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Tema 5
Los ingresos públicos
1. Los ingresos públicos
1.1. Concepto
Se puede definir el ingreso público como toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos cuyo objetivo esencial es financiar los gastos públicos. A esta definición añadimos dos características más que presentan los ingresos públicos. Una de ella es la característica de la disponibilidad de estos ingresos y la segunda es la pérdida del signo da procedencia de los ingresos públicos.
Características:
- Naturaleza monetaria del ingreso público. Todo ingreso público debe tener una traducción monetaria, es decir, debe consistir en una cantidad de dinero incorporada en la contabilidad presupuestaria.
En el supuesto de sucesiones permiten que la deuda tributaria que en principio es en dinero, permite que se satisfaga esa deuda con bienes integrantes del patrimonio histórico español.
- Los ingresos públicos son obtenidos por un ente público con independencia del régimen jurídico, ya sea público o privado, en que dicho ingreso se inserta.
- La finalidad financiera. Esta finalidad es la vocación primaria porque satisfacen la existencia de gastos públicos. Hoy en día junto a esta vocación, los ingresos cumplen otras finalidades distintas, además de la recaudatoria, como por ejemplo: una mejor redistribución de la renta y de la riqueza, o favorecer el empleo…
- La disponibilidad de los ingresos públicos. Sobre estos ingresos pueden disponer los entes públicos libremente en las atenciones fijadas en los presupuestos del Estado para atender esas partidas presupuestarias.
Hay algunos ingresos públicos que el Estado no tiene capacidad para disponer de ellos. Ej. fianzas o depósitos por algún motivo judicial.
- La pérdida del signo de procedencia. Esto quiere decir que cualquiera que sea la fuente del ingreso público, esto no va a impedir que se destine dicho ingreso a la financiación indistinta del gasto concretándose esta característica en el principio de no afectación de los ingresos públicos respecto de gastos determinados.
Los ingresos que tienen los entes públicos no están destinados a pagar un gasto concreto, tienen una pérdida del signo de procedencia y están destinados a financiar cualquier tipo de gasto, no hay afectación de unos ingresos concretos a unos destinos concretos.
Este principio (principio de no afectación) está recogido en el art. 27 de la Ley General Presupuestaria que establece que “los recursos del Estado, los de cada uno de los Organismos Autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal se destinaran a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones salvo que por Ley se establezca su afectación a fines determinados).
Ahora una definición más completa de los ingresos públicos a la vista de las anteriores características: sumas de dinero percibidas por los entes públicos cuya disposición se destina fundamentalmente a satisfacer de forma indistinta los gastos sin perjuicio de que también atiendan otros finalidades previstas en la Constitución.
1.2. Criterios de clasificación
a. Ingresos públicos ordinarios y extraordinarios.
Se entiende por ingreso público ordinario aquel respecto del cual es predicable la periodicidad y la permanencia de tal forma que el ente público percibe el ingreso ordinario de forma periódica, regular en el tiempo y con carácter indefinido.
Por el contrario, el ingreso extraordinario sería un ingreso no periódico y no permanente.
Como ejemplo de ingreso ordinario ha sido siempre aludido el tributo. Se trata de un ingreso periódico, ordinario y que además satisface ordinarias, normales del Estado.
En cambio, los ingresos extraordinarios atendían gastos extraordinarios y se citaba como ejemplo la deuda pública. Sin embargo, hoy en día, cabe decir que la deuda pública es también un ingreso ordinario porque se recurre a este ingreso todos los años en las previsiones que se hacen en los Presupuestos del Estado.
En principio, esto es cierto, salvo los causas de duda pública especial que es aquella emitida para cubrir gastos extraordinarios. Por ejemplo, en el caso Rumasa. Se emitió deuda pública especial para cubrir la deuda que había producido Rumasa.
b. Ingresos de derecho público y de derecho privado.
Esta clasificación se fundamenta en la naturaleza jurídica de las normas que regulan la obtención del ingreso correspondiente. En este sentido, los ingresos de Derecho público derivan de relaciones jurídico-públicas en las que el ente público detenta unos poderes y unas facultades que le sitúan en una posición de supremacía frente al particular, mientras que los ingresos de Derecho privado derivan de relaciones jurídico-privadas en las que los sujetos de dicha relación actúan en condiciones de igualdad.
Lo primero que tiene que quedar claro es que cualquier ingreso que obtiene un ente público es un ingreso público. Otra cosa distinta es que el régimen jurídico de ese ingreso público sea de Derecho público o de Derecho privado. Por ejemplo, los tributos son el ejemplo típico de ingreso público de Derecho público porque el Estado tiene unas prerrogativas, privilegios en el ejercicio de esa función tributaria que no tiene un particular. En cambio, el Estado puede actuar en condiciones de igualdad con los
Las características fundamentales de los empréstitos son:
- Con el empréstito público se obtiene sumas de dinero mediante la utilización del crédito como signo inspirador de solvencia y confianza del ente público que lo emplea. Esta posibilidad de acudir al crédito se reconoce a la Administración central, autonómica y local.
- Los empréstitos se emiten, a diferencia de las operaciones singulares de préstamo que se celebran contrayéndose el crédito. Por tanto, emitir y contraer se corresponden respectivamente con los empréstitos y las demás operaciones singulares de crédito.
- Los empréstitos por su propia naturaleza van dirigidos al público dando lugar a una multiplicidad de vínculos tantos como prestamistas hayan entregado el valor nominal requerido para la adquisición de los títulos.
- El empréstito origina obligaciones únicamente para el sujeto prestatario porque se trata de un contrato unilateral que se concreta en las obligaciones de pago del interés y, en su caso, del reembolso del capital prestado.
- El empréstito puede estar representado en títulos valores o en anotaciones en cuenta.
Hoy día cuando alguien suscribe una emisión de deuda y acude a su entidad bancaria no le dan un título físico o valor, sino le dan una anotación en cuenta.
- Desde un punto de vista procedimental la vida del empréstito se inicia con la ley que autoriza la emisión y concluye con el pago o reembolso del capital prestado.
1.4. Las clases de deuda pública
Se pueden ver distintas tipologías:
- Deuda interna y deuda externa
La diferencia entre deuda pública interna y externa puede ser contemplada de forma separada desde el punto de vista económico y desde el punto de vista jurídico.
Desde el punto de vista económico se habla de deuda interna cuando el dinero obtenido por el Estado en préstamo surge de la propia de la propia economía nacional, a diferencia de la deuda externa en la que el dinero proviene de la economía de otros Estados.
Desde el punto de vista jurídico la deuda es interna cuando se emite y se paga dentro del propio país siéndoles aplicables las leyes nacionales y la jurisdicción nacional. La deuda es externa cuando la ley aplicable no es la española sino la extranjera.
- Deuda pública representada en títulos valores y en anotaciones en cuenta
Se puede afirmar que si el ente público lanza la emisión en el mercado anónimo de capitales documentando la deuda en un título valor este puede ser nominativo o al portador, según que aparezca el nombre del titular en el documento o sea pagadera la deuda al poseedor del título (en este caso, al portador).
Clasificación de títulos valores hoy en desuso. Mayor importancia tiene la representada en anotaciones en cuenta.
Se trata de un procedimiento específico para la tenencia de valores emitidos por el Estado en el que los adquirentes poseen derechos frente a aquel (el Estado) que se encuentran asentados en una central de anotaciones cuya gestión es delegada por el gobierno en el banco de España.
- Deuda pública general y especial
La diferencia entre ambos tipos estriba en la finalidad o destino de los capitales obtenidos mediante el empréstito, es decir, según se emita la deuda para atender los gastos públicos no especificados en su emisión o por el contrario los ingresos se encuentren afectados para atender unos gastos determinados (deuda especial).
- Deuda perpetua y deuda amortizable
En la deuda perpetua no existe obligación de reembolso del capital prestado, obligándose el Estado únicamente a pagar los intereses que le correspondan; y en la deuda amortizable es aquella que tiene estipulados unos plazos de reembolso que en principio no pueden ser modificados por ninguna de las partes. Hoy en día la usual es la amortizable.
- Deuda pública de corto, medio o largo plazo.
Se fundamenta en el plazo de tiempo de su reembolso, siendo la deuda a corto plazo cuando su vencimiento no supera los 18 meses “Letras del Tesoro”. Entre 18 meses y 5 años se le denomina como “Bonos del Estado” o deuda media. Y la deuda a largo plazo o “Obligaciones del Estado” es la superior a 5 años, va de 10 a 30 años, este es el tope máximo.
1.5. Régimen jurídico de los empréstitos públicos
- La emisión de la deuda o empréstito
El desarrollo de la vida jurídica de la deuda, desde el momento de su creación, hasta que tiene lugar la extinción de la relación jurídica que une a los sujetos de la misma (prestamista y prestatario), se materializa a través de una serie de fases que constituyen los hitos o aspectos fundamentales de este recurso financiero, siendo la primera etapa de este desarrollo jurídico lo que se conoce como emisión del empréstito o la deuda.
En sentido amplio se entiende por emisión de la deuda, un conjunto de actos hechos y operaciones de diversa naturaleza que van desde que la ley que autoriza la emisión hasta que los títulos en que se documenta son puestos en circulación. En concreto la emisión estaría integrada por los siguientes actos:
- (^) La ley que autoriza la emisión.
- La creación de los títulos por el ente emisor.
- Ofrecimiento de los títulos a los posibles subscriptores.
- La subscripción de los títulos y consiguiente puesta en circulación
- Amplio: que supone la modificación de cualquiera de las características establecidas en la emisión de la deuda, ya sea el interés, sea el capital o cualquier otra característica que afecte al régimen jurídico de su emisión.
- Extinción de la deuda
El modo corriente de extinguir este contrato es el reembolso, la devolución del capital prestado.
- Concepto del repudio de la deuda
El Estado emisor, o ente público, declara unilateralmente que no va a pagar total o parcialmente los intereses o el capital de la deuda.
