grado administrativo 1, Apuntes de Derecho Administrativo

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Derecho

Administrativo I

Introducción: CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

(no es un tema de clase, pero es introductoria para conocer qué es una Administración)

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

I) La Administración Pública como Persona Jurídica:

La más simple y tradicional definición del Derecho Administrativo lo considera como el Derecho de la Admón. Pública. Por lo que, planteada así la cuestión, la primera y fundamental pregunta a resolver es qué cosa sea la Admón. Pública para el Derecho Administrativo. La pregunta, aparentemente sencilla, ha sido, sin embargo, el centro de los debates que han hecho posible a elaboración dogmática del Derecho Administrativo.

-El concepto de Administración en la evolución del Derecho Administrativo:

A partir de la Revolución Francesa, momento en el que nace el Derecho Administrativo, y durante la primera mitad del siglo pasado, la Administración Pública se identifica con el Poder Ejecutivo, en el marco constitucional del principio de división de poderes. El derecho Administrativo venía a ser entonces el régimen jurídico especial del Poder Ejecutivo.

Hacia mediados del siglo XIX, los esfuerzos dirigidos a garantizar la autonomía del nuevo Derecho Público, con la necesidad de abandonar las explicaciones personalistas y místicas del feudalismo y el absolutismo cristalizan en Alemania en una aportación capital: el reconocimiento del Estado como persona Jurídica, lo que permite iniciar, justificar y sostener la magna construcción de su comportamiento hacia el Derecho.

El hecho de que se considere que la personalidad jurídica corresponde al Estado en su integridad y no a cada uno de sus tres Poderes, hace que éstos pierdan su sustantividad propia y se conviertan en simples expresiones orgánicas de aquél. La Administración Pública, hasta aquí identificada con uno de los poderes orgánicos e individualizados del Estado, el Poder Ejecutivo, pasa a ser considerado entonces como una función del Estado-Persona. El Estado es una persona jurídica que se dedica a realizar múltiples funciones, entre las que destacaría precisamente, la de administrar.

-La Administración como Persona Jurídica:

Lo primero que hay que notar es que la Administración Pública no es para el Derecho Administrativo una determinada función objetiva o material. Numerosos han sido los intentos fallidos de quienes han intentado tomar esta dirección ya que la movilidad de la materia administrativa, dependiente del momento socioeconómico y cultural es, sin duda alguna, un obstáculo insuperable para intentar de perfilar un modo material o formal de administrar. Al igual que las técnicas formales de administrar que varían también circunstancialmente.

La Administración Pública no es tampoco para el Derecho Administrativo un complejo orgánico más o menos ocasional, sino que la considera una auténtica persona Jurídica. La personificación es el único factor que permanece siempre,

que es la Administración Pública. Los órganos que participan en estas actividades pueden hacerlo: -desempeñando una actividad complementaria de la función específica que normalmente realizan -o bien, como organizaciones instrumentales de apoyo y sostenimiento.

En el primer caso, (Ej.: policía de las Cámaras, funciones de sus Mesas, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas...) la función respectiva podrá ser calificada materialmente como administrativa, será o no equivalente a la que normalmente cumple la administración, pero es evidente que no se trata de actos sometidos al Derecho Administrativo, como no lo son, los principales actos que dichos órganos constitucionales producen (leyes, Sentencias) y respecto de los cuales esos otros son auxiliares y complementarios.

Distinto puede ser el caso de las organizaciones específicas de apoyo de que estos órganos constitucionales se dotan para mantener su autonomía y excluir cualquier dependencia de la Administración General, a la que normalmente se sobreponen o controlan. Dichos órganos auxiliares u organizaciones instrumentales de apoyo se conocen en los distintos órganos constitucionales; Consejo General del Poder Judicial, Tribunal Constitucional y de Cuentas, Defensor del Pueblo, Asambleas Legislativas…, aparatos más o menos sumarios pero efectivos en los dos órdenes referidos de la administración del personal propio y de la gestión patrimonial de sostenimiento. Los actos que en ejercicio de estas funciones de apoyo se realizan no son propiamente actos administrativos, por tanto no imputables a la Administración General del Estado, sino de órganos que se han configurado con una más o menos perfecta separación de la misma. Ello, no obstante, en cuanto tales actos afecten a terceros, éstos no pueden quedar al margen de la protección jurisdiccional que el Art.24CE garantiza hoy a todo ciudadano, y esa protección se residencia normalmente en la jurisdicción contencioso-administrativa. Es una atribución de jurisdicción por determinación legal, hoy Art. 1.3 LJ, que implica el reconocimiento a dichos órganos de la capacidad para ser parte. (art.21.1 a) se considera parte demandada “Las Administraciones Públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el Art. 1.3” F 0 E 0la conjunción disyuntiva “ó” denota, precisamente la diferencia con las administraciones Públicas propiamente dichas)

