencia, de no cumplimiento espontáneo. Un miembro de una asociación podrá sustraerse a la autoridad de la organización separándose de ella. Simplemente. Una vez roto el vínculo, la asociación no dispone ya de instrumentos para compelerle a obedecer. Podrá expulsarlo (la Iglesia católica, por ejemplo, no puede impedir la secularización de un sacerdote). Estos poderes no son, por consiguiente, poderes de dominación.
Ahora bien, el poder del Estado no se ejerce como tal mediante la pura aplicación de la fuerza, sino mediante reglas o normas jurídicas. A través de éstas, el Estado hace lle- gar su voluntad de dominación, de un modo uniforme, a todos sus destinatarios, en el ámbito territorial de que se trate. En este sentido, cabe decir que todo Estado es un Es- tado con Derecho (el poder del Estado no sería sino el Derecho del Estado: el Derecho como lenguaje del poder). Pero sólo los Estados constitucionales son Estados de Dere- cho, porque en ellos —como veremos más adelante— el Derecho no es únicamente un cauce de expresión y de formalización de las decisiones del poder sino (además y simul- táneamente) un límite efectivo al mismo, y con una clara finalidad: la salvaguarda de la libertad individual.
II. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO: SOBERANíA, PUEBLO Y TERRITORIO
II.1.B) La dimensión externa
La soberanía del Estado hacia fuera significa su independencia frente a todo poder, injerencia o intervención exterior. Y esta soberanía estatal sigue siendo el principio bá- sico en torno al que se construyen (con las matizaciones que a continuación se incor- poran) las relaciones internacionales. Así, el art. 2.1 de la Carta de las Naciones Unidas afirma que «la organización está basada en el principio de igualdad soberana de todos sus miembros».
La soberanía externa del Estado es, por supuesto, compatible con que éste asuma, libremente, compromisos internacionales; con que consienta en obligarse con otros Estados (Tratados bilaterales o multilaterales, pertenencia a Organizaciones internacio- nales…).
Hay, sin embargo, organizaciones internacionales que pueden comprometer este concepto clásico de soberanía. Así ocurre, en particular, con la Unión Europea (no tan- to aún con las organizaciones que, tomando a ésta en cierta forma como modelo, se han ido creando en otras regiones del mundo), una entidad supraestatal difícil de calificar a la que los Estados miembros le han ido cediendo facultades inherentes a la soberanía (como las que tienen que ver con aspectos esenciales de la dirección de la política eco- nómica o, desde un punto de vista funcional, con la potestad jurisdiccional en ciertos ámbitos). ¿Hasta cuándo se podrá sostener la soberanía de los Estados que integran la Unión? ¿Es compatible con ella que, aunque cabe teóricamente la posibilidad del aban- dono, ésta sea virtualmente imposible de materializar a estas alturas?
En su día, ya representó un desafío a la doctrina clásica de la soberanía el surgimiento del Estado federal, una creación original, sin precedentes, de la Constitución norteamericana de 1787, que entra en colisión con el principio de indivisibilidad de la soberanía, puesto que el Es- tado federal se presenta como un Estado compuesto de varios Estados miembros que se unen formando una entidad superior, común, que es la Federación, pero conservan en principio su soberanía (su capacidad de autodeterminarse mediante su propia Constitución). Veremos en su momento cómo esa soberanía que, sobre el papel, retienen los Estados miembros es más que discutible, es más nominal que real. En el caso de la Unión Europea, con un ritmo más vivo o más pausado, con parones en ocasio- nes, el proceso de desapoderamiento de las soberanías nacionales en favor de los órganos de la Unión parece tener un claro designio histórico. Es difícil saber exactamente —valiéndonos de las categorías al uso que serán objeto de análisis en estas Lecciones— en qué estación de ese proceso nos encontramos en este momento. Es evidente, sin embargo, que aún no se ha produ- cido un momento constituyente , fundante de una nueva entidad estatal compuesta, llamada a absorber definitivamente los atributos de la soberanía de los Estados nacionales europeos, y protagonizado por un nuevo sujeto de soberanía, el pueblo europeo. No sabemos cuándo llegará ese momento y cómo se producirá, si con un proceso constituyente clásico o como el resultado final, no solemnizado, de esta evolución que vienen experimentando las Comuni- dades Europeas desde el Tratado de Roma. El fracasado proyecto de Constitución europea, a pesar de su denominación, no hubiera comportado este paso decisivo, no habría supuesto la creación de una nueva entidad estatal soberana proyectada sobre un pueblo y un territorio europeos. Era un paso más, como lo es —bien que más tímido en algunos aspectos que el que representaba la fallida Constitución— el Tratado de Lisboa que, recogiendo buena parte de los contenidos de aquella, entró en vigor en la Unión el 1 de enero de 2010, y que introduce ,en-
II. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO: SOBERANíA, PUEBLO Y TERRITORIO
