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La Regulación Bancaria en el Perú:
¿Ya Estamos en el Primer Mundo?
Diego Pcschicra Mit11in'
«Partiendo de la idea de que un mercado financiero funciona adecuadamente cuando hay más y mejor regulación; el autor, realiza revisión histórica de nuestro sistema financiero, a fin de determinar si la regulación actual es sufiente o si necesita de algunos ajustes, y concluye que los cambios introducidos en nuestra actual ley de bancos, en base a las recomendaciones del comité de basilea, nos coloca a la altura de la regulación de los países del primer mundo, con un sistema que contiene conceptos e instituciones sólidas».
1.- Introducción y Contexto General
En el mundo, uno de los sectores más regulados usualmente es el sector financiero y bancario. En los países desarrollados la regulación del sistema financiero y del mercado de valores es sumamente compleja, densa y en muchos aspectos tan técnica que ni los propios técnicos lo pueden entender y quizás por esa razón algunos operadores «toman ventaja» y estructuran productos y servicios que se encuentran poco regulados o son «borderline>>.
El consenso general es que debe haber más y mejor regulación para que el mercado financiero funcione adecuadamente, se modernice y se logre que los usuarios de dicho sistema se beneficien de la regulación y por cierto de la supervisión por parte de los entes gubernamentales encargados de ello.
En el caso del Perú la pregunta de fondo es si la regulación que actualmente tenemos es suficiente o si por el contrario necesita de algunos ajustes que le inyecten modernidad a fin de darle una tónica más acorde con los nuevos tiempos que incluya mayor control por parte del ente regulador o supervisor y mayores controles preventivos con la finalidad de brindarle mayor solvencia al sistema.
Por otro lado, algunos analistas creen que la crisis financiera que vivimos actualmente se origina en gran medida en los vacíos de la regulación financiera y bancaria de los países desarrollados. Todos en su conjunto piensan que el gran culpable de la crisis es la falta de regulación adecuada o en todo caso su deficiencia o insuficiencia.
Desde nuestra perspectiva pensamos que ello no es del todo exacto sino que más bien hay otros factores
que han contribuido grandemente a que se desate la actual crisis, y que atañen más bien a la moralidad de los operadores, banqueros y estructuradores pues con el afán de lograr <<sofisticación>> quizás pecaron de exceso abusando de las estructuras financieras tradicionales.
Muchas veces ser demasiado «creatiVO>> en el mundo financiero puede tener serias consecuencias para el mercado comprador de estructuras creativas, lo que lleva a contaminar a muchos otros que no comparten esa misma filosofía.
La regulación sin duda nos tendría que decir algo al respecto pero debemos ser conscientes igualmente que no todas nuestras conductas y apetitos creativos estarán regulados, siempre habrá lugar para la creatividad y por ello siempre será posible que esta crisis se repita en el futuro, esperemos que no con mucha frecuencia.
Para iniciar nuestro trabajo puntual, lo sensato sería partir de la estructura e historia de nuestro sistema financiero para situarnos en el real contexto en que nos encontramos para luego analizar la situación de la regulación en particular. Eso es lo que haremos a continuación.
11.- Sistema Financiero Peruano
1.- Un Poco de Historia
Nuestro sistema financiero ha evolucionado grande y favorablemente a lo largo de los años y pensamos que ello tiene que ver directamente con la calidad de la regulación bancaria que actualmente existe en el Perú y que tiene sus orígenes modernos en el año 1996 cuando entró en vigencia la actual Ley General
Abogado. Socio de Rodrigo, Elías& MedranoAbogados. MasterofLaws (LL.M.) por la Universidad de Nueva York. Profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de las Escuelas de Postgrado de la Universidad de Lima y de la Universidad ESAN. Ex Presidente del Comité de Derecho Bancario de la Asociación de Bancos del Perú.
1 Regulación Financiera 1
del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, aprobada mediante Ley No 26702 (<>).
No obstante esa realidad, los cimientos modernos del actual sistema financiero, bancario y de seguros se remontan al Decreto Legislativo W 637 (1991) y posterior Decreto Legislativo W 770 (1993), mediante los cuales se aprobaron las leyes sobre <<instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros». Estas sucesivas leyes bancarias fueron muy importantes antecedentes a la actual Ley de Bancos y sirvieron como punto de partida para la regulación bancaria moderna.