-La pluralidad de Administraciones Públicas y las técnicas de reducción a la Unidad:

Hemos hablado hasta ahora de la Administración Pública en singular, sin embargo esto no es más que una cierta simplificación, que conviene precisar. En efecto, no hay una sola Administración Pública, sino una pluralidad de Administraciones Públicas, titulares todas ellas de relaciones jurídico- administrativas. Junto a la Administración del Estado se alinean las de las Comunidades Autónomas, las Administraciones locales (Provincias, municipios, entidades locales menores), todas y cada una de las cuales cuentan con su propia personalidad jurídica independiente, y una pléyade de entidades institucionales o corporativas igualmente personificadas. (Referencia Art. 2 LPC) Sin embargo, esta pluralidad de Administraciones Públicas no condena por sí sola como artificiosa la simplificación hasta ahora utilizada.

Hay, entre todas ellas, una primera división horizontal mediante el principio constitucional de distribución de competencias y otra vertical por la concentración en el orden del Estado de los poderes políticos superiores o soberanos (Arts. 1.2 y 149.1 CE). A su vez, están las autonomías constitucionalmente garantizadas, que son la Administración Local y las Universidades, con una posición peculiar. Alrededor de esos órdenes administrativos territoriales giran todas las demás administraciones, que son consideradas “Administraciones Menores”.

En fin, una ley capital en el sistema del Derecho Administrativo, la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 13 de Julio de 1998 (LJ), tras precisar en su Art. 1 que dicha jurisdicción entiende de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos e la Administración Pública, añade en su apartado 2: “Se entenderá a estos efectos como Administración Pública: a) La Administración del Estado b) Las Administración de las CCAA c) Las entidades que integran la Administración Local d) Las entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las Entidades locales”

El Art.2 de la LPJ se precisa, en esta misma línea las entidades que, en cuanto Administraciones Públicas, considera aplicables las bases del Régimen jurídico, el proceso administrativo común y el sistema de responsabilidad. Así pues, resulta claro que el sistema de Derecho Administrativo, garantizado por la jurisdicción contencioso-administrativa se aplica a las organizaciones personificadas que los citados preceptos básicos enumeran y no a ninguna función abstracta que pueda emanar de cualquier órgano estatal.

II) EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO:

-El Derecho Administrativo es un Derecho Público:

El derecho administrativo no es ni el Derecho propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas.

-El Derecho Administrativo es el Derecho Común de las Administraciones Públicas:

El carácter estatutario del derecho Administrativo supone que es un Derecho referido a un tipo determinado de sujetos, las Administraciones Públicas, por tanto, tiende a cubrir todas las posibles zonas en las que se mueven, incluso aquellas que constituyen el objeto de regulación de otros Derechos. Así pues, igual que hay un Derecho Penal o un Derecho Procesal partes generales, hay también un Derecho sancionatorio Administrativo o un Derecho Procesal Administrativo. El Derecho Administrativo resulta ser el Derecho Común de las Administraciones Públicas, afirmación que hay que entenderla como opuesta a la expresión Derecho especial, ya que cuando hay una laguna en el Derecho Administrativo, ésta se integra con sus propios principios, sin necesidad de acudir a otros derechos (algo que viene declarando sistemáticamente el TS). Por

Bloque I) LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO ESPAÑOL. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Unión de las lecciones 1, 2 y 3:

LECCIÓN 1ª: EL CONCEPTO DE ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978: LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN.

LECCIÓN 2ª: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE INFORMAN LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL MARCO DEL ESTADO ESPAÑOL. ADMINISTRACIÓN Y DERECHOS FUNDAMENTALES. ADMINISTRACIÓN Y SEPARACIÓN DE PODERES. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN.

LECCIÓN 3ª: LA ADMINISTRACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN. DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIÓN DE 1978.