se justificó en la necesidad de prevenir la amenaza que representaba la posibilidad cierta de que Sadam Hussein utilizara las armas de destrucción masiva que —se aseguraba por los partidarios de la invasión— éste conservaba en su poder a pesar de haberse comprometido ante la comunidad internacional a destruirlas. Se buscó para la iniciativa bélica el aval legi- timador de Naciones Unidas y se ejerció sobre ella una considerable presión. A pesar de que esta presión resultó infructuosa, la invasión, y el subsiguiente derrocamiento del dictador iraquí, se llevaron a cabo. Luego, las armas de destrucción masiva nunca aparecieron y el conflicto ha acabado causando, directa o indirectamente, la pérdida de centenares de miles de vidas humanas. Desde el principio, se produjo un agitado debate en la opinión pública internacional sobre la legitimidad (además de la oportunidad) de la acción militar. La evolución del conflicto —muy larga, accidentada y cruenta— ha supuesto un fracaso político para quienes lo abanderaron. Siete años después, mientras el país árabe aún pugna por lograr un cierto grado de normaliza- ción en su incierto camino hacia la consolidación de la democracia, el Ejecutivo norteameri- cano ha declarado su firme intención de que las tropas de EE.UU. abandonen definitivamente Irak antes de que concluya 2011. El otro ejemplo actual de presencia militar extranjera en el territorio de (lo que fue) un Esta- do es el de Afganistán. A pesar de que en este caso esa presencia, auspiciada por la OTAN, sí cuenta con el aval de Naciones Unidas, y con una justificación en origen poco contestada (des- mantelar algunos de los más importantes refugios y centros de adiestramiento del terrorismo internacional), las dudas crecientes sobre la utilidad de la misión arrojan sombras de nuevo sobre estas operaciones de ocupación.
Pero si en el ámbito de las relaciones internacionales, y en la dimensión territorial que se acaba de evocar, la soberanía estatal conserva o incluso recupera un cierto vigor, donde la necesidad de relativizar la noción clásica vuelve a hacerse, sin embargo, muy evidente en los últimos tiempos es en el terreno económico y financiero.
Uno de los aspectos que más se han destacado de la última gran crisis económica in- ternacional es que se trata de la primera crisis de la globalización, de una globalización mal o insuficientemente gobernada. Lo cual conduce a sostener que no habrá remedio eficaz y duradero para aquella, ni prevención eficaz de su repetición, si no se refuerza, o simplemente se funda, la gobernanza internacional de la economía, al menos de la fi- nanciera.
Esta consideración se acompaña a menudo de un argumento de carácter ideológico (que tal vez adolezca de una cierta exageración y que no parece estar incidiendo tanto, como supues- tamente debería si fuera tan evidente, en la evolución del tratamiento de la crisis a escala global). La débil gobernanza del sistema financiero no era casual, era el resultado —se dice por quienes hacen esta lectura ideológica— de decenios de supremacía neoliberal, de la acu- mulación de recelos de todo tipo sobre la intervención pública en la economía, de la apuesta deliberada e interesada por la desregulación… Desde luego, la globalización era ya un hecho, en 2007, cuando se producen las primeras tur- bulencias en el mercado hipotecario norteamericano. Y también lo era —a tenor de lo que reconocen hoy la gran mayoría de los expertos en el sistema financiero internacional— la in- suficiente regulación, supervisión y control de agentes y mercados. Los productos financieros, cada vez más sofisticados y abstractos respecto de su realidad de partida y de llegada, viajaban de unas entidades a otras, de unas a otras regiones del mundo, empaquetados de uno u otro modo, y ajenos a toda fiscalización que mereciera tal nombre.
LECCIóN 1. EL ESTADO
Además, la propia economía real se había hecho mucho más compleja e interdependiente, con la fuerza creciente de los llamados países emergentes, y un modelo de relaciones del con- junto de los actores económicos caracterizado por la inmediatez ( on line ) y la extrema sensi- bilidad al contagio.
El crash financiero revelará con crudeza la ausencia de mecanismos de alerta y pre- vención global. En poco tiempo, en cuestión de días, las consecuencias del desplome de los colosos financieros norteamericanos, que se produce a finales del verano y durante el otoño de 2008, se trasladan a otras plazas del mundo produciendo una crisis sistémi- ca, que ahora ya lo será también en sus efectos además de en su origen.
Y la reacción que comienza a articularse entonces, y que aún no ha concluido, es una reacción natural y forzosamente global. Al tiempo que cada país hace lo que puede por su cuenta, o en el contexto de sus compromisos regionales, interviniendo para sa- lir al rescate público de unos sistemas financieros que amenazan con colapsarse, surge un foro mundial, el del G-20, para debatir y acordar una estrategia de respuesta conjun- ta y coordinada: primero, para evitar el desplome del sistema financiero internacional; y después, para impulsar una nueva regulación del mismo y lanzar planes de estímulo fiscal que contengan los efectos de la recesión económica mundial, una vez que la crisis financiera se traslada de lleno a la llamada economía real.