Resulta hasta cierto punto paradójico que existiendo en el Perú bancos con largos años de vida institucional (uno de ellos con 120 años de fundado), la regulación bancaria en general sea relativamente nueva, incluso algunos sostienen que la regulación bancaria y financiera existe como tal recién en el Perú desde los años 90. Particularmente pensamos que ello no es así.
Si bien la Superintendencia de Banca y Seguros nació como institución en 1931, la supervisión bancaria se remonta a 1873 a través de los decretos sobre requerimientos de capital mínimo, publicación de información monetaria y el régimen de cobertura y emisión de moneda. En sus inicios, esta incipiente supervisión se efectuaba a través de una oficina que dependía directamente del Ministerio de Hacienda y cuyo rol estaba orientado a fiscalizar más que a supervisar.
Con el pasar de los años y luego de la crisis y depresión de los años 30, diversos países latinoamericanos se vieron en la necesidad de modernizar sus respectivas legislaciones y mejorar la regulación a fin de que las instituciones financieras y bancarias dejen de ejercer en la practica la <<autorregulación» y sigan mas bien patrones internacionales, estandarizados y comunes a los países con sistemas financieros y bancarios en <<Vías de desarrollo».
Es así que surgió la iniciativa del Banco de Reserva del Perú 1 de invitar al Perú al profesor Edwin Walter Kemmerer^2 a fin de que estudiara la realidad peruana y propusiera un conjunto de medidas a fin de modernizar al sistema financiero y bancario peruano
de ese entonces^3 , fuertemente impactado por la crisis de la Gran Depresión de 1929, la caída de los precios internacionales y la restricción al crédito internacional.
Las recomendaciones de Kemmerer fueron acogidas y respetadas durante las décadas siguientes y contribuyeron enormemente al crecimiento del sistema financiero peruano y al fortalecimiento del Banco Central de Reserva cuya misión, autonomía y funciones fueron perfeccionadas con posterioridad^4 •
No cabe duda de que durante los años siguientes, el sistema financiero creció al igual que la regulación se fue adaptando a los nuevos tiempos. Los gobiernos de turno, militares muchos de ellos, tuvieron su aporte y dejaron su profunda huella tanto en el mercado propiamente dicho como en los usuarios y consumidores.
Nuevas formas de hacer banca surgieron, las casas mutua les aparecieron, la banca de fomento, la banca regional y la banca especializada por actividad económica (industrial, minero, pesquero, agrícola, vivienda) e incluso por productos crediticios específicos (hipotecarios). Con todo ello, el sistema financiero y bancario peruano creció.
Luego vino el momento de las cajas rurales, las cajas municipales y las cooperativas de ahorro y crédito, en fin, un carnaval de entidades especializadas, además de la propia participación directa del Estado en el sector financiero a través del Banco de la Nación, de la Corporación Financiera de Desarrollo (Cofide) y otras instituciones, y la participación a través de la denominada Banca Asociada o mixta.
No es ningún misterio que toda la experiencia previa a los años 90, pasando por la frustrada estatización de la banca, no fueron buenas experiencias. La regulación financiera y bancaria había sido <<perforada» y debilitada persistentemente por los gobiernos de turno y por tanto la confianza en las instituciones no pasaba por su mejor momento. Todo ello aunado a las quiebras y al fracaso contundente de prácticamente todo el sistema de la banca de fomento y la banca regional originaron que los flujos de dinero emigraran a sistemas financieros mas seguros y confiables que el Peruano.
