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Tema 1
El Derecho Financiero
1. La actividad financiera. Concepto y características
• Concepto
La actividad financiera es fundamentalmente una actividad económica que pretende satisfacer necesidades colectivas y se caracteriza a través de una triple perspectiva.
En primer lugar, desde un punto de vista subjetivo porque es realizada por un Ente Público.
En segundo lugar, desde un punto de vista objetivo porque consiste en la obtención de ingresos y de gastos.
Y tercero, desde un punto de vista finalista porque tiende a la satisfacción de necesidades colectivas.
Es una activad de ingresos y gastos cuando lo realiza un ente público.
Es una actividad que además debe estar normativizada. Ese conjunto de normas es el Derecho financiero. La finalidad = político o público (Ej. Gastos sociales, sanidad…).
Desde un punto de vista más amplio se puede definir la actividad financiera como la actividad desarrollada por el Estado y demás Entes públicos para procurarse conforme a la ley los medios indispensables para la satisfacción de las necesidades o fines públicos.
• Características
De esta definición se desprenden las siguientes notas:
- Se refiere al objeto de la actividad financiera, es decir, la obtención de ingresos en cualquiera de sus modalidades y la realización de gastos.
- También se refiere a los sujetos de la actividad financiera, es decir, el Estado central, las CCAA y los Entes locales.
- Se refiere asimismo a los fines de esta actividad que serán esenciales públicos.
- Nos indica que se trata de una actividad sometida a la ley, es decir, regulada por normas jurídicas.
• Naturaleza
Contenido económico
La actividad financiera tiene una dimensión económica que resulta evidente al tratarse de una actividad que tiende a la obtención de recursos para la posterior satisfacción de necesidades demandadas por la sociedad.
Desde el punto de vista económico es muy importante la obtención de ingresos tanto públicos como privados. Igualmente es importante el gasto de esos ingresos.
La Hacienda Pública es el estudio desde el punto de vista económico de esa actividad financiera.
Naturaleza política
Esta actividad financiera es política porque se trata de tomar decisiones de ingresos y de gastos que son asumidas por un sujeto público.
Carácter jurídico
La actividad financiera necesita de unas normas a través de las cuales se canaliza la actividad financiera, normas que sirven para garantizar el sometimiento de los poderes públicos al Derecho en el desarrollo de dicha actividad.
Así por ejemplo, el Estado no puede arbitrariamente crear un tributo se tendrá que ajustar a la ley y así lo determina la CE. Esas normas = Derecho financiero.
2. El concepto de Derecho Financiero
- Los elementos del Derecho financiero
Hay tres elementos que deben integrar el concepto del derecho financiero:
- (^) Un elemento material, es decir, la realidad concreta sobre lo que el derecho se va a aplicar que sería la llamada realidad jurídica-financiera.
- Un elemento formal, es decir, el conjunto de normas que regulan esa realidad. Normas que se van a calificar de financieras.
- Un elemento teleológico, es decir, el conjunto de principios que rigen esa realidad y que conforman el ideal de justicia referido al ámbito financiero.
Una cosa es el concepto del Derecho financiero y otra la definición, por ello, en el concepto (que no es una definición) debemos integrar estos elementos, ideas, etc.
Así, luego la definición es una síntesis de ese concepto:
- Elemento material: realidad jurídica-financiera: que es una realidad social que acaba siendo incorporada en la regulación del Derecho financiero. Ej: Imposición tributaria a los ciudadanos cuando ya es juridificada.
- Elemento formal: referido al conjunto de normas que regulan esa realidad y pueden ser de imposición, presupuestarias, de gestión tributaria, etc. (son de muy diversos tipos).
- Elemento teleológico: la teleología se refiere a los fines que se persiguen. El problema está en descubrir qué es la justicia o qué es lo justo desde el punto de
4. Las ramas del Derecho financiero
El inicio del estudio científico del tributo y, por tanto, la elaboración del derecho tributario tiene su fundamento en la separación del principio de legalidad financiera en dos principios:
- Principio de legalidad tributaria.
- Principio de legalidad presupuestaria.
El principio de legalidad financiera inicial sufre una separación: de un lado, el se origina el principio de legalidad tributaria según el cual los tributos sólo pueden ser exigidos si existe una ley votada en el Parlamento, y de otro lado, el principio de legalidad presupuestaria, en virtud del cual el presupuesto, es decir, el plan contable del Estado se llevará a cabo si hay también una ley que lo autorice.
Se define como el conjunto de normas y principios jurídicos que regula la elaboración, aprobación, ejecución y control de los presupuestos de los entes públicos.
Es decir, hay que destacar que la eficacia del presupuesto es diferente según se trate de su relación con los gastos. Ello en el sentido de que con relación a los ingresos o con los gastos en el sentido de que relación con los ingresos el presupuesto constituye una mera previsión o cálculo de los que se van a tener durante el ejercicio presupuestario, al ser una previsión, no tiene valor jurídico.
Con relación a los gastos, los presupuestos tienen plena eficacia jurídica porque constituyen una autorización cuantitativa, cualitativa y temporal.
- Derecho financiero patrimonial
Esta rama está integrada por las normas y principios que rigen la gestión de los bienes y de las empresas de titularidad pública, así como la participación de los entes públicos en las empresas de titularidad privada desde la perspectiva de la idoneidad jurídica de unas y de otras para generar rendimientos que van a parar al tesoro en calidad de ingresos públicos con su consiguiente reflejo presupuestario.
De esta definición se puede dividir en tres partes:
- La gestión de los bienes de titularidad pública.
- La gestión de empresas de titularidad pública.
- La participación de los entes públicos en empresas de titularidad privada.
- Derecho de la deuda pública
Se trata del conjunto de normas y principios que regula la deuda pública como recurso financiero de los entes públicos integrado por todos aquellos institutos jurídicos que basados en el crédito resultan eficaces para la obtención de ingresos.
La deuda pública se manifiesta en dos modalidades:
- Los empréstitos públicos que son aquellas operaciones financieras en las que los entes públicos acuden al mercado de capitales solicitando dinero en forma de préstamos.
- Las operaciones singulares de crédito, es decir, el préstamo singular.
5. El poder financiero
- Poder, potestad y competencia tributaria
Cuando se habla del poder tributario se está haciendo referencia al poder de establecer tributos que sería una manifestación en el terreno financiero del poder legislativo.
El poder financiero tiene una acepción más amplía porque se refiere tanto al poder de establecer tributos como al poder sobre los gastos.
Diferencia entre poder y potestad
- El poder es anterior a la norma y la potestad es posterior.
- Es diferente el órgano al que se encomienda. En el caso del poder se encomienda al titular del poder legislativo mientras que la potestad afecta a la administración.
- El contenido del poder tributario, por ejemplo, es teóricamente ilimitado ya que deriva de la soberanía del Estado, mientras que en la potestad hay normas que la limitan.
- El poder tributario afecta al momento de la creación del tributo en tanto que la potestad afecta a un momento posterior en su desarrollo y aplicación.
Diferencia entre poder tributario originario y poder tributario derivado
Actualmente el fundamento de la diferencia entre poder tributario originario y derivado consiste en una cuestión de límites jurídicos, de tal forma, que se puede afirmar que el poder del Estado es originario si entendemos por tal aquel que no tiene mas limitaciones jurídicas que las que derivan de la Constitución, mientras que el poder de los otros entes públicos territoriales distintos del Estado tendrán como límites la propia Constitución y las leyes del Estado.
Art. 133.1 CE: “la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley”. Art. 133.2 CE: “las CCAA y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
La única limitación jurídica a este poder tributario originario deriva de lo que se dice en la Constitución. Los otros entes públicos territoriales distintos del estado tienen como límites no solamente la Constitución sino las demás leyes del Estado.
- La competencia tributaria
La competencia tributaria se identifica con la facultad que tiene un ente público para exigir tributos, por tanto, son conceptos diferentes el poder y la competencia
- La existencia de dos o más soberanías internacionales que inciden en un mismo presupuesto de hecho.
- La identidad de sujetos pasivos.
- Similitud de impuestos.
- Identidad de tiempo, es decir, que el gravamen de la misma renta o patrimonio para el mismo sujeto pasivo por dos legislaciones diferentes ha de producirse en un mismo de tiempo.
Medidas para evitar la doble imposición:
- Medidas unilaterales que son las que cada Estado adopta en su Ordenamiento Jurídico.
- Medidas convencionales o pactadas que son las tomadas de común acuerdo por dos o más Estados mediante la firma de Tratados Internacionales.
Las medidas internas de carácter unilateral que pueden usar los Estados para evitar la doble imposición. Tenemos dos grupos de sistemas:
- Sistemas de exención. Estos sistemas recaen o inciden en la basa imponible del impuesto no teniéndose en cuenta las rentas obtenidas en el extranjero. Estos sistemas son de dos tipos: 1.a.El llamado sistema de exención íntegra a través del cual se prescinde de la renta exterior y no se toma en cuenta al calcular el tipo impositivo aplicable al resto de la renta del mismo contribuyente. 1.b. Exención con progresividad. En este sistema la renta exterior o extranjera no se incluye en la base pero puede ser tomada en consideración para calcular el tipo de gravamen aplicable al resto de la renta imponible del país de residencia.
- Sistemas de imputación. Estos sistemas actúan sobre la cuota y también adoptan dos modalidades: 1.c.Sistema de imputación ordinaria según el cual el Estado de residencia sólo consiente una deducción limitada en la cuota que no exceda de la fracción del impuesto que corresponda a las rentas procedentes del exterior. 1.d. Sistema de imputación íntegra según el cual el Estado de residencia permite la deducción total del importe pagado en el Estado de la fuente. Ejemplo: Una persona física residente habitual en España ha obtenido los siguientes rendimientos: 1. Rendimientos del trabajo personal por importe de 500. 2. Rendimientos del capital inmobiliario por importe de 100. 3. Rendimientos del capital mobiliario (intereses y dividendos) por importe de 100. 4. Rendimientos procedentes del extranjero por importe de 200 por los que ha pagado en el país de la fuente la cantidad de 30 por un impuesto de naturaleza parecida o análoga al impuesto español.
Base imponible Tipo de gravamen de 501 a 600 10% de 601 a 700 15%
de 701 a 800 20%
de 801 a 900 25%
- Sistema de exención integra. La base imponible (cuantificación del hecho imponible) sólo comprendería los rendimientos obtenidos en España, no computándose los obtenidos fuera. Por tanto, la base sería 500 + 100 + 100 =
- Se tomaría el segundo escalón de la base (de 601 a 700) y, por lo tanto, el tipo de gravamen aplicable sería 15%. La cuota (cantidad a pagar) será, por tanto, 105.
- Sistema de exención con progresividad. En este supuesto de sistema tomamos en cuenta la totalidad de los rendimientos internos y externos para calcular el tipo de gravamen que vamos a aplicar posteriormente sólo a los rendimientos percibidos en España. Se podría decir que hay dos fases, en la primera tomamos en cuenta el total de los rendimientos tanto internos como externos. En nuestro supuesto el total será 700 (rendimientos obtenidos en España) + 200 (rendimientos obtenidos en el exterior) = 900. A esos 900 se le aplica el cuarto tramo de la base (de 801 a 900) que le corresponde el tipo de gravamen del 25%. Ese tipo de gravamen sólo se aplicará a la renta española dándonos una cuota tributaria de 175.
- Sistemas de imputación integra. En este sistema se tiene en cuenta la totalidad de la renta tanto sea española como extranjera, es decir, en este caso 900, a la cual le correspondería el tipo de gravamen del 25% y, por tanto, nos daría una cuota de 225. Este sistema de imputación integra permite deducir lo pagado fuera de España por un impuesto similar al español que, en el ejemplo, nos da la cantidad de 30. Por tanto la cuota a pagar sería de 195.
- Sistema de imputación ordinaria. En este sistema se aplicaría, en primer lugar, el tipo de gravamen del 25% a la totalidad de la renta (900) y nos daría una cuota provisional de 225. A esta cantidad habría que restarle la fracción del impuesto que corresponde a rentas procedentes del exterior (200). Le aplicamos el tipo de gravamen de la totalidad (25%) que es igual 50. A los 225 le restamos 50 y nos daría 175 que sería la cuota a pagar.
El sistema que se adopta en España es una modalidad de la imputación ordinaria. Se deduce de la cuota total 225 la menor de estas dos cantidades: lo pagado en el extranjero (30) o el resultado de aplicar el tipo medio de gravamen (25%) (en este caso no hay tipo medio, tiene que haber al menos 2 tipos) a la parte de base imponible gravada en el extranjero (200) y nos da 50. Se escogerá por tanto 30 que sería de 195.
El sistema unilateral sólo se aplica cuando no hay tratado para evitar la doble imposición.
Ejemplo. Una persona física que reside habitualmente en España ha obtenido los siguientes rendimientos:
- Del trabajo personal por importe de 1000.
- Del capital inmobiliario por importe de 100.
- Del capital mobiliario por importe de 500.
- Procedentes del extranjero ha obtenido la renta por importe de 400 por los que ha pagado en el país extranjero 50 por impuesto de naturaleza similar al español.
4.c.Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado. 4.d. Rendimientos procedentes de su Patrimonio e ingresos de derecho privado. 4.e.El producto de las operaciones de crédito (se conoce habitualmente como deuda pública).
Las CCAA no pueden, tienen prohibido:
- Configurar en base a su poder financiero una hacienda propia que implique privilegios económicos y sociales frente a otras Comunidades Autónomas.
- Adoptar medidas tributarias que supongan un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
- Los ingresos propios de las Autonomías de régimen común
Se dividen en tres apartados:
- Tributos propios.
- Tributos cedidos.
- Recargos sobre impuestos estatales.
Los tributos propios son aquellos tributos exigidos por la misma Comunidad que los establece.
En el ejercicio de su poder normativo deberán respetar ciertos límites que son:
- Los tributos establecidos por los entes autonómicos no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado.
- No podrán sujetarse elementos patrimoniales, rendimientos originados ni gastos realizados fuera de su territorio.
Los tributos cedidos son aquellos tributos establecidos y regulados por el Estado cuyo producto corresponde a la CCAA, en consecuencia, el poder normativo sobre los mismos corresponde al Estado asumiendo los entes autonómicos por delegación del Estado la gestión, la liquidación, la recaudación y la revisión de dichos tributos.
Los tributos cedidos tienen mayor importancia que los tributos propios desde el punto de vista cuantitativo.
Los recargos sobre los impuestos estatales funcionan como un sobreimpuesto añadido al tributo preexistente y el poder normativo sobre estos recargos corresponde a las Asambleas Parlamentarias o Legislativas de cada CCAA.
- Poder financiero de los entes locales
El art. 142 CE señala que las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones Locales y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA.
Las Corporaciones Locales solamente tienen potestad reglamentaria ejercida a través de las Ordenanzas locales.
Los medios financieros de que dispongan las Corporaciones Locales deben ser suficientes para el desempeño de sus funciones.
Los impuestos (mal llamados) propios de los entes locales son:
- Obligatorios: la ley les obliga.
- Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) que grava el valor de los bienes inmuebles rústicos y urbanos
- Impuesto sobre actividad económicas que grava el mero ejercicio de actividades empresariales, profesionales o artísticas.
- Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (impuesto de circulación) que grava la titularidad de esta naturaleza aptos para circular por las vías públicas cualquiera que sea su clase y categoría.
- Potestativos: los Ayuntamientos tienen la posibilidad de establecerlos o no el ámbito municipal.
- El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras que grava la realización de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente municipal de obras o urbanística.
- El impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana que grava el aumento de valor que experimenten dichos terrenos y se pongan de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos por cualquier título.
