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Presupuesto y Gasto Público 47/2007: 137- Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2007, Instituto de Estudios Fiscales
El sistema judicial español: una revisión de los principales
problemas de la oferta y demanda de tutela judicial
PABLO IGLESIAS European University Institute, San Domenico di Fiesole
XOSÉ CARLOS ARIAS Universidad de Vigo
Recibido: Septiembre 2006 Aceptado: Marzo 2007
Resumen
Los sistemas judiciales desempeñan un papel central en el desarrollo económico, por incidir directamente en el pro ceso de aseguramiento y definición de los derechos de propiedad, así como en el grado de cumplimiento de los con tratos. Un buen sistema judicial generará confianza entre los agentes económicos, impulsando con ello el intercam bio y la actividad económica. El sistema judicial español cuenta con una serie de ineficiencias que distorsionan la función judicial y acarrean consecuencias negativas para el crecimiento económico y la estabilidad social. El propó sito de este artículo es repasar los problemas que padece la justicia en España, su ineficiencia, tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta de tutela judicial.
Palabras clave: sistema judicial, ineficiencia, litigiosidad, gasto público, justicia.
Clasificación JEL: D63, D74, H57, K41, K42.
Abstract
Judicial systems play a central role in economic development since they have a direct influence on the guaranteeing and defining of property rights as well as for ensuring contract compliance. A good judicial system should generate confidence amongst the economic agents and thus stimulate transactions and economic activity. The Spanish judi cial system has a series of inherent inefficiencies which distort the judicial function and bring about negative conse quences for economic growth and social stability. The aim of this paper is to provide an analysis of the different types of problems within this system, both from demand and supply points of view.
I. Introducción
En este trabajo realizamos un análisis del comportamiento del sistema judicial español a través del estudio de la oferta y la demanda de tutela judicial. En particular, en esta explica ción se parte de la definición de una institución básica, la tutela judicial, y a partir de ahí se estudia su comportamiento en España durante el período más reciente. Se estudian también en detalle los distintos tipos de problemas que están presentes en el funcionamiento de esa
138 Pablo Iglesias y Xosé Carlos Arias
institución, lo que finalmente nos permitirá establecer algunas conclusiones sobre su grado —más bien reducido— de eficiencia.
La conclusión en sí misma no es una novedad. Que el sistema judicial español presenta importantísimos problemas de eficacia y eficiencia se ha convertido casi en un lugar común durante los últimos años. Al juicio mayoritario de la opinión pública, detectado por numero sas encuestas, se unen en una dirección común informes y estudios de juristas (Carmena Cas trillo, 1997; Nieto, 2004), economistas (Pastor y Vargas, 2002; Salinas, 2004), grupos de in terés especial (Círculo de Empresarios, 2003) e incluso el órgano de gobierno de los jueces (CGPJ, 2003-a, 2004-a). En el presente artículo se sistematiza y avanza en el análisis de este conjunto de problemas, lo que conducirá a la conclusión de que existe un elevado grado de ineficiencia en el comportamiento y evolución de la judicatura española.
A las conclusiones obtenidas acaso les añade interés el hecho de que, luego de unos años en que algunos de los principales indicadores de eficiencia mostraran una indiscutible mejoría —fruto en gran medida de las reformas introducidas, varias de las cuales se exami nan aquí—, en el período más reciente se ha podido apreciar un deterioro. Así, luego de una transitoria mejoría en 2004, en 2005 el sistema judicial español ha incrementado de nuevo el número de casos pendientes, mostrando la gravedad y persistencia de sus límites de capaci dad resolutiva. Y que ello es asumido por los usuarios como un serio problema lo demuestra el que el número de reclamaciones y quejas por el mal o lento funcionamiento de los tribuna les se elevara a más de 11.300 en 2005 (CGPJ, 2005-b).
II. Tutela judicial y actividad económica
Como cuestión metodológica de partida, importa distinguir la institución central aquí estudiada —la tutela judicial— de la organización sobre cuyo proceso de intercambio van a definirse una serie de problemas de ineficiencia, la cual viene constituida por los juzgados y tribunales, órganos judiciales encargados de administrar justicia.
Una tutela judicial efectiva permite reducir los costes asociados al funcionamiento de los órganos judiciales (principalmente los derivados de los factores, tiempo, restitución de derechos y efectividad de los mismos, que se examinan más adelante), lo que generará una serie de efectos beneficiosos para el sistema económico en general. En primer lugar, a meno res ineficiencias asociadas a la vía judicial, existirá una mayor certidumbre de que en caso de plantearse una controversia entre las partes existirán mecanismos para resolverla en un plazo de tiempo aceptable y que, además, la resolución será predecible y se ejecutará a un coste que no neutralice los beneficios marginales derivados de acudir al proceso. De esta manera el intercambio será más fácil entre las partes, sobre todo entre las aversas al riesgo, que se verán incentivadas a participar activamente en el mercado mediante la formalización de contratos cuyo cumplimiento será más probable.
Por otra parte, los inversores que perciban que el sistema judicial garantiza la seguridad y la estabilidad de los derechos de propiedad en el tiempo (por ejemplo los derechos de pro piedad intelectual e industrial), tendrán incentivos para invertir, no sólo en el corto plazo
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a) Pendencia y dilación
La cola como mecanismo de racionamiento en el ámbito judicial además de plantear una restricción sobre un derecho básico del individuo —el de obtener una tutela judicial efectiva— induce un incremento del grado de ineficiencia en el sistema. El transcurso del tiempo implica un mayor coste de oportunidad, ya que las partes, ante la incertidumbre sobre la fecha de la resolución, podrían retardar decisiones de tipo económico (por ejemplo inver siones financieras) o de cualquier otra naturaleza (por ejemplo, inversión del tiempo en acti vidades de ocio) que podrían llevar aparejado un beneficio en caso de ser realizadas 1.
En los Gráficos 1 y 2 se recoge información sobre los niveles de congestión del siste ma judicial español en los últimos años, así como de sus tasas de productividad. Como puede observarse, a lo largo de los últimos años el número de casos resueltos ha experi mentado una evolución bastante pareja con el número de asuntos ingresados; en algunos años (1996, 1998, 2001) incluso el número de asuntos resueltos excede al de casos plantea dos ante los órganos judiciales. El número de casos pendientes se mantiene en unos niveles en torno a los dos millones de casos de media durante los últimos 10 años. Sin embargo, la trascendencia de este dato radica en la incidencia que dicha acumulación de casos tiene so bre el tiempo medio de resolución de litigios (Gráfico 3), que va a ser en última instancia lo que determine, desde este punto de vista, la variación en los costes derivados del procedi miento.
Gráfico 1. Relación ingreso-resolución-pendencia
8
7
Asuntos (en millones)
(^6)
5 4 3 2 1 0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ingresados Resueltos Pendientes
Fuente: CGPJ (2005-a: 65-69).
El sistema judicial español: una revisión... 141
Gráfico 2. Tasas productividad judicial: Pendencia (), Resolución (), Congestión ()
1,
1,
1
0,
0,
0,
0,
(^0) Tasa congestión (^1994 1995) Tasa resolución (^1996 ) (^1999 2000) Tasa pendencia (^2001 ) 2003 Tasa pendencia Tasa resolución Tasa congestión
Fuente: CGPJ (2005-a: 65-69). () Tasa de pendencia: Cociente entre los asuntos en trámite (pendencia) al final del período y los resueltos en ese período (CGPJ, 2003-b: 32). () Tasa de resolución: Cociente entre los asuntos resueltos y los ingresados en un determinado período (CGPJ, 2003-b: 32). (**) Tasa de congestión: Cociente donde el numerador esta formado por la suma de los asuntos pendientes al inicio del período y los registrados en ese período y donde el denominador son los asuntos resueltos en dicho perío do (CGPJ, 2003-b: 32).
Gráfico 3. Duración media procesos (meses)
2 2002 5, 8, 19,
2001 21,
2000 23,
1999 26, 0 5 10 15 20 25 30
9,
9,
9,
5,
5,
5,
1,
2
1,
Penal Social Civil Contencioso-Administrativo
Fuente: CGPJ (2003-a: 656-663).
El sistema judicial español: una revisión... 143
ser considerados, desde este punto de vista, como de menor calidad. En algunos casos, la re solución debe revestir la forma de auto, mientras que en otros existe cierta capacidad discre cional para decidir sobre la forma de la resolución. Ya en el año 1993 el Consejo General del Poder Judicial reflejaba su preocupación por la importancia creciente (cuantitativamente) de este tipo de resolución frente a la sentencia (CGPJ, 1993). Si se observa la evolución de los últimos años, en efecto, se comprueba un notable crecimiento del auto en relación con las sentencias. Mientras que el volumen de las segundas va disminuyendo, en el caso del auto se refleja un crecimiento sustancial.
También las estadísticas sobre pagos realizados por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia constituyen, en parte, un referente acerca de la calidad de las re soluciones emitidas por los órganos judiciales. A pesar de En ese sentido, el número de expe dientes tramitados relativos a esta cuestión, 95 en 2004, es muy elevado (se ha registrado aquí alguna mejora reciente) e indicativa de fallos en el funcionamiento del sistema 4.
Pero el indicador que permite valorar mejor el grado de calidad de las resoluciones ju diciales es el de las revocaciones y anulaciones de resoluciones sobre las que se ha interpues to un recurso. La tasa de revocaciones en los diferentes órdenes jurisdiccionales del sistema judicial español es, por lo general, elevada. Como ejemplo, puede citarse el caso de los recur sos devueltos a los juzgados civiles de primera instancia en el año 2004 (véase Gráfico 4).
Gráfico 4
Anulación 1,47%
Revocación total 16,45%
Revocación parcial 18,18%
Confirmación 63,9%
Fuente: CGPJ (2005-a: 81).
La principal consecuencia económica para la parte perjudicada por una resolución obje tivamente revocable, además de la pérdida de recursos invertidos en el procedimiento y de la necesidad de movilizar nuevos recursos si se desea recurrir, es la aparición de un incentivo a no respetar el ordenamiento legal vigente, lo que favorece conductas oportunistas. Si el nú mero de resoluciones manifiestamente revocables es elevado, tienden a producirse otros dos efectos perniciosos para el sistema: 1) Generan desconfianza entre los agentes económicos y sociales puesto que indican ausencia de previsibilidad en las resoluciones emanadas de los
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órganos judiciales encargados de administrar justicia (al menos en primera instancia), lo que hace disminuir la credibilidad del sistema. 2) Incrementan la congestión y la carga de trabajo de los órganos judiciales: cuando la tasa de revocaciones es alta, un mayor número de sujetos decidirá plantear un recurso ante una resolución desfavorable a sus intereses puesto que ten drá más posibilidades de obtener una nueva que le resulte más beneficiosa.
La situación sería más grave si los órganos de la segunda instancia confirmasen las re soluciones defectuosas emitidas en primera instancia (como puede ocurrir, por ejemplo, en escenarios de ausencia de independencia y de corrupción), puesto que implicaría una falta de credibilidad absoluta en el sistema y un grado de incertidumbre elevadísimo.
c) Grado de eficacia de la ejecución
Las resoluciones que resuelven un procedimiento reconocen una serie de derechos que para alcanzar una auténtica efectividad deberán ser ejecutados en favor de la parte beneficia ria de los mismos. Cuando la ejecución de resoluciones deviene incompleta los costes no sólo se limitan a los agentes económicos que intervienen en el intercambio (particulares, em presas o el Estado cuando actúa en el mercado). Es obvio que la creación y mantenimiento de un sistema legal y judicial implica elevadísimos costes (personal, medios materiales, proce sos de elaboración de leyes...) cuyo objetivo final debe ser la prestación de una tutela judicial efectiva. Dichas inversiones serán improductivas en la misma proporción en que los dere chos de los litigantes reconocidos en las resoluciones no se hagan efectivos mediante un ade cuado procedimiento ejecutivo.
De un modo más concreto, las deficiencias en la ejecución de las resoluciones judicia les constituyen una fuente de costes para el sistema económico, sobre todo por un motivo: la parte contraria recibirá una señal en forma de incentivo para reiterar una conducta que si bien ha sido declarada como incorrecta no ha recibido una sanción, un castigo adecuado que ge nere desincentivos para que no sea repetida en un futuro. Los derechos de propiedad serán menos respetados en tanto que los beneficios derivados de su vulneración excederán a los derivados de su respeto conforme a un derecho, que si bien es objeto de reconocimiento, no obliga. El coste de incumplimiento se extiende, de esta manera, a toda la sociedad. A ello ha bría que añadir la pérdida de recursos invertidos por el litigante en el procedimiento. Por otra parte, se hará obligada la inversión en elementos alternativos al judicial que permitan asegu rar en mayor medida los derechos de propiedad.
Se produce, en síntesis, un incremento en el grado de ineficiencia del intercambio que terminan por afectar al funcionamiento del sistema económico. En este sentido resultan de interés algunos estudios que muestran una relación entre el procedimiento de ejecución y los mercados de crédito. Castelar Piñeiro y Cabral (1999) describen cómo en aquéllos Estados brasileños en los que el sistema de ejecución está menos desarrollado, la proporción de prés tamos concedidos es menor. Para el caso de Estados Unidos, Jaffee (1985) demostró que las tasas de interés de los préstamos son más elevadas en los Estados en los que la ejecución re sulta más costosa y más larga.
146 Pablo Iglesias y Xosé Carlos Arias
tratos. Otros factores determinantes, tales como la existencia de anomalías en el diseño de los incentivos y en los sistemas de formación de jueces y magistrados y la definición incom pleta del grado de independencia judicial se excluyen del presente artículo, pero han sido examinados en Iglesias y Arias (2006); por su parte, el estudio de los problemas en la fija ción del mecanismo de precios queda diferido a un posterior trabajo.
En la relación anterior figuran elementos de una naturaleza muy diversa. En términos generales cabría afirmar que los cuatro primeros tipos de problemas se originan en torno a la oferta de tutela judicial, en tanto que los tres últimos se conforman por el lado de la demanda.
a) El gasto público en justicia
Como se observa en el Cuadro 2, el gasto en justicia suponía en 2000 un 0,29% del PIB y un 0,76% sobre el nivel de gasto público, representando para ambos datos incrementos res pecto al año 1990 (en un 20,8% y 24,6% respectivamente). Ese incremento fue claramente absorbido por las comunidades autónomas, debido a la progresiva descentralización de la justicia (ese gasto tuvo un crecimiento en el ámbito autonómico del 6.200% entre 1988 y 2000, suponiendo ese último año el 42% del gasto total en justicia).
Cuadro 2 Gasto relativo (en millones de Euros)
1990 2000 Variación (%)
Presupuesto Millones Euros corrientes 734,45 € 1.475,67 € 100, Presupuesto/PIB (%) 0,24 0,29 20, Presupuesto/Gasto Público (%) 0,61 0,76 24, Gasto por sentencia 941,20 € 1.347,38 € 43, Gasto por asunto resuelto 718,71 € 559,28 € –22,
Fuente: Adaptación de: Pastor Prieto y Vargas Pérez (2002: 36).
Mientras que en el mismo período (1990-2000) el gasto por sentencia se ve incrementa do en un 43,2%, el gasto por asunto resuelto decrece en un 22,2%. Ello podría deberse al in cremento en el número de autos como forma de resolución del procedimiento, puesto que constituyen cada vez una parte más importante en el total de asuntos resueltos por los juzga dos y tribunales. En términos más concretos, desde la perspectiva del coste por asunto re suelto, un 90% de éste está asociado a los elementos personales (Pedraja, 1995).
En lo que se refiere a las comparaciones internacionales, el Cuadro 3 puede dar una idea aproximada de las diferencias entre España y otros países. La situación de España en cuanto a proporción de gasto sobre el PIB se encuentra en una posición relativamente baja respecto a los países europeos del entorno más próximo 5. Como puede observarse, el incre mento del gasto relativo en esta materia es más acusado en España que en la mayor parte de los países reflejados en el cuadro; ello podría deberse al hecho de que en el año 1977, en el que se produce un notable crecimiento del gasto público en justicia, España parte todavía de
El sistema judicial español: una revisión... 147
una ratio considerablemente inferior al de otros Estados que ya poseían una tradición e in fraestructura judicial mucho más desarrollada.
Cuadro 3 Gasto público respecto al PIB (%)
1977 1980 1985 1989 1999
Alemania 0,35 0, Austria 0, España 0,11 0,12 0,19 0.20 0,28 () Francia 0, Inglaterra y Gales 0,24 0,28 0,29 0,42 (*) Italia 0, Países Bajos 0,16 0,16 0,16 0.18 0, Portugal 0.37 0,
Fuente: Adaptación de: Pastor Prieto y Vargas Pérez (2002: 37); Pastor Prieto (1991: 180). (): El dato para España corresponde al ejercicio 2000. (*): En Inglaterra y Gales la cifra se refiere al año 1997/1998.
La fase en la que se produce una mayor creación de plazas comprende desde principios de los años 80 hasta el año 1992 y se corresponde con un período de adaptación de la planta judicial a las nuevas circunstancias político-legales, desacelerándose en parte entre 1993 y 2003: mientras que en el primer caso la variación porcentual es del 58%, en la siguiente dé cada se limita al 39%.
b) Problemas de formación y selección en la carrera judicial
Un sistema judicial que cuente con jueces bien preparados será más eficiente a la hora de asegurar los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos, por lo que incre mentará el nivel de seguridad jurídica, la confianza de los actores que intervienen en el inter cambio económico, y desincentivará las conductas engañosas o fraudulentas en las relacio nes económicas, ya que, el sujeto que cometa un fraude verá reducidos los beneficios marginales derivados de su conducta en caso de que el asunto llegue a los tribunales. Podría decirse por tanto, que a mayor preparación del juez o magistrado, mayor será la calidad de la resolución y en consecuencia el aseguramiento de los derechos legítimos de las partes en el intercambio y el nivel de seguridad jurídica se verán incrementados; de ahí la importancia de este aspecto en la eficiencia de la justicia.
En España, la opinión pública parece percibir muy críticamente el grado de formación de los jueces: las encuestas realizadas a usuarios de la Administración de Justicia revelan una opinión desfavorable por parte de alrededor de la mitad de los encuestados. La opinión de los empresarios sobre esta cuestión, por su parte, es aún menos positiva si se atiende a al hecho de que un 65% de ellos se muestran de acuerdo con la afirmación: «Los jueces españoles no están técnicamente bien preparados para resolver las cuestiones que afectan a las empresas» (Círculo de Empresarios, 2003: Anexo).
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c) Estructura organizacional
La organización judicial constituye el entorno en el que los agentes del mercado de tu tela judicial interactúan entre sí limitados por las instituciones existentes. Tradicionalmente la organización judicial en España se ha caracterizado por una gestión judicial rígida, centra lizada, que ha contribuido a la aparición y crecimiento de ineficiencias en el ámbito de la jus ticia. Las características de este modelo reflejan, a su vez, al margen de sus peculiaridades específicas, las características generales del modelo de gestión pública jerárquico-centraliza do, propio de los países del Sur de Europa (Ruiz-Huerta y Jiménez, 1993).
Respecto a la rigidez de la organización judicial, que se manifiesta en la programación del gasto, la asignación de recursos o las decisiones de inversión, se refiere principalmente a la existencia de unos estrictos y desfasados procedimientos normativos a través de los cuales se pretende planificar y estructurar la actividad diaria de los órganos judiciales. El empleo de este tipo de procedimientos, si bien supone una cierta garantía formal de respeto estricto de la ley, en un ámbito en el que sin duda resulta especialmente necesario, también provoca la ausencia de flexibilidad, concepto esencial para una gestión moderna y eficiente. Esta falta de adaptación del sistema judicial a las circunstancias cambiantes debido al tipo de normas que lo rigen da lugar a un trade-off entre eficacia y legalidad. Los procedimientos empleados responden en su mayoría a lo específicamente tasado en la letra de la ley o en sus reglamen tos (ya sea la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de Demarcación y Planta Judicial o cualquier otra que regule aspectos relativos al funcionamiento de los órganos judiciales), que por lo general dejan poco espacio a la discrecionalidad por parte del gestor público.
Si bien, como se ha señalado, el principio de legalidad se ve formalmente reforzado, los procedimientos obsoletos pueden suponer una fuente de costes para los ciudadanos que acu den a los órganos judiciales, que sufrirían las consecuencias del citado trade-off. La existen cia de garantismo formal y eficiencia no es sin embargo incompatible. La propia normativa puede establecer reglas flexibles, que fijen unos requisitos mínimos de base a partir de los cuales, en función de las circunstancias cambiantes, se puedan realizar reasignaciones de re cursos de manera rápida y sencilla. Este es el caso de algunos países que siguen el sistema autónomo-descentralizado, como Estados Unidos, Reino Unido o Canadá.
Respecto a la característica de la centralización, esta puede suponer un obstáculo en el procesamiento de información (Rosen, 1984: 311-323). Dicha información, sobre las necesi dades de los órganos judiciales en relación con su funcionamiento así como en sus relaciones con los ciudadanos, es necesaria para llevar a cabo una adecuada planificación, una gestión eficaz. Actualmente la organización del sistema judicial en España se encuentra considera blemente centralizada. De las 17 Comunidades Autónomas, sólo ocho cuentan con compe tencias en el ámbito de la Justicia (Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Madrid, Navarra y País Vasco) y estas se limitan a la organización de los medios materiales y personales que auxilian en la labor de los órganos judiciales. Ello quiere decir que, el gran peso de gestión, recae sobre el Ministerio de Justicia, que se ve sometido al pro cesamiento de una gran cantidad de información y a la posterior toma de decisiones, que po drían ser adoptadas por otros órganos con mayor capacidad y especialización en las materias objeto del proceso de gestión.
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La gestión interna de la organización judicial comprende diversos aspectos que afectan tanto a los elementos materiales como a los personales de manera independiente, pero también a la combinación de los mismos en el funcionamiento de las sedes judiciales 6. Si bien la refor ma operada sobre la LOPJ en el año 2003 avanza en este sentido, la gestión está lejos todavía de la de países del modelo autónomo-descentralizado, en los que existen ejemplos de la adop ción de técnicas de management en el ámbito judicial desde hace años, como ocurre en los Estados Unidos, con la figura del court manager (Saari, Planet y Reinkensmeyer, 1993).
Otro problema que se plantea en el funcionamiento cotidiano, es el relativo a la distri bución del personal entre las distintas sedes. Un ejemplo lo constituyen los Tribunales Supe riores de Justicia, en los que, en determinados casos, se asigna un personal, que desde el pun to de vista cuantitativo puede resultar excesivo para el correcto funcionamiento de la sede en cuestión, mientras que en otros órganos, que sufren congestión (en los que podrían desempe ñar una importante labor en lo que a descarga de trabajo se refiere) la asignación de recursos es proporcionalmente inferior.
En lo que se refiere a la relación «sedes judiciales-provisión de plazas» ésta presenta serias deficiencias que implican un importante dilapidación de recursos. En ocasiones no existe una adecuación entre plazas de personal juzgador y sedes judiciales, de modo que es frecuente que los jueces que finalizan su período de formación, al no contar con una sede en la que desempeñar sus funciones, no realizan sus tareas plenamente (Salinas, 2004).
d) Formalismo procedimental
En un marco jurídico cada vez más complejo las normas procesales garantizan una es tructura predeterminada y conocida por las partes (o al menos por sus representantes) en base a la cual se desarrollará el procedimiento. La coordinación del proceso y el intercambio de información entre las partes resultaría muy complejo en ausencia de dichas normas, ello de bido a que las actuaciones de los individuos no se podrían coordinar de manera voluntaria. Los propios agentes jurídicos, económicos y sociales en general, demandan este tipo de re glas. Si estos mandatos, elaborados por el legislativo, no existiesen, los agentes, cada vez que formalizasen un contrato, se verían obligados a garantizar el cumplimiento de sus derechos mediante la creación de instituciones formales específicas para cada caso concreto, lo cual supondría unos costes muy elevados.
Sin embargo, a pesar de reducir la incertidumbre, las normas procesales presentan ca racterísticas que, bajo determinadas circunstancias, pueden llegar a anular o invertir los efec tos descritos. Por una parte, en el proceso de elaboración de las normas van a intervenir dife rentes individuos y grupos cuyas funciones de utilidad no llevan necesariamente a asignaciones eficientes desde el punto de vista de la economía procesal por lo que se puede producir una externalidad negativa, en la forma de normas más ineficientes y complejas para el conjunto de la sociedad.
Por otra parte, en las sociedades en las que los agentes presentan conductas oportunis tas, se produce un trade-off entre regulación y eficiencia. Una regulación más detallada y es
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11, en el caso de los procedimientos para desahucio de arrendatarios, y 8 en los procedimien tos de reclamación del cobro de un cheque, obtienen un grado de formalismo superior al de España. El índice medio de formalismo está en España por encima de la media de todos los grupos de países (tal y como se muestra en el Cuadro 4).
Cuadro 4 Formalismo medio
DESAHUCIO DE ARRENDATARIO RECLAMACIÓN DE COBRO POR IMPAGO DE UN CHEQUE
ESPAÑA 4,81 ESPAÑA 5, ORIGEN FRANCÉS 4,38 ORIGEN FRANCÉS 4, ORIGEN SOCIALISTA 3,83 ORIGEN SOCIALISTA 3, ORIGEN GERMÁNICO 3,57 ORIGEN GERMÁNICO 3, ORIGEN ESCANDINAVO 3,32 ORIGEN ESCANDINAVO 3, ORIGEN ANGLOSAJÓN 3,02 ORIGEN ANGLOSAJÓN 2,
Fuente: Adaptación de Djankov, La Porta, López de Silanes, Shleifer (2003).
Entre los factores que pueden explicar el elevado grado de formalismo de estos proce dimientos en el ordenamiento jurídico español destacan el origen legal francés de civil law, y el legado de los años de franquismo, en que puede verse un componente de dependencia de la senda. Como ejemplo del nivel de retraso respecto a otros Estados, derivado de esta inercia institucional negativa, cabe señalar que, si bien en la mayor parte de los países europeos, el monitorio es una realidad desde hace décadas, como ocurre con el procedimiento de d’injonction de payer del derecho francés, el Mahnverfaren del derecho germánico, il proce dimento d’ingiunzione del derecho italiano o el Mandatsverfahren austríaco, en España y Portugal, países que soportaron regímenes autoritarios durante la segunda mitad del si glo XX, su incorporación al ordenamiento jurídico es muy reciente, el año 1993 en Portugal y el 2000 en el caso de España 8.
e) Problemas de información asimétrica
Los agentes que demandan tutela judicial, en la mayoría de los casos, deben someter su elección respecto a si acudir a juicio o no, a una restricción de carácter institucional formal que les obliga a contratar a un profesional para actuar ante los órganos judiciales. Por tanto su elección, además de estar sujeta a una racionalidad sustantiva, instrumental y limitada, también lo está respecto a una racionalidad procedimental que acota su actuación dentro de unos cauces procedimentales determinados 9.
Uno de los problemas que plantea esta cuestión radica en que el abogado, tratando de maximizar su renta, puede aprovechar su posición para forzar la demanda de tutela judicial por parte del cliente en aquellos casos en los que el recurso a los tribunales podría evitarse, o bien, una vez iniciado el proceso, podría adoptar conductas que incrementan el número de trámites a realizar, no en beneficio de su cliente ni del sistema judicial (que se verá más so
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brecargado) sino en el suyo propio, puesto que recibirá un precio por cada gestión realizada. Hay que tener en cuenta que en casos como el español, en los que el abogado percibe una re muneración con independencia del resultado final que se obtenga no incentivan a este de la misma manera que si dicha remuneración fuese una función del valor adjudicado al cliente en la resolución judicial. En estos casos el abogado podría adoptar una conducta oportunista, aprovechando su ventaja informativa, e induciendo a su cliente a acudir a los órganos judi ciales aún cuando dicha opción no sea objetivamente la más beneficiosa, ni individual ni so cialmente 10.
Un eventual exceso de abogados podría incrementar las conductas oportunistas. Cuan do la oferta de abogados, debida en gran medida a la debilidad de las barreras de entrada para ejercer la profesión legal (Abel, 1986) supera la demanda de los mismos por parte de la so ciedad, se produce un excedente y por tanto una disminución de los ingresos por letrado 11.
Frente a esta situación, una posible solución pasa por llevar a cabo una reducción en el precio que éstos cobran por sus servicios para así incentivar un incremento de la demanda. Sin embargo otra posibilidad que se puede plantear entre los profesionales del derecho, espe cialmente en escenarios político-sociales poco desarrollados, consiste en tratar de llevar a cabo todas aquellas actuaciones tendentes a incrementar la demanda, ya sea acudiendo a la vía judicial, en la que la asistencia letrada es, por lo general, necesaria, o realizando gestiones que dilaten un proceso ya iniciado, prolongando en el tiempo posibles trámites que generen un beneficio económico para el letrado. De esta manera la situación del abogado puede retor nar a un nivel similar de ingresos anterior, produciéndose sin embargo un incremento en los costes que debe soportar tanto el cliente como el propio sistema judicial, menoscabando no tablemente la credibilidad de la asistencia letrada.
En España tradicionalmente se ha producido un exceso de abogados, explicado en parte por la menor dureza del sistema de acceso al ejercicio de la profesión respecto a otros países. La comparación con el caso francés resulta ilustrativa: Sólo el número de abogados existen tes en la ciudad de Madrid —42.449— representa cuantitativamente, el 99,6% de toda la oferta de abogados de Francia (CGPJ, 2004-a; Ministère de la Justice, 2004). La diferencia entre el número de abogados por habitante resulta evidente y sus consecuencias cobran aún mayor gravedad si se tiene en cuenta que la renta per cápita es considerablemente inferior en España que en Francia. El abogado español deberá ofertar sus servicios a un precio más bajo, puesto que actúa en un entorno de mayor competencia (debido a la elevada oferta) y al mis mo tiempo el nivel medio de renta limita en mayor medida la accesibilidad de sus servicios.
La falta de profesionalidad de los algunos abogados derivada del exceso de oferta, ade más de contribuir al colapso del sistema, puede dar lugar a una problemática de selección ad versa. En efecto, cuando un cliente recibe un mal servicio por parte de su abogado, que le ha hecho perder tiempo y dinero de manera innecesaria, la próxima vez que precise de asisten cia letrada estará dispuesto a pagar un precio más reducido por sus servicios, puesto que per cibe que las probabilidades de ganar el pleito son inferiores. Ello hace que sólo estén dis puestos a aceptar dichos casos profesionales de menor experiencia o formación, que una vez iniciado el proceso tendrán menores probabilidades de éxito. De este modo la confianza de los ciudadanos en los profesionales de la abogacía será cada vez menor, el precio a pagar
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bien su tendencia más reciente ha sido claramente expansiva; este hecho de fondo actúa en contra de la eficiencia del sistema judicial que sufre cada año la entrada de asuntos que po drían ser resueltos por otra vía de una manera más sencilla, y que sin embargo contribuyen a la sobrecarga y la congestión de los órganos judiciales.
Tomando como referencia el sistema arbitral de consumo, dos indicadores de ese relati vo retraso del sistema español en esa materia son las solicitudes de arbitraje presentadas, y el número de empresas adheridas. En el primer caso, las solicitudes crecieron mucho, desde su casi inexistencia (1.627) en 1988, a las 58.504 registradas en 2002, pero su número es aún re ducido en términos de contrastación internacional 14. En cuanto al número de empresas ad heridas, su número en 2003 era modesto, 102.049 unidades (Instituto Nacional de Consumo, 2003).
Entre todas las instituciones de solución de conflictos, tanto formales como informales, la negociación directa entre las partes es la que garantiza en mayor medida la descongestión de los órganos judiciales. Dicha capacidad negociadora, en cada sociedad, está muy vincula da a la existencia de una red de externalidades derivadas del contexto histórico, social, políti co y económico, que van a condicionar las posibilidades de negociación de las partes. Podría decirse de manera general, que a mayor grado de desarrollo y eficiencia de las instituciones formales, mejor será la cobertura para consolidar instituciones informales de solución de conflictos creíbles y eficientes. En España, la capacidad negociadora se sitúa todavía en niveles insuficientes. Contrasta con la cultura legal de otros países como EEUU en los que la negociación, tanto en sentido estricto, como aquella instrumentalizada bajo entes institu cionales, juega un papel primordial antes y durante el procedimiento ante los órganos judi ciales.
V. Conclusiones
En los apartados anteriores se han desarrollado un conjunto de argumentos sobre el fun cionamiento en España de una relevante institución: la tutela judicial efectiva. Basándonos en ello, se ha intentado identificar sus principales problemas de ineficiencia, los cuales se muestran asociados a algunos aspectos muy característicos de su evolución, tales como el elevado nivel de pendencia y dilación, la presencia de fuertes indicadores de baja calidad de las resoluciones (alto porcentaje de revocaciones y anulaciones, así como de autos frente a sentencias) o la incompleta y poco eficaz ejecución de las resoluciones.
Entre las principales fuentes de estos problemas destacan el incorrecto diseño de los sistemas de incentivos a los jueces; la relativamente baja disposición de medios materiales; las múltiples interferencias que afectan a la independencia formal de los jueces; los defectos de la estructura organizacional (rigidez, exceso de centralización); el fuerte formalismo pro cedimental —comparativamente mayor que el de la mayoría de los países de nuestro entor no—; las asimetrías de información que tienden a reforzar comportamientos de tipo oportu nista; y la irrelevancia de los mecanismos alternativos de enforcement, los cuales podrían contribuir a resolver los conflictos de un modo rápido, sencillo y eficaz. Aunque en el perío
156 Pablo Iglesias y Xosé Carlos Arias
do más reciente se han registrado progresos —en algún caso significativos— en varios de esos factores, subsisten problemas y retrasos que afectan a los niveles de eficiencia y eficacia del sistema.
Las soluciones a la problemática situación descrita pasan, por tanto, no sólo ni necesa riamente por un incremento del gasto público en materia de justicia, sino también, de manera muy significativa, por el desarrollo de políticas que optimicen la utilización de los recursos de los que el sistema ya dispone.
Notas
- También puede suponer un perjuicio económico directo en los supuestos de reclamación de cantidades, en los que al daño derivado de la deuda reclamada hay que añadir el de los posibles usos alternativos que dicha canti dad tendría, que en ocasiones pueden provocar un daño económico de mayor trascendencia al de la deuda pro piamente dicha (por ejemplo, cuando ese cuantía es necesaria para proceder al pago de un proveedor y ello es imprescindible para que la empresa pueda continuar con su actividad).
- Hay que tener en cuenta que el procedimiento de desahucio que se ha empleado para realizar la comparación ha experimentado mejoras sustanciales en la época inmediatamente anterior a la elaboración de este estudio lo cual puede explicar los buenos resultados obtenidos. No hay que olvidar sin embargo que la demanda inducida que pueden generar dichas mejoras podría llevar a un empeoramiento de los datos a medida que transcurre el tiempo, como ha ocurrido en el caso del procedimiento monitorio.
- Los estudios de opinión pública muestran que la idea de que la justicia es lenta está muy extendida en la socie dad española. Así, en una encuesta realizada en 2003, ante la afirmación de que «la justicia es tan lenta que siempre que se pueda vale más evitar acudir a ella», el 81% de los consultados mostraba su pleno acuerdo, exactamente igual que 7 años antes (CGPJ, 2003).
- Las encuestas realizadas a los usuarios de la Administración de Justicia, si bien tienen un carácter más subjeti vo, deben ser también consideradas, y contienen datos preocupantes. Sólo un 10% de los encuestados conside ran que se les ha restituido totalmente del perjuicio. Un 23% se siente parcialmente restituido, y un 26% opina que la restitución ha sido nula. (CGPJ, 2003-c: 114).
- La realización de comparaciones en este sentido resulta compleja y en cierto modo imprecisa, puesto que en algunos casos las dotaciones presupuestarias que se realizan en base al concepto «justicia» compren den partidas de naturaleza heterogénea que no tienen por qué coincidir en los diferentes Estados. Sin em bargo los datos expuestos nos pueden dar una idea acerca de la posición relativa de España en Europa en este sentido.
- Uno de los problemas que hasta el presente se ha planteado en las sedes judiciales es la distribución de tareas entre el personal judicial y no judicial. En este sentido, la opinión de los jueces es favorable a la redefinición de la oficina judicial y a la incorporación de formación en materia de gestión. En el año 2003, un 80% de los jueces y magistrados consultados consideran que la «Reforma de la oficina judicial redefiniendo las funciones de los Secretarios judiciales y proporcionando a éstos formación en gestión» sería muy/bastante útil para me jorar el funcionamiento de la Administración de Justicia. (CGPJ: 2003-c: 42).
- Este trade off reproduce en términos muy semejantes el existente entre resoluteness y decisiveness, muy cono cido y tratado en la literatura sobre costes de transacción (Cox y MacCubbins, 1999).
- Respecto a la percepción de los usuarios de la justicia cabe preguntarse: ¿Qué opinan los ciudadanos acerca del grado de formalismo del sistema judicial? En el año 2000, un 66% de los ciudadanos encuestados conside ra que la lentitud de la justicia se debe a los procedimientos empleados. Las reformas procesales operadas en