El concepto de Estado tiene varias acepciones:

-Estado-Comunidad: es el sentido más amplio de Estado. Se fija en la idea de pueblo, nación políticamente organizada. Esta idea se plasma en el Art.1CE: “España se constituye en un Estado social y democrático de derecho” Por lo tanto, el Estado se estructura alrededor de 3 elementos: (Estado) -de derecho -social -democrático

-Estado-Organización: se trata de un sentido un poco más concreto de Estado. Se refiere únicamente a la estructura organizativa del Estado. Aquí, podemos distinguir dos sentidos de Estado como organización:

• Sentido más amplio: es el conjunto de todos los poderes públicos del Estado, incluidas las entidades territoriales. Art.137CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las CCAA que se constituyan ”
• Sentido más estricto: se refiere al Estado como estructura central; sólo a las instituciones públicas de ámbito nacional, quedando excluidos los entes territoriales. Art.149CE: “Son competencias exclusivas del Estado…” Artículo que se refiere al Estado como estructura central.

I) Estado-Comunidad:

I.1) Estado de Derecho:

El Estado de derecho comprende una serie de principios que tratan de proteger la posición jurídica de los sujetos frente a los poderes públicos. Dichos principios se encuentran enumerados en el Art.9.3 CE y son los siguientes:

a) Principio de Legalidad: es un principio esencial ya que supone que los poderes públicos se someterán no sólo a la Ley, sino a todo el ordenamiento jurídico en su conjunto. Art. 9.1 CE: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” Art. 103.1 CE: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.

b) Principio de Jerarquía Normativa: delimita la aplicación del principio de legalidad ya que se establece un orden de aplicación de las normas vigentes aplicables (leyes, reglamentos…). Esto está también relacionado con la Administración estatal, dentro de que cual, también existe una jerarquía -real decreto (Gob. /Presidente) -acuerdo (comisiones delegadas) -órdenes ministeriales (ministros) -resoluciones (secretarios estatales) -… Las resoluciones tienen que respetar las órdenes ministeriales y los reales decretos, por ejemplo.

c) Principio de Publicidad de las Normas: esto está vinculado con la seguridad jurídica. Los ciudadanos necesitan conocer las normas para poder cumplirlas, pero también esto es esencial para los poderes públicos, ya que deben conocer las normas que deben hacer cumplir. ( F 0 E 0Publicación en el BOE) En ocasiones, en normas inferiores a la Ley se exige la participación ciudadana o dar audiencia (comunicar) a ciertos colectivos la aprobación de una norma.

d) Principio de Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales: La potestad punitiva de l Estado no existe sólo en los Tribunales. Las Administraciones Públicas también pueden sancionar (procedimientos administrativos sancionadores, ejemplo: multas), pero no pueden privar de libertad. En virtud de este principio y de acuerdo con la seguridad jurídica sólo pueden sancionarse comportamientos que en el momento de cometerse ya estaban sancionados, pero sí que pueden usarse leyes favorables posteriores al momento de la comisión. (Derecho Penal, parte general I)

e) Principio de Seguridad Jurídica: certeza de que el ordenamiento se aplica a determinados comportamientos.

f) Principio de Responsabilidad: hace referencia a la reparación de los daños que puedan provocar los poderes públicos a los ciudadanos en el ejercicio de su actividad. Se relaciona con la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos. (Art.21 CE: Responsabilidad judicial) Sin embargo, hay problemas en el caso de que la responsabilidad se derive de las leyes. La ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas regula la responsabilidad del legislador, pero de forma insatisfactoria. Este principio se conecta con el principio de garantía patrimonial que trata de proteger el patrimonio de los ciudadanos frente a las intromisiones de los poderes públicos, a través de dos figuras: -responsabilidad patrimonial del Estado

La idea clave es que el poder reside en el pueblo (soberanía nacional) F 0 E 0Art.1. CE: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.”

El principio de Pluralismo Político es el que más vinculación tiene con el Estado Democrático, siendo su expresión más genuina la existencia de los partidos políticos F 0 E 0Art.6 CE: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.”

Además, recalcamos dentro de este punto la importancia del Art. 22CE:

“1. Se reconoce el derecho de asociación.

_2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales.

3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad.
4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada.
5. Se prohíben las asociaciones secretas o de carácter paramilitar”._

Además, para que exista el pluralismo político se debe dar otro presupuesto, enunciado en el Art.20.1 a) CE: (Se reconocen y protegen los derechos) “A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción.”.

