Guía del Sistema de Gestión de Recursos Humanos en el Sector Público Peruano, Guías, Proyectos, Investigaciones de Salud Pública

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Guía sobre el Sistema Administrativo

de Gestión de Recursos Humanos en

el Sector Público

Guía para asesores jurídicos del Estado

JORGE LUIS CÓRDOVA SANTOLALLA Consultor

Derechos Reservados: Decreto Legislativo Nº 822

Primera edición: Julio de 2016 Tiraje: 2,500 ejemplares

DISTRIBUCIÓN GRATUITA

Editado por: Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Calle Scipión Llona Nº 350, Miraflores, Lima 18

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2016-

Impreso en: Litho & Arte SAC Jr. Iquique Nº 046-Breña

ALDO ALEJANDRO VÁSQUEZ RÍOS Ministro de Justicia y Derechos Humanos

ROGER RAFAEL RODRÍGUEZ SANTANDER Viceministro de Justicia

TOMMY RICKER DEZA SANDOVAL Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

ANA MARÍA VALENCIA CATUNTA Directora de Desarrollo Jurídico y Proyectos Normativos

JUAN CARLOS CORTÉS CARCELÉN Presidente Ejecutivo y Consejero Autoridad Nacional del Servicio Civil

CYNTHIA SÚ LAY Gerente (e) de Políticas de Gestión del Servicio Civil Autoridad Nacional del Servicio Civil

BRENDA BELLIDO GOMERO Especialista en Gestión de la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil Autoridad Nacional del Servicio Civil

en el Sector Público

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INDICE

PRESENTACIÓN

ABREVIATURAS

CAPÍTULO I

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.1. Concepto de Administración Pública 1.2. Marco normativo de la Administración Pública 1.3. Los sistemas administrativos: El sistema administrativo de Gestión de Recursos Humanos 1.4. Regímenes laborales en la Administración Pública 1.4.1. El Servicio Civil 1.4.2. Régimen laboral público del Decreto Legislativo Nº 276 1.4.3. Régimen laboral público del Decreto Legislativo Nº 728 1.4.4. Régimen laboral público del Decreto Legislativo Nº 1057 1.4.5. El nuevo régimen laboral público de la Ley Nº 30057

CAPÍTULO II

LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

2.1. Objetivo de la reforma del Servicio Civil 2.2. Implementación de la reforma del Servicio Civil 2.3. Beneficios de la reforma del Servicio Civil

CAPÍTULO III

MODELO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS DEL NUEVO

SERVICIO CIVIL

3.1. La Gestión de Recursos Humanos en el Sector Público 3.1.1. Sistema administrativo de Gestión de Recursos Humanos 3.1.2. Modelo de Gestión de Recursos Humanos en el Sector Público 3.1.2.1. Primer Subsistema: Planificación de políticas de recursos humanos 3.1.2.2. Segundo Subsistema: Organización del trabajo y su distribución 3.1.2.3. Tercer Subsistema: Gestión del empleo 3.1.2.4. Cuarto Subsistema: Gestión de rendimiento 3.1.2.5. Quinto Subsistema: Gestión de la compensación 3.1.2.6. Sexto Subsistema: Gestión del desarrollo y la capacitación

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PRESENTACIÓN

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos tiene como función rectora velar porque la labor de la Administración Pública se enmarque dentro del respeto a la Constitución Política del Perú y la legalidad. Para lograr dicho objetivo, la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico de este Ministerio tiene como parte de sus funciones realizar publicaciones que difundan los criterios jurídicos para la aplicación e interpretación de normas de alcance general, así como de la jurisprudencia y doctrina, con la finalidad de promover la aplicación coherente y el perfeccionamiento del ordenamiento jurídico.

En atención a las funciones y objetivos señalados, y teniendo en cuenta que existe un creciente interés en la entidades de la Administración Pública por conocer el procedimiento de implementación y tránsito al nuevo régimen del Servicio Civil, así como sus ventajas y beneficios, se ha considerado oportuno la publicación de la «Guía sobre el Sistema Administrativo de Gestión Recursos Humanos en el Sector Público».

Al respecto, para la elaboración de esta Guía, se ha tomado en consideración que desde el 21 de junio de 2008, con la promulgación del Decreto Legislativo Nº 1023, se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos, como organismo técnico especializado.

Asimismo, en el marco de dicho proceso de reforma, el 4 de julio de 2013, se promulgó la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, y el 13 junio de 2014, su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM. Del mismo modo, SERVIR ha emitido, de acuerdo a la normatividad citada, directivas dirigidas a las entidades del Estado para la implementación y transición progresiva al nuevo régimen.

La Guía consta de cuatro capítulos. En el capítulo primero se describen los conceptos generales de la Administración Pública en general y el Servicio Civil en particular, como herramientas necesarias para la competitividad de los sectores productivos y los servicios que se brindan en una comunidad nacional. Se concluye este capítulo con una breve exposición de los principales regímenes laborales vigentes al interior del sector público y del nuevo régimen laboral del Servicio Civil.

El capítulo segundo de la Guía se encuentra referido a la reforma del Servicio Civil, sus objetivos y beneficios, así como las pautas para su implementación.

Por su parte, en el capítulo tercero de la Guía se describe el concepto de gestión de recursos humanos, y el modelo que adopta el Servicio Civil con el Decreto Legislativo Nº 1023 y sus siete subsistemas.

En el capítulo cuarto se desarrolla un aspecto central del sistema como es el procedimiento o ruta que deberán seguir las entidades para transitar del actual sistema al nuevo régimen de la Ley del Servicio Civil.

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Asimismo, la Guía contiene también anexos finales de preguntas y respuestas prácticas sobre la Ley del Servicio Civil, los beneficios de la misma y las acciones que deberán implementar las entidades para transitar del régimen vigente al nuevo régimen, así como algunos precedentes administrativos del Tribunal del Servicio Civil.

Por todo lo expuesto, consideramos que esta publicación es un instrumento teórico y práctico valioso para mejorar la calidad de las labores que realizan los asesores jurídicos estatales. Para tal efecto, se contó en su elaboración con el apoyo de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que agradecemos su colaboración.

Julio de 2016

TOMMY RICKER DEZA SANDOVAL

Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

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CAPÍTULO I

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.1. Concepto de Administración Pública

La Administración es una expresión que proviene del latín «ad» (ir, hacia) y «ministrare» (servir, cuidar). En tal sentido, la Administración Pública es aquella que está conformada por instituciones del sector público, que tiene como finalidad servir a la sociedad, así como se encarga de la gestión directa y permanente de las relaciones del Estado con los particulares.

Para uno de los fundadores del derecho administrativo, BONNIN, la Administración Pública « ha sido creada para el mantenimiento de la sociedad, siendo entonces una institución benéfica, que bajo la dirección y vigilancia del gobierno, conserva el orden entre los hombres, asegura sus propiedades, su goce, reúne en una masa todos los intereses privados, haciéndoles concurrir en el interés general »^1.

Por su parte, para MUÑOZ AMATO, citado por Mario ALVA MATEUCCI 2 , la Administración Pública es « un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana que determinan cómo se distribuye y ejerce la autoridad política y como se atiende los intereses públicos ».

En ese sentido, se puede señalar que la Administración Pública es aquella que busca estar en contacto directo con los ciudadanos para satisfacer intereses de orden público y garantizar la convivencia en sociedad. Es oportuno indicar que el bienestar general que propugna el Estado reposa en la tranquilidad de suministrar las necesidades básicas al colectivo de la población, a través de obras y servicios de calidad, de un sistema normativo justo y el desarrollo pleno y equilibrado del país.

Cabe precisar que no debe confundirse el concepto de Administración Pública con función pública, toda vez que esta última debe ser entendida como desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado 3 , en las cuales se ejerce la Administración Pública.

a) El derecho a una buena administración

Complementariamente al reconocimiento de la obligación que tiene la Administración Pública para brindar un servicio eficiente y que también se ha manifestado en la consagración del derecho de todos los ciudadanos a la calidad en la gestión

1 BONNIN, Carlo Giovanni. Principii di amministrazione pubblica. Versione italiana sulla terza edizione francese di Antonio de Crescenzi y Michele Saffioti, volumen I. Nápoles: Stamperia francese, 1824, p.122. 2 ALVA MATEUCCI, Mario. «El “concepto” de administración pública en la legislación peruana». En: Blog PUCP , disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2009/04/17/el-concep- to-de-administracion-publica-en-la-legislacion-peruana/ 3 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los Expedientes Nº 0025-2005-PI/TC y 0026-2005- PI/TC, del 25 de abril de 2006, fundamento jurídico 52.

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3. Eficiencia Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando obtener una capacitación sólida y permanente. 4. Idoneidad Entendida como aptitud técnica, legal y moral, en cuanto condición esencial para el acceso y ejercicio de la función pública. El servidor público debe tender a una formación sólida acorde a la realidad, capacitándose permanentemente para el debido cumplimiento de sus funciones. 5. Lealtad y Obediencia Actúa con fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros de su institución, cumpliendo las órdenes que le imparta el superior jerárquico competente, en la medida que reúnan las formalidades del caso y tengan por objeto la realización de actos de servicio que se vinculen con las funciones a su cargo, salvo los supuestos de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, las que deberá poner en conocimiento del superior jerárquico de su institución.

En consecuencia, el sujeto activo del derecho a una buena administración serán los servidores del Estado y los sujetos pasivos del citado derecho serán los ciudadanos.

b) El contenido del derecho a una buena administración

En el Perú, el Tribunal Constitucional ha reconocido el principio de buena administración. Sobre el particular, ha declarado que « el principio constitucional de buena administración se encuentra implícitamente constitucionalizado en el Capítulo IV del Título II de la Constitución. En lo que aquí interesa poner de relieve, es que dicho principio evidencia no sólo que los órganos, funcionarios y trabajadores públicos sirven y protegen al interés general, pues están al servicio de la Nación (artículo 39 º de la Constitución), sino, además, que dicho servicio a la Nación ha de realizarse de modo transparente »^8.

De ello se desprende que el derecho a una buena administración se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico interno, tal es así que lo encontramos en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, norma que regula, entre otras materias, los principios, las reglas y los deberes que guían la actuación de las entidades administrativas, así como los derechos y deberes de los administrados.

La buena Administración Pública también depende de la calidad de sus servidores públicos, de sus capacidades para desarrollar sus funciones, así como de su probidad. Así, la buena administración es la que satisface necesidades e intereses de la ciudadanía, a través de un servicio civil profesionalizado y meritocrático que lo hace posible.

8 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 2235-2004-AA/TC, del 18 de febre- ro de 2005, fundamento jurídico 10.

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Por ende, resulta de gran importancia el reconocimiento del derecho a la buena Administración Pública, pues es impostergable observar si su actuación se orienta tanto al servicio real de la población como al servicio objetivo del interés general. Entendiendo que el interés general es concreto y que, en última instancia, se dirige a la mejora de las condiciones de vida de las personas en una determinada sociedad.

1.2. Marco normativo de la Administración Pública

En la actualidad, la doctrina considera que cuando la Administración Pública ejerce función administrativa, lo debe hacer a través de las formas jurídicas que le están permitidas^9. Estas formas son: reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la administración y, por último, los hechos administrativos.

Si se hace un examen histórico de la legislación peruana para apreciar el concepto de «Administración Pública», podemos mencionar las siguientes normas:

 El derogado Decreto Supremo Nº 006-67-SC, Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, concebía como Administración Pública únicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios), a las entidades del sub sector público independiente, incluidas las empresas estatales y, por último, a los gobiernos locales representados por los municipios.

 El Decreto Legislativo Nº 757, Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada 10 , reconoce como entidades de la Administración Pública a los ministerios, instituciones y organismos públicos, sean dependientes del gobierno central, gobiernos regionales o locales.

 El derogado Decreto Ley Nº 26111, Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, que elevó a la categoría de Ley al Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.

 Posteriormente, se dictó el Decreto Supremo Nº 02-94-JUS, que aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, ya derogado, en donde se presentó un concepto de Administración Pública mucho más amplia. Esta comprendía, además de las entidades del sector estatal, a otras instituciones públicas o privadas que prestan servicios públicos, incluidas las universidades. Se incluyó al sector no estatal, situación que no fue concebida en el pasado.

 La Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General^11 , es la norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en

9 Asimismo, la Administración Pública asume el servicio objetivo de los intereses generales, de acuerdo con el principio de eficacia: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo. Lima-Bogotá: Palestra – Temis, tomo I, 2006, p. 51. 10 Publicado en el diario oficial El Peruano el 13 de noviembre de 1991. 11 Publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de abril de 2001.

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de los recursos en las entidades de la Administración Pública, promoviendo la eficacia y la eficiencia en su uso.

El sistema administrativo puede estar referido, entre otras materias, a la gestión de recursos humanos. En el Perú tiene su fundamento legal en los artículos 43º y siguientes de la Ley Nº 29158 15 , Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

No se puede dejar de mencionar que los sistemas son creados por ley y deben contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

 Ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

Los sistemas están a cargo de un Ente rector que constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito, coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento.

En el caso del sistema administrativo de gestión de recursos humanos encontramos a la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que se encarga de ejercer la rectoría del sistema y resuelve las controversias de conformidad con lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 1023 16.

En efecto, el Decreto Legislativo Nº 1023 crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) con el fin de contribuir a la mejora continua de la administración del Estado a través del fortalecimiento del Servicio Civil.

SERVIR es un organismo técnico especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería jurídica de derecho público interno, con competencia a nivel nacional y sobre todas las entidades de la Administración Pública, asumiendo la calidad de ente rector del sistema administrativo de gestión de recursos humanos.

 Atribuciones del ente rector

Las atribuciones de SERVIR son:

a) Normativa: Que comprende la potestad de dictar, en el ámbito de su competencia, normas técnicas, directivas de alcance nacional y otras normas referidas a la gestión de los recursos humanos del Estado;

b) Supervisora: Destinada al seguimiento de las acciones de las entidades del Sector Público, en el ámbito de su competencia;

c) Sancionadora: En caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el Sistema;

15 Publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007. 16 Publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de junio de 2008.

en el Sector Público

d) Interventora: En caso de detectar graves irregularidades en la administración o gestión de los recursos humanos en materia de concursos; y,

e) De resolución de controversias: Que se ejerce a través del Tribunal del Servicio Civil y que comprende la posibilidad de reconocer o desestimar derechos invocados.

1.4. Regímenes laborales en la Administración Pública

1.4.1. El Servicio Civil

La Administración Pública, con la finalidad de cumplir con sus funciones básicas (educación, salud, cultura, seguridad, administración de justicia, regulación de servicios básicos) requiere contar con personal a su servicio. Dicho personal, además, debe cumplir con determinadas características y calificaciones profesionales o técnicas para que los servicios que se brinde sean de alta calidad.

En efecto, la definición de Servicio Civil es amplia e involucra a todas las personas que sirven al Estado en sus diversas entidades. En ese sentido, es el conjunto de medidas institucionales por las cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar los intereses de la sociedad y los derechos de las personas. No obstante, para efectos de esta Guía dicha referencia se hará, principalmente, para describir al nuevo régimen de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil^17.

En tal sentido, las normas que regulan el Servicio Civil y la gestión del personal al servicio del Estado se encuentran orientadas a que la Administración Pública brinde un servicio eficiente y eficaz.

El vínculo jurídico que regula la relación entre el Estado y los servidores o trabajadores a su servicio es de naturaleza laboral pero complementado con los principios del servicio público y se encuentra regulado por los regímenes generales contemplados en el Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público^18 ; Decreto Supremo Nº 003-97-TR, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral 19 ; y, el Decreto Legislativo Nº 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios^20 , y otros regímenes de carrera especiales, como se detalla en el siguiente cuadro:

17 Publicada en el diario oficial El Peruano el 04 de julio de 2013. 18 Publicado en el diario oficial El Peruano el 24 de marzo de 1984. 19 Publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de marzo de 1997. 20 Publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008.

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remuneración o contraprestación y subordinación. En el caso de los trabajadores del Estado, esta prestación de servicios y subordinación tienen como particularidad que el empleador es el Estado y, por lo tanto, la subordinación la ejerce dicho empleador pero el beneficiario de dicha prestación es la comunidad en general.

En tal sentido, el artículo 39º de la Constitución Política del Estado de 1993 señala: «Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación». Esta alusión expresa vincula a los trabajadores públicos con el servicio a la República del Perú.

El servicio público pasa a ser concebido como un servicio a favor de la Nación que trasciende a los periodos de Gobierno y para cuyo ingreso existen exigencias que deben cumplirse si se desea tener un servicio público eficiente y eficaz.

Es, por ello, que desde la Constitución Política de 1979, con su artículo 59º, se hacía alusión expresa a la carrera administrativa en los siguientes términos: «La ley regula lo relativo al ingreso, derechos y deberes que corresponden a los servidores públicos así como los recursos contra las resoluciones que los afectan. No están comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, ni los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedad de economía mixta».

Esta referencia constitucional a la carrera administrativa produjo la promulgación del Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público. Esta norma, vigente hasta la fecha, rige por más de treinta años las relaciones laborales en gran parte del sector público en nuestro país.

Posteriormente, y en atención a la necesidad de optimizar la gestión de personal y reformas parciales del servicio civil, se promulgaron los Decretos Legislativos Nº 728 (1991) y 1057 (2008).

En la presente Guía se analizará brevemente la naturaleza, alcances, derechos, obligaciones, supuestos de suspensión y de término de los tres principales regímenes laborales en el sector público como son los contemplados en el Decreto Legislativo Nº 276; en el Decreto Legislativo Nº 728; y, en el régimen de contratación administrativa de servicios regulada por el Decreto Legislativo Nº 1057.

1.4.2. Régimen laboral público del Decreto Legislativo Nº 276

Las características generales del régimen laboral establecido en el Decreto Legislativo Nº 276 y el Reglamento de la Carrera Administrativa, Decreto Supremo Nº 005-90-PCM^24 , son las siguientes:

 Sobre la carrera administrativa: trabajadores estatales comprendidos y exceptuados

a) Los servidores públicos pueden ser de carrera o contratados. Solo los primeros están comprendidos en la carrera administrativa (artículo 2º del Decreto Legislativo 276).

24 Publicado en el diario oficial El Peruano el 18 de enero de 1990.

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Los trabajadores contratados pueden realizar labores de naturaleza temporal y/o accidental o de naturaleza permanente.

Los servidores públicos de carrera gozan de una contratación a plazo indeterminado o indefinido producto de la aprobación exitosa del concurso de mérito respectivo y el cumplimiento de los requisitos legales, mientras que los segundos (servidores contratados para labores administrativas), que son contratados para labores de naturaleza excepcional, gozan de una contratación a plazo fijo o determinado, el mismo que no puede renovarse por más de tres (03) años consecutivos.

Es necesario precisar que las normas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 276 se aplican a los funcionarios y servidores públicos comprendidos en regímenes especiales, regulados por leyes específicas, en lo que no se opongan a tal régimen.

De otro lado, cabe resaltar que, de acuerdo al artículo 1º de la Ley Nº 24041 25 , los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y con sujeción al procedimiento establecido en esta norma.

b) Los funcionarios públicos que desempeñan cargos políticos o de confianza y no están comprendidos en la carrera administrativa pero sí en las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 276.

c) Tampoco están comprendidos en la carrera administrativa los miembros de las fuerzas armadas, fuerzas policiales, trabajadores de las empresas del Estado y las sociedades de economía mixta. No obstante, de acuerdo a lo establecido en la primera disposición complementaria, transitoria y final del Decreto Legislativo Nº 276, dicho cuerpo normativo es de supletoria aplicación a las carreras especiales en lo que no se oponga a sus normas.

 Sobre la carrera administrativa: Grupos Ocupacionales

a) La carrera administrativa se estructura por grupos ocupacionales y niveles (artículo 8º del Decreto Legislativo Nº 276).

b) Los servidores públicos de carrera son clasificados en tres grupos ocupacionales: profesional, técnico y auxiliar (artículo 9 º del Decreto Legislativo Nº 276).

c) La carrera administrativa comprende 14 (catorce) niveles; al grupo ocupacional profesional le corresponde los ocho niveles superiores; al grupo técnico diez niveles entre el tercero y el décimo segundo; y al grupo auxiliar los siete niveles inferiores (artículo 10º del Decreto Legislativo Nº 276).

25 Publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de diciembre de 1984.