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Lección 3. Las Cortes Generales
- Caracteres definidores de las Cortes Generales
- La estructura de las Cortes Generales
- La composición de las Cortes Generales
- La autonomía de las Cámaras
- La organización interna de las Cámaras; los grupos parlamentarios; las reglas generales del funcionamiento parlamentario.
- El estatuto de los parlamentarios: el mandato parlamentario; las prerrogativas individuales de los parlamentarios.
- Las funciones de las Cortes Generales
1. Caracteres definidores de las Cortes Generales
Las CCGG, término con el que se apela conjuntamente al Congreso y al Senado, son el órgano central de nuestro sistema democrático, y es una institución indispensable e insustituible, hasta el punto de que no hay estado democrático sin parlamento. Su característica principal es su naturaleza representativa, que deriva de la elección de sus miembros por sufragio universal. En España, cabe hablar de las siguientes características:
A. Centralidad del Parlamento en el sistema político español
- Art. 1.1 CE, que establece la soberanía popular: “España se constituye como un estado social y democrático de derecho que promulga como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
- Art.66.1 CE: “Las Cortes Generales representan al pueblo español”.
- Regulación de este poder en el Título III CE, antes que los poderes ejecutivo (Título IV) y judicial (Título VI).
- Es un poder que goza de vinculación directa con la soberanía popular. Los poderes ejecutivo y judicial necesitan de la mediación de las Cortes para su constitución y/o para la legitimación democrática de su actividad.
- Centralidad jurídica y política: a) jurídica: principal órgano productor de normas jurídicas b) política: foro de debate por excelencia en el Estado
B. Extensa constitucionalización. El constituyente de 1978 procura salvaguardar la neutralidad y la estabilidad del parlamento. Muchos de sus principios y contenidos básicos están recogidos en la CE, y es una muestra de la importancia por las funciones que la Constitución le encomienda, en el art. 66.2 CE:
- Legislativa
- Presupuestaria
- De control al Gobierno
- Las demás previstas en la CE. Ejemplos de otras funciones de las CCGG no tasadas en el art. 66.2 CE:
- Sucesión, regencia y tutela respecto de la Corona (arts. 57, 59 y 60 CE)
- Estados de Alarma, Excepción y sitio (art. 116 CE)
- Legitimación para interponer RI (art. 162 CE)
- Participación en la elección de órganos constitucionales: TC (art. 159), CGPJ (art.122 CE),
- (^) Defensor del Pueblo (art. 54 CE)
- Las tres funciones que el art. 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales serían suficientes para configurar a las Cortes Generales como uno de los pilares fundamentales del sistema constitucional: i. Producir las normas jurídicas centrales del ordenamiento. ii. Autorizar los gastos del Estado. iii. Controlar la actuación del Gobierno.
C. Principal foro de debate político del Estado:
- Las Cortes Generales siguen siendo uno de los escenarios fundamentales del sistema democrático. Ello obedece en particular a un factor de la mayor trascendencia en nuestra sociedad: la publicidad. Las Cortes Generales son el foro político por excelencia.
- Los medios de comunicación trasladan el debate político de las cámaras contribuyendo a conformar la opinión del electorado.
- Empleo de las técnicas de negociación, conciliación, búsqueda de transacción y de acuerdos al más alto nivel en la toma de decisiones políticas y con todos los sectores representantes del Estado español.
D. Las CCGG también conocen limitaciones en su actuación, mediante el principio de constitucionalidad.
- Soberanía popular (art. 1.2 CE)
- Están sometidas a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE)
- Mandato constitucional de respeto del contenido esencial de los derechos y libertades (art. 53.1 CE)
- Por el parlamentarismo racionalizado, que articula el trabajo de las cámaras a través de los grupos parlamentarios
- La naturaleza cada vez más compleja del Estado social y democrático de derecho, supone condicionantes a la tarea de las CCGG, que requieren cada vez más de una mayor actuación del Ejecutivo (con equipos técnicos más cualificados), que va asumiendo mayores facultades, más estabilidad, menos limitaciones en su actuación y una menor dependencia respecto del Parlamento.
A partir de la lectura del art.66 CE se pueden señalar dos características propias que permiten explicar la posición de las CCGG:
- Órgano constitucional. Las CCGG son un poder sometido a la CE, ya que es ella misma la que especifica sus funciones y establece las relaciones que debe tener con otros órganos constitucionales.