El Grupo de los 20, o G-20, es un grupo de países formado en 1999 por los siete países más in- dustrializados (G-7), Rusia (G-7+1 o G-8), once países recientemente industrializados de todas las regiones del mundo, y la Unión Europea como bloque. Surge como un foro de cooperación y de consultas en cuestiones relacionadas con el sistema financiero internacional. De hecho, el Grupo había surgido con ocasión de la crisis financiera que habían padecido, a finales de los noventa, algunos países asiáticos y latinoamericanos. Y ahí estaba cuando se produce el crash del otoño de 2008, con muchas ventajas para hacer gravitar sobre él la respuesta global a la crisis: es más representativo que el G-7 o el G-8, formado por los países ricos de siempre, pero incluye a estos junto a Estados de todos los continentes y con una presencia muy completa de los llamados países emergentes. Es verdad que tiene algunas carencias (infrarrepresentación africana, sobrerrepresentación europea, por ejemplo), pero la ventaja de estar ya constituido superaba esos inconvenientes y los que hubiera supuesto la creación ex novo , en este momen- to crucial, de un nuevo Grupo de países, con un número que lo hiciera a la vez representativo y sin merma de la agilidad de su convocatoria y funcionamiento (de hecho, no se ha aceptado la inclusión formal de ningún miembro nuevo: España, que no solicitó en su día ser miembro del Grupo cuando éste nació, ha conseguido ahora una suerte de status de país invitado per- manente). La primera Cumbre de la nueva etapa del G-20 se celebró en Washington el 15 de noviembre de 2008.
El G-20 no adopta decisiones vinculantes, sólo pautas y recomendaciones, e im- pulsa cambios regulatorios en relación con los organismos internacionales que tienen asignados cometidos específicos, como el Fondo Monetario Internacional. Pero es muy relevante que haya surgido un foro de debate y coordinación económica global, un pri- vilegiado creador de opinión pública internacional, de la que resultará a los Estados —miembros o no del Grupo— muy difícil apartarse. Es un interesante embrión de go- bernanza económica internacional que ha venido a cubrir una necesidad, vivida como verdaderamente acuciante cuando se produjo la reunión de Washington. Está por ver to-
LECCIóN 1. EL ESTADO
que a duras penas permitía habilitar algunas de las decisiones trascendentes tomadas —véase, en este sentido, el artículo en el que se dice apoyar el rescate, el 122.2—).
La decisión que se adoptó en el ámbito de la Unión económica y monetaria tiene una magni- tud comparable a la propia creación de ésta, posiblemente porque en el contexto de la globali- zación compartir moneda tenía que acabar conduciendo a compartir efectivamente las líneas esenciales la política económica. Una política que va a pivotar sobre la nueva Estrategia 2020 y el reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que exige que todos los Estados sitúen sus déficit públicos en 2013 por debajo del 3% del PIB respectivo. En definitiva, las gran- des líneas de la política económica de los Estados europeos van a venir determinadas y fiscali- zadas por los órganos de la Unión. Y a los Gobiernos nacionales no les va a quedar mucho más margen que el de concretarlas y aplicarlas, en función de las circunstancias de cada país. No hace falta insistir en hasta qué punto este nuevo escenario condiciona la soberanía de los Estados en materia económica, una soberanía que hoy, con una recuperación económica aún débil e incierta, y con unos mercados hipersensibles, está al albur de circunstancias en apa- riencia tan azarosas como la bajada de calificación de la deuda soberana por cualquiera de las agencias de rating (agencias privadas, cuya capacidad de incidir en la situación económica de los países puede llegar a ser tan intensa que su status está siendo objeto de reconsideración) o, no digamos, de un Informe crítico de la Comisión Europea o del FMI. Tal es la menesterosa condición de los Estados en el mundo en que vivimos.
Podríamos decir, entonces, que si tiene sentido y utilidad seguir incluyendo en tex- tos como éste la referencia a la soberanía estatal es más para explicar su crisis que la propia noción en sí. Porque es obvio que la soberanía es mucho más fluida de lo que imaginaron no ya sus promotores teóricos sino los Tratados y manuales de Teoría del Estado que la explicaron después durante generaciones y generaciones.
Posiblemente, de aquellos rasgos axiomáticos sólo le queda a la soberanía estatal —como hemos visto— la integridad del territorio, como proyección poco menos que indiscutible e inviolable de la misma. Si revisáramos hoy la salud de los tres elementos clásicos del Estado, y nos tomásemos la licencia de la simplificación, bien podríamos afir- mar que al Estado (a la inmensa mayoría de ellos) le queda «el territorio»; mucho menos (a casi todos) «el poder», en su granítica versión inicial; y a duras penas «el pueblo», que —como veremos enseguida— no atraviesa (en algunos casos) su mejor momento.
Globalmente, la soberanía estatal está en crisis, lo está el propio Estado-nación, pero tan cierto es eso como que no se atisba aún en el horizonte nada parecido a la generali- zación de una forma alternativa de concebir y organizar la comunidad política. Porque se puede estar en crisis, y estarlo por mucho tiempo.
