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MANUAL DE DERECHO URBANÍSTICO
(Autor)
TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
Catedrático emérito de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid
Vigesimacuarta edición, 2016
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Prólogo a la 24ª edición.
La recentísima aprobación del Texto Refundido de la Ley de de Suelo de 30 de Octubre de 2015 y las también recientes Sentencias constitucionales 141/2014, de 11 de Septiembre, y 43/2015, de 2 de Marzo, a las que se ha añadido la novísima de 22 de Octubre de 2015, así como la legislación autonómica aparecida en los dos últimos años, hacían obligada la preparación de esta nueva edición, que, como las que se han venido sucediendo sin interrupción desde hace treinta y cinco años, pretende ofrecer a quienes se inician en el estudio del Derecho Urbanístico una exposición sencilla y pedagógica, pero al mismo tiempo rigurosa y precisa de los principios generales que informan nuestro complejo ordenamiento jurídico en este ámbito, sin los cuales no es posible entender las soluciones particulares articuladas por las Leyes, estatal y autonómicas, que lo integran.
Esta edición se beneficia además de la paciencia y el empeño que mi hijo, Juan Ramón FERNANDEZ TORRES, ha puesto para depurar y actualizar debidamente las múltiples referencias que en el texto se venían haciendo a las distintas Leyes autonómicas y que el transcurso del tiempo había ido desplazando, tarea enojosa ésta como pocas que, una vez cumplida, permite ofrecer un texto absolutamente al día hasta en el menor detalle. El anexo legislativo y la bibliografía han sido también debidamente corregidos con la finalidad de actualizar al máximo la información disponible.
En Madrid, Enero de 2016
Presentación.
Abreviaturas.
Para comodidad del lector se han utilizado las siguientes abreviaturas:
LS Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 30 de Octubre de
- LS 2007 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.
TR76 Texto refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de
TR92 Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992.
LPAC Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de 1 de Octubre de 2015.
RP Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.
RGReglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.
RDU Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio.
RS Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955.
LJ Ley reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 13 de julio de 1998.
Lección 1ª
Introducción al Derecho Urbanístico
1. EL URBANISMO COMO PROBLEMA
Parece difícil iniciar una reflexión cualquiera sobre la problemática urbanística sin formular desde el primer momento una advertencia, que por lo repetida ha llegado a ser tópica, acerca de la equivocidad misma del término urbanismo, cuya etimología hace referencia básicamente a lo que es propio de la ciudad.
Esta ecuación semántica (urbanismo como ordenación de la ciudad), históricamente válida hasta la segunda guerra mundial, se ha roto estrepitosamente en la segunda mitad del pasado siglo al comprobar hasta qué punto las tensiones que sacuden la vida urbana y todo lo que en el interior de la ciudad ocurre es una función de los fenómenos que tienen lugar fuera de ella, en su hinterland inmediato, por lo pronto, y en el contexto general del país entero en último término.
La constatación de esta evidencia llevó a los ingleses, auténticos adelantados en esta materia, a bautizar sus Leyes urbanísticas desde 1939 como Town and country planning acts , esto es, como leyes para la planificación del campo y la ciudad, idea totalizadora que en Francia empezó a expresarse, a partir de 1944, como aménagement du territoire , y que progresivamente fue incorporando contenidos adicionales a medida que se subrayaban las interrelaciones existentes entre la planificación física y la planificación económica hasta asumir y englobar también, las preocupaciones medioambientales que, desde hace sólo unos pocos años, reivindican la preservación de la naturaleza frente a las agresiones de que ésta es objeto por una sociedad altamente industrializada que tiende a subordinarlo todo al afán de producir más y más cada día.
¿Qué es entonces el urbanismo en la actualidad? Sencillamente, una perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en el que se desenvuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo.
Todavía podríamos formular aquí una pregunta más: ¿por qué? La mejor respuesta que conozco se encuentra en el libro blanco inglés Land, que, según práctica usual en el Reino Unido, sirvió de anticipo de la que luego sería la Land Community Act de 1975: «De todos los recursos materiales de que puede disponerse en estas islas, el suelo es el único que no puede incrementarse. Mediante las relaciones comerciales con otros países podemos obtener más alimentos, más petróleo o más mineral de hierro, a cambio de aquellos artículos o manufacturas que tenemos en abundancia. Pero el abastecimiento de suelo está ya determinado y fijo. Vivimos en un país pequeño y densamente poblado, por lo que la oferta del suelo no sólo está ya determinada, sino que es escasa. Esto hace singularmente importante el deber de planificar correctamente el uso de nuestro suelo. Respecto a la planificación se ha dicho acertadamente que consiste en asegurar un equilibrio apropiado entre todas las demandas de suelo, de tal manera que el suelo se utilice en interés de todo el pueblo».
Este es en pocas palabras el problema al que el Derecho Urbanístico de nuestros días tiene que dar respuesta.
1.El urbanismo como problema
2.El Derecho Urbanístico en españa: evolución histórica
3.En particular, la ley del suelo de 1956 a lo largo de su vigencia
4.La reforma de 1975
5.El nuevo marco constitucional: la perspectiva material
6.La distribución constitucional de las competencias en materia de ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda y el papel de las distintas administraciones
públicas7.Crisis de la cultura urbanística y reconstrucción del sistema
8.Lo general y lo particular: una visión de conjunto
Sumario:
las zonas laterales expropiables, al mismo tiempo que pone en juego un sistema de estímulos fiscales a las obras de urbanización que prolongará su vigencia casi hasta nuestros días.
Las grandes leyes citadas constituyen el esqueleto de nuestro Derecho Urbanístico hasta la promulgación de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, esqueleto que intentarán ir rellenando instrumentos normativos menores desde su propia y peculiar perspectiva. La principal de ellas será, sin duda, la perspectiva sanitaria, que, a partir de la Instrucción General de Sanidad de 12 de enero de 1904, irá proporcionando un cuerpo de normas destinado a nutrir las Ordenanzas municipales de construcción y aportará igualmente un esquema orgánico, estatal, las Comisiones Provinciales y Central de Sanidad Local, al que corresponderá en lo sustancial la orientación de la política urbanística y la tutela de su ejecución.
Toda esta obra normativa será objeto de sistematización en el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 14 de julio de 1924, con el que se consolidarán las técnicas urbanísticas alumbradas fatigosamente a lo largo del período precedente: zonificación, estándares urbanísticos (superficie máxima edificable, índice mínimo de zonas verdes por habitante, anchuras mínimas y pendientes máximas de calles, etc.), exigencia de licencia municipal, figuras tributarias nuevas (contribuciones especiales, arbitrios sobre incremento de valor de los terrenos, impuestos sobre solares y terrenos incultos), generalización de la obligación de formular Planes de Ensanche o extensión en toda población a partir de ciertos límites, etc.
Este conjunto de técnicas así sistematizadas pasará prácticamente en bloque y sin modificaciones de bulto a la Ley de Régimen Local de 1950-1955 en las vísperas ya de la promulgación de la Ley del Suelo de 1956, que constituye, como se ha dicho con acierto (GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO),«el verdadero acta de nacimiento de un Derecho Urbanístico Español por fin maduro, orgánico y omnicomprensivo, lejos del casuismo normativo, de las timideces y del arbitrismo ocasional de los cien años anteriores, animado de criterios técnicos profundos, por supuesto discutibles, pero que intentan responder a la vasta problemática de los conflictos de intereses privados y colectivos que suscita la realidad del urbanismo contemporáneo».
3. EN PARTICULAR, LA LEY DEL SUELO DE 1956 A LO LARGO DE SU VIGENCIA
Sólo convencionalmente y a efectos puramente didácticos, es correcto referirse aquí de forma aislada a la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, ya que ha sido objeto de importantes reformas, primero por Ley de 2 de mayo de 1975, que dio lugar al Texto refundido de 1976, y, después, por Ley de 25 de julio de 1990, a la que siguió el Texto Refundido de 25 de junio de 1992. El primero de dichos Textos Refundidos sigue siendo aplicable en las ciudades de Ceuta y Melilla directamente y con carácter supletorio en el resto de España; el de 1992 hubo de dar paso a la Ley estatal sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998, que fue derogada por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. El Texto Refundido de 20 de junio de 2008 recogió los preceptos de la última de las Leyes citadas y los del Texto Refundido de 1992 no afectados por la reforma de 1998. La Ley 8/2013, de 26 junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana (LRRR), modificó diecisiete artículos de este último Texto, que ha sido sustituido por el nuevo Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de Octubre, en el que, como su propia denominación indica, se incluyen los preceptos de esta última Ley.
Intentaré, sin embargo, precisar unas cuantas ideas básicas sobre lo que significó en su día la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre los objetivos que se propuso, las agresiones que sufrió a lo largo de su vigencia y, en definitiva, sobre su relativo «fracaso», de cuya constatación surgieron las reformas parciales que han quedado indicadas.
La Ley de 1956 es un raro ejemplo en nuestro Derecho Público de norma jurídica que se adelanta a su tiempo sin una base doctrinal previa, que, en aquellas fechas, no existía pura y simplemente. Su singularidad se acrecienta todavía más si se piensa que, a pesar de carecer de un soporte doctrinal autóctono, el legislador de 12 de mayo de 1956 no acudió al fácil y no infrecuente expediente de «importar» las técnicas ya ensayadas en el Derecho Comparado, aún conociéndolas suficientemente, sino que hizo obra propia aprovechando lo mejor de dichas experiencias y de nuestras propias tradiciones. Si a todo ello se añade que el texto legal supo situarse en la vanguardia del Derecho Europeo de la época, se comprenderá hasta qué punto están justificados los elogios vertidos sobre el mismo desde el primer momento.
Por lo pronto, la Ley reclamó por vez primera en nuestro Derecho para los poderes públicos la entera responsabilidad en lo que concierne a la ordenación urbanística de todo el territorio nacional y ello tanto en lo que respecta a la planificación como en lo que se refiere a la determinación del régimen jurídico del suelo, la ejecución de las urbanizaciones y el fomento e intervención de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y su edificación.
A partir de ese momento, el urbanismo en todas sus facetas quedó afirmado como una función pública indeclinable y no como una simple derivación de un poder de disposición correlativo a la titularidad dominical de los terrenos.
Consecuente con este planteamiento, la Ley introdujo una innovación esencial: la configuración de un nuevo estatuto jurídico para la propiedad del suelo, que, a partir de ella, dejó de ser el derecho de gozar y disponer (y aun abusar) de los bienes sin otras limitaciones que las expresamente establecidas por las Leyes (según la concepción romana recogida en el artículo 348 del Código Civil), para convertirse en un derecho limitado en su contenido a lo que la Ley urbanística y los planes de ordenación a los que ésta se remite determinan en cada caso concreto y sujeto en su ejercicio al cumplimiento de los deberes específicos que la Ley y los planes imponen a su titular. El ius aedificandi , que era, obviamente, el primero y más importante de los contenidos potenciales del derecho de propiedad, pasó a ser, consiguientemente, una atribución expresa del plan urbanístico, atribución que éste hace en consideración a los intereses públicos inherentes a la ordenación del espacio planeado y cuya adquisición efectiva por el titular del suelo se subordina al cumplimiento por el mismo de dos deberes esenciales: contribuir a los gastos de urbanización y edificar en la forma y plazos que el plan precise.
En torno a estas ideas básicas (cuya justificación última se encuentra en el hecho indiscutible de que es la colectividad con sus decisiones y, en concreto, con el plan –y no el propietario, que se limita a esperar que esas decisiones se adopten– la que produce artificialmente los importantes aumentos de valor que se ligan a la calificación como urbano de un suelo inicialmente rústico que por sí solo no es susceptible de otro aprovechamiento que el agrícola, forestal o ganadero) giraron todas las técnicas de la Ley y, entre ellas, la fijación de un cuadro de valores objetivos para cada clase de suelo, calculados en función de su calificación urbanística, exclusivamente y al margen, por lo tanto, de todo componente especulativo.
El esquema no podía ser, en principio, más riguroso, ni más coherente, ya que todas sus piezas estaban estrechamente interconectadas de acuerdo con una lógica irreprochable. Esta misma coherencia técnica interna fue, sin embargo, la causa del fracaso de la Ley.
Articulado todo el sistema en torno a los planes, piezas esenciales del mismo, tenía necesariamente que fallar si la Administración demoraba el proceso de planeamiento. Así fue, en efecto. La actividad planificadora se desarrolló con extraordinaria lentitud, hasta el punto de que, veinte años después de la entrada en vigor de la Ley, sólo existían 600 planes generales en todo el país, o lo que es lo
Así planteada la cuestión, la reforma iniciada en 1972 se orientó por derroteros exclusivamente técnicos, como una reforma parcial del texto de 1956, cuyas bases de partida se respetaron íntegramente. El proyecto de Ley de reforma procuró especialmente, de acuerdo con la orientación adoptada, flexibilizar los planes, de forma que fuera posible combinar acción y ordenación sin necesidad de «romperlos» para dar paso a las exigencias de la coyuntura, como había sucedido en el pasado. Procuró igualmente establecer unos criterios materiales de planeamiento fijando determinados estándares urbanísticos que aseguraran ab initio en cualquier plan unos objetivos y una calidad mínimos. Intentó, también, profundizar en el régimen de cesiones obligatorias y gratuitas llamadas a garantizar una participación mayor de la colectividad en las plusvalías derivadas de la ordenación y de la subsiguiente obra urbanizadora. Trató de mejorar, completándolos, los mecanismos de reparto de los beneficios y de las cargas derivados de la ordenación con el fin de salvaguardar la igualdad que es consustancial a toda norma jurídica y de facilitar la ejecución del planeamiento. Reforzó, en fin, los instrumentos preventivos y represivos necesarios para restablecer un nivel social adecuado de disciplina urbanística.
Todo esto, sin duda, era necesario cuando la reforma comenzó a gestarse. Sin embargo, cuando el proyecto se convirtió en Ley –el 2 de mayo de 1975– la situación había variado tan notablemente que no tardó mucho en hacerse evidente la necesidad de una nueva rectificación.
En pleno proceso de elaboración de la Ley de Reforma estalló la crisis económica. Con ella terminó una larga etapa de prosperidad basada en la disponibilidad ilimitada de energía barata y se esfumó igualmente la ilusión del crecimiento indefinido. Es más que evidente que en este nuevo contexto la óptica del ensanche estaba fuera de lugar y, sin embargo, ésta fue la perspectiva en la que siguió instalado el Texto Refundido de 9 de abril de 1976, resultante de la reforma.
La inmensa mayoría de sus preceptos estaban orientados, en efecto, a la producción de nuevo suelo urbano y, aunque las ideas de renovación urbana, de remodelación de los centros históricos y de preservación de sus valores específicos no eran ajenas a él, es obvio que la ejecución de las mismas resultaba gravemente dificultada por la carencia de técnicas e instrumentos adecuados para operar en el suelo urbano, que necesita, por su propia naturaleza, un tratamiento muy distinto y una operatoria también muy diferente de la que reclama la actuación en suelo rústico con miras a su urbanización y edificación.
La reforma del Texto Refundido de 1976 llevada a cabo por la Ley de 25 de julio de 1990, a la que luego se hará referencia, palió en parte los inconvenientes de este tradicional enfoque, aunque, como veremos, contribuyó a crear otros y provocó la reacción que terminó dando lugar a la Sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997 y a la crisis definitiva del ordenamiento urbanístico inaugurado en 1956 y, en cierto modo, de la cultura generada a lo largo de su vigencia.
5. EL NUEVO MARCO CONSTITUCIONAL: LA PERSPECTIVA MATERIAL
La promulgación de una nueva Constitución es siempre un hecho transcendental que proyecta su influencia de un modo u otro sobre todos y cada uno de los aspectos de la vida colectiva y que obliga a reajustar todas las piezas del ordenamiento jurídico sin excepción alguna.
¿En qué medida afectó la Constitución de 1978 al Derecho Urbanístico vigente en el momento de su promulgación? La pregunta tiene sentido porque el artículo 33 de la Norma Fundamental reconoce el derecho a la propiedad privada, reconocimiento que parece cerrar rotundamente el paso a las políticas urbanísticas basadas en la nacionalización del suelo o en la propiedad pública de éste, a las que se mostró muy sensible nuestro legislador de 1956.
Conviene recordar, en efecto, que ya la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 se pronunció expresamente en su Exposición de Motivos en favor de la propiedad pública del suelo considerándolo como el « ideal en la empresa urbanística», al que se renunciaba solamente por razones financieras. Conviene recordar, también, que el libro blanco Land antes citado afirmaba en términos categóricos que «un planeamiento positivo, capaz de controlar el proceso urbano y de decidir cuándo y dónde debe urbanizarse y edificarse, sólo es posible a partir de la propiedad pública del suelo» y que por ello la Land Community Act de 1975 constituyó un sistema según el cual, a partir de un cierto momento, quedaba formalmente prohibido todo tipo de operaciones urbanísticas en suelo de propiedad privada.
Para responder a la pregunta antes formulada, es preciso por ello aclarar previamente qué es lo que realmente quiere decirse cuando se habla de nacionalizar el suelo, porque la expresión suele manejarse habitualmente con notoria ligereza.
El propietario de suelo obtiene por el solo hecho de serlo, sin añadir actividad ni soportar riesgo alguno, un beneficio importantísimo consistente en el aumento de valor que su suelo experimenta al incorporarse a la ciudad a consecuencia de las decisiones que sobre el futuro de ésta adopta la comunidad que la habita. Ese aumento de valor, no ganado realmente por el propietario del suelo, que nada ha hecho por obtenerlo, y que, en rigor, se debe única y exclusivamente a la comunidad, debe volver a ésta en estricta justicia. Pues bien, asegurar el retorno a la comunidad de los aumentos de valor que ella misma genera es, en realidad, lo que se pretende cuando se habla de nacionalización del suelo y eso es algo que puede lograrse por vías muy diferentes que nada tienen que ver con la grosera imagen de la confiscación pura y simple del suelo.
El artículo 33 de la Constitución proscribe, en efecto, la confiscación pura y simple del suelo, pero no, en absoluto, la puesta en juego de otras técnicas llamadas a delimitar el contenido de la propiedad y a depurarlo de todo componente especulativo, a asegurar el retorno de las plusvalías a la comunidad que las genera con sus propias decisiones, a nacionalizar en el sentido antes expuesto el suelo necesario para el desenvolvimiento de la ciudad y de la comunidad que habita en ella.
Con planteamientos constitucionales muy próximos al nuestro han venido operando todos los ordenamientos europeo-occidentales, que han «nacionalizado» en mayor o menor medida también el suelo, utilizando al efecto técnicas muy diferentes, más profundas y penetrantes muchas veces que las de nuestra legislación urbanística.
Como ya se dijo más atrás, la Land Community Act de 1975 prohibió, a partir de cierto momento, actuar urbanísticamente en suelo de propiedad privada por estimar que la comunidad no puede mantener la iniciativa en el proceso urbano, ni consiguientemente controlar la evolución de la ciudad y racionalizar su estructura si no se la proporciona previamente la titularidad del suelo en el que las operaciones urbanísticas han de ser realizadas. Para hacer efectivo este objetivo esencial la Ley obligaba a las autoridades locales a adquirir el suelo necesario para la expansión de las ciudades en un horizonte temporal de diez años, adquisición que había de realizarse sobre la base del existing use value , es decir, por el valor intrínseco del suelo de acuerdo con su utilización real (no urbana) en ese momento.
La fijación del precio en función de un valor liberado de componentes especulativos permitía así satisfacer los derechos legítimos de los iniciales propietarios del suelo (a quienes se pagaba lo que realmente tenían), cumplir las exigencias del interés público en orden al mantenimiento de la iniciativa del proceso urbano (que quedaba asegurada para la comunidad, en cuanto titular del único suelo legalmente utilizable con fines urbanísticos) y aprovechar la iniciativa de la empresa privada (a
solidaridad colectiva». No hace falta profundizar demasiado para convenir en que el ordenamiento urbanístico debe estar profundamente impregnado de estas ideas esenciales. Es verdad que las posibilidades que dicho ordenamiento encierra no han sido nunca debidamente explotadas, pero no es menos cierto que esas posibilidades, que son innegables en el nivel del planeamiento o de la ordenación del territorio, y que permiten defender el medio ambiente, no bastan cuando lo que se pretende es, también, restaurar dicho medio ambiente que, dentro y fuera de la ciudad, ha sido objeto en el pasado de múltiples y graves agresiones.
A la misma conclusión hay que llegar si se contempla el problema a la luz de lo dispuesto en el artículo 46, según el cual «los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad». Los términos imperativos del precepto indican claramente que la Constitución no quiere limitarse a hacer una mera recomendación, sino que pretende imponer un deber de conservar el patrimonio monumental heredado del pasado. A estas exigencias ha intentado dar respuesta la Ley del Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1985 y a ellas se orientan también algunas de las técnicas consagradas por la legislación urbanística, como podremos ir comprobando a medida en que progresemos en el análisis del ordenamiento urbanístico hoy vigente, análisis en el que no debe perderse nunca de vista la perspectiva constitucional a la que por eso acabamos de aludir.
El texto constitucional plantea todavía otra serie de problemas, de índole organizativa, a los que se va a hacer referencia a continuación.
6. LA DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y VIVIENDA Y EL PAPEL DE LAS
DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
El Urbanismo es en todos sus aspectos una competencia y una responsabilidad irrenunciable de los poderes públicos, como ya quedó subrayado en su momento. Ahora bien, ¿de qué poderes públicos se trata en concreto?
Con anterioridad a la Ley del Suelo de 1956 el urbanismo se reducía a los límites estrictos que la propia etimología del término contribuye a evocar. Era por ello una competencia esencialmente municipal.
La Ley de 1956, a partir de otros planteamientos más ambiciosos (artículo 1: «Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio nacional») y más ajustados, también, a las necesidades del momento, atribuyó decididamente al Estado un importante protagonismo en la materia, a costa de las competencias de los Municipios. Se reconoció a éstos, efectivamente, la competencia de Derecho común en la materia (artículo 202: «La competencia urbanística de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que siendo de índole local no hubiesen sido expresamente atribuidas por la presente Ley a otros organismos»), pero reservó al Estado la aprobación definitiva de todo tipo de planes, amén de otras decisiones de especial importancia, lo que, de hecho, venía a reducir las competencias decisorias de los Ayuntamientos al ámbito de la gestión y ejecución del planeamiento.
La Ley de 1956 fue muy consciente, también, de que su concepción del urbanismo como una perspectiva global llamada a integrar todo lo relativo a las relaciones del hombre con el medio obligaba a coordinar de alguna manera múltiples perspectivas sectoriales, que, a nivel estatal, correspondían a diferentes Departamentos ministeriales (Obras Públicas, Educación –patrimonio histórico-artístico–, Ejército, Aire, Industria, Agricultura, Gobernación –perspectiva sanitaria–,
Información y Turismo). La solución puesta en juego para resolver este problema se quiso encontrar en el principio de colegialidad, configurando al efecto un Consejo Nacional y una Comisión Central de Urbanismo, así como Comisiones provinciales de Urbanismo, órganos todos ellos en los que se integraban los representantes de los distintos Ministerios afectados.
La solución quedó prácticamente inédita, pues la creación en 1957 del Ministerio de la Vivienda propició el abandono del sistema de dirección colegiada y la asunción de las competencias de los órganos centrales previstos en la Ley por el titular del nuevo Departamento. El cambio de sistema determinó la aparición de múltiples tensiones a resultas del celo competencial de los Departamentos ministeriales con competencias incidentes sobre el territorio, que se resistían a ceder éstas en beneficio del recién creado Ministerio de la Vivienda. Esas tensiones llegaron a exacerbarse en ciertos casos (así, la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico de 28 de diciembre de 1963, que dio al Ministerio de Información y Turismo un protagonismo acusadísimo en la ordenación de determinadas áreas; el Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961 hizo otro tanto en favor del Ministerio de la Gobernación) y permanecieron siempre a lo largo de la vigencia de la Ley.
La reforma de 1975 no alteró en lo esencial la posición de los Ayuntamientos, cuya competencia de principio siguió afirmando el artículo 214 TR76 con carácter general, lo cual era, por lo menos, discutible, ya que una gran mayoría de ellos carecía y carece de medios aptos, personales y técnicos, para llevar a buen fin la gestión urbanística, en la que podrían ser suplidos con ventaja, sin salirse del ámbito local, por las Diputaciones Provinciales, a las que se reconocía sólo una función de cooperación y la posibilidad excepcional de asumir las competencias municipales en los casos de notoria negligencia de los Ayuntamientos (artículo 217).
En el nivel estatal permanecieron, pues, las facultades de tutela de la actividad municipal y, especialmente, las competencias en orden a la aprobación definitiva del planeamiento y a la vigilancia de la disciplina urbanística. La única modificación introducida por la reforma de 1975 fue la recreación de la Comisión Central de Urbanismo sobre la base del mismo patrón ya utilizado en 1956, si bien con competencias consultivas solamente, como órgano asesor del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, que es quien retenía la competencia decisoria, salvo cuando deseara apartarse de lo informado por la Comisión, en cuyo caso la resolución se atribuía por la Ley al Consejo de Ministros (artículo 211.3 TR76).
Esta recreación de la Comisión Central de Urbanismo, a la que se llamaba a los representantes de los Departamentos ministeriales interesados, y la introducción de una nueva –y muy importante, por cierto– figura de planeamiento, los Planes Directores Territoriales de Coordinación, fueron las dos fórmulas ideadas por el legislador de 1975 para resolver las tensiones interministeriales que dificultaban en el pasado una acción eficaz en materia de ordenación territorial.
El esquema expuesto sólo requería para ser completado una referencia a las entidades metropolitanas existentes en las áreas de Madrid, Barcelona, Bilbao y Valencia, de naturaleza confusa en unos casos y heterogénea en general, que, no obstante, intentaban responder a la necesidad de una dirección unitaria y de conjunto para todo el área de influencia de las grandes aglomeraciones urbanas, así como a la existencia de dos grandes organismos paraestatales con competencias específicas y personalidad propia: el Instituto Nacional de Urbanización, orientado a la gestión urbanística directa y, sobre todo, a la adquisición de suelo por vía expropiatoria para su posterior urbanización, y el Instituto Nacional de la Vivienda, encargado de la promoción, fomento y gestión de la construcción de viviendas de protección oficial.
ordenación del territorio y urbanismo, por lo que ni siquiera puede promulgar normas con carácter supletorio en estas materias. Sólo le es dado, en consecuencia, regular las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad (artículo 149.1.1.ª de la Constitución), las garantías generales de la expropiación forzosa y, por lo tanto, el régimen de valoraciones del suelo, así como la responsabilidad patrimonial de la Administración (artículo 149.1.18.ª), los aspectos registrales en cuanto parte de la legislación civil (artículo 149.1.8.ª) y algunas otras cuestiones puntuales. Todo lo demás corresponde, en consecuencia, a los legisladores autonómicos, lo que apuntaba desde ese momento a la yuxtaposición futura de diecisiete ordenamientos urbanísticos distintos sin otro vínculo común entre ellos que el que pudiera resultar de esa regulación general del derecho de propiedad, limitada, además, a las condiciones básicas de ejercicio del mismo.
Esta doctrina, en exceso simplista, volvió a ser ratificada por la Sentencia constitucional de 11 de julio de 2001, a la que más adelante se hará referencia. Para completarla es imprescindible aludir a la establecida por la Sentencia de 13 de mayo de 1986, a propósito de la colisión de las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas con los títulos competenciales que reserva en exclusiva al Estado el artículo 149.1 de la Constitución, y a la recogida en las Sentencias de 29 de noviembre de 1988 y 4 de julio de 1990, dictadas a propósito de las Leyes de Aguas y de Costas, respectivamente, a las que se ha venido a unir la de 20 de febrero de 1998, sobre la Ley de Puertos y de la Marina Mercante. Para terminar de dibujar el cuadro competencial que deriva de la promulgación del nuevo texto constitucional es igualmente necesario recordar que éste garantiza la autonomía de los Municipios para la gestión de sus intereses, reforzando consiguientemente la posición de éstos en el sistema, posición que la nueva Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 ha venido a precisar. La legislación urbanística debe ser leída, por lo tanto, a la luz de estas ideas, sin incurrir, sin embargo, en simplificaciones de signo contrario, ni condenar, por lo tanto, cualesquiera intervenciones de las autoridades supramunicipales, dada la obvia concurrencia de intereses de diferente nivel en las decisiones relativas a la ordenación territorial y urbana.
Las Sentencias constitucionales de 11 y 22 de diciembre de 1988 (a las que se unió la de 2 de abril de
- no lo entendió así, sin embargo, y, desconociendo, erróneamente a mi juicio, la singularidad de lo urbanístico, vinieron a considerar suprimida, por entenderla incompatible con el modelo de autonomía municipal cristalizado en la nueva Ley de Régimen Local, «toda potestad de suspender de las autoridades administrativas y gubernativas (salvo la que se confiere al Delegado del Gobierno en el artículo 67)», declaración ésta demasiado categórica que debería ser matizada con el fin de garantizar un adecuado equilibrio entre intereses públicos de distinto orden, cuya definición no puede dejarse al arbitrio de los Ayuntamientos y de la ulterior revisión jurisdiccional de los acuerdos de éstos sin que padezcan seriamente los de orden superior que por ser tales nos conciernen a todos los ciudadanos y no sólo, ni preferentemente, a los asentados en un determinado término municipal.
Afortunadamente, el Tribunal Supremo, a partir de una importante Sentencia de 13 de julio de 1990, a la que se hará cumplida referencia más adelante, acertó a encontrar ese punto de equilibrio entre las exigencias que derivan del principio constitucional de autonomía municipal y los requerimientos, también inexcusables, que resultan de la necesaria integración en un marco supramunicipal de la pluralidad de intereses y perspectivas que es característica de la ordenación territorial.
7. CRISIS DE LA CULTURA URBANÍSTICA Y RECONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA
La reforma de 1990, con su radicalismo, puso en primer plano, exagerándolos, los defectos del sistema tradicional y, en concreto, el excesivo intervencionismo reconocido por éste a la Administración, lo que estaba en abierta contradicción con el proceso de liberalización que a
impulsos de la Comunidad Europea comenzaba a desarrollarse por esas fechas. Un célebre informe elaborado por el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1993 a petición del Gobierno socialista sugirió por eso la conveniencia de explorar una alternativa de signo más liberal, dando así lugar a una polémica en el seno del propio Gobierno que las elecciones generales convirtieron pronto en un debate maniqueo, de derechas e izquierdas.
El Gobierno popular que surgió de las elecciones de 1996 aprobó en su primera reunión el RD Ley 5/1996, de 7 de junio, que en la línea sugerida por el informe del citado Tribunal, eliminó la distinción entre el suelo urbanizable programado y el no programado con el propósito de ampliar la oferta potencial de suelo al permitir la promoción de desarrollos urbanos en toda la extensión del suelo clasificado como urbanizable por el planeamiento general. En esta línea se situó luego la LS 6/1998, de 13 de abril, que consideró urbanizable todo el suelo que no estuviera ya transformado (urbano) o que por alguna razón especial debiera ser apartado de todo proceso de transformación futura (no urbanizable).
La Ley, de aplicación general en cuanto definidora de las condiciones básicas para el ejercicio del derecho de propiedad del suelo, fue confirmada en lo esencial por la Sentencia constitucional de 11 de junio de 2001, a pesar de lo cual no fue respetada por todas las Comunidades Autónomas, que, a raíz de la Sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997, se vieron compelidas a elaborar sus propias Leyes urbanísticas generales. Las gobernadas por el Partido Socialista (Extremadura, Castilla-La Mancha, y en menor medida, Andalucía) y algunas en la que éste pudo hacer valer su influencia (Canarias y, en cierto modo, Madrid) ignoraron en mayor o menor medida la nueva orientación que la Ley estatal de 1998 quiso dar al sistema y se afirmaron sobre las bases tradicionales, buscando inyectar la dosis de competencia que se consideraba necesaria con carácter general no por la vía de la liberalización propugnada por el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia, sino a través de la adjudicación mediante concurso de la ejecución de programas concretos de actuación a un agente urbanizador que no necesitaba ser propietario de terrenos, variante que la Ley valenciana de 15 de noviembre de 1994, reguladora de la actividad urbanizadora, había introducido.
La cultura urbanística generada por la Ley del Suelo de 1956, que se mantuvo compacta hasta mediados de los «noventa», se desdobló a partir de ese momento en dos líneas diferenciadas que se han convertido en distintivas de los dos grandes partidos de ámbito nacional, lo que ha venido a dejar el ordenamiento urbanístico a expensas de los vaivenes electorales. La LS 2007, que dio lugar primero, al Texto Refundido de 20 de junio de 2008 y, después, al vigente Texto Refundido de 30 de Octubre de 2015, es fruto de esta dialéctica, aunque sus concretos términos se hayan atenuado.
Sean cuales sean las modificaciones que puedan producirse en el futuro parece claro que habrán de respetar en todo caso el principio de desarrollo sostenible, que es la nueva divisa universal en todo lo que concierne a la utilización del territorio y de los recursos naturales desde que lo introdujo el informe BRUNDTLAND en 1987 para referirse a «aquel desarrollo que cubre las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras». La legislación estatal y autonómica más reciente se haca la que responde también, aunque en términos más moderados, la modificación parcial del citado Texto Refundido realizada por la reciente LRRR, que ha vuelto en cierto modo a la LS de 1998.e eco sistemáticamente de esta idea, como habrá ocasión de comprobar más adelante.
8. LO GENERAL Y LO PARTICULAR: UNA VISIÓN DE CONJUNTO
El término plan se introduce en el Derecho positivo justamente de la mano de las primeras normas urbanísticas, en cuyo contexto adquiere una significación equivalente a la de plano, aludiendo, por lo tanto, a una cierta forma de representación gráfica de una realidad determinada y, más concretamente, de lo que en el aspecto material quiere hacerse con esa realidad a resultas del concreto programa de acción al que el plan responde.
Esta primera idea se prolonga en el tiempo prácticamente hasta la Ley de 1956, con la que el concepto de plan experimenta una transformación absolutamente capital.
La Ley citada comienza declarando en su Exposición de Motivos que «el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana», afirmación enteramente justificada si se tiene en cuenta lo que, de acuerdo con su articulado, se espera de los planes, tanto en el aspecto material, como en el aspecto jurídico.
Pues bien, en lo que se refiere al aspecto material, el artículo 3 TR76 precisa que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá una serie de facultades entre las que destacamos aquí el emplazamiento de los centros de producción y residencia en orden a la mejor distribución de la población en todo el territorio nacional, la división del territorio municipal en áreas de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, el establecimiento de zonas de diferente utilización y la fijación de las condiciones concretas de las construcciones a realizar en ellas, la formulación del trazado de las vías públicas y medios de comunicación, la determinación del sistema de espacios libres y zonas verdes, la localización y caracterización de los centros y servicios de interés público, la limitación del uso del suelo y de las edificaciones, la orientación de la composición arquitectónica de las edificaciones y la regulación de sus características estéticas, etc.
Desde este punto de vista, los planes prefiguran y anticipan lo que, al cabo del tiempo, será la ciudad o el concreto espacio territorial por ellos considerado.
Con ser esto importante, no es, sin embargo, lo esencial. Ya en el tema anterior avancé, al hacer referencia a lo que la promulgación de la Ley de 1956 supuso para nuestro Derecho Urbanístico, que, a partir de ella, el derecho de propiedad dejó de ser el derecho ilimitado de usar y de abusar de las cosas (en concreto, del suelo) para pasar a ser un derecho estrictamente limitado en su contenido a lo que en cada caso se determinara para cada porción concreta del territorio. Naturalmente, esa determinación casuística del contenido concreto del derecho de propiedad de millones y millones de parcelas de terreno no podía realizarlo directamente ninguna Ley general, cuya perspectiva propia es la de las regulaciones abstractas. La Ley del Suelo de 1956 utilizó por ello una técnica normativa de carácter bifásico, consistente en fijar ella misma las líneas maestras del sistema y en remitir a los planes la concreción en el espacio de las mismas.
Los artículos 76 TR76 y 61 de la Ley de 1956 expresaron con exactitud el mecanismo: «La utilización del suelo y, en especial, su urbanización y edificación, deberá producirse en la forma y con las limitaciones que establezcan la legislación de ordenación territorial y urbanística y, por remisión de ella, el planeamiento , de conformidad con la clasificación y calificación urbanística de los predios».
Esta técnica peculiar de normación da al ordenamiento urbanístico una peculiar estructura, que conviene aclarar desde ahora:
En la cúspide de ese ordenamiento figuran la LS y la legislación autonómica aplicable según la materia. En escalón inferior se sitúan los Reglamentos ejecutivos de dicha legislación, que desarrollan y complementan sus preceptos con carácter general (hoy todavía en muchas
1.El plan como concepto central del derecho urbanístico
2.Criterios legales de planeamiento y normas de directa aplicación
2.1.Criterios legales de planeamiento: los estándares urbanísticos
2.2.Normas legales de directa aplicación
3.Clases de planes y normas urbanísticas
3.1.El planeamiento supramunicipal
3.2.Los Planes Generales Municipales de Ordenación
3.3.Las Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias del
Planeamiento3.4.Los Programas de Actuación Urbanística
3.5.Los Planes de Sectorización
3.6.Los Planes Parciales
3.7.Los Estudios de Detalle
3.8.Los Planes Especiales
3.9.Las Ordenanzas de Edificación y Uso del Suelo
3.10.Instrumentos auxiliares de carácter no normativo
4.Otras figuras de planeamiento
5.Formación y aprobación de los planes. en particular, la participación ciudadana en
la elaboración del planeamiento
5.1.Líneas generales de los diferentes procedimientos
5.2.La participación ciudadana en la elaboración del planeamiento
5.3.La evaluación ambiental estratégica de planes y programas
5.4.La suspensión de licencias como medida preparatoria
5.5.La aprobación definitiva por las autoridades urbanísticas superiores
5.6.La publicación6.Efectos de la aprobación de los planes
7.Vigencia, revisión y modificación de los planes
8.Algunas observaciones sobre la discrecionalidad de la potestad de planeamiento y
su control Sumario:
Comunidades Autónomas los del TR76: Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978, Reglamento de Gestión de 25 de agosto de 1978, Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978 y Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares de 5 de marzo de 1964).
Este bloque normativo primario, que sigue siendo de aplicación general (con las alteraciones que resultan de las Leyes autonómicas, a cuyas medidas particulares iremos haciendo referencia en su momento), opera al nivel de abstracción y generalidad que es propio tradicionalmente de las normas jurídicas, pero –y ésta es la peculiaridad básica del ordenamiento urbanístico– recibe la necesaria concreción espacial a través de los planes concretos de cada territorio (región, comarca, isla, municipio, polígono, etc.), mediante los cuales llega a determinarse con toda precisión el estatuto jurídico de cada parcela de terreno.
En cuanto piezas del ordenamiento urbanístico, que gracias a ellos adquiere concreción y operatividad y llega al último rincón, es obvio que los planes urbanísticos tienen el carácter de auténticas normas jurídicas, de normas reglamentarias en cuanto subordinadas a la Ley de la que traen causa. Así lo ha destacado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en múltiples Sentencias, a partir de la de 8 de mayo de 1968, cuya doctrina reiteraron luego las de 14 y 21 de noviembre de 1969, 4 de noviembre de 1972, 22 de mayo y 26 de junio de 1974, 27 de junio y 6 de octubre de 1975, etc.
Importa destacar a continuación que los propios planes, en cuanto normas, se integran en el ordenamiento de acuerdo con criterios jerárquicos en razón de su funcionalidad y ámbito territorial respectivo. Más adelante habrá ocasión de precisar debidamente esta idea al analizar en particular cada figura de planeamiento o tipo de plan. Por el momento, se trata sólo de subrayar el dato de la articulación jerárquica de los diversos planes, los cuales aparecen como desarrollo unos de otros, de forma tal que el inferior no puede, en consecuencia, conculcar aquél del que trae causa. La legislación urbanística así lo destaca expresamente hoy recogiendo una doctrina jurisprudencial anterior en este sentido que se formuló a partir de las relaciones entre los Planes Generales y parciales de ordenación urbana.
Esta es, pues, en sus líneas generales la estructura del ordenamiento urbanístico, en el que los planes juegan, como ha podido verse, un papel auténticamente esencial. La legislación propia de las Comunidades Autónomas responde exactamente a este mismo esquema.
2. CRITERIOS LEGALES DE PLANEAMIENTO Y NORMAS DE DIRECTA APLICACIÓN
2.1. CRITERIOS LEGALES DE PLANEAMIENTO: LOS ESTÁNDARES URBANÍSTICOS
Para entender correctamente las relaciones entre la legislación urbanística y los planes es necesario hacer ahora algunas precisiones adicionales de la mayor importancia.
La Ley de 1956 dejaba en completa libertad al planificador para establecer la ordenación concreta que estimara más conveniente. La remisión de la Ley a los planes operaba, pues, pura y simplemente sin ningún condicionamiento. La experiencia de veinte años mostró los graves inconvenientes que de tal postura se derivaban y movió al legislador a rectificarla introduciendo en el propio texto legal unos determinados criterios materiales de ordenación que los planes –generales y parciales sustancialmente– están obligados a respetar en todo caso, con lo cual la Ley asegura ab initio un mínimo inderogable de calidad de vida en el espacio urbano. Con la legislación urbanística vigente, la remisión no opera, pues, pura y simplemente como en el pasado, sino con ciertas condiciones que son otros tantos límites a la potestad de planeamiento reconocida a la Administración. A
