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LECCIÓN OCTAVA
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. Introducción.
- En el procedimiento decisorio de la Administración hay que determinar: a) quién decide (normas de competencia); b) el cauce para que el órgano competente adopte la decisión (normas de procedimiento); c) la forma que adopta la decisión (normas de forma); y d) el contenido de la decisión (normas de fondo).
- La Administración, a diferencia de los sujetos privados, está sometida obligatoriamente al cumplimiento de unas reglas (normas jurídicas) para poder expresar su voluntad.
II. Concepto y significación del procedimiento administrativo: el procedimiento administrativo como garantía y cauce para la manifestación de la voluntad de la Administración.
- Concepto: es el cauce formal de producción por parte de la Administración de las disposiciones generales y de las resoluciones o actos singulares.
- La doble finalidad del procedimiento administrativo: a) ofrece, por un lado, pautas de comportamiento a la Administración, que contribuyen a la necesaria objetividad en su actuación, que está orientada a la satisfacción de los intereses públicos (art. 103.1 CE); b) contribuye, por otro, a la garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos, que pueden intervenir en la toma de las decisiones administrativas (art. 105 CE).
- La existencia del procedimiento facilita el control de la actividad administrativa, tanto el administrativo interno por los órganos superiores, como el jurisdiccional externo.
- Las irregularidades procedimentales pueden provocar, en determinados supuestos, la nulidad del acto administrativo (art. 62.1 e) Ley 30/1992).
III. El régimen jurídico del procedimiento: el procedimiento administrativo común y los procedimientos especiales.
1.El reconocimiento constitucional del procedimiento administrativo.
A) El art. 105 CE: “La ley regulará: … c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.
B) El art. 149.1.18ª CE: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: … el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”.
- Clases de procedimientos administrativos: el procedimiento administrativo común y los procedimientos especiales.
A) (^) El procedimiento administrativo común.
A).)a El contenido de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre: el Estado ha hecho uso de su competencia en la Ley 30/1992, que regula: 1º) las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas; 2º) la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; y 3º) el procedimiento administrativo común.
A).)b El concepto de procedimiento administrativo común: 1º) Significado: es, por un lado, de aplicación general a todas las administraciones públicas (arts. 1 y 2 Ley 30/1992); y fija, por otro, las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa en todo el Estado. 2º) La doctrina jurisprudencial:
“El adjetivo «común» que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del «procedimiento administrativo común», que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia -lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18.ª-, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae ” (STC 227/1988, FJ 32).
B) La existencia de procedimientos administrativos especiales:
a) Todos estos procedimientos deben respetar las garantías mínimas establecidas en el procedimiento administrativo común.
b) Los procedimientos administrativos especiales dentro del Estado: 1º) El procedimiento para la elaboración de las disposiciones generales; 2º) El procedimiento administrativo sancionador; 3º) Otros: los tributarios (DA 5ª Ley 30/1992), el relativo a las infracciones y sanciones en el orden social (DA 7ª Ley 30/1992), o el referido al régimen disciplinario de los funcionarios públicos (DA 8ª Ley 30/1992).
c) Los procedimientos especiales de las Comunidades Autónomas: las CC.AA. tienen las competencias propias para establecer las especialidades derivadas de su organización (art. 148.1.18ª CE), y, además, para regular las normas de procedimiento necesarias para la aplicación del derecho sustantivo en las materias que tienen atribuidas por el bloque de la constitucionalidad, debiendo “respetar siempre las reglas de procedimiento que, por ser competencia
)A El art. 31.1 Ley 30/1992: “Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) “Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos”.
b) “Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte” (ej.: la empresa adjudicataria de un contrato administrativo cuando la adjudicación es impugnada por otra empresa participante en el concurso).
c) “Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva” (ej.: los titulares de oficinas de farmacia, que deciden comparecer en el procedimiento administrativo iniciado a instancias de un licenciado en farmacia que pretende abrir otra farmacia en las proximidades de las ya existentes).
)B El art. 31.2 Ley 30/1992: la legitimación de asociaciones y organizaciones representativas de intereses legítimos (ejs.: organizaciones sindicales, asociaciones de consumidores, etc.).
)C El concepto de “interés legítimo”: Es “una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto", y debiendo entenderse tal relación referida, además, a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). O más sencillamente, “se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso” (STC 173/2004, FJ 3).
- Las fases del procedimiento administrativo: la iniciación, la instrucción y la terminación.
A) La iniciación del procedimiento.
)c Clases (art. 68 Ley 30/1992): 1º) De oficio (art. 69 Ley 30/1992). La posible apertura de un período de información previa (apartado 2); 2º) A instancia de persona interesada (art. 70 Ley 30/1992). La justificación de la entrega de los escritos de los ciudadanos dirigidos a la Administración (apartado 3).
)d La subsanación y mejora de la solicitud (art. 71 Ley 30/1992. Véase también el art. 76.2 de esta Ley).
)e Las medidas provisionales (art. 72 Ley 30/1992): la competencia para su adopción, su contenido y sus límites.