Una última precisión conceptual sobre la soberanía, que resulta obligada para quien desea explicar no una Teoría del Estado en general sino, más específicamente, del Estado Constitucional, de las democracias constitucionales. No hay que confundir la soberanía del Estado (tanto en su proyección interior como exterior), con la soberanía en el Estado. ésta última alude a la fuente de legitimidad del propio poder estatal, a qué órgano o su- jeto ocupa una posición de supremacía dentro del aparato o estructura de poder del Es- tado, cuál es el que decide en última instancia, el que tiene la última palabra.
Así, en el Estado absolutista monárquico, el soberano (en el Estado) es el Rey, mien- tras que en el Estado Constitucional lo será el pueblo (aunque durante una primera fase,
II. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO: SOBERANíA, PUEBLO Y TERRITORIO
no propiamente democrática, la soberanía no es todavía popular, sino nacional, lo que —como veremos— estaba lejos de significar lo mismo), y en los Estados autoritarios, un líder carismático, un caudillo.
Por supuesto, el hecho de que la soberanía en el Estado recaiga sobre uno u otro su- jeto incide decisivamente en el modo en que la soberanía estatal se ejerza. Así, en el Esta- do Constitucional, que además de ser democrático lo es de Derecho, la soberanía estatal es compatible con el reparto o división de competencias entre diversos órganos estata- les (división de poderes), o con el reconocimiento en favor de los ciudadanos de esferas de libertad que operan como límites de la propia acción estatal. Y también es compati- ble con formas de distribución territorial del poder.
II.2. EL PUEBLO
II.2.A) Quiénes lo forman: la nacionalidad (adquisición y pérdida)
El poder del Estado se aplica sobre una comunidad humana, sobre un grupo de per- sonas que viven en un territorio, de modo que el ejercicio de su autoridad y el ámbito de aplicación de sus normas tienen un límite no sólo territorial, sino también personal. Este soporte personal es una condición de existencia del Estado, un elemento indispensable.
Precisando algo más, ha de quedar claro que el pueblo en sentido estricto, en senti- do jurídico-político, es más que una simple suma o agregado de individuos. Se trata de una comunidad permanente (que se va renovando generacionalmente) cuyo rasgo dis- tintivo, cuya seña de identidad, como elemento del Estado, es su vinculación jurídica al mismo, el constituir el ámbito de validez personal del ordenamiento jurídico estatal.
La pertenencia al pueblo de un Estado otorga a una persona un determinado estatu- to jurídico, en virtud del cual es titular de una serie de derechos y obligaciones. Sólo los nacionales (los integrantes del pueblo) gozan plenamente de ese status , de esa posición.
Una precisión terminológica: para designar a los nacionales se utiliza a veces, indistintamen- te, el término ciudadanos , pero en sentido estricto ciudadanos serían sólo los nacionales con plena capacidad política, esto es, los titulares de derechos de participación política (los nacio- nales menores de edad no ostentan la condición de ciudadanos a estos efectos).
La nacionalidad o condición de nacional de un Estado determinado se adquiere o se pierde con arreglo a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico de cada país, que es el que determina los criterios para delimitar el círculo de los sujetos sometidos al poder del Es- tado (en el caso de España, la Constitución —art. 11— se remite a la ley, al Código Civil —arts. 17 y ss.—).
a) Concretamente, la nacionalidad se puede obtener de dos formas: bien por atri- bución originaria (con ocasión del nacimiento, en función de determinadas cir- cunstancias), o por atribución posterior.
— En cuanto a los criterios que rigen la atribución originaria, suelen ser dos: la afiliación o ius sanguinis (al hijo se le otorga la nacionalidad de los pro-
II. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO: SOBERANíA, PUEBLO Y TERRITORIO
Estado, en las que siempre el poder recae sobre el pueblo pero la titularidad de la soberanía se atribuye a sujetos distintos. b) No ha de confundirse pueblo con población. Este último es un concepto estadís- tico o demográfico, no jurídico-político, que engloba a todos los individuos que se encuentran en un momento dado dentro de las fronteras de un Estado, lo que incluye a los extranjeros que se hallan de paso en el territorio del Estado, sujetos mientras permanezcan en él a la autoridad y a las leyes del país, pero que no for- man parte del pueblo del Estado, de la comunidad nacional políticamente orga- nizada; y a la inversa, el concepto de población no incluye a los nacionales que residen en el territorio de otros Estados.
Pero lo más interesante, sin duda, es distinguir (y relacionar) las nociones de pueblo y nación. Y para ello hay que empezar por indicar que de nación se puede hablar, a su vez, en varios sentidos.
Históricamente, en la primera fase, aún no verdaderamente democrática, del Esta- do constitucional europeo, se utiliza la idea de Nación (así se hace en las propias Consti- tuciones liberales) para designar al soberano en el nuevo Estado, una vez que se priva de tal condición al monarca y todavía no se quiere atribuir al pueblo. La Nación —como se explica en la Lección correspondiente— se concibe como una suerte de ente moral o es- piritual que no se identifica con la totalidad de los ciudadanos sobre los que recae la ac- ción del poder político.
En la actualidad, de nación se habla normalmente en dos sentidos:
— Nación en el sentido de comunidad jurídico-política reconocida como tal: en esta acepción, es una categoría indiferenciable de la de Pueblo. Así hay que en- tender, por ejemplo, las referencias a la nación que hace nuestra Constitución en el art. 1.2 («la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado») y en el 2 («la Constitución se fundamenta en la indiso- luble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los espa- ñoles»). Poniendo el énfasis en la nación (o incluso en un concepto más alejado del mundo del Derecho, como el de «patria»), el constituyente quiso resaltar la unidad e indisolubilidad de la soberanía que el pueblo ostenta en el Estado. Y es que, en efecto, sólo hay un pueblo que, como titular de la soberanía, se autode- termina aprobando la Constitución, y en su caso reformándola: el pueblo espa- ñol. El mismo que, como tal, está representado en las Cortes Generales, y del que emanan también los otros poderes del Estado.
El constituyente entendió, no obstante, que el énfasis en la unidad de la soberanía era compatible con el reconocimiento y garantía (en el propio art. 2) del «derecho a la auto- nomía de las nacionalidades y regiones que la integran». El término nacionalidades , que emplea con un sentido novedoso la Constitución de 1978, comparte raíz gramatical con nación (de ahí el contraste un tanto paradójico entre la insistencia retórica en la Nación una y el reconocimiento plural de —nada menos que— nacionalidades , una paradoja ex- plicable en el contexto del pacto constitucional con las fuerzas nacionalistas). Las nacio- nalidades serían comunidades con una fuerte identidad a las que, junto a las regiones, se reconoce ese derecho a la autonomía, y sin que se especifique cuáles son. Durante los pri-
LECCIóN 1. EL ESTADO
meros años de vigencia de la Constitución, tendía a considerarse que nacionalidades eran las regiones que habían disfrutado de autonomía política en el pasado; es decir, Cataluña, País Vasco y Galicia, a las que ahora se les permitía acceder por la vía rápida a la autono- mía sin necesidad de referéndum de iniciativa; pero, con posterioridad, otras regiones se autocalificarán de nacionalidades en sus Estatutos de autonomía. Por este motivo, si bien se puede afirmar que en la Constitución el concepto de nación tiene un claro sentido jurídico porque se emplea para atribuir en exclusiva la soberanía en el Estado al pueblo español, el de nacionalidad es de otro género —no sólo de entidad menor— porque no identifica a sus titulares y ni siquiera les atribuye en exclusiva el derecho a la autonomía (pues lo comparten con las regiones). Parece más bien un derivado de las nociones no jurídico-políticas, sino sociológicas o culturales, de nación, a las que a continuación nos referimos. Pero antes de hacerlo, y como prueba de que no es fácil introducir orden y pre- cisión conceptual en terreno terminológicamente tan complejo (y tan cargado de signi- ficación política), reparemos por un momento en que incluso el término pueblo admite también una acepción no jurídica en un texto constitucional, bien que en un Preámbulo, si pensamos de nuevo en el ejemplo español («los pueblos de España»).
— Nación en sentido sociológico, cultural o político latu sensu: la nación como gru- po humano diferenciado, con rasgos peculiares, identitarios, comunes; la na- ción como comunidad étnico-cultural, que no tiene por qué coincidir con la nación en sentido jurídico-político, con el pueblo
¿Qué rasgos pueden conformar una nación? En principio, no hay un rasgo o ele- mento distintivo que por sí mismo, aisladamente, pueda considerarse decisivo, deter- minante. Suelen ser varios los datos, presentes con mayor o menor intensidad, que, considerados conjuntamente, definen una identidad nacional:
— La identidad de origen, de ascendencia o estirpe, ha jugado y juega un papel im- portante a la hora de reclamar el reconocimiento de una colectividad como gru- po nacional diferenciado.
Con frecuencia, este factor étnico se ha sobrevalorado al entender que determina por sí mismo unas características o aptitudes físicas y psíquicas uniformes y constantes a lo largo del tiempo, una personalidad o modo de ser peculiar. Y ha llegado a manipularse y mitificarse en un sentido excluyente, en la creencia, desmentida científicamente, de que existen razas humanas y, lo que es peor, de que hay razas superiores e inferiores, con los resultados que todos conocemos: el nazismo fue una especie de alucinación colectiva desencadenada por el mito de la superioridad de la raza aria. Pero no es el único ejemplo: en Sudáfrica se implantó durante décadas un régimen político basado en la segregación racial ( apartheid ), que marginaba a la mayoría de la población. En pleno corazón de Euro- pa, en la antigua Yugoslavia, se produjo en los años ochenta del siglo pasado un conflicto bélico como último acto de un proceso de descomposición alimentado por los odios ra- ciales y religiosos que renacieron tras décadas de aparente armonía. En nuestro país, la primera versión del nacionalismo vasco fundado a finales del siglo pasado por Sabino Arana era abiertamente etnicista y excluyente. En algunos casos, el grupo étnico originario, autóctono, del territorio sobre el que se asienta el Estado ha sido prácticamente exterminado para construir desde cero, haciendo tabula rasa , una nueva nación a partir de los flujos sucesivos de inmigrantes (con el tiem- po se va forjando una cultura propia, una nación): es el caso de los Estados Unidos y de algunos países latinoamericanos.
LECCIóN 1. EL ESTADO
cho que los nacionalistas invocan recurrentemente para convertir la nación en pueblo, la autonomía en soberanía: el derecho de autodeterminación.
En la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, relativa al Estatuto de Autonomía de Catalu- ña, el Tribunal Constitucional español ha venido a reafirmar que, desde el punto de vis- ta jurídico-constitucional, con los atributos que la Constitución le reconoce en los arts. 2 y 1.2 (el pueblo titular de la soberanía), no hay ni puede haber más nación que la es- pañola en nuestro ordenamiento. Reconoce que el término nación es «extraordinaria- mente proteico», pues de ella «puede hablarse como una realidad cultural, histórica, lingüística, sociológica y hasta religiosa»; y que «la auto-representación de una colecti- vidad como una realidad nacional en sentido ideológico, histórico o cultural tiene plena cabida en el ordenamiento democrático como expresión de una idea perfectamente le- gítima»; como legítimo es, igualmente, «postular en sede política que una parte del te- rritorio pueda, previa reforma de la Constitución, convertirse en un Estado propio».
Lo que no cabe —reitera una y otra vez el Tribunal en el FJ 12.º de la Sentencia— es que una norma del ordenamiento, como es un Estatuto de autonomía pueda inducir «al equívoco» sobre el significado jurídico-constitucional del término nación y su in- disoluble unidad, razón por la cual (1) hace una expresa interpretación conforme a la Constitución del término «nacionales», referido en el art. 8 del Estatuto a los símbolos propios de Cataluña, para aclarar que debe entenderse que lo son en su condición de «nacionalidad constituida como Comunidad autónoma» y (2) declara «desprovista de alcance jurídico interpretativo» la mención del preámbulo del Estatut a la «realidad na- cional de Cataluña y a la declaración del Parlamento de Cataluña sobre la nación catala- na». Esta declaración (congruente por lo demás con su doctrina sobre el valor jurídico de los preámbulos) se decide, incluso, llevar al fallo, «dada la especial significación de un preámbulo estatutario», y siempre para evitar la «indebida confusión» en la que se in- curriría si «pretendieran extraerse de la mención del preámbulo… unas consecuencias jurídico constitucionales contradictorias con el sentido preciso del art. 2 CE en punto a la sola y exclusiva relevancia constitucional de la Nación española».
II.3. SOBERANíA Y DERECHO DE AUTODETERMINACIóN
En el siglo xix y con el propósito de apoyar los procesos de emancipación y unifica- ción política de Alemania e Italia se formuló el principio de las nacionalidades (defen- dido en Italia por Mancini y por fundadores del nacionalismo alemán como Fichte o Herde), que puede resumirse en la afirmación de que toda nación tiene derecho a cons- tituir su propio Estado. El principio en cuestión se afirma de nuevo en el Tratado de Ver- salles (firmado en 1919) y aparecerá reformulado tras la Segunda Guerra Mundial en la Carta de las Naciones Unidas, en relación con los procesos de descolonización, como de- recho de autodeterminación de los pueblos.
En la actualidad, este derecho sigue siendo invocado por los movimientos naciona- listas. El problema es que su aplicación es mucho más controvertida en Estados con una determinada trayectoria histórica que en los procesos de descolonización. Y no son po- cos los Estados en los que se registran tensiones o conflictos por este motivo, en los que
II. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO: SOBERANíA, PUEBLO Y TERRITORIO
la integración nacional es problemática. En la vieja Europa, afloran este tipo de tensio- nes en España (País Vasco, Cataluña y, en menor medida, Galicia); en Francia (Córcega); en Reino Unido (Escocia y Gales); en Italia (no sólo Trento o Alto Adigio, tampoco pue- de olvidarse el desafío planteado por la Liga Norte de U. Bossi: la Padania). Pero eso no es todo. Algunos Estados europeos se han desintegrado no hace mucho (Yugoslavia, Che- coslovaquia, la antigua Unión Soviética), o tienen serios problemas de unidad (Bélgica) y otros como Rusia afrontan en su seno tensiones territoriales de cierta envergadura (Che- chenia, Osetia, etc.).
Asistimos a un renacimiento de la conciencia nacional en las comunidades con per- sonalidad diferenciada, a un recrudecimiento de las tensiones nacionalistas. El nacio- nalismo es hoy, junto con el fundamentalismo religioso, la bandera o ideal con más capacidad de movilización, tras el relativo fracaso (sobre todo en el Tercer Mundo) de las grandes ideologías con raíces en la Ilustración que prometían la emancipación del hombre. La fuerza de las corrientes nacionalistas, conjugada con argumentos de di- versa naturaleza en favor de la descentralización territorial del poder, motivó ya una profunda revisión o replanteamiento de los modelos tradicionales mediante distintas fórmulas de descentralización, como las ensayadas en España o Italia: en nuestro caso, el reconocimiento de importantes cuotas de autogobierno a las distintas Comunidades Autónomas es una respuesta a una serie de reivindicaciones históricas, de problemas pendientes, con la finalidad de preservar de ese modo la unidad. Pero frente a la condi- ción propia de los Estados, los entes políticos subestatales del tipo de las Comunidades Autónomas gozan de autonomía política, pero no de soberanía. En efecto, no son inde- pendientes (no tienen capacidad de contraer obligaciones internacionales al modo esta- tal), su poder no es originario, sino derivado.
En la realidad política, esta distinción tan clara entre «soberanía» del Estado y «au- tonomía» de las Comunidades encuentra algunas dificultades, porque algunas forma- ciones nacionalistas pretenden convertir la autonomía de su Comunidad en soberanía. El intento más claro, hasta el momento, en este sentido fue el denominado «Plan Ibarre- txe» (en atención al Presidente del Gobierno vasco que lo promovió), formalmente una propuesta de reforma del Estatuto del País Vasco, aprobada por el Parlamento vasco y más tarde rechazada en su admisión a trámite por el Congreso de los Diputados, que, en realidad, venía a establecer la independencia del País Vasco respecto de España (aunque diseñaba una relación especial entre ambos). También en Cataluña es importante la pre- sencia política de partidos que propugnan la independencia de Cataluña. Resulta evi- dente que el problema político estructural más importante que tiene planteado España es el de su articulación territorial y ello se debe a causas profundas, más antiguas, como la débil nacionalización española durante el siglo xix, o más próximas, como el presti- gio de los partidos nacionalistas periféricos a partir de la Transición, su peso en la toma de decisiones o la inexistencia de un discurso contemporáneo y democrático acerca de esa realidad llamada «España». España es también una nación en sentido cultural des- de hace siglos, pero su relato necesita, ciertamente, de una actualización, puesto que no puede descansar ya en las tradicionales bases, enormemente conservadoras, de la reli- gión católica, de la monarquía, o de la lucha contra los enemigos, exteriores o interio- res; curiosamente, España como nación carece en la actualidad de mito de origen, pero
II. LOS ELEMENTOS DEL ESTADO: SOBERANíA, PUEBLO Y TERRITORIO
ferencia obligada, porque aborda por primera vez en términos jurídicos el problema de la secesión de una parte del territorio de un Estado. El Gobierno federal quería saber si las autoridades de Quebec tenían derecho a declarar unilateralmente la secesión de esa provincia francófona de Canadá. Y formula la consulta tanto desde la perspectiva de la Constitución canadiense como a la luz del Derecho internacional.
Conviene recordar que, desde su llegada al poder en 1994, el Gobierno de Quebec, dirigido por los independentistas del Parti Québécois , había anunciado en repetidas ocasiones su in- tención de proclamar unilateralmente la independencia y, de hecho, había presentado ante la Asamblea Nacional de la Provincia un proyecto de ley ( Loi sur l’avenir du Québec ) en el que se habilitaba a la Asamblea para tomar esa iniciativa. Este proyecto, depositado en septiembre de 1995, contenía en su preámbulo la siguiente declaración: «Nosotros, el pueblo de Quebec, a través de nuestra Asamblea nacional, proclamamos: Quebec es un país soberano». El art. 1 precisaba de qué forma podría hacerse efectiva esa declaración: «La Asamblea nacional está autorizada, en el marco de la presente ley, a proclamar la soberanía de Quebec. Esta proclama- ción debe ir precedida de una oferta formal de asociación (“partenariat”) económica y política con Canadá». Esta iniciativa fue derrotada por muy estrecho margen en un referéndum cele- brado en octubre de ese mismo año: un 49,4% de los electores votaron a favor de la indepen- dencia (vencieron los federalistas, pero sólo por 50.000 votos de diferencia). Los quebequeses ya habían tenido la oportunidad de pronunciarse sobre su futuro quince años antes. El primer referéndum, celebrado en Quebec en 1980 con la anuencia del Gobierno federal, que no se opuso a su convocatoria, se saldó también con un resultado negativo: el 60% de los votantes se manifestaron en contra de la apertura de negociaciones con el fin de establecer una fórmu- la de soberanía-asociación.
En esta decisión, que da cumplida y cabal respuesta a las cuestiones planteadas, po- demos encontrar algunas reflexiones muy interesantes sobre la relación entre la demo- cracia, que postula la supremacía de la voluntad soberana del pueblo, y la primacía del Derecho, como marco dentro del cual esa voluntad ha de ser cumplimentada. La demo- cracia es algo más que el sometimiento a la regla de la mayoría. Las decisiones políticas deben tomarse con estricta sujeción a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. El cam- bio es posible, pero no de cualquier forma o sin que se den las condiciones mínimas de libertad e igualdad.
Dejando a un lado el análisis de la cuestión en clave constitucional (interna), el dic- tamen del Tribunal Supremo canadiense aborda en primer lugar el problema de la defi- nición del sujeto titular de ese supuesto derecho a la autodeterminación. El grupo que invoca tal derecho debe ser un «pueblo», un concepto de perfiles inciertos. En el curso del procedimiento, en varios de los informes de las partes, se había suscitado la cues- tión de si la población de Quebec constituía un único pueblo o estaba integrada por varios pueblos, y, en este último supuesto, si determinados grupos establecidos en la provincia, como los anglófonos o los autóctonos, podrían invocar a su vez el derecho a la autodeterminación a fin de separarse de un Quebec convertido en Estado soberano y mantener sus vínculos con Canadá.
En todo caso, aunque nos pusiéramos de acuerdo en el sujeto titular, el derecho a la autodeterminación no puede predicarse en las actuales circunstancias de Quebec. No se puede afirmar razonablemente que a los quebequeses se les niega la participación en
LECCIóN 1. EL ESTADO
las instancias políticas canadienses, que no pueden expresar libremente su voluntad o que son víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de sus derechos y libertades. Evi- dentemente, el pueblo quebequés no está colonizado ni oprimido, vota libremente, está representado equitativamente en todas las instituciones federales, en las mismas con- diciones que los demás canadienses (sus representantes ocupan la cuarta parte de los escaños de la Cámara de los Comunes), y tiene garantizado en el marco institucional vi- gente su desarrollo político, económico, cultural y social y la preservación de su propia personalidad. En suma, ninguna de las circunstancias extremas que abren la puerta a la reivindicación del derecho a la autodeterminación externa se da en el caso de Quebec.
Tampoco, añadimos nosotros, en el caso del País Vasco. En cuanto al sujeto de ese presunto derecho, cabe preguntarse quiénes integran el pueblo vasco, ¿los que viven en la actual Co- munidad Autónoma?, ¿o también los navarros y los vascos del otro lado de la frontera? Y los territorios históricos, ¿tienen también plena capacidad de decisión? Suponemos que quienes cuestionan legítimamente la integridad territorial de España están dispuestos a admitir por pura coherencia que se pueda cuestionar la integridad territorial del País Vasco, que no es algo sagrado, fuera de discusión. ¿Dónde ponemos el límite? En cualquier caso, el derecho a la autodeterminación, como derecho positivo (otra cosa es su reivindicación como pretensión política o derecho moral) no puede predicarse de ninguna comunidad que forme parte del Estado español. El País Vasco no es una colonia, nunca lo ha sido, ni un pueblo oprimido, ni un territorio ocupado militarmente, como el Sáhara Occidental. Los ciudadanos vascos votan libremente, están representados en las mismas condiciones que los demás españoles en las Cortes Generales y pueden expresar libremente su voluntad. Lo que tienen los ciudadanos vascos, como todos los españoles en general, es el derecho a decidir su futuro democrática- mente dentro del marco constitucional.
El Tribunal analiza finalmente el argumento fundado en el principio de efectivi- dad, según el cual una secesión unilateral sería reconocida internacionalmente si fuera acompañada del control efectivo del territorio que constituye actualmente la provincia de Quebec por las autoridades del nuevo Estado. El Tribunal admite la existencia de este principio y reconoce que «el Derecho internacional puede adaptarse perfectamente a las circunstancias para reconocer una realidad fáctica o política, independientemente de la legalidad de los procedimientos que han dado paso a esa realidad». En otras pala- bras, si la secesión se produce efectivamente, el Derecho internacional levantará acta de la existencia de un nuevo Estado, al margen de la valoración que pudiera merecer ese hecho consumado desde la perspectiva del respeto al Derecho interno canadiense.
En cualquier caso, el hipotético reconocimiento internacional, que no es indispen- sable, pero facilita, sin duda, la viabilidad del nuevo Estado, sobreviene después de que una entidad territorial ha llevado a cabo materialmente la secesión (a posteriori) , y no puede justificar o convalidar retroactivamente esa actuación si no se ajustó al Derecho interno. El Tribunal Supremo hace suya la distinción entre el ejercicio de un derecho y lo que es sencillamente la constatación de una situación de hecho. Y la cuestión a la que debe responder es la de si existe un derecho a la secesión unilateral dentro de un deter- minado marco jurídico, no la de si ésta puede producirse de facto. El Tribunal admite como hipótesis la posibilidad de que Quebec decidiera proclamar unilateralmente su independencia (al margen de la Constitución), en cuyo caso será la opinión pública in- ternacional el juez de la buena o mala fe de los distintos protagonistas. Ahora bien, el po-