El Banco de Reserva del Perú fue creado el9 de marzo de 1922, mediante Ley N' 4500, por iniciativa de los bancos privados con el objetivo de regular el sistema crediticio y emitir en forma exclusiva los billetes, lo que quiere decir que hasta ese momento, las monedas y billetes del Perú eran emitidos por la banca privada. Nótese que en abril de 1889, es decir, 33 años antes de la creación del Banco de Reserva del Perú se fundó el Banco Italiano (hoy Banco de Crédito del Perú). Edwín Walter Kemmerer (1875-1945) fue un reputado economista estadounidense, profesor de economía en las l1111WrSidaues norteamericanas de Cornell y Princeton y desarrolló una intensd labor, fruto de sus rrofundos conocimientos de política monetaria. espectalmentt' en lo 1efendo a la inflación, como asesor fmanciero y económico de distintos gobiernos de países de todo el mundo, espec1dlmer1te ldtii!Oanlencano'i Las propuestas de la Misión Kernmerer, mtegrada por Edwin Wolter KemmPrel y un grupo de expertos en d1ve1 ':>J'::. maten<~s. se difund1eron en (1bnl dt:> 1931 La Misión presentó drversas propuestas y nueve proyectos de ley, entre los que se destacamn la creauon del Ha neo CenUJI de Reserva del Peru y la Ley de Bancos. 4 La Constitución Política de 1993, al igual que la anterior Constitución de 1979, consagra los principios fundamentales del sistema monetario de la República, resaltando dos características fundamentales del Banco Central de Reserva: (i) la preservación de la estabilidad monetaria y (ii) su autonomía.
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1 Regulación Financiera 1
El volumen de los créditos directos y colocaciones del sistema financiero peruano alcanzó la suma total de S/. 1 04,535'341 ,000 al 31 de diciembre de 2008 11 , es decir, aproximadamente la suma de US$ 35, Millones de Dólares Americanos 12 • Ver cuadro siguiente.
Colocaciones Directas por Empresa del Sistema Financiero Peruano (Volumen -En Miles de Nuevos Soles)
100.000,000 90,000,000 (^) ·~-91,879,149 ------------· ------- ____ , _________ 80,000,000 - 70,000.000 - 60,000, 50,000 000 c-- 40,000,000 ~ 30,000.000 ·- 20.000, 10,000,000 - 5 886170 o ..... - .... ____ l1Ji8.Jlll__~- = ,- .·--~--- Entidades Entidades (^) CRAC EDPYMES Bancanas Financieras Muntcipales
Del total de esas colocaciones directas, las instituciones bancarias (16 entidades en total) concentran aproximadamente el 91 o/o del total, es decir, la participación del mercado de las instituciones bancarias es sumamente amplia y quizás hasta cierto punto desproporcionado pues prácticamente absorben la totalidad del mercado financiero peruano.
No obstante, una lectura más benévola nos podría indicar que ésta estadística abre la posibilidad de ampliar los horizontes y posibilidades para las otras instituciones financieras distintas a los bancos que se encuentran compitiendo en el mercado.
operaciones que antes requerían de autorización previa de la SBS y que estaban expresamente reservadas para las entidades bancarias 14.
Estas nuevas operaciones que podrán ser realizadas por las entidades antes indicadas, contribuirán sin duda alguna a que las entidades bancarias tengan más competencia en productos y servicios antes reservados solo para ellas.
En buena medida estas recientes modificaciones a la Ley de Bancos han liberado el «monopolio>> de operaciones que las entidades bancarias tenían para si.
Colocaciones Directas por Empresa del Sistema Financiero Peruano (Cuota de Mercado)
E:ntdaaes
086"1,^ Ca^1 as^ M·JniCipale~ ~ R4' 1 o
_____ CRAC \ 107% \ (^) \
\
, !::DPYME 111%
Por el lado de los depósitos, tenemos que el tamaño total del sistema financiero es bastante similar al caso de las colocaciones o créditos directos, siendo el monto total de los depósitos del sistema financiero peruano al 31 de diciembre de 2008, la suma de S/. 119,049'474,000^1 s, es decir, aproximadamente la suma de US$ 40,000 Millones de Dólares Americanos. Ver cuadro siguiente.
~-:; De hecho, las recientes modificaciones efectuadas Ü Q) ~~ a la Ley de Bancos 13 , particularmente aquellas Depósitos Captados^ por^ Empresa^ del^ Sistema b~ modificaciones incorporadas a través del Decreto
Q ~ Legislativo W 1028 (publicado el 22 de junio de
- han tenido como finalidad, entre otras razones,
Financiero Peruano (Volúmen- En Miles de Nuevos Soles)
98 ampliar el ámbito de las operaciones realizables por las entidades financieras, las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito, las Cajas Municipales de Crédito Popular y las Empresas de Desarrollo de la Pequeña y Microempresa (EDPYMES), facultándolas a realizar, a partir del 1 de diciembre de 2008, diversas
100,000, 90,000, 80,000, 70,000, 60,000, 50,000, 40,000, 30,000, 20,000, 10,000,00~
••, ._..,.,u•
1--- r- r- 1--- 1--- r- 1--- 1--- Entidades Bancarias
- 1~. ¡-¿ 1U8.83ti ,---,^ u~ Entidades Cajas CRAC Financieras Municipales
11 Según la información oficial publicada por la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. Este monto total incluye las colocaciones y créditos directos de las empresas de arrendamiento financiero (S/. 1'670, 730), del Banco de la Nación (Si. 1'922,977) y del Banco Agropecuano (Si. 1 08,672). 12 Nótese que el monto total de las Reservas Internacionales Netas (RIN) del Perú se ubican en alrededor de los US$ 30,000 Millones de Dolares Amer~canos. Eso quiere decir que el tamano total de las colocac1ones directas del sistema fmanc1ero peruano es más o menos equ1valente al monto total de nuestras reservas internacionales. 13 La Ley de Bancos ha sido recientemente mod1ficada en diversos artículos a través de los Decretos Legislativos W 1028 y 1052 (publicados el 22 y 27 de junio de 2008, respectivamente). 14 Con los cambios introducidos por el Decreto Legislativo W 1028 a la Ley de Bancos y que se encuentran vigentes desde el1 de diciembre de 2008, las entidades financieras, cajas rurales, cajas municipales, EDPYMES y otras entidades d1stintas a las banca nas podrán realizar operaciones mas amplias tales como: (i) operaciones de arrendamiento financiero o leasing, realizar operaciones de comisiones de conftanza, Sllldtcacion de créditos, créditos internactonales, descuentos de documentos, factoring, custodia, asesoría financiera, ser originadotes en procesos de titulización, fiduc1ario, entre otras operaciones. Para el caso de las entidades fmancieras, las operaciones se han ampliado aun más pudiendo recibir depósttos vista y a plazo, otorgar préstamos hipotecarios, descuentos, emitir cartas de crédito, emisor tarjetas de crédtto, emtttr obltgac1ones, underwriting, ern1t1r cheques de gerenc1a, dctuar corno fiduciariO en los contratos de fideicomiso, entre otras operaciones. 15 Dicha cifra incluye los depósitos en el Banco de la Nac1ón (S/. 14'234,955).
La participación de mercado igualmente se encuentra altamente concentrada en las entidades bancarias con un 94% sobre el total de los depósitos del sistema financiero nacional.
No obstante, con los recientes cambios en la Ley de Bancos se espera que haya más competencia también por el lado de los productos pasivos (depósitos). Ver cuadro siguiente.
Depósitos captados por Empresa del Sistema Financiero Peruano (Cuota de Mercado)
Entidades Bancanas 94 56%
Entidades F1nancieras 0.1% CajaS Munic1pales ------------- 4.5%
En definitiva, se puede decir que el tamaño del sistema financiero peruano es de aproximadamente US$ 75,000 Millones de Dólares Americanos. Ese tamaño no es comparable con los sistemas financieros de los países desarrollados ni tampoco con los sistemas de Brasil y México, que juegan en otras ligas sin duda alguna.
Nuestros competidores de la región son ciertamente Chile y Colombia, quienes con menos entidades financieras que en el Perú 16 tienen un tamaño del sistema financiero mayor al nuestro.
Por otro lado, y con la finalidad de darnos una idea más real del tamaño de nuestro sistema financiero, se debe tener presente que existen algunos productos, como por ejemplo los créditos hipotecarios que evidencian la pequeñez de nuestro sistema.
En efecto, según las cifras oficiales de la SBS al 31 de diciembre de 2008, existen solo 123,258 deudores hipotecarios en todo el sistema financiero nacional por un monto total de S/.12,020'735,000, es decir, aproximadamente US$ 4,000 millones. Lo que comprueba que existe un gran potencial para el crecimiento de este particular producto de gran impacto económico dado que está vinculado a la construcción de viviendas y por consiguiente a la generación de empleo.
Por otro lado, las gigantescas pérdidas de los principales bancos de Estados Unidos de Norte América registradas y anunciadas recientemente debido a la crisis internacional, nos hacen pensar en la real dimensión y tamaño de nuestro sistema
1 Diego Peschiera Mifflin 1
financiero, ya que si tomamos algunas de ellas nos encontraremos con que muchos de estos bancos estadounidenses e incluso europeos han anunciado perdidas individuales por montos que duplican, triplican y quizás más aun, el tamaño de nuestro sistema financiero nacional.
Igualmente, la ayuda financiera brindada por la Reserva Federal de los Estados Unidos individualmente a los bancos a través de préstamos o líneas de crédito de emergencia no solo sobrepasa largamente el tamaño de nuestro sistema financiero sino que incluso es varias veces superior al presupuesto del Perú.
"( ... )el tamaño del sistema
financiero peruano es de
apróximadamente US$75,
millones de Dólares Ameri-
canos, ese tamaño no es
comparable con los sistemas
financieros de los países
desarrollados ni tampoco con
los sistemas de Brasil y México,
que juegan en otras ligas sin
duda alguna"
IV.- Cambios Relevantes Recientes a la Ley de
Bancos y la Adecuación de la Regulación
a las Recomendaciones de Basilea 11
Desde hace varios años (por lo menos 5 años), la SBS viene trabajando en el proceso de estudio, difusión y adecuación a las recomendaciones del Nuevo Acuerdo de Capital del Comité de Basilea del 2003 (Basilea 11).
Para los principales bancos peruanos no es ninguna novedad estos avances pues internamente se vienen preparando desde hace también varios años para estos cambios en la regulación, que a partir del 1 de julio de 2009 serán una realidad.
En efecto, a través del Decreto Legislativo No 1028 que ya hemos referido anteriormente, la Ley de Bancos fue modificada en diversos artículos con la finalidad de incorporar de manera expresa muchas de las recomendaciones efectuadas por el Comité de Basilea. Todas esas modificaciones a la actual regulación bancaria regirán a partir del 1 de julio de
16 En el caso de Chile, existen 37 entidades en el sistema financiero: 26 entidades bancarias, 5 cooperativas de ahorro y crédito, 2 sociedades de leasing inmobiliario, 2 sociedades de leasing y 2 sociedades de factoring. Para el caso de Colombia, existen 56 entidades en el sistema financiero·. 18 entidades bancarias, 28 compañías de financiamiento comercial, 7 entidades cooperativas de carácter financiero y 3 entidades financieras.
Los cambios a la Ley de Bancos trae mejoras también en esos aspectos al incorporar una nueva y mejor definición de deuda subordinada y otros instrumentos computables para el cálculo del patrimonio efectivo.
Prácticamente todas las recientes modificaciones a la Ley de Bancos (por lo menos aquellas vinculadas con el límite global de apalancamiento, definición de patrimonio efectivo, deuda subordinada y las metodologías de calculo para los requerimientos de patrimonio efectivo para los diversos riesgos que se deben cubrir) están pendientes de regulación técnica especializada por parte de la SBS, los que deberán quedar aprobados antes del1 de julio de 2009, fecha en la que entrarán en vigencia los cambios comentados de la Ley de Bancos.
Por lo pronto, la SBS recientemente ha publicado el Reglamento correspondiente al requerimiento de patrimonio efectivo por riesgo operacional y ya se han prepublicado diversos otros proyectos de reglamentos vinculados con los recientes cambios a la Ley de Bancos.
1 Diego Peschiera Mifflin [
Conclusión
No tenemos la menor duda que nuestra Ley de Bancos (tal como ha quedado modificada por los recientes Decretos Legislativos W 1028 y 1052) incorpora, entre otros relevantes aspectos, las recomenda.ciones del Comité de Basilea. Ello significa que nuestra principal norma legal en materia financiera está a la altura de las legislaciones de los países del primer mundo, es decir, tenemos en el Perú legislación que podría aplicarse a sistemas financieros de cualquier país desarrollado.
Algunos pudieran pensar que tenemos legislación y regulación financiera que se adecuaría mejor a un tamaño más grande de sistema financiero. No obstante, pensamos que dada nuestra legislación ello permitiría que nuestro sistema crezca con mayor solidez y robustez ~
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