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1.4. El marco lógico para la formulación y evaluación de proyectos^1
1.4.1. Generalidades
Definimos un proyecto como “Un conjunto sistematizado de actividades, cuya ejecución está limitada en el tiempo y enmarcada en un monto específico de recursos, y que está dirigido a la consecución de uno o más objetivos previamente determinados en términos concretos.”^2 Un proyecto nace y muere; se inicia y, de tener éxito, termina, habiendo cumplido con su propósito. No es un trabajo para siempre. Un proyecto sirve para convertir una situación insatisfactoria A en una situación B, que si no es ideal, por lo menos es más satisfactoria. También se puede decir que un proyecto representa una contribución a la solución de un problema.
PROYECTO
SITUACIÓN A
(problemática)
SITUACIÓN B
(mejorada)
Los siguientes son ejemplos posibles del esquema precedente.
SITUACIÓN A SITUACIÓN B Una fábrica de muebles tiene un torno anticuado que frena el ritmo general de la producción.
Comprado e instalado un torno moderno que trabaja con la misma eficiencia que el resto de la maquinaria. Un instituto de Seguro Social tiene un número excesivo de empleados subutilizados y sus servicios son deficientes.
El instituto cuenta con un nuevo organigrama y ha mejorado su rendimiento en un 25%.
Faltan técnicos de matricería en la industria metalmecánica del país.
Existe una escuela que gradúa 50 técnicos al año. Se mueren 300 niños de sarampión al año. Realizada una campaña masiva de vacunación contra el sarampión, mueren anualmente 25 niños al año. La oferta de energía eléctrica satisface sólo el 80% de la demanda.
Existe una nueva planta hidroeléctrica y la demanda está cubierta en un 96%.
(^1) “Sinopsis de los métodos utilizados en la evaluación de proyectos” Departamento de Análisis de Proyectos, Banco Interamericano de Desarrollo. (^2) “Formulación de proyectos” Swedish International Services.
Empresas e instituciones que trabajan bajo la modalidad de proyectos
- ¿Qué las caracteriza? a) Objetivos específicos que van cambiando con el tiempo. b) Actividades acotadas en el tiempo. c) Actividades que no necesariamente se repiten periódicamente. d) Tienen recursos humanos con diversas especialidades y capaces de trabajar en equipo.
- ¿Cómo se organizan? a) Existe un Comité que se encarga de seleccionar los proyectos, priorizarlos, asignarlos a un equipo y una vez realizado reasignar a las personas del equipo a otros proyectos. b) Existe un Equipo Técnico encargado de formular proyectos, realizar su seguimiento y evaluarlos. c) La administración de los RRHH es flexible. d) Pueden coexistir varios proyectos, algunos ligados para conformar un programa (conjunto de proyectos vinculados por sus objetivos). e) Los equipos de trabajo se conforman con un líder (director o gerente de proyecto), personal técnico (diversos especialistas) y personal de apoyo. f) Terminado el proyecto, e equipo se disuelve y las personas pueden pasar a integrar nuevos proyectos, ocupando nuevos roles dependiendo de su especialidad y de la temática de los proyectos.
- ¿Qué se espera de estas empresas o instituciones?
a) Un mayor nivel de involucramiento de las personas en las tareas que realizan, y por tanto, un mayor nivel de compromiso con los resultados. b) Que promuevan el ejercicio de la iniciativa entre los integrantes del equipo para contribuir a los objetivos del proyecto. c) Mayor eficiencia, en la medida que las personas se concentran en un único proyecto, y éste es objeto de un seguimiento y una evaluación periódica. d) Mayor satisfacción en el trabajo de las personas que conforman los equipos de trabajo.
Todo proyecto tiene personas o partes interesadas en su éxito o, a veces, en su fracaso. Las “partes interesadas” son las que serán afectadas por el proyecto directamente o indirectamente, así como los que lo promueven, los que han redactado el documento de proyecto o los que van a financiarlo. Entre las “partes interesadas” tienen especial relevancia los “beneficiarios”, los cuales pueden clasificarse en directos o indirectos. Los beneficiarios directos son las personas cuya condición se pretende mejorar a través del proyecto, y por tanto, son las personas en las que se centran los objetivos del proyecto. Los beneficiarios indirectos, no siempre presentes en un proyecto, son los que podrían mejorar su condición como consecuencia de la ejecución del proyecto, pero de manera indirecta. Un proyecto que mejore la productividad de la producción agrícola tendría como beneficiarios directos a los productores agropecuarios, y como beneficiarios
Las filas de la matriz presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto:
(1) Fin alcanzado luego que el proyecto ha estado en funcionamiento (2) Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado (3) Componentes completados en el transcurso de la ejecución del proyecto (4) Actividades requeridas para completar las componentes.
LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO Resumen narrativo de objetivos
Indicadores verifi- cables objetivamente
Medios de verificación Supuestos FIN Es una definición de cómo el proyecto contribuirá a la solución del problema.
Miden los resultados esperados luego de un cierto tiempo de funcionamiento del proyecto. Los indicadores deben ser específicos en términos de cantidad, calidad y tiempo
Son las fuentes de información que un evaluador puede utilizar para verificar que los objetivos se lograron (pueden incluir: inspección visual, publicaciones, encuestas por muestreo, etc.)
Son los eventos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la “sostenibilidad” (continuidad en el tiempo) de los objetivos del FIN.
PROPÓSITO
Es la definición de la contribución que el proyecto realizará para el logro del FIN. Indica lo que se logrará al terminar la ejecución del proyecto.
Miden los resultados que se alcanzarán al final del proyecto si éste se ejecuta en forma exitosa. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados a alcanzar.
Son las fuentes que se pue- den consultar para verificar si los objetivos se están logrando. Pueden indicar que existe un problema y la necesidad de realizar cam- bios en los componentes del proyecto (pueden incluir: inspección visual, publicaciones, encuestas por muestreo, etc.)
Indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que están fuera del control del gerente del proyecto (riesgos) y que tienen que ocurrir para que el proyecto logre el FIN.
COMPONENTES
Son las obras, servicios, asistencia técnica y capacitación incluidos en el proyecto. Deben expresarse en términos de trabajo terminado (sistemas instalados, gente capacitada, etc.).
Los indicadores son descripciones breves, pero claras de cada uno de los componentes que deben terminarse durante la ejecución. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc. que deberán entregarse.
Este casillero contiene las fuentes de información que permiten verificar que lo que ha sido contratado ha sido efectivamente entregado. Puede incluir inspección del sitio, informes de auditor, etc.
Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el PROPÓSITO.
ACTIVIDADES Son las tareas que se deben cumplir para completar todos los componentes. Se suelen listar en orden cronológico.
Este casillero contiene el presupuesto para cada componente a completarse en el proyecto
Contiene información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.
Los supuestos son los acontecimientos, condicio- nes o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los componentes del proyecto.
Ejemplo: Proyecto de Transporte Resumen narrativo de objetivos Indicadores
Medios de verificación Supuestos FIN Aumenta el uso del servicio de autobuses urbano (SAU)
- El Nº de pasajeros aumenta de 1.000.000 en el año base, a 1.200.000 a fines del año 1 y a 1.440.000 a fines año 2.
- El Nº de quejas de pasajeros baja de 6. en el año base en un 20% en el año 1 y otro 20% en el año 2. - Las estadísticas auditadas de la empresa de autobuses son notificadas a la Municipalidad. - Resultados de encuestas de pasajeros. - La demanda de servicios de autobuses está insatisfecha.
PROPÓSITO
El servicio ofrecido por SAU es confiable
- La tasa de accidentes disminuye respecto del año base, 10% el primer año y otro 10% en el segundo año
- El Nº de demoras en los horarios de llegada baja, respecto del año base, en 15% el primer año y otro 15% en el segundo año. - Estadísticas auditadas de la empresa de autobuses son notificadas a la Municipalidad. - Estadísticas de la Policía de Tránsito. - El precio relativo del combustible se mantiene estable.
COMPONENTES
- Los choferes conducen con cuidado.
- Los autobuses se encuentran en buen estado.
- Los itinerarios y el uso de los autobuses han sido optimizados.
- Las infracciones de tránsito se reducen de XX en el año base a XY en el primer año y a XZ en el segundo año.
- Los autobuses en buen estado aumentan de T 0 en el año base a T 1 en el año 1 y a T 2 en el año
- Los residentes de la ciudad que viven a menos de 500 mts. de las paradas aumentan de R 0 a R 1 y luego a R 2. - Estadísticas auditadas de la empresa de autobuses son notificadas a la Municipalidad. - Datos básicos del Censo de Población y su actualización mediante proyecciones de población. - La Municipalidad aprueba nuevos recorridos para las líneas de autobuses.
ACTIVIDADES
- Entrenamiento de choferes.
- Plan de incentivos a los que conducen con cuidado.
- Elaborar reglamento de seguridad.
- Mejorar el sistema de inspecciones.
- Plan de reemplazo por unidades nuevas.
- Optimizar itinerarios.
- Compilar estadísticas de cumplimiento.
- Programa de encuestas
PRESUPUESTO
DOCUMENTOS SOBRE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
- La Municipalidad realiza un adecuado mantenimiento de calles y caminos.
- El sindicato de choferes está de acuerdo con la estrategia del proyecto.
- Los precios de las unidades de transporte nuevas se mantienen constantes.
- La Municipalidad aprueba nuevos recorridos para las
menudo se lo llama “subproyecto” o “subprograma”) con su propio marco lógico. La ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales con el propósito del programa, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que normalmente son independientes, sobre la información que precisa para ejecutar su programa, sin agregar componentes que no son de relevancia para lograr el propósito del proyecto.
Componentes Los componentes son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos que se requiere que produzca el gerente de proyecto dentro del presupuesto que se le asigna. Cada uno de los componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el propósito, y es razonable suponer que si los componentes se producen adecuadamente, se logrará el propósito. Se debe hacer una lista de los componentes en orden de importancia para el logro del propósito del proyecto, de manera que si no hay fondos suficientes (por ejemplo, por limitaciones presupuestarias) el gerente o el ejecutor tendrán una indicación clara de cuáles componentes son menos críticos y deben cortarse primero. El gerente es el responsable de la producción de los componentes. En el marco lógico, los componentes se definen como resultados, vale decir, como obras terminadas, estudios terminados, capacitación realizada.
Actividades Las actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para producir cada componente. Es importante elaborar una lista detallada de actividades debido a que es el punto de partida del plan de ejecución. Cada actividad se consigna en un gráfico (gráfico de Gantt, diagrama de camino crítico) y se estima el tiempo que toma su ejecución.
Evaluación de la columna de objetivos Se construye el marco lógico de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo para arriba. Si el proyecto está bien diseñado, lo que sigue es válido:
- Las actividades especificadas para cada componente son necesarias para producirlo.
- Cada componente es necesario para lograr el propósito del proyecto.
- No falta ninguno de los componentes necesarios para lograr el propósito.
- Si s logra el propósito, contribuirá al logro del fin.
- Fin, propósito, componentes y las actividades están claramente indicadas.
- El fin es una respuesta al problema más importante del sector.
Indicadores de FIN y de PROPÓSITO Los indicadores especifican los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, el propósito de un proyecto podría ser el lograr que las condiciones sanitarias de las aguas costeras cumplan con las normas sanitarias, y el indicador podría ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de 1000 por cien mililitros en una playa para el año 2004. Tal indicador es inequívoco. Enfoca al gerente de proyecto en un objetivo cuantitativo, mensurable, especifica la calidad (en este caso, la playa donde tiene que lograrse el resultado), y expresa cuándo se esperan los resultados.
Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados esperados, el marco lógico debe especificar la cantidad mínima necesaria para concluir que el objetivo –del propósito o fin– se ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a un costo razonable, preferentemente de fuentes de datos existentes. Los buenos indicadores contribuyen a asegurar una buena administración del proyecto; ponen en evidencia los principales resultados del proyecto y permiten al gerente decidir si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el propósito del proyecto.
En algunos proyectos puede ser difícil encontrar buenos indicadores. A veces pueden ser adecuados indicadores indirectos. Sin embargo, la disponibilidad de indicadores no deben determinar el diseño del proyecto