En este Estado democrático también entran en juego otros valores fundamentales, como puede ser el principio de igualdad, que se plasma en dos aspectos:

1) en la capacidad de participación en los asuntos públicos F 0 E 0igualdad en el

sufragio ( Art.23.1CE ; “ Los ciudadanos tiene el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”)

2) en el acceso a las funciones y cargos públicos F 0 E 0igualdad de

oportunidades (Art.23.2 CE: “ Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.”) En esta definición del estado como Estado Democrático, la Administración Pública está estrechamente relacionada con el Gobierno de la Nación. Éste tiene el apoyo indirecto de la población, representada por el Parlamento. Frente a esto, tenemos una Administración Pública estable, permanente, dependiente del Gobierno. Intento de que la Adm. Pública tenga legitimación democrática (por su subordinación al Gobierno) y estabilidad a la vez, evitando así dos posibles excesos: -una Administración Pública demasiado inestable (variaría con el Gobierno) -una Administración Pública demasiado burocrática y estable (ya que gobernaría por ella misma, sin legitimación democrática)

La cúspide de la Administración está formada por órganos de confianza política: el Gobierno con sus ministros, que son los que van a nombrar los altos cargos. Todos los demás cargos serán estables. La Administración es por lo tanto estable, pero neutra y políticamente subordinada al Gobierno:

F 0 E 0Art.97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.”

F 0 E 0Art.3.3 LRJPAC: “Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.” Además, cada vez hay más participación ciudadana y en más aspectos de la Administración. De hecho, el Art. 105 CE exige la participación ciudadana en tres supuestos: -En la creación de normas de rango reglamentario: “(La ley regulará) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.”

- En el acceso a archivos y registros, debido a la exigencia de publicidad: “(La ley regulará) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.”

-En la emisión de resoluciones de las Administraciones Públicas: “(La ley regulará) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.”

II) Estado-Organización:

II.1) En sentido Amplio: Desde un punto de vista territorial, ¿Cómo definiríamos el Estado Español?

Art.2CE: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.”

Art.1.2 CE: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.”

Art.137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.”

Partiendo de estos tres artículos, diferenciamos dos conceptos fundamentales:

-ESTADO UNITARIO:

Soberanía del Pueblo F 0 E 0Constitución F 0 E 0Estado (poder originario) F 0 E 0poderes derivados

F 0 E 0Arts.66 y 67 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local: se prevé la posibilidad de que el Gobierno suspenda actos de las entidades locales (provincias y municipios) que atenten gravemente contra el interés general de España. Habrá que acudir al alcalde (o al presidente de la Diputación) para que frene esta situación. Si no lo hace, se prevé la posibilidad de que se impugne esa medida ante los tribunales.

II.2) En Sentido Estricto:

La clave se encuentra en el Principio de División de Poderes. Este principio hace referencia a que hay diferentes órganos que ejercen diferentes funciones. Ya no podemos enunciar los poderes como ejecutivo, legislativo y judicial, pues nuestro sistema es más complejo. No es adecuado por lo tanto hablar de tres poderes, sino de poderes u órganos constitucionales.

Al antiguo poder legislativo lo representan ahora las Cortes Generales en constante revisión (Congreso + Senado). Al ejecutivo, el gobierno (Presidente, Ministros, Administración…) y al judicial, el Poder Judicial, que es el único que se mantiene semejante.

A estos 3 poderes debemos añadir el TC, máximo garante de la Constitución y la Corona. Ésta no tiene poder ejecutivo, sino que es un mero ente de representación, de moderación… Su única función real es el nombramiento del Presidente del Gobierno.

Tampoco podemos afirmar ya la equivalencia entre poder y función. Se ha roto esta ecuación, ya que cada órgano constitucional tiene ahora una función principal, a la que se le añaden otras nuevas (no como en el sistema clásico). Por ejemplo, las Cortes tienen la función de legislar pero también nombran cargos, controlan al Gobierno… El poder ejecutivo dirige la política pero también crea normas con rango de ley…

Conforme a esto, tenemos una Monarquía Parlamentaria, con un parlamentarismo muy fuerte.

En este contexto, la Administración se encuentra subordinada al Gobierno y dividida en:

-Administración Central (ministerios con sede en Madrid)

-Administración Periférica (en cada CCAA + representantes de la Adm. Central en cada provincia): es la red de estructuras del Estado en todo el territorio nacional.

F 0 E 0Modelo que se repite, a su vez, en cada CCAA)

-Administración Instrumental: depende de los ministerios. Hay administración instrumental tanto en la Admón. Central como en las provincias y municipios. Se trata de entes de Derecho Público personificados, con autonomía jurídico- pública en el ejercicio de sus funciones. Cada Administración puede crear la suya propia y con autonomía (dependerán de las administraciones públicas que

las creen). Como cada una va a crear la suya propia tienen nombres diversos, por lo que sólo enumeraremos las incluidas en la LOFAGE. Esta prevé una serie de organismos públicos: -Organismos Autónomos (OOAA) (Ej. Museo del Prado) -Entidades Públicas Empresariales (EPE’S) (Ej. Loterías y Apuestas del Estado) -Agencias Estatales (nuevo de 1997) Según la LOFAGE, la principal diferencia entre estos organismos públicos está en el Régimen Jurídico que se les aplica a cada uno de ellos. Además prevé otros entes de Derecho Público con Régimen Específico (disposiciones adicionales).

-En la Administración encontramos también órganos de Derecho Privado. El Estado, las CCAA y los municipios pueden crear también sujetos de Derecho Privado. Son, por ejemplo, las sociedades públicas con personalidad jurídico- privada y las fundaciones (son de carácter privado pero de titularidad pública). Cada vez es más frecuente que la Administración acuda a sujetos de Derecho Privado, debido a la intención de huir del Derecho Administrativo, ya que es mucho más riguroso. Así se tiene una mayor libertad de movimiento con el Derecho Privado. En el fondo, incluso con estas figuras, no hay posibilidad de huir del Derecho Administrativo, ya que hay unos elementos esenciales que se aplican a toda la Administración Pública, tengan la forma que tengan. F 0 E 0Sería un “levantamiento del velo”, ya que tengan la forma que tengan los órganos, en el fondo se trata de la administración pública y no podrán escapar a las exigencias de ésta.

Lo que plantea un cierto problema es que a veces también hay actividad administrativa en órganos que no pertenecen a la estricta Administración Pública. Esto ocurre con las Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial y el TC, por ejemplo, ya que llevan a cabo actividades administrativas que forman parte de su funcionamiento. F 0 E 0Admón. Pública en Sentido subjetivo: cuando hablamos de la Administración Pública F 0 E 0Admón. Pública en sentido Objetivo: son las funciones llevadas a cabo por órganos constitucionales (TC; CCGG; CGPJ)

F 0 E 0Ver definición de Admón. Pública (tema de introducción) y en los arts.1 y 2 de la LJCA Bloque II) FUENTES DEL DERECHO

LECCIÓN 4

LA LEY: CONCEPTO Y CLASES. Reserva De ley

I) Concepto de ley. La Fuerza de Ley

El término Ley suele ser empleado en sentidos diferentes, que conviene precisar para evitar equívocos. Unas veces, al hablar de Ley se está haciendo referencia a toda una norma jurídica (Ej. Art.2 y 6 CC.), otras veces, sin embargo, se utiliza como equivalente a norma escrita, sin distinción alguna por

1.- el reglamento no puede modificar lo establecido en la Ley 2.- el reglamento no puede ser menos exigente que la regulación legal 3.- el reglamento no puede ser más restrictivo que la regulación legal 4.- el reglamento no puede dejar de regular algo que la Ley ha ordenado que regule

2. Clases de Leyes:

Nuestro ordenamiento vigente reconoce una pluralidad de instrumentos normativos con valor y fuerza de Ley, que es preciso analizar individualmente. Además, antes de nada conviene sentar una primera afirmación y es que todos los instrumentos que vamos a estudiar tienen exactamente el mismo valor y rango normativo, cualesquiera que sean las diferencias que puedan existir entre los mecanismos de producción de cada uno, pues de ello no puede deducirse una superioridad jerárquica.

La Constitución Española ha multiplicado los órganos parlamentarios titulares de la potestad legislativa (hay 18) y también ha diversificado el tipo de normas con rango de ley que las Cortes pueden aprobar.

I) LEYES ORDINARIAS:

Se trata del tipo genérico y común de leyes. Se puede regular por ley ordinaria cualquier materia que no se encuentre reservada a otra ley (LO). Es decir, que las materias que se pueden regular por Ley Ordinaria no están tasadas. Por otro lado, las materias que se regulan por le ordinaria pueden ser remitidas al Gobierno para que las apruebe a través de decretos legislativos. También cabe decreto-ley y la colaboración reglamentaria.

II) LEYES ORGÁNICAS:

En primer lugar, el Art.81.1.CE, precepto capital en este punto dice que “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución” Además, el Art.81.1 CE precisa: “La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.”

1) Desarrollo de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas:

Se refiere únicamente a la Sección Primera del Título I, capítulo 2º. Además, el TC entiende que la Ley Orgánica deberá regular los elementos esenciales de esos derechos y libertades.

