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I. CONCEPTO
El reglamento es la Fuente más importante del derecho administrativo. Es un nombre genérico que forma parte del ordenamiento jurídico administrativo. El reglamento no debe confundirse con otros tipos de reglamentos como son los comunitarios de la UE y los reglamentos de los órganos del estado ni los de carácter interno. En definitiva, es una norma jurídica aprobada por la administración pública, de rango inferior a la ley y controlable fundamentalmente por los tribunales contenciosos- administrativos.
Características F 0 E 0
a) Tiene su procedencia en el poder ejecutivo.
b) Es norma jurídica escrita, subordinada a la ley, además de a la constitución y al derecho comunitario.
c) Los órganos judiciales ordinarios pueden inaplicar y anular los reglamentos que consideren ilegales, en los términos que mas adelante se exponen.
II. LA POTESTAD REGLAMENTARIA
El reglamento es un producto de la actividad administrativa y que su procedimiento de elaboración, sus límites materiales y las reglas sobre su eficacia y validez se establecen por las leyes administrativas, sobre la base de las escasas normas constitucionales que a este tipo de norma se refieren.
Los reglamentos son un tipo de norma habitual en nuestra experiencia cotidiana y nadie pone en cuestión su legitimidad y la necesidad de su existencia, de hecho, el parlamento no pueden regularlo todo, por lo que las leyes necesitan la colaboración subordinada del reglamento.
Es preciso que el gobierno y la administración tengan la capacidad de dictar normas jurídicas, bien para desarrollar las leyes y complementarlas en aspectos secundarios, bien para abordad aspectos prolijos o meramente técnicos o para responder con la necesaria flexibilidad y rapidez a cambios coyunturales de circunstancias, funciones normativas o reguladoras que difícilmente la ley puede desempeñar.
III. EL REGLAMENTO Y OTRAS FIGURAS JURIDICAS
Es necesario distinguir lo que es un reglamento de otras figuras jurídicas que también son decisiones de la administración, distinción que no tiene una finalidad meramente teórica o didáctica sino también practica, ya que el régimen jurídico aplicable a los reglamentos y a esas otras figuras jurídicas no es el mismo.
- REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO: El reglamento, al ser norma jurídica, tiene un contenido regulador y un alcance general, mientras
que la mayoría de los actos administrativos son decisiones que tienen un destinatario singular, esto es, una persona física o jurídica o un grupo de personas identificado. Lo decisivo es el denominado criterio ordinamentalista , que es, que el reglamento es norma jurídica y, por tanto, innova el ordenamiento jurídico en alguna medida, por lo que, mientras esta en vigor, es susceptible de aplicación a una serie indeterminada de casos o supuestos. Por el contrario, el acto administrativo no es norma jurídica, sino una decisión que se agota con su cumplimiento, de manera que para ocasiones semejantes habrá que volver a dictar otro acto. La aplicación de este criterio, que sigue la jurisprudencia, permite resolver la cuestión normalmente, aunque no sea sencillo en supuestos límite.
- CIRCULARES E INSTRUCCIONES INTERNAS: Son reglas de servicio de contenido general que los titulares de los órganos administrativos pueden dirigir a sus inferiores jerárquicos para ordenar su actuación. Tales instrucciones o circulares son muy frecuentes y su contenido puede ser muy diferente. Muchas veces establecen el criterio uniforme a seguir por los funcionarios ante determinadas situaciones, otras fijan la forma en que debe ser interpretado y aplicado algún precepto legal o reglamentario. Tienen eficacia ad intra de la organización administrativa, es decir, que se dirigen a los inferiores jerárquicos y no a los ciudadanos.
- PLANES Y PROGRAMAS: Estos instrumentos o formas de actuación son muy numerosos hoy en día, puesto que la administración moderna necesita programar o planificar su actividad en muchos sectores. La planificación es el instrumento de una administración dinámica que se anticipa a los acontecimientos. El plan se basa en una análisis previo de la situación que se quiere ordenad o modificar, fija unos objetivos con un horizonte temporal determinado, prevé los medios necesarios para alcanzarlos y ordena las acciones concretas y pasos a seguir.
IV. CLASES DE REGLAMENTOS
1. REGLAMENTOS EJECUTIVOS, INDEPENDIENTES Y DE NECESIDAD
a) Reglamentos ejecutivos F 0 E 0 son aquellos cuya función es desarrollar, complementar y establecer las disposiciones necesarias para la ejecución de las leyes. Seria reglamento ejecutivo todo aquel al que una ley se remite expresamente para completar sus mandatos, cualquiera que sea la forma y la amplitud con que se produzca esta remisión. El reglamento puede ir más allá de ser un puro ejecutor de la ley, a condición de que el comportamiento de la administración en
jurídicas, una con rango de ley, otra de reglamento, hemos de hablar de una relación entre dos ordenamientos distintos, que son autónomos, y que se articulan en el caso concreto de esa manera: ley estatal y reglamento autonómico. El margen de la decisión propio del titular de la potestad reglamentaria es mayor que el que tiene el gobierno estatal cuando dicta un reglamento ejecutivo o el propio gobierno de la comunidad autónoma al reglamentar una ley autonómica. Así pues, en tales casos la función del reglamento no es la de completar, detallar o precisar una regulación legal, sino que implica el ejercicio de la competencia autonómica sobre lo que no es básico.
b) Reglamentos locales F 0 E 0 reciben en la legislación vigente otras denominaciones además de la de reglamentos, tales como ordenanzas, reglamentos orgánicos, bandos. Estos últimos constituyen una figura ambigua, pues no siempre tienen un contenido normativo, sino que con frecuencia encierran decisiones singulares o simples avisos, recomendaciones o advertencias. Las relaciones de estos reglamentos locales con la legislación del estado y de las CCAA no es propiamente de jerarquía, ya que responden al ejercicio de potestades autonomías de las entidades locales y que se ejercen en el ámbito de sus propias competencias. Los reglamentos locales se subordinan en principio a la ley, si bien cuando una ley vulnere la autonomía local puede ser declarada nula a traces de alguno de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad de las leyes o en virtud de un conflicto de defensa de la autonomía local. La relación de los reglamentos locales con los del estado y de las CCAA son relaciones de competencia. Aquellos deben respetar lo dispuesto en estos, aunque regulen actividades de las administraciones locales, cuando se dictan en el marco de las competencias del Estado o de la CCAA respectiva. En fin, las leyes y reglamentos del Estado y de las CCAA dictados en el ámbito de sus respectivas competencias constituyen límites de la potestad reglamentaria local. Pero esta no necesita para desplegarse de ninguna autorización o habilitación legal expresa, salvo que verse sobre materias reservadas a la ley.
V. EL REGLAMENTO COMO NORMA JURIDICA
- Eficacia normativa e inderogabilidad singular de los reglamentos
Los reglamentos son normas jurídicas escritas, por tanto, tienen la cualidad de innovar el ordenamiento jurídico y son susceptibles de aplicación a una serie indeterminada de supuestos. Esta condición de norma jurídica produce una serie de efectos jurídicos. Los reglamentos mantienen su vigencia mientras no son derogados o modificados por otra norma de igual o superior rango o mientras no sean anulados por los jueces y tribunales competentes para ello. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque
aquellas tengan rango igual o superior a estas. El reglamento pues, vincula a todos por igual, cualquiera que sea su contenido. Cosa distinta es que en el propio reglamento puedan preverse diferencias de trato para unos u otros casos o sujetos e incluso reservas de dispensación, esto es, casos en que no hayan de aplicarse. Estas serán ya diferencias establecidas en el contenido de la propia norma, admisibles o no en atención al principio de igualdad, es decir, en función de que tengan o carezcan de una justificación objetiva y razonable. El reglamento, como la ley, es igual para todos, aunque puede no tratar a todos de la misma manera.
- Relaciones con la ley:
a) La subordinación plena a la ley F 0 E 0 esta fuera de duda en nuestro derecho que el reglamento se subordina total y absolutamente a la ley, a toda norma con rango de ley, incluso las que aprueba el gobierno en uso de sus atribuciones constitucionales. La potestad reglamentaria del gobierno se ejerce de acuerdo con la constitución y las leyes. Entre la ley y el reglamento del estado existe, pues, una relación de jerarquía que no puede ser alterada por el propio reglamento. En caso contrario, se vulnerarían los principios de legalidad y jerarquía normativa sancionados en el artículo 9.3 de la CE. Por eso todo precepto reglamentario que infrinja un precepto legal es nulo de pleno derecho. Por el contrario, la ley puede en cualquier caso derogar, modificar o privar de efecto temporal a un reglamento.
b) La reserva de ley F 0 E 0 No solo el reglamento se subordina por entero a la ley, sino que además el legislador está obligado constitucionalmente o por el Estatuto de Autonomía correspondiente, como ya dijimos, a regular por ley determinadas materias. El titular de la potestad reglamentaria tiene en principio vedada toda intervención normativa, incluso en ausencia de norma con rango de ley, salvo que el propio legislador le autorice o habilite para ello. Eso no quiere decir que en las materias reservadas a la ley no sea posible ninguna intervención del reglamento. Tal posibilidad no queda excluida, pero para ello se precisa una habilitación expresa del legislador, que suele denominarse remisión o reenvío normativo de la ley al reglamento. Por tanto, en el ámbito material reservado a la ley no cabe el reglamento independiente, pero no solo eso, sino que tampoco es constitucionalmente aceptable una remisión en blanco o completa de la ley al reglamento.
c) La colaboración del reglamento con la ley F 0 E 0 lo normal es que sea la propia ley la que se remita al reglamento para completar o desarrollar su propia regulación. Esta remisión es necesaria en materias reservadas a la ley, pues supone al mismo tiempo una habilitación o autorización al órgano de gobierno o administrativo para regular aspectos de materias que en principio le están vedadas. El renvío o remisión normativa no tiene siempre las mismas características. A veces el renvío en blanco, total, mediante el que el
inequívocamente normativo, es decir, reglamentos aprobados por órganos inferiores en la jerarquía administrativa, que suelen publicarse como resoluciones o instrucciones o circulares.
- En las CCAA F 0 E 0 el esquema a seguir es el mismo que en el caso del estado, aunque no todos los estatutos atribuyen expresamente la potestad reglamentaria al gobierno respectivo. Hay que tener en cuenta que dicha potestad reglamentaria no solo se aplica a la ejecución y desarrollo de las leyes de la propia CCAA, sino también de leyes del Estado, cuando la CCAA tiene competencia para ello.
- En la administración local F 0 E 0 Se concentra en el pleno la potestad normativa de las entidades locales, dejando aparte la indefinida figura de los bandos y los reglamentos de necesidad, que puede dictar el alcalde. En cualquier caso no puede el alcalde regular por bando disposiciones generales que deben figurar en una ordenanza o reglamento, pues, aunque no existe una delimitación precisa del ámbito de los bandos, hay que entender que se limitan a recordar la existencia de leyes y reglamentos, o que tienen por objeto cuestiones de tono menor o de mero carácter instrumental, o el de fijar el lugar en que se llevarán a cabo determinadas actuaciones o prestaciones. Por lo demás, la competencia del Pleno para aprobar reglamentos y ordenanzas es indelegable en otros órganos.
VII. EL CONTENIDO DEL REGLAMENTO
- La potestad reglamentaria como potestad discrecional F 0 E 0El reglamento es un tipo de norma jurídica y al mismo tiempo una forma, entre otras, de la actividad administrativa. Esto es, uno de los instrumentos jurídicos que el gobierno y la administración poseen para intervenir en las relaciones sociales o económicas, aparte de para conformar su propia organización. El reglamento constituye una decisión administrativa, sometida como otras a reglas de elaboración, de validez y de eficacia de derecho administrativo. Una decisión que puede tener efectos directos por sí misma en la vida de los ciudadanos, porque no necesite de actos de aplicación individual o que puede tener como finalidad regular otras posteriores actuaciones administrativas singulares.
En la medida en que el ejercicio de la potestad reglamentaria esta sometido a límites jurídicos, es controlable por los tribunales de justicia. Ahora bien, puesto que se trata de una potestad discrecional, no pueden aquéllos invadir el núcleo de la discrecionalidad reglamentaria ni sustituir a los gobiernos y administraciones públicas en su ejercicio.
- Limites materiales del reglamento F 0 E 0 como toda potestad discrecional, la reglamentaria está sujeta también y en todo caso a determinados límites de ejercicio. El reglamento no puede vulnerar lo dispuesto en la CE, los estatutos de autonomía y las leyes y tampoco,
como es obvio, en las normas de derecho comunitario o en los tratados internacionales celebrados en España, en aplicación todo ello del principio de legalidad. No puede vulnerar los preceptos de otro reglamento de superior rango, en virtud del principio de jerarquía normativa, ni invadir el ámbito de regulación de otra administración o entidad con potestad reglamentaria autónoma o atribuido expresamente a otro órgano, en razón del principio de competencia. El reglamento no puede desconocer o infringir la reserva de ley, es decir, que no puede regular materias reservadas a la ley y que debe respetar los términos, ya sean más generales o más específicos.
VIII. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACION DE LOS
REGLAMENTOS (¡esta en catalán porque son los que dicto ella en clase y están como en el libro!)
Fase de iniciativa o de elaboració del reglament F 0 E 0algun òrgan de l’administració decideix que hi ha d’haver un reglament sobre un determinat aspecte de l’administració en el qual l’administració n’és competent. L’elaboració ha d’anar acompanyat de dos informes: la necessitat i oportunitat del reglament y ha d’anar una memòria econòmica que aquesta ha de contenir la estimació al que donarà lloc posar a la practica aquest reglament. La no existència d’aquests comportaria la nul·litat del reglament. Aquests dos informes es compleixen amb la motivació concreta, raonada, específica,...
La necessitat d’informe dintre del reglament F 0 E 0
Informes facultatius , es a dir, voluntaris, es poden demanar tots els informes que l’administració cregui que son competents.
Informes preceptius: aquests informes en principi han d’estar incorporats a l’expedient y la no incorporació por tenir conseqüències (que no tenen perquè comportar la nul·litat): informes als altres departaments als que afecta el reglament, es a dir, aquell departament que proposa un reglament, si aquest afecta a altres organismes, els ha de fer arribar el projecte i demanar un informe. Si el reglament pot afectar a altres administracions públiques , s’ha de fer el mateix que en el cas anterior. Informe que la llei del govern demana pels reglaments executius es a dir, aquells reglaments que desenvolupen la llei. La llei del govern determina que per elaborar aquests reglaments es obligatori un dictamen del consell d’estat, aquest informe no es vinculant encara que si que es necessari. En el cas de les CCAA, també demanen informes preceptius pels reglaments executius, però es demana el dictamen a la comissió jurídica assessora. Per últim, es necessari que han de ser informats per la secretaria tècnica del propi ministeri. També diu que tots aquells reglaments que afectin a funcionaris públics tenen que tenir un informe del ministeri d’administracions públiques.
Participació en la elaboració del reglament F 0 E 0La llei del govern en l’article 24.c, diu quines serien les possibilitats de participació dels
Vicis de fons (que vagi en contra de la reserva de llei) i vicis de forma (faltar algun tràmit com per exemple l’informe econòmic).
Un reglament que es nul, l’administració pot fer un procediment per declarar-lo nul (revisió d’ofici) La nul·litat d’un reglament, no comporta la nul·litat de les conseqüències [..] excepte que el ciutadà que hagués demanat la revisió d’ofici i ell hagués recorregut l’acte administratiu.
Contra un reglament no hi cap un recurs davant de la pròpia administració pública.
Recurs directe contra el reglament F 0 E 0les persones legitimades interposen davant el contenciós-administratiu, l’imposen perquè consideren que aquell reglament te alguna clàusula que pot portar a la nul·litat. El que es demana es que alguns articles del reglament, el tribunal els declari nuls.
Recurs indirecte es aquell per el qual el ciutadà impugna un acte administratiu concret no perquè l’acte no estigui dictat conforme al reglament sino perquè el reglament que s’aplica en aquest acte el considera nul i per tant al impugnar l’acte el que es busca es anular el reglament.
Un reglament que es nul, l’administració i els ciutadans l’han de aplicar però en canvi, existeix la regla general que els jutges i els tribunals no aplicaran qualsevol disposició contraria a la constitució o a les lleis, es a dir que si el tribunal creu que un reglament es nul, pot no aplicar-la