B) La instrucción o tramitación del procedimiento.
a) Introducción: 1º) Su finalidad: es la fase del procedimiento en la que deben aportarse los datos de todo tipo (elementos de hecho, fundamentación jurídica, consideraciones económicas o técnicas, etc.), que se consideren relevantes para la más conveniente decisión administrativa. 2º) La regla general: los actos de instrucción necesarios se practicarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, “ sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos” (art. 78.1 Ley 30/1992).
b) Alegaciones (art. 79 Ley 30/1992).
c) Prueba (arts. 80 y 81 Ley 30/1992). Su objeto: acreditar por cualquiera de los medios admitidos en Derecho la realidad de los hechos y circunstancias que deben ser tenidas en cuenta para resolver el procedimiento.
d) Informes (arts. 82 y 83 Ley 30/1992): 1º) Concepto: son las opiniones técnicas (en Derecho, en Economía, en Medicina, etc.), o de oportunidad administrativa, que emiten los órganos administrativos competentes para ilustrar o servir de fundamento a las resoluciones que deben ser dictadas por el órgano competente para decidir. 2º) Clases de informes: 2.º.1) según vengan impuestos o no por la legislación (preceptivos y facultativos); 2º.2) según el efecto jurídico que los mismos hayan de tener sobre la resolución (vinculantes y no vinculantes). 3º) La regla general: “los informes serán facultativos y no vinculantes” (art. 83.1). 4º) La excepción: “Salvo disposición expresa en contrario” (art. 83.1).
e) La participación de los interesados (remisión).
C) La terminación (o finalización) del procedimiento.
a) Las formas de terminación del procedimiento (arts. 87 y 88 Ley 30/1992): 1º) la resolución; 2º) el desistimiento en la solicitud; 3º) la renuncia al derecho; 4º) la declaración de caducidad; 5º) la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas; 6º) la terminación convencional.
b) La resolución (art. 89 Ley 30/1992): 1º) Contenido: la resolución “decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo” (apartado 1); 2º) El principio de congruencia y la prohibición de la “reformatio in peius”; 3º) La motivación de las resoluciones administrativas y el pie de recurso (arts. 89, apartados 3 y 5, en relación con el art. 54). 4º) La obligación de resolver de la
la responsabilidad patrimonial de la Administración (arts. 8 y 13 del Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el RD 429/1993).
V. Los procedimientos administrativos especiales
- El procedimiento sancionador.
A) Introducción: 1º) La Ley 30/1992 no regula ella misma directamente un procedimiento sancionador, sino tan sólo los principios que deben informar dicho procedimiento. 2º) El contenido de la reserva de ley en materia sancionatoria.
B) En base a lo establecido en el art. 134.1 Ley 30/1992, el procedimiento administrativo sancionador se regula por un Reglamento, aprobado por el RD 1398/1993, de 4 de agosto (RPS). Este RD configura un procedimiento administrativo sancionador general, aplicable “en defecto total o parcial de procedimientos especiales previstos en las correspondientes normas” estatales, autonómicas y locales (art. 1. RPS).
C) Principios generales del procedimiento administrativo sancionador.
a) La Administración para imponer una sanción debe seguir necesariamente un procedimiento administrativo formal (art. 134. Ley 30/1992), quedando absolutamente prohibidas las sanciones de plano o sin procedimiento.
b) Con el objetivo de lograr la imparcialidad y la objetividad en la actividad sancionadora, es necesaria la estricta separación entre la fase instructora y la sancionadora, debiéndose encomendar a distintos órganos (art. 134.2 Ley 30/1992).
c) Los actos administrativos sancionadores son plenamente fiscalizables por los Tribunales contencioso-administrativos.
D) Tipos de procedimientos sancionadores: el general u ordinario (arts. 11 a 22 RPS) y el simplificado (arts. 23 y 24 RPS).
E) Las fases del procedimiento administrativo sancionador general.
a) La iniciación: 1º) La forma de iniciación (art. 11 RPS); 2º) Las actuaciones previas (art. 12 RPS); 3º) El contenido del acuerdo de iniciación (art. 13.1 RPS). 4º) El curso que debe ser seguido por el acuerdo de iniciación (art. 13.2 RPS). 5º) Las medidas provisionales (art. 15 RPS): competencia (art. 15.1), finalidad (art. 15.1), tipos (art. 15.2) y límites (art. 15.3).
b) La instrucción: 1º) Finalidad (la práctica de cuantas pruebas y la realización de todas aquellas actuaciones que conduzcan al esclarecimiento de los hechos y responsabilidades susceptibles
de ser sancionadas). 2º) Competencia: un órgano administrativo distinto del competente para resolver (art. 134.2 Ley 30/1992). 3º) La obligación de colaborar con el instructor por parte de todos los órganos de la Administración (art. 14 RPS). 4º) Trámites: 4º.1) Alegaciones del interesado (art. 16.1 RPS); 4º.2) investigación de oficio (art. 16.2 RPS); 4º.3) prueba (art. 17 RPS); 4º.4) propuesta de resolución (art. 18 RPS); 4º.5) notificación a los interesados de la propuesta de resolución (art. 19.1 RPS); 4º.6) trámite de audiencia del interesado (art. 19.1 RPS); 4.7) tras la audiencia, se procede a la remisión al órgano competente para resolver del expediente, la propuesta de resolución y las alegaciones formuladas por el interesado en el trámite de audiencia (art. 19. RPS).
c) La terminación: 1º) Resolución (arts. 20 y 21 RPS): 1º.1) Actuaciones complementarias (art. 20.1); contenido de la resolución (art. 20, apartado 2 y 4); la relación entre la propuesta de resolución y la resolución (arts. 20.3 RPS y 138.2 Ley 30/1992); la notificación de la resolución a los interesados (art. 20.5 RPS). 2º) La caducidad del procedimiento (arts. 20.6 RPS y 44.2 Ley 30/1992).
F) La impugnación de las resoluciones administrativas.
a) Las resoluciones que agotan la vía administrativa (art. 21. RPS).
b) Las resoluciones que no agotan la vía administrativa (art. 21. RPS).
c) La prohibición de la “reformatio in peius” (art. 21.3 RPS).
d) Las medidas cautelares (art. 21.4 RPS).
G) La ejecutividad de las sanciones administrativas.
a) El principio general de la ejecutividad inmediata de los actos administrativos (art. 57.1 Ley 30/1992).
b) La excepción: la materia sancionadora. 1º) El 138.3 Ley 30/1992 (la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa). 2º) El art. 111.4 Ley 30/1992 –en la redacción dada a dicho precepto por la Ley 30/1992-. 3º) La jurisprudencia constitucional: la STC 78/1996, de 20 de mayo.
- El procedimiento de elaboración de las disposiciones generales (remisión).
- Otros procedimientos, a título ejemplificativo.
A) DA 5ª Ley 30/1992 (procedimientos en materia tributaria): tres ejemplos: a) el procedimiento de inspección (arts. 145 y ss. de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria); el procedimiento de
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), es exigible puesto que se va a alterar una situación de hecho existente, en ocasiones, durante años.
La audiencia es esencial salvo en los casos de existencia de peligro o de riesgo que exijan una decisión administrativa urgente (sentencias de 11 de octubre de 2000, 14 de octubre de 1993, 10 de junio de 1992, 15 de diciembre y 17 de julio de 1989, 28 de septiembre de 1987 y 4 de octubre de 1986).
QUINTO En el presente caso consta en el expediente que la clausura se produjo de plano, sin audiencia previa al interesado pese a haberse demostrado que la actividad se venía ejerciendo en forma notoria y ha sido tolerada por el Ayuntamiento desde hacía años. (…)
La existencia de la falta de audiencia conduce ya a estimar la pretensión de anulación formulada en la demanda, sin que sea necesario examinar los demás vicios denunciados por la actora, para declarar la nulidad de los actos impugnados” (FF.DD. 4 y 5).
c) No obstante, en la mayor parte de los casos se considera que la omisión de dicho trámite sólo provoca la nulidad si provoca indefensión desde un punto de vista material, pero no exclusivamente formal. Esta tesis tiene como sustento “el principio de economía procesal”. No existiría indefensión material, por ejemplo, cuando el recurrente ha podido alegar en un recurso administrativo lo que ha estimado pertinente para su defensa. Ej.: la Sentencia de 18 de marzo de 2002, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo:
“Si el no oído dispone de posibilidades de defensa de eficacia equivalente, la omisión de la audiencia será o deberá calificarse como una irregularidad no invalidante.
En suma, los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses” (FD 2º).
La doctrina del TC es confirmatoria de esta tesis: sólo existe vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva cuando la omisión de un trámite procedimental (o procesal) provoca una indefensión material, pero no cuando tiene efectos meramente formales. Ej: la STC 59/2004: si no se toman en consideración las alegaciones efectuadas por el sancionado en la fase administrativa, pero éste interpone un recurso de alzada donde puede defenderse, no hay una lesión del art. 24.1 CE.
- La información pública (art. 86 Ley 30/1992).
A) Su finalidad: cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera por afectar a intereses (profesionales, económicos, sociales, etc.) de colectivos más o menos grandes, el art. 86 Ley 30/1992 permite que el órgano competente para resolver acuerde la apertura de un período de información pública, al objeto de que “cualquier persona física o jurídica
pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde” (apartados 1 y 2). A veces la legislación sectorial (ej.: urbanismo, expropiación forzosa, etc.) impone la información pública.
B) Los efectos de la comparecencia y de la incomparecencia de los ciudadanos en este trámite (apartado 3).
- Otras formas de participación de los ciudadanos, directamente o a través de organizaciones, en los procedimientos de elaboración de las disposiciones generales y actos administrativos (art. 86.4 Ley 30/1992).