2) Estatutos de Autonomía

El TC dice que no se puede llevar a cabo una reforma de los estatutos que difiera de la establecida en el Art.147.3 CE (reserva del estatuto de Autonomía) y que siempre va a hacer falta LO del Congreso. Art.147.3 CE: “La reforma de los Estatutos se ajustará: al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.” Por lo tanto, tampoco cabe remisión a normas de rango infraestatutario que complementen el Estatuto de Autonomía.

3) Régimen Electoral General:

Por LO se debe regular el régimen de las elecciones al Congreso, al Senado, a las Provincias y a los Municipios, sin embargo, no se exige LO para los Parlamentos Autonómicos.

F 0 E 0Extensión de la LO (y demás casos previstos en la CE) La CE no impone límites al contenido de la LO, es decir, no hay un límite máximo. Sin embargo, sí hay un límite mínimo: el núcleo central de la materia deberá ser regulado por LO. Una vez cubierto ese contenido mínimo, una ley ordinaria puede complementar esa regulación. De hecho, en ocasiones, se ha permitido el desarrollo reglamentario, mediante reglamentos ejecutivos (con matices) pero nunca mediante reglamentos independientes ( praeter legem ). Por ejemplo, 1.- en materia de DDFF y Libertades públicas sólo caben reglamentos secudum legem 2.- en materia de Estatutos de Autonomía no cabe ningún tipo de regulación reglamentaria 3.- y en las demás materias previstas por la CE, caben casi siempre reglamentos intra legem.

Por otro lado, las materias objeto de LO muchas veces están relacionadas entre sí, son “materias conexas”, por lo que el legislador aprovecha y las regula en una única LO. El TC ha admitido esta regulación de materias conexas con carácter general, pero exige que sean entre ellas un complemento necesario para un mayor entendimiento de la LO y que estén conectadas con el núcleo orgánico. Estas materias, una vez reguladas por LO adquieren su naturaleza y no podrán ser reguladas por Ley Ordinaria excepto en los casos en los que así prevea la propia LO.

Por último, para la configuración de una CCAA, el ordenamiento español exige que se dicte una ley de carácter estatal que cree esa nueva CCAA. Esa ley es a la vez una LO y un Estatuto de Autonomía. (Art. 147.1CE: “Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”) Pero además del estatuto existen una serie de leyes estatales que participan también en el sistema autonómico: -leyes básicas -leyes marco -leyes de transferencia o de delegación -leyes de armonización

18. Las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos de motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
22. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
25. Bases de régimen minero y energético.
26. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.
30. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.
31. Estadística para fines estatales.
32. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.”

El TC ha entendido esta legislación básica en sentido amplio, es decir, que puede ser fijada incluso a través de reglamentos, sin la exigencia de normas con rango de ley. Incluso ha admitido legislación básica a través de actos administrativos (que son actos no normativos). Ahora bien, la jurisprudencia del TC muestra que independientemente de las disposiciones que se empleen en la legislación básica, éstas deberán indicar qué preceptos tienen carácter básico y cuáles no.

Pero, ¿hasta dónde llegan las normas básicas? No hay una solución concreta. El TC da un criterio general, refiriéndose a lo esencial, al común denominador normativo...etc. por lo que hay que ver el juicio que hace el TC de cada caso concreto. En todo caso, se exige que el Estado no agote la materia y deje un margen para el desarrollo normativo por parte de cada CCAA.

2) Leyes Marco:

El Art. 150.1 CE se refiere a las normas que modulan las competencias que recogen los Estatutos de Autonomía de las CCAA. A través de estas leyes el legislador estatal remite parte de una materia a una CCAA ampliando las competencias más allá de lo previsto en el propio Estatuto de Autonomía.

Art. 150.1 CE: “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por la ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.”

3) Leyes de transferencia o de delegación:

Art.150.2 CE: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.”

4) Leyes de Armonización:

Art. 150.3 CE: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.”

III) NORMAS CON RANGO DE LEY DICTADAS POR EL GOBIERNO:

La CE prevé la posibilidad de que también el Gobierno dicte normas con rango de Ley. Por lo tanto, junto a la potestad ejecutiva, también cuenta con la potestad normativa. Estas normas tendrán el mismo rango y la misma eficacia que las que procedan del Parlamento y sólo se darán diferencias competenciales.

Modalidades:

• Decreto-Ley
• Decreto legislativo

1) El Decreto-Ley: