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TEMA 3: EL GOBIERNO
1. EL GOBIERNO COMO ORGANO CONSTITUCIONAL.
Constituye, con la Administración, el Poder Ejecutivo. Nuestro gobierno es parlamentario, es decir, el poder ejecutivo está controlado por el congreso de los diputados. Las elecciones generales son, el momento capital se eligen a los representantes en el Congreso y el Senado pero, sobre todo, existe una conexión explicita de esos resultados electorales con la investidura por el Congreso del Presidente del Gobierno, que suele ser el líder del partido más votado, y posterior formación del Gobierno. El Gobierno representa a la mayoría social que ha ganado las elecciones. El gobierno ha sido un órgano, desligado del monarca, que se ha convertido paulatinamente en el órgano que dirige la política nacional, y al que las cortes general sirven de sustento y colaboración para desarrollar el programa de gobierno. La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, (C.E. en adelante) dedica al tratamiento del Gobierno su Título IV, denominado "del Gobierno y la Administración (artículo 97 al 107), además de la constitución, el gobierno se regula por:
• Ley de Gobierno
• LOFAGE
• Ley de Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común.
• Ley orgánica del Consejo de Estado
Como refleja el artículo 97 de la constitución, el Gobierno dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes.
Los principios que configuran su funcionamiento son tres: el principio de dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos; la colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros, y el principio departamental que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión. Principio departamental: los ministros asumen una competencia propia sobre los asuntos de su Departamento. Principio de legalidad: debe actuar de acuerdo con la constitución y las leyes.
2.‐ FORMACION DEL GOBIERNO
El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. El Secretario de Estado no forma parte del gobierno. El significado constitucional de la investidura como nexo de unión entre el órgano de dirección política y el cuerpo electoral ya ha sido apuntado. Este procedimiento ordinario de nombramiento se aplica en cuatro supuestos:
• Renovación del congreso de los diputados.
• Fallecimiento del presidente
• Dimisión o renuncia voluntaria
• Por la dimisión constitucionalmente obligada
Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme. Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna, siéndoles de aplicación el régimen de incompatibilidades que desarrollaremos a continuación. Finalmente, los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno.
La Constitución en su artículo 98.4 remite a la ley en lo que al estatuto de los miembros del Gobierno se refiere, aunque contempla algunos de los rasgos caracterizadores, en concreto:
A) REGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES.
El artículo 98.3 de la Constitución sienta las bases mínimas que ha de respetar el régimen de incompatibilidades, al afirmar que "los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna". Consecuentemente la Constitución elimina toda posibilidad de simultanear el ejercicio de la función de gobierno con el de cualquier otra función pública.
B) RESPONSABILIDAD CRIMINAL.
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La responsabilidad criminal del Presidente y de los demás miembros del Gobierno es contemplada en el artículo 102, el cual dispone:
- La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
- Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo.
- La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo".
Se recoge por tanto, un privilegio de fuero, una condición de procedibilidad para poder perseguir la supuesta conducta delictiva y, por último la exclusión de la prerrogativa de gracia.
C) RESPONSABILIDAD POLITICA INDIVIDUALIZADA.
El artículo 108 C. determina que el Gobierno responde solidariamente en su gestión política, pero esta responsabilidad es perfectamente compatible con la responsabilidad individualizada de cada uno de sus miembros, aunque lo cierto es que nuestra Constitución no contempla explícitamente esa responsabilidad política individualizada de los miembros del Gobierno, pero ello no quiere decir que no exista.
El mecanismo a través del cual se trata de sancionar esa responsabilidad política individual de un miembro del Gobierno, es la interpelación. Aunque esa reprobación sólo generaría efectos políticos, pero no jurídicos, con lo que podría seguir en el ejercicio de su cargo si se negase a dimitir o si el Presidente del Gobierno no lo cesare.
- PRESIDENTE DEL GOBIERNO
Se inicia con la consulta del Rey, que le permita proponer un candidato para obtener la confianza. Celebradas las reuniones, el Rey propone un candidato a Presidente del Gobierno a través del Presidente del Congreso, y con su refrendo. Cuando ninguno de los candidatos tiene una mayoría suficiente, ni un respaldo de otros grupos, se ha dicho en la doctrina que el Rey debe poner en práctica sus facultades de arbitraje y moderación del funcionamiento regular de las instituciones. El rey está obligado a proponer candidato. Por tanto, aunque crea que no conseguirá el respaldo de la Cámara deberá proponer al que considere más adecuado, para que pueda continuar la tramitación parlamentaria prevista en el art. 99. El candidato propuesto por el Rey expone ante el pleno del congreso de los diputados el programa político del gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la cámara. El Presidente de la cámara convoca el Pleno de investidura. El candidato expone, el programa político del gobierno que pretende formar, interviene un representante de cada grupo parlamentario. El candidato podrá hacer uso de la palabra.
Concluido el debate, se somete a votación de la investidura. Si el Congreso de los Diputados otorga su confianza al candidato propuesto por el voto de la mayoría absoluta de los Diputados, el Rey le nombra Presidente del Gobierno con el refrendo del Presidente del Congreso. Si no se alcanza la mayoría, nueva votación 48 horas después de la anterior. Si efectuadas las dos primeras votaciones no se otorga la confianza, el Rey deberá efectuar nuevas consultas y proponer a otro candidato, o nuevamente al mismo. Si transcurrido el plazo, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el Refrendo del Presidente del congreso.
El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión (artículos 98,2º CE). En cuanto la elección del mismo, la constitución regula con detalle el procedimiento para que el Congreso conceda la investidura del Presidente.
Corresponde al Presidente del Gobierno:
a) Representar al Gobierno. b) Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento. c) Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza. e) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de Diputados. f) Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar. g) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros h) Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley. i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad. j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como Secretarías de Estado. k) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros. i) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. m) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las Leyes.
a) Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis. b) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. c) Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica.
Como órganos colegiados del Gobierno, les corresponde:
a) Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisión. b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros. c) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros. d) Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.
- LOS ORGANOS DE COLABORACION Y APOYO AL GOBIERNO
En ellos encontramos los Secretarios de Estado, la Comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios, el Secretario del Gobierno y el Gabinete.
3.‐ EL CESE DEL GOBIERNO Y EL GOBIERNO EN FUNCIONES
En cuanto al cese, el artículo 21 L.G. dispone que el Gobierno cese tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno por medio del principio de continuidad en el ejercicio de las funciones públicas, que impone la figura del Gobierno en funciones.
El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.
En concreto, el Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:
a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. b) Plantear la cuestión de confianza. c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
Por su parte, el Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:
a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
Finalmente, las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales
4.‐ EL CONSEJO DE ESTADO
El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia. Está formado por el Presidente, el Pleno, la Comisión Permanente, la Comisión de Estudios y las Secciones.
- El Presidente es nombrado libremente por Real Decreto del Consejo de Ministros entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado
- El Pleno lo forman el Presidente, los Consejeros natos, los Consejeros permanentes y los Consejeros electos en número no superior a diez y por un periodo de cuatro años, además del Secretario General del Consejo. Dos de ellos antes han sido presidente de Comunidades autónomas, elegidos por 8 años. Serán elegidos entre los 8 restantes, aquellos que han ocupado puestos relevantes en el Estado, como Defensor del pueblo, miembros del poder judicial, jefes de estado mayor, embajadores, rectores de universidad, alcaldes, senadores, diputados, etc…
- La Comisión Permanente está integrada por el Presidente, los Consejeros permanentes y el Secretario general.
- La Comisión de Estudios está integrada por el Presidente, dos Consejeros permanentes, dos natos y dos electivos, designados por el Pleno, y el Secretario general.
La función del Consejo de Estado es exclusivamente consultiva, y se limita a dar su opinión fundada sobre el objeto de la consulta o a proponer otra solución más adecuada. En el ejercicio de esta función, debe velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. Además, ha de procurar la armonía del sistema, el rigor de la técnica normativa y el buen hacer de la Administración, para reducir al mínimo la conflictividad con los ciudadanos.
La función principal del Consejo de Estado es la de emitir dictámenes a petición de la autoridad consultante. El dictamen es un documento en el que el Consejo de Estado expresa su criterio sobre las cuestiones que le han sido consultadas.
Las consultas son preceptivas o facultativas. Son preceptivas las consultas en que así lo establezca la Ley Orgánica del Consejo de Estado u otra norma con rango de ley. Son facultativas todas las demás; es decir, cuando no lo establezca una norma con rango de ley.
El proyecto de dictamen, que prepara uno de los Letrados adscritos a la Sección, se debate en la misma y se aprueba, en su caso, por el Consejero Presidente. De ahí se eleva para su aprobación a la Comisión Permanente y posteriormente al Pleno, de ser competencia del mismo.
El dictamen del Consejo de Estado es el último trámite, que concluye la tramitación del expediente. Tras de aquel, solo cabe la resolución por parte de la autoridad consultante. La resolución debe indicar si es conforme con el dictamen del Consejo de Estado o si se aparta de él. En el caso de consultas preceptivas, si la autoridad consultante es un miembro del Gobierno y desea apartarse del dictamen, la resolución debe ser adoptada por el Consejo de Ministros. Por otra parte, el Consejo de Estado puede elaborar estudios, informes o memorias a petición del Presidente del Gobierno o de un Ministro. Asimismo, está facultado para elevar al Gobierno mociones sobre cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugieran.
Aparecerá oído el consejo de Estado, y a veces aparecerá oído y de acuerdo con el Consejo de Estado. Las comunidades pueden pedir dictámenes al consejo de Estado.
5.‐ LA ADMINISTRACION PÚBLICA
La Administración está integrada junto al Gobierno en el Poder Ejecutivo. A ella se refieren específicamente los artículos 103 a 106 CE, desarrollados por extenso por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC, en adelante), profundamente modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
El artículo 103 de la C.E. se refiere a la misma, entendida en un sentido general, estableciendo que:
- La Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
- Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.
- La Ley regulará el Estatuto de los Funcionarios Públicos, el acceso a la Función Pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia directa del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. El artículo 105 CE establece que la Ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
En cuanto a la responsabilidad de la Administración, los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
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