- Órgano representativo. Las CCGG tienen una vinculación directa con el pueblo español, que es el titular de la soberanía (art. 1.2 CE). Las CCGG son el único órgano estatal con una legitimación democrática directa derivada de la expresión de la voluntad de los ciudadanos en las elecciones. Así, el ejercicio diario de la soberanía le corresponde al Parlamento
2. La estructura de las Cortes Generales
- Funciones en relación a los Estados de Alarma, Excepción y Sitio (art. 116 CE). . Funciones del Senado:
- (^) Autoriza las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir sus obligaciones constitucionales o legales, sin intervención alguna del Congreso a este respecto (art. 155.1CE) Incluso cuando las Cámaras actúan en el ejercicio de funciones compartidas, como la función legislativa, existen competencias privativas de una de las Cámaras, como por ejemplo, para la aprobación por mayoría absoluta de una LO en el Congreso (art. 81.2CE) y no en el Senado. Como vemos, en nuestro sistema la balanza del número de funciones se inclina a favor del Congreso de los Diputados.
B. Por desigual: las funciones del Congreso y del Senado no son en absoluto equivalentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se encuentra en clara posición de superioridad respecto al Senado. Prueba de ello es la participación exclusiva de aquél en la investidura del Presidente del Gobierno y su facultad de retirarle la confianza, o en el ámbito del procedimiento legislativo, la posibilidad de que el Congreso, supere la posible oposición a una propuesta legislativa aprobada en el Congreso. Así, el papel del Senado se configura como secundario, tanto en el desarrollo de las funciones típicas de las cámaras y a su contenido político.
- El carácter del Senado como “cámara de representación territorial” sólo se plasma constitucionalmente en la elección por las Asambleas Legislativas de las CCAA de una parte minoritaria de los Senadores (art. 69.5 CE).
- La vertiente del Senado como Cámara de reflexión en la función legislativa es más pronunciada, pues puede introducir enmiendas en los Proyectos aprobados por el Congreso de los Diputados o vetarlos. Pero su evaluación no ha de perder de vista que la decisión sobre la aceptación o no del veto o las enmiendas corresponde en definitiva al Congreso que puede imponer su voluntad por mayoría simple.
- Para incrementar el carácter de representación territorial sucesivas reformas del Reglamento del Senado han creado los “Grupos Territoriales” y, en particular, la Comisión General de las CCAA, que tienen competencias específicas en esa materia y, sobre todo, permite intervenir a los Presidentes de las CCAA. Además en ellas se pueden utilizar en una sesión especial anual, las lenguas oficiales de las correspondientes CCAA (art. 55 a 56 bis.9.RS).
3. La composición de las Cortes Generales
La Constitución establece el marco relativo a la composición de la Cámaras:
- Artículo 68 CE: el Congreso se compone de un mínimo de 300 y de un máximo de 400 diputados. la LOREG fija el nº en 350.
- (^) El Senado no se especifica número en la CE (ni en la LOREG) pero se determinan a partir de sus indicaciones. Actualmente hay 269 senadores.
- Artículo 68. CONGRESO
- El Congreso se compone de un mínimo de 300 y de un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la Ley.
- La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La Ley distribuirá el
número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.
- (^) La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.
- El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
- Son electores y elegibles todos los españoles que estén en pleno uso de sus derechos políticos. La Ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España.
- Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones.
- El Senado es la Cámara de representación territorial.
- En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una Ley Orgánica.
- En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores - Gran Canaria, Mallorca y Tenerife - y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
- Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores.
- Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.
- El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
- Arts. 161 y siguientes LOREG
Sistema electoral
- La circunscripción electoral es la provincia.
- La votación de los ciudadanos se realiza en cada provincia mediante listas:
- Cerradas, es decir, completas. No se puede añadir ni quitar diputados
- (^) Bloqueadas, es decir, ordenadas.
- Para la determinación de la composición del Congreso de los Diputados se sigue un sistema mixto en el que hay una representación mínima inicial de diputados por provincias y otra que se determinará atendiendo a criterios de representación proporcional, siguiendo el denominado sistema D´Hont, recogido en el art. 163 de la LOREG.
■ Control Parlamentario: arts. 76, 77.2, 99, 101.1, 102.2, 108 a 114.
La CE por tanto indica cuál ha de ser la materia parlamentaria, circunscribiendo el alcance del Reglamento y limitando la autonomía de las Cámaras en su producción. La producción de los reglamentos está ordenada directamente por la CE, de ahí que se afirme que son normas ejecutivas de la Constitución. Son, según PÉREZ ROYO, las únicas normas ejecutivas existentes en nuestro OJ
b. Características del Reglamento Parlamentario
- Se dictan por cada una de las Cámaras autónomamente, esto es, sin interferir la otra Cámara ni ningún otro órgano constitucional en su elaboración y aprobación. No son dictadas por el poder legislativo, sino por cada una de las Cámaras
- Tienen que ser aprobadas y revisadas por mayoría absoluta en una votación final de totalidad.
- Son normas de producción ineludible y perentoria.
- Existe una reserva de RP constitucionalmente establecida en el art. 72, consistente en la ordenación por éstos de la vida interna de las Cámaras, de manera que ni el Reglamento puede ir más allá de la misma, ni otra norma puede invadirla
- Únicamente pueden ser controlados por el TC, ya que, aunque la CE no dice nada respecto a su control de constitucionalidad, la LOTC establece en su art. 27.2 que: “Son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad: d) los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales, y f) los Reglamentos de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas” Reglamentos parlamentarios: *Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982 *Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994 Por último, la doctrina del TC sobre RP fue fijada en la primera sentencia sobre este tema. Véase la STC 101/83.
- La Constitución señala que las Cortes Generales son inviolables (art. 63 CE), como lo son el Rey o funcionalmente los propios miembros de las Cortes. La violabilidad impide que pueda exigirse a las Cortes responsabilidad alguna en razón de sus actos funcionales, esto es, de sus actuaciones parlamentarias e impide que las Cortes sean demandadas o querelladas.
c. Vertientes de la autonomía parlamentaria:
i. Autonomía reglamentaria: se concreta en la aprobación del reglamento parlamentario, que condensa la autonomía institucional de cada cámara. ii. Autonomía presupuestaria: supone la existencia de un presupuesto propio, integrado en los PGE, por el que las CCGG deciden a qué partidas destinan el presupuesto que ellas mismas han acordado y que el Gobierno debe transferirles. iii. Autonomía de gobierno interno: implica que la elección de sus órganos se hace al margen del Gobierno. Las Cámaras eligen a sus Presidentes y demás órganos de gobierno, que ostentan todos los poderes administrativos y las facultades de policía en el interior de las respectivas sedes. (art. 72.2 CE y 72.3 CE).
iv. Autonomía administrativa: se concreta en la existencia de una administración parlamentaria con personal propio y cuya gestión le corresponde al parlamento.
5. La organización interna de las Cámaras; los grupos parlamentarios; las
reglas generales del funcionamiento parlamentario.
A) La organización interna de las Cámaras. B) Los grupos parlamentarios. C) Las reglas generales del funcionamiento parlamentario.
A. LA ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS CÁMARAS.
Las Cámaras se estructuran en órganos de gobierno y órganos de funcionamiento. I/ ÓRGANOS DE GOBIERNO: Presidente, Mesa, Junta de Portavoces II/ ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO: Pleno, Comisiones y Diputaciones Permanentes
I/ ÓRGANOS DE GOBIERNO
Las Cortes como órgano deliberante integrado de un número elevado de componentes, necesitan de órganos que establezcan la dirección del trabajo a realizar, que se distribuirá en períodos de sesiones.
1. Presidente - Máxima autoridad de la Cámara. - La Constitución establece la autonomía de cada Cámara en la elección de su Presidente (art. 72.2 CE). La elección se produce en la primera sesión de la legislatura, escribiendo un solo nombre en la papeleta. Se requiere mayoría absoluta de los votos en primera votación. En su defecto, se realizará una segunda votación entre los que hayan alcanzado las dos mayores votaciones o empatado en el mayor número de votos, resultando elegido el que obtenga más votos. - La práctica presidencial española se acerca más al Presidente neutral que al Presidente líder. Su imparcialidad se basa en que sus poderes se han concentrado en la dirección de los debates, sin ejercer ningún control sobre el orden del día. Se distancia así del contenido político de los debates y se concentra en la dirección técnica y en el ejercicio de su autoritas sobre el funcionamiento parlamentario. - Competencias Presidenciales: a. (^) El Presidente es el representante de la Cámara. Manifiesta la voluntad de la Cámara en su relación con los restantes órganos constitucionales, y le corresponde defender las prerrogativas de ésta. b. El Presidente dirige los trabajos parlamentarios. El art. 72.3 CE señala que los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía interior de sus respectivas sedes. c. El Presidente convoca, dirige y preside el Pleno, la Mesa y cualquier Comisión cuando lo estime oportuno, así como la Junta de Portavoces y la Diputación Permanente. d. El Presidente es el responsable de la disciplina en el interior de la Cámara. e. El Presidente aplica e interpreta el Reglamento.
Asiste un representante del Gobierno, si así se considera oportuno.
- Las decisiones se adoptan en función del voto ponderado, de manera que cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios integran su grupo.
- Funciones de la Junta de Portavoces: ■ Es claramente política. En ella se establece la conexión con el Gobierno y se decide lo que va a ser políticamente la vida de la Cámara. ■ La Junta fija, de acuerdo con el Presidente, el orden del día del Pleno, o modifica el ya fijado, y adopta las decisiones de carácter más eminentemente político, como p.e. Incluir en el orden del día un asunto que no hay cumplido los trámites previstos (art. 67 RC) ■ Poner en contacto a los órganos de gobierno constituidos en la Cámara con los Grupos Parlamentarios. ■ (^) Facilitar los acuerdos entre los Grupos Parlamentarios, serenando el debate a través de la intervención presidencial. ■ Convertirse en un lugar de encuentro preliminar entre la mayoría de gobierno y la oposición.
II/ ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO
Los órganos de funcionamiento son el Pleno, las Comisiones y las Diputaciones Permanentes del Congreso y del Senado, a través de las cuales se realiza el trabajo parlamentario.
- Pleno
- Es la reunión de todos los miembros electos que componen cada Cámara al haber adquirido la condición de diputado o senador. El pleno está constituido por la totalidad de los miembros de la Cámara y es la forma usual de funcionamiento de las mismas, ya que en su seno tiene lugar la discusión y aprobación de los actos parlamentarios.
- El Pleno equivale a la Cámara, aunque en sentido estricto es un órgano funcional de ésta.
- Es en el pleno donde más relevancia cobra el principio de publicidad de los actos parlamentarios, debido a que sus reuniones son las que tienen mayor repercusión. Por ello, se tiende a reservar para el Pleno las funciones y debates de mayor contenido político, y reservar a las comisiones las labores de índole más técnica o de menor repercusión pública.
- Está presidido por el Presidente de la Cámara, sustituido por los Vicepresidentes, por su orden, que ejercen esa función en caso de vacante, ausencia o imposibilidad.
- En los plenos se adoptan las decisiones que como órgano deliberante corresponde a ambas Cámaras (art. 75.1 CE) - Para adoptar acuerdos el Pleno de las Cámaras debe estar válidamente reunido, y con la asistencia de la mayoría de sus miembros.
- Las Comisiones
- Son un órgano colegiado, formado por un grupo reducido de parlamentarios que realiza funciones de preparación de la actividad posterior del Pleno, pero también lo sustituye en determinados casos, en el ejercicio de sus funciones.
- Se encargan de realizar los trabajos especializados preparatorios de las decisiones que deberá adoptar el Pleno. La mayor parte del trabajo parlamentario se canaliza a través de ellas. Así, aunque su actividad fundamental continúa siendo la preparación e instrucción del trabajo del Pleno, pueden actuar con competencia legislativa plena y participar en la función de control ordinario del Gobierno.
- Están compuestas de una representación política igual a la resultante de las urnas y por lo tanto funcionan como un Pleno reducido.
- El resultado de su tarea se recoge en un Dictamen que se remite al Pleno para su aprobación.
- El RC distingue dos categorías de Comisiones: Comisiones Permanentes y Comisiones no Permanentes (arts. 40 a 53)
- (^) Comisiones Permanentes: se dividen a su vez en:
- Permanentes No Legislativas (Comisiones de Reglamento, del Estatuto del Diputado y de Peticiones). Se mantienen durante toda la legislatura y no participan en el procedimiento legislativo.
- Permanentes Legislativas (ver art. 46 RC). Se mantienen durante toda la legislatura y participan en el procedimiento de elaboración de las leyes.
- Existen además otras Comisiones permanentes no contempladas en el RC (art. 46.2 RC). Éstas las recogen leyes sectoriales, como la Comisión de Control de RTVE (Ley de RTVE), la del Defensor del Pueblo y la del Tribunal de Cuentas.
- Comisiones No Permanentes: son las que se constituyen para un objeto determinado, extinguiéndose cuando dicho trabajo concluye y, en todo caso, cuando se agota la legislatura. La más importante de las no permanentes es la Comisión de Investigación : Se regulan en el art. 76 CE y 52 RC, 59 y 60 RS y posibilita ejercer un control político real frente al Gobierno. Suele constituirse para asuntos de interés público (p. e. Comisión de Investigación sobre los atentados del 11 M).
- Comisiones Mixtas de ambas Cámaras: •.i.Su composición es paritaria entre diputados y senadores. •.ii.El art. 74.2 CE indica que las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos siguientes se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras.
- 94.1 CE (autorización previa para concluir ciertos tratados Internacionales)
- 145.2 CE (autorización por las Cortes Generales de los Acuerdos de cooperación entre las CCAA) y art. 1
- 58.2 CE (distribución por las Cortes Generales del Fondo de Compensación Internacional), •.iii. Si no hubiera no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtenerlo por una Comisión Mixta compuesta por igual número de diputados y senadores. También el art. 167 CE prevé una Comisión Mixta de composición paritaria de Diputados y Senadores en el procedimiento de reforma ordinaria de la Constitución.
- Las Diputaciones Permanentes del Congreso y del Senado
- Son órganos imprescindibles en el funcionamiento normal de todo Parlamento democrático, reguladas en el art. 78 CE
- Concepto: son agrupaciones de parlamentarios constituidos sobre la base de una afinidad ideológica que tienen por finalidad representar en la Cámara a una línea política determinada. Son la traducción parlamentaria de los partidos políticos.
- Regulación: arts. 23 y ss RC; 27 y ss RS
- Requisitos de constitución:
- Se constituyen voluntariamente siempre que concurran dos voluntades: la del parlamentario y la del grupo al que quiera adherirse. Lo normal es que se unan en un mismo grupo parlamentario quienes han acudido a las elecciones por el mismo partido o coalición. Está prohibido que formen grupos parlamentarios separados quienes pertenecen a un mismo partido o quienes se presentaron a las elecciones en las mismas listas.
- La incorporación a un grupo parlamentario es reglamentariamente obligatoria. Quienes no se adhieran a ningún grupo quedan automáticamente inscritos en el Grupo Mixto. En el grupo mixto también se incluirán aquellos parlamentarios que no puedan formar grupo, debido a su escaso número.
- Los Reglamentos prohíben la constitución artificial de Grupos parlamentarios, al excluir la posibilidad de que formen G.P. separados aquellos diputados que pertenezcan a un mismo partido o formaciones políticas que no se hayan presentado a las elecciones.
- Composición: Se exige un nº mínimo de 15 Diputados y 10 Senadores, si bien dado que existen partidos de ámbito inferior al nacional, se prevén correctivos, basados en el nº de escaños y porcentaje de votos obtenido para posibilitarles formar grupo propio (art. 23.1 RS).
- (^) La adscripción es voluntaria pero se establecen límites temporales para la adscripción a un GP con el objeto de evitar el transfuguismo político (el parlamentario obtuvo un escaño con un grupo en las listas electorales, y pasa a formar parte de otro grupo):sólo es posible cambiar de grupo en los 5 primeros días hábiles desde la constitución de la Cámara o de la presentación de credenciales en el caso de adquisición de la condición de parlamentario con posterioridad y en el de los senadores autonómicos.
- El cambio de un GP a otro puede producirse también al inicio de cada período de sesiones, si bien tb dentro de los 5 primeros días.
- El GP desaparecerá si el nº de sus componentes baja más allá del mínimo exigido (art. 27 RC y 27.2 y 30 RS).
- Funciones: son de dos tipos, internas y externas
- Las funciones internas: no están reglamentariamente previstas. Contribuyen a coordinar las actividades de quienes los forman, definen la política parlamentaria del partido o el control del Gobierno, si se está en la oposición, o el apoyo al mismo si se es mayoría.
- Las funciones externas: están reglamentariamente previstas. Se refieren a la participación de los GP, p.e., en la composición de los órganos de gobierno de las Cámaras, (Junta de Portavoces) o a los órganos de funcionamiento (Las Comisiones); al ejercicio de la iniciativa legislativa, a la fijación de posiciones en los debates del Pleno y Comisiones, etc.
Finalmente, tenemos que destacar que el Reglamento del Senado permite la creación de grupos territoriales dentro de un grupo parlamentario, como articulaciones internas destinadas a reforzar la dimensión territorial de los grupos parlamentarios. Un grupo territorial está formado por los senadores de un grupo parlamentario elegidos en una CA.
C) LAS REGLAS GENERALES DEL FUNCIONAMIENTO PARLAMENTARIO.
La Legislatura tiene una duración normal de 4 años (arts. 68.4 y 69.6 CE), salvo disolución anticipada y supone la caducidad de los trabajos en curso (art. 207 RC). La legislatura es el periodo de tiempo entre la sesión constitutiva de una cámara y su consiguiente disolución. Entre una legislatura y otra se establece un período mínimo de 25 días, después de celebradas las elecciones (entre los 30 y los 60 tras la finalización del mandato) para que el Rey convoque al Congreso (art. 62.b) y 68.6 CE). Los periodos de sesiones. La CE marca los dos periodos del año en los que cada cámara se puede convocar y reunir. Los trabajos de una legislatura se organizan en períodos de sesiones, es decir, períodos de tiempo durante los cuales la Cámara se convoca para debatir y tomar decisiones de forma ordinaria.
- El periodo de sesiones es el marco temporal ordinario en el que pueden tener lugar, válida y ordinariamente las reuniones de las Cámaras es el período de sesiones. La CE establece dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre; el segundo de febrero a junio (art. 73 CE).
- Generalmente, las Cámaras se reúnen por separado. Las sesiones conjuntas se producen cuando se ejerzan competencias de las Cortes relacionadas con la Corona, como nombrar Regente o Tutor del Rey, y siempre que no se ejerzan competencias legislativas. Estas sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de las Cortes que no existe y ha sido suplido en la práctica por el Reglamento del Congreso
- Para casos extraordinarios la CE prevé que podrán celebrarse sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara
- Si en período vacacional el Gobierno aprueba un Decreto-Ley, el Pleno del Congreso queda convocado automáticamente para resolver sobre su convalidación (art. 86.2 CE).
- También se convoca de inmediato al Pleno del Congreso en los supuestos de declaración de los Estados de alarma, excepción o sitio (art. 116 CE).
- En los casos anteriores, si la Cámara está disuelta será competente la Diputación Permanente
Requisitos de validez de las reuniones de las Cámaras:
- Deben haber sido convocadas reglamentariamente.
- Quorum. Por quorum se entiende la exigencia de un número mínimo de parlamentarios reunidos que posibilite la validez de las decisiones del órgano. El quorum en ambas cámaras es la mayoría simple (la mitad más 1) de los miembros de la cámara, salvo los casos en los que la CE o las LLOO establezcan mayorías especiales El fin del quorum es evitar que un pequeño grupo de parlamentarios aproveche lqa ausencia de la mayoría para adoptar acuerdos. Según el art. 79.2 CE, los acuerdos para ser válidos deberán ser adoptados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las leyes orgánicas y las que para la elección de personas establezcan los Reglamentos de las Cámaras.
- Acceso : A través de las Elecciones Generales a las que se concurre cumpliendo las siguientes normas que garantizan el proceso:
- INELEGIBILIDAD (art. 70.1 CE y 6 LOREG):
- Afecta a la capacidad de un ciudadano para competir como candidato a las elecciones para el cargo público parlamentario e impide que determinadas personas que ya ostentan un cargo público puedan prevalecerse del mismo para participar con ventaja en las elecciones. Es una garantía de IGUALDAD en el proceso electoral (STC 45/1983)
- Exige la previa dimisión del cargo para presentarse a las elecciones
- (^) INCOMPATIBILIDAD (70.1 CE y 6 y 155.2 LOREG)
- Consiste en la incapacidad para simultanear el ejercicio de la función parlamentaria con otro cargo público o con determinadas actividades privadas. Es una garantía de LIBERTAD e INDEPENDENCIA en el ejercicio de las funciones parlamentarias
- No exige la previa dimisión para participar en el proceso electoral, sino el abandono del cargo o de la actividad con el que el puesto de parlamentario es incompatible una vez obtenido el escaño.
- Su objeto es garantizar que el trabajo del parlamentario electo podrá ser realizado sin influencias ni presiones y evitar la confusión entre los poderes del Estado, asegurando así la independencia del legislativo.
- Mientras la inelegibilidad se proyecta sobre el proceso electoral, la incompatibilidad surge una vez finalizado éste: es entonces cuando el parlamentario electo ha de efectuar una declaración de sus actividades a efectos de determinar la posible incompatibilidad.
- El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara correspondiente, a propuesta de la Comisión competente. En nuestro ordenamiento, todos los que son inelegibles son incompatibles (art. 155.2 LOREG).
- EXIGENCIA DE PRESTAR JURAMENTO O PROMETER ACATAR LA CONSTITUCIÓN
- (^) Exigencia de los Reglamentos, no de la CE (arts. 20.1.3º RC y 11.1 y 12.1.b) RS) considerada admisible por el TC (STC 122/83).
- El no jurar o no prometer no conlleva la pérdida del escaño pero sí la no adquisición de la condición de parlamentario y por lo tanto tampoco ostenta los derechos y prerrogativas del mismo. - Fórmula ritual: art. 11.3 RS : ¿Juráis o prometéis acatar la Constitución? Sí juro o sí prometo”
- Pérdida : Sólo se pierde la condición de parlamentario por las causas constitucional o reglamentariamente previstas: •.ii.1.Se produce, en cualquier caso, con la finalización del mandato parlamentario (4 años) o el día de la disolución anticipada de las CCGG. •.ii.2.Otras causas de pérdida: Pueden ser temporales (suspensión) o definitivas, pero ambas se sustentan sobre supuestos sancionadores, bien de índole disciplinaria de la Cámara, bien de índole penal.
A) TEMPORAL O SUSPENSIÓN:
- (^) Por razones disciplinarias, cuando el parlamentario contravenga las previsiones reglamentarias. Debe acordarse por el Pleno, arts 101 RC y 101-102 RS
- Que el parlamentario sea objeto de Auto de procesamiento y se encuentre en situación de prisión preventiva (art. 21.1.2º RC)
- Que haya sido condenado por sentencia firme con pena de inhabilitación para cargo público (art. 21.2 RC). B) DEFINITIVA : ARTS. 22 RC Y 18 RS
- Por decisión judicial firme que anule su elección.
- Por motivos personales: fallecimiento, incapacitación declarada judicialmente, renuncia
C. (^) Prerrogativas individuales de los parlamentarios
Distinguimos entre prerrogativas y medios materiales.
Prerrogativas (art.71 CE) Son reglas objetivas de carácter jurídico que recaen sobre órganos al servicio de los poderes públicos.
- Se aplican de oficio, con independencia de que el parlamentario afectado lo desee o no.
- Son irrenunciables por parte del parlamentario, ya que son derechos objetivos, no subjetivos
- (^) Su objeto es garantizar la independencia y libertad del Parlamento, asegurando una firme protección para sus miembros.
- Extensión temporal unida (por lo general) al mandato
El ordenamiento dota a los parlamentarios de una serie de derechos y prerrogativas encaminados a hacer posible que cuenten con todos los medios necesarios para desarrollar su función, evitando que la carencia de dichos medios le pueda constituir en sujeto pasivo de favores, influencias o presiones que puedan mediatizar su actividad parlamentaria. Para el correcto desempeño de la función representativa, los Parlamentos democráticos dotan a las Cámaras y a sus integrantes de una serie de exigencias y prerrogativas. Las prerrogativas parlamentarias ofrecen en ocasiones una imagen de privilegio. No se trata de privilegio alguno. Su carácter de prerrogativa, y no de privilegio, viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o atributo del parlamentario, sino como instrumentos que garantizan la libre formación de la voluntad de las Cámaras. Por esa misma razón, no son derechos de los parlamentarios, sino normas jurídicas que deben ser aplicadas de oficio.
Nuestro ordenamiento recoge 3 prerrogativas parlamentarias: I/ INVIOLABILIDAD: Es la más importante y posibilita que diputados y senadores expresen libremente sus opiniones en el ejercicio de sus funciones. Regulación: art. 71.1 CE; 10 RC y 21 RS ■ Supone la total ausencia de responsabilidad de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
- Inviolabilidad
- Le protege también una vez ha cesado en el cargo
- (^) Protección general
- Inmunidad
- Le protege sólo mientras es parlamentario
- Protección penal
- Protección penal no absoluta ■ No le exime de responsabilidad Delito Flagrante ■ Sino que exige el cumplimiento de determinados requisitos III/ FUERO ESPECIAL: El órgano competente para conocer causas penales contra diputados y senadores es el Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional con mayor grado de cualificación, independencia e imparcialidad dentro de la Admón. De Justicia Regulación: art. 71.3 CE
Medios materiales : El sistema pone a disposición de los parlamentarios otros medios encaminados a facilitarles el desarrollo de su función. Se les otorga a los parlamentarios una asignación económica , que es correlativa al rígido marco de incompatibilidades de los parlamentarios (art.71.4), y otras ayudas como franquicias, indemnizaciones por gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones (arts 8.1 y 2 RC y 23. RS). La retribución del parlamentario es la traducción económica de la moderna concepción del mandato parlamentario como el ejercicio de una función pública que exige una intensa dedicación.
7. Funciones de las Cortes Generales
El artículo 66.2 determina las funciones de las CC. GG. con una enumeración de poderes que se cierra con una referencia genérica: Las CCGG:
- Ejercen la potestad legislativa del Estado Aprueban sus presupuestos Controlan la Acción del Gobierno Tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución La competencia central es la legislativa. Por eso tradicionalmente las atribuciones parlamentarias se clasifican en: Legislativas y No legislativas
El origen histórico de los partidos nacionales está marcado por la pugna entre el Monarca y la Nación por la soberanía. Esto explica el que una de las funciones principales de los parlamentos sea la de controlar la acción del gobierno, heredero histórico de las competencias de los ministros del Rey en los sistemas de Monarquía Constitucional. Cabe entender esta función:
- Entre control
- Como otra actividad, como la elección del Presidente o los Ministros
La función normativa y la función de control político son los dos polos de actividad de las cortes.
A caballo, se encuentra la función financiera ■ Los ingresos del Estado: Non taxation without representat ■ (^) Potestad para aprobar los PPGGEE Constatan que el papel del parlamento ha evolucionado: de ser el centro del debate político ha pasado a ser órgano de elaboración de normas a partir de proyectos de Gobierno y de control de la gestión de éste.
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
Fases del procedimiento legislativo A) Iniciativa legislativa: No dentro propiamente hablando. B) Procedimiento legislativo común :
- (^) Fase discusión Congreso
- Fase discusión Senado
- Fase integradora de la eficacia
•.iii.A. Iniciativa legislativa Está regulada en el art. 87 CE y se reconoce a diversos sujetos activos: •.1. Iniciativa Gubernamental: Cuando proceden del Gobierno, las propuestas de fuentes legislativas se denominan Proyectos de Ley y son aprobados en el Consejo de Ministros, antes de remitirse al Congreso de los Diputados. Se acompaña de una exposición de motivos y los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. El art. 89 CE indica la prioridad en la tramitación de los proyectos de ley, sobre las proposiciones de ley. Pueden ser retirados en cualquier momento por el Gobierno. •.2. Iniciativa Parlamentaria:
- La iniciativa surge de las propias Cámaras Parlamentarias, del Congreso y del Senado. Se denominan proposiciones de ley.
- La prioridad de los proyectos, no pueden impedir tramitarlas (89.1CE).
- El Gobierno tiene un plazo para manifestar su criterio respecto a la toma en consideración sobre conformidad o disconformidad cuando: - (^) Implique aumento de créditos o disminución de los ingresos presupuestarios 134 CE - Manifiestan oposición si modifica una delegación legislativa en vigor 84 CE
- Las proposiciones de ley son presentadas por:
- Congreso 15 Diputados o por un grupo parlamentario.
- Senado 25 Senadores o por un Grupo Parlamentario
- Son las que aprueban o no la TOMA EN CONSIDERACION (da inicio al procedimiento legislativo) •.3. Iniciativa Autonómica: Las Asambleas legislativas de las CCAA podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando tres miembros para defenderlos. En realidad, en ninguno de los 2 casos estamos ante una iniciativa legislativa en sentido estricto, sino en el mejor de los supuestos ante una propuesta de iniciativa.
•.4. Iniciativa legislativa popular:
