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LECCIÓN 7
LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA (II): PLANEAMIENTO,
EJECUCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD 1
José Luis Peñaranda Ramos Letrado de las Cortes Generales.- Profesor Asociado Universidad Carlos III de Madrid
Sumario: 7.1. La ordenación urbanística y la potestad de planeamiento. 7.2. La ejecución del planeamiento y el uso del suelo. 7.3. La disciplina urbanística.
7.1. LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y LA POTESTAD DE
PLANEAMIENTO
§ 88. La ordenación urbanística tiene por objeto regular la utilización y aprovechamiento del suelo (superficie, suelo y subsuelo) en lo que excede de su directa explotación a tenor de su naturaleza (usos agrícola, forestal, ganadero y cinegético). Y para ello ha de delimitar el contenido del derecho de propiedad, puesto que el disfrute y disposición del suelo (con la excepción del dominio público) son susceptibles de apropiación privada, objeto de tráfico jurídico privado^2.
En esa función de ordenación desempeña un papel esencial el
planeamiento. La ordenación urbanística es un marco jurídico, pero
también un ordenamiento urbanístico en acción: diseña un modelo de
ciudad que exige en muchos casos de transformación y eso no puede
realizarse únicamente a través de una regulación abstracta, sino que
(^1) Revisado en octubre 2013. (^2) L. Parejo Alfonso, Lecciones de Derecho Administrativo, Orden Económico y Sectores de Referencia, Tirant lo Blanch, 2013, p. 364.
requiere de una plasmación concreta que sólo el plan y los demás instrumentos de ordenación pueden otorgarle^3. Pero, ese papel esencial del planeamiento, no debe llevar a
identificarlo, sin más, con la ordenación urbanística. Ordenación
urbanística y planeamiento urbanístico no son conceptos plenamente
coincidentes. La ordenación urbanística comprende el planeamiento,
pero es un concepto más amplio.
El sistema de ordenación urbanística requiere, en primer lugar,
de un marco legal compuesto de leyes y reglamentos de carácter
general y abstracto que definen el ámbito de los planes y condicionan
su regulación. Y como el carácter general de esta ordenación legal le
impide realizar una regulación pormenorizada de un ámbito
territorial concreto, resulta necesario, en segundo término, una
regulación de detalle a través del planeamiento: sólo los planes
pueden particularizar la Ley respecto de ámbitos espaciales
concretos.
La ordenación urbanística comprende, pues, dos niveles : el de
la regulación legal –estatal y autonómica–, de carácter general y
abstracto; y el del planeamiento que concreta el anterior y adscribe a
la misma determinadas porciones del territorio, respetando siempre
las directrices y criterios establecidos en la legislación urbanística.
§ 89. Como ya se expuso en la lección precedente, frente a la concepción clásica del derecho de propiedad , como una situación de dominio individual sobre la cosa, sometida tan sólo
(^3) «La ley es solo un marco. La clave son los planes elaborados dentro de ese marco. Son ellos los que diseñan el modelo territorial (clasifican el suelo, lo zonifican, le atribuyen usos y destinos, fijan emplazamientos, viales, zonas verdes, equipamientos y servicios, concretan incluso los materiales y las características estéticas que se pretenden lograr), los que prevén el modo de su ejecución (es decir, los que contemplan cómo ha de pasarse de la situación existente a la que se pretende mediante la urbanización y, en su caso, la edificación) y los que contienen normas de mantenimiento, conservación, renovación y disciplina». L. Martín Rebollo, Fundamentos de Derecho Urbanístico, Thomson-Aranzadi, 2007, p.
A efectos de comprender cómo define la ordenación urbanística
el régimen jurídico de la propiedad urbanística, es preciso
tomar en consideración los siguientes aspectos.
a) En primer lugar, que la delimitación del contenido del
derecho de propiedad urbana se produce de forma compleja , al ser
el resultado la regulación u ordenación urbanística y de un proceso de
transformación del suelo o proceso urbanístico.
Todos los sistemas legales urbanísticos autonómicos se
caracterizan por la distinción entre dos momentos, el de la ordenación
y planificación del uso del suelo, y el de la ejecución de lo planeado,
que se unen entre sí en un único proceso urbanístico.
b) El estatuto de la propiedad del suelo es heterogéneo. No es
posible hablar, por tanto, de un estatuto integral del suelo aplicable a
todas y cada una de las propiedades radicadas en un término
municipal, sino que aquél difiere según los tipos y categorías del
suelo. Hay tipos de suelo diferentes e, incluso, usos distintos dentro
de cada categoría de suelo, diferencias que justifican un régimen
jurídico también diverso.
c) Tanto el proceso de ordenación, como el de transformación
del uso del suelo (planeamiento y ejecución) son procesos dirigidos
por los poderes públicos. De modo que, con independencia del
grado de participación de los sujetos privados en las actividades de
transformación, la responsabilidad en último término es siempre
pública, lo que entraña también una cierta publificación del derecho
de propiedad urbanística.
Ello explica que el cumplimiento de los requisitos y deberes
prefijados en la ordenación urbanística se convierta en condición del
nacimiento de los respectivos derechos sobre el uso del suelo a
efectos urbanísticos. Frente a la concepción clásica del derecho de
propiedad como un derecho preexistente sujeto a limitaciones de uso,
se pasa a condicionar el nacimiento del derecho a realizar
determinados usos al previo cumplimiento de los deberes
urbanísticos.
d) Precisamente por lo anterior, es tradicional distinguir entre
un estatuto objetivo del suelo y un estatuto subjetivo del
propietario a partir de la separación entre el terreno y su
aprovechamiento urbanístico como objetos de derechos diferentes.
El suelo y su aprovechamiento son bienes jurídicos diferentes
que tienen una caracterización jurídica también diversa. El
aprovechamiento es, en su origen, un bien público o de procedencia
pública, pero cuyo acto mismo de creación determina su condición de
apropiable por los sujetos de derecho, tanto privados como públicos (
a través de las correspondientes cesiones previstas en la ordenación
urbanística).
El estatuto objetivo real de cada suelo se concreta en un
determinado aprovechamiento que es el núcleo de la propiedad
urbanística. Ello motiva la distinción clásica entre aprovechamiento
susceptible de apropiación privada (como una mera expectativa de
adquirir) y el aprovechamiento urbanístico real que se concreta en la
correspondiente superficie cuya materialización se permite o exige un
terreno dado, con independencia del aprovechamiento que tuviera
derecho a llegar a adquirir el propietario 6.
e) Dado que la adscripción de cada terreno a los diferentes tipos
de suelo determina la sumisión a un régimen jurídico diferente, el
contenido del derecho de propiedad urbanística es heterogéneo ,
según los distintos tipos de suelo.
Para hacer compatible esa diversidad con el principio de
igualdad ha regido tradicionalmente en nuestro ordenamiento un
(^6) La Ley del Suelo de 2007 excluyó el aprovechamiento futuro del contenido de la propiedad del suelo. Conforme al art. 7.2 del TRLS 2008 «la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística».
dentro de cada una de ellas^7 ). La clasificación supone, en
consecuencia, la sujeción de una concreta superficie de suelo a un
(^7) La legislación autonómica distingue entre el suelo urbano
consolidado y no consolidado por la edificación, exigiendo sólo para este último la realización de actuaciones complementarias de urbanización. Dentro del suelo urbanizable, esto es, susceptible de transformación y urbanización futura, se distingue entre el programado o sectorizado y el que no lo está, atendiendo a si se ha programado ya un ámbito o unidad concreta de actuación para su futura urbanización. Y dentro del no urbanizable o rústico se diferencia entre el preservado o especialmente protegido atendiendo a razones agrícolas, ganaderas, forestales, paisajísticas o ambientales de cualquier orden que justifican que se excluya el suelo de la urbanización, del suelo no urbanizable común, en el que no concurren tales circunstancias.
Es el caso de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid, cuyos artículos 13 a 16 disponen lo siguiente:
Artículo 13 Clases de suelo y categorías. 1. El planeamiento general clasifica el suelo del término municipal en todas o algunas de las siguientes clases: a) Suelo urbano. b) Suelo urbanizable. c) Suelo no urbanizable de protección. 2. Lo dispuesto en el número anterior se entiende sin perjuicio de la capacidad del planeamiento territorial para clasificar directamente terrenos, con plena y directa eficacia, cuando así esté previsto expresamente por la Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. La clasificación así dispuesta vincula en todo caso al planeamiento urbanístico. 3. En las clases de suelo se distinguen categorías primarias y, en su caso, secundarias.
- Las categorías primarias precisan el régimen propio de la clase de suelo correspondiente. 5. Las categorías secundarias complementan, cuando procedan, las primarias. 6. Reglamentariamente se establecerán las categorías secundarias en que puedan dividirse todas o alguna de las categorías primarias definidas en este artículo.
Artículo 14 Suelo urbano 1. Tendrán la condición de suelo urbano los terrenos que, formando parte de una trama urbana, cumplan alguna de las siguientes condiciones: a) Que sean solares por ser aptos para la edificación o construcción y estar completamente urbanizados, estando pavimentadas las calzadas y soladas y encintadas las aceras de las vías urbanas municipales a que den frente y contando, como mínimo, con los servicios de abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, suministro de energía eléctrica y alumbrado público conectados a las correspondientes redes públicas. b) Que cuenten con urbanización idónea para la edificación o construcción a que deba otorgar soporte y realizada en grado suficiente, que proporcione, en todo caso, acceso rodado por vía urbana municipal, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía
preciso régimen jurídico definido en abstracto por el bloque legal
correspondiente y cuya concreta adscripción se realiza mediante el
ejercicio de la potestad de planeamiento 8. Se realiza atendiendo a los
criterios materiales definidos legalmente y la discrecionalidad de la
que goza el planificador para clasificar el suelo varía según la
amplitud de la regulación legal de cada clase de suelo, estando
(^8) R. O. Bustillo Bolado, Fundamentos de Derecho Urbanístico,
Thomson-Aranzadi, 2007, p. 388.
sucesiva a la primaria división del suelo en clases. Así, un suelo
clasificado como urbano puede ser calificado como de uso industrial,
de uso residencial intensivo, de zona verde, etc. A una y otra técnica
se refiere el artículo 3 del Texto Refundido de 1976 –que constituye el
derecho estatal supletorio– al disponer como funciones propias del
planeamiento “ dividir el territorio municipal en áreas de suelo urbano,
urbanizable y no urbanizable” (apartado 1 d) y “establecer zonas
distintas de utilización según la densidad de la población que haya de
habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por
construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino
de los edificios, con sujeción a ordenaciones uniformes para cada
especie de los mismos en toda la zona” (apartado 1 e).
§ 91. En el Derecho español vigente corresponde a las Comunidades Autónomas establecer la ordenación urbanística general. Son las leyes del suelo y ordenación urbana de las Comunidades Autónomas, las que, respetando las bases establecidas en la legislación estatal, establecen el marco general de la propiedad urbanística, el régimen de la edificación y uso del suelo, las reglas del ejercicio de las potestades públicas y la participación de la iniciativa privada en la actuación de transformación urbanística. También son las leyes de las Comunidades Autónomas la que definen el sistema de planes urbanísticos que concretan dicha ordenación. Para entender la relación entre Ley y planeamiento es necesario
tener en cuenta dos aspectos.
En primer lugar, la naturaleza normativa de los planes.
Aunque fue muy discutida en la doctrina la naturaleza jurídica de los
planes urbanísticos (acto administrativo general o norma jurídica), la
respuesta de la jurisprudencia ha sido contundente: los planes son
normas reglamentarias, subordinadas a la Ley cuyas previsiones
deben en todo caso respetar^10. Son, por tanto, manifestación del
ejercicio de una potestad normativa, que en tanto que potestad
(^10) “Conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal
Supremo, los Planes Urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen -como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir de normas jurídicas, y más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley del Suelo, particularizándola a supuestos espaciales concretos, de forma que los Planes están subordinados a dicha Ley y no pueden rebasar los criterios mínimos inderogables de su ordenación”. STS de 20 de abril de 1990, RJ 1990\3614.
ambiente en que estuvieren situadas), o tienen eficacia mediata ,
llamadas a ser asumidas por los distintos planes. Este es el caso de
los llamados estándares urbanísticos que son determinaciones
materiales de ordenación (vgr. previsiones que ha de contener el
planeamiento sobre reservas de terrenos en las distintas clases de
suelo para usos dotacionales -parques, jardines o zonas deportivas-;
o reservas de equipamientos y servicios de titularidad pública -
centros culturales y docentes, o centros asistenciales o sanitarios-).
Se trata de determinaciones mínimas que han de ser integradas por
el plan urbanístico; de ahí su eficacia indirecta.
§ 92. Como se ha expuesto, el legislador autonómico tiene plena competencia para diseñar el sistema de planeamiento, respetando los principios establecidos en la legislación estatal. No basta con el hecho, la situación básica en que se encuentre el suelo, para definir su régimen jurídico. Es
necesario conocer también el destino jurídico posible que cabe dar a esos terrenos conforme al planeamiento 12. La legislación autonómica ha seguido, con ligeros matices el modelo de planeamiento definido en la legislación estatal
(^12) Ha de tenerse presente que la ordenación general estatal
vigente (TRLS 2008) adoptó inicialmente una perspectiva sustancialmente diferente a la del legislador autonómico, abandonando el criterio tradicional de la clasificación del suelo que había seguido toda la legislación estatal anterior, por entender que pertenecía a la competencia del legislador autonómico. En su lugar, atendió a dos situaciones básicas del suelo: la del ya transformado e integrado en la malla urbana (urbanizado) y la de todo el suelo restante (rural), ya sea digno de ser preservado de la urbanización por sus cualidades, o susceptible de transformación hasta que ésta no se ultime y se integre de forma legal y efectiva. Sin embargo, sin abandonar formalmente esa perspectiva, la reforma del Texto Refundido de 2008 operada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, ha introducido importantes modificaciones: se mantienen dos situaciones básicas (suelo urbanizado y rural), pero se diferencian dentro de cada una de ellas supuestos (suelo urbanizado totalmente transformado e integrado o necesitado de urbanización; suelo rural preservado o susceptible de transformación) que se vinculan con un régimen de facultades y deberes diferentes que recuerda, en muchos aspectos, la legislación estatal inmediatamente anterior (LRSV 1998). Con ello la legislación estatal de directa aplicación se ha aproximado notablemente al modo en que la legislación autonómica ha venido a regular el derecho de propiedad urbanística a partir de las diferentes clases de suelo.
En todo caso la legislación estatal no resulta excluyente de la que adopta el legislador autonómico que acude a las técnicas de la clasificación y calificación del suelo -para definir los derechos de los propietarios según cada tipo de suelo. Así lo confirma el artículo 8. TRLS al disponer que “el derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y situación del bien”. De modo que, las situaciones básicas previstas en la legislación estatal han de interpretarse de forma integrada con el empleo por parte de las leyes de las Comunidades Autónomas de las técnicas de la clasificación del suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable) y de la calificación sucesiva del mismo para pormenorizar el régimen de usos (vgr. residencial, industrial, de servicios dentro del suelo urbano), tipologías e intensidades edificatorias aplicables a cada uno de ellos.
la ordenación específica de áreas concretas del territorio municipal, de forma coherente con la ordenación estructurante– 13. El plan contiene previsiones para todas las clases de suelo, cuya concreción varía según cada una de ellas. Más específicas para el suelo urbano, a fin de que no sea necesaria otra figura de planeamiento de desarrollo (salvo que sea necesario un plan especial o una ordenación de detalle) y que sean posibles las actividades de ejecución y edificación. Más genéricas en el suelo urbanizable para el que el plan general se limita a establecer una primera ordenación que ha de ser completada por planes parciales, contemplando todo lo más áreas o unidades de actuación preferente (suelo urbanizable programado o sectorizado). Y para el suelo no urbanizable o rústico
(^13) Conforme al artículo 41 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del
Suelo de la Comunidad de Madrid: “1. Los Planes Generales son los instrumentos básicos para formular las políticas urbanísticas municipales de conformidad con el planeamiento territorial. Abarcarán términos municipales completos.2. Los Planes Generales tienen por objeto: a) La clasificación del suelo. b) Establecer las determinaciones de ordenación estructurante sobre la totalidad del suelo del Municipio, salvo aquellas que corresponden a los Planes de Sectorización en suelo urbanizable no sectorizado. c) Establecer las determinaciones de ordenación pormenorizada que, según cada clase de suelo, se señalan en el artículo siguiente.3. Para cumplir su función y objeto, el Plan General habrá de: a) Fijar los objetivos y estrategias globales para el desarrollo sostenible del territorio municipal, de conformidad con el planeamiento de ordenación territorial y de forma concertada con el planeamiento general de los municipios colindantes. b) Preservar los suelos no urbanizables de protección de su posible transformación mediante la urbanización y de su deterioro o degradación en cualquier otra forma. c) Articular la ordenación urbanística necesaria y previsible en los espacios susceptibles de desarrollo urbanístico, indicando el esquema global de usos del suelo y de las redes públicas. d) Precisar los ámbitos territoriales y las determinaciones concretas de ordenación pormenorizada cuya definición debe ser establecida por instrumentos de planeamiento de desarrollo, estableciendo, en su caso, las instrucciones pertinentes que deben respetarse en su formulación. e) Ordenar los espacios urbanos teniendo en cuenta la complejidad de usos y actividades que caracteriza la ciudad y la estructura histórica y social de su patrimonio urbanístico, y prever las intervenciones de reforma, renovación o rehabilitación que precise el tejido urbano existente. f) Organizar y programar la gestión de su ejecución”.
una ordenación adecuada a esta clase de suelo que garantice su preservación de la urbanización (artículo 11 del TR 1976). La ordenación contenida en el plan general se integra en un conjunto de documentos de distinto alcance y precisión que comprenden^14 :
- documentos convencionales y gráficos (planos) puramente informativos;
- documentos convencionales y gráficos de análisis, justificación y fijación de objetivos (memoria y estudios e informes complementarios);
- documentos convencionales y gráficos de ordenación (planos de ordenación y normas urbanísticas de clasificación, sectorización y zonificación);
- documentos convencionales y gráficos relativos a la gestión (estudio económico financiero, programa de ejecución). Dado que lo característico de los planes es su finalidad ordenadora, la jurisprudencia da, en caso de conflicto, preferencia a los documentos normativos o prescriptivos sobre los restantes, y dentro de los primeros, a las normas sobre los planos de ordenación 15.
b) Los instrumentos de desarrollo del planeamiento general en el suelo urbanizable son los denominados planes parciales. Se trata de instrumentos de planeamiento derivado que presuponen la existencia del plan general al que están jerárquicamente subordinados. A veces, integran también la delimitación de los sectores de ordenación cuando no lo hubiera hecho el plan general,
(^14) Se puede acceder a la documentación de un plan general de
ordenación urbana como es el que se está elaborando para Ronda (Málaga) en la siguiente dirección: http://www.ayuntamientoronda.es/ index.php/el-ayuntamiento/obras-y-urbanismo/1221-avance-del-plan- general-de-ordenación-urbana (^15) Cfr. L. Parejo Alfonso, Lecciones de Derecho Administrativo,
Orden Económico y Sectores de Referencia, Tirant lo Blanch, 2013, p.
sectorial^18. Es el caso de los planes especiales de ordenación de recintos y conjuntos artísticos, de protección del paisaje, de saneamiento o reforma interior de poblaciones (artículo 17 TR de 1976). No pueden en ningún caso sustituir los instrumentos de ordenación integral o general, ni clasificar el suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que en ellos puedan establecerse 19.
d) La legislación autonómica, al igual que la estatal supletoria, regulan también otros instrumentos de ordenación. En primer lugar, los Estudios de Detalle que tienen por objeto completar o adaptar, en suelo urbano, las determinaciones relativas a alineaciones o rasantes u ordenación de rasantes ya establecidos por el planeamiento urbanístico a escala detallada (artículo 14 TR 1976). Tienen carácter normativo^20 , aunque su alcance innovador es
muy limitado y no pueden alterar las determinaciones de la
ordenación que complementen o adapten, el aprovechamiento
18 Art. 50 LSCAM: “1. Los Planes Especiales tienen cualquiera de las siguientes funciones: a) La definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución. b) La conservación, protección y rehabilitación del patrimonio histórico-artístico, cultural, urbanístico y arquitectónico, de conformidad, en su caso, con la legislación de patrimonio histórico. c) La conservación, la protección, la rehabilitación o la mejora del medio urbano y del medio rural. d) La protección de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos y naturales. e) Otras que se determinen reglamentariamente. 2. El Plan Especial podrá modificar o mejorar la ordenación pormenorizada previamente establecida por cualquier otra figura de planeamiento urbanístico, debiendo justificar suficientemente en cualquier caso su coherencia con la ordenación estructurante”. (^19) J. C. Tejedor Bielsa, en J. Bermejo Vera (dir.), Derecho
Administrativo, Parte Especial, Thomson-Civitas, 2009, pp. 666 y 667. (^20) “Estamos ante una figura complementaria o derivada del
planeamiento...los estudios de detalle participan de la naturaleza jurídica de los planes de ordenación urbana, aunque “sean una especie de apéndice del planeamiento, son planeamiento y, en cuanto tal, son norma” (STS de 26 de junio de 1989, Ar. 4891).
urbanístico atribuido a los terrenos que comprenda, ni las condiciones de ordenación de los terrenos colindantes 21. También son instrumentos complementarios los Proyectos de urbanización cuyo objeto es concretar técnicamente las previsiones operativas de los planes a efectos de ejecución(artículo 15 TR 1976). No son normas , sino meros proyectos de obras y, como tales, simples actos de aplicación de los planes, necesarios para su ejecución. Finalmente, tienen carácter también complementario los Catálogos , elementos auxiliares de los planes generales o especiales que persiguen asegurar la efectividad de las determinaciones de aquéllos de finalidad protectora de monumentos, jardines, parques naturales.. e) Para los supuestos de ausencia de plan general, la legislación previó la figura de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento que pueden tener alcance municipal o supramunicipal. También se ha utilizado esta figura –especialmente en su vertiente supramunicipal– como alternativa al plan general para situaciones de menor complejidad urbanística. Conforme al artículo 71 del TR de 1976 han de delimitar los territorios y núcleos urbanos que constituyan su ámbito de aplicación, establecer normas urbanísticas mínimas de ordenación y previsiones mínimas de edificios y servicios públicos, así como una serie de determinaciones imprescindibles para la urbanización y edificación a desarrollar por los planes parciales.
(^21) La funcionalidad de los Estudios de Detalle es muy limitada
en la legislación urbanística. Así el artículo 28 del TRLOTAU de Castilla-La dispone que la capacidad del Estudio de Detalle para adaptar el plan que desarrolla tiene un cuádruple límite: no puede alterar la calificación del suelo; no puede alterar su aprovechamiento urbanístico; no puede incumplir las normas que para su redacción haya previsto el planeamiento aplicable; y no puede reducir la superficie de los viales y dotaciones públicas en él previstas, aunque sí crear otras nuevas. En definitiva, los ajustes que el Estudio de Detalle puede introducir en la ordenación y los derechos urbanísticos son casi exclusivamente morfológicos, de trazado, y en el único caso en que se ha dispuesto que pueden ser sustanciales o de contenido, es para la ampliación de las dotaciones públicas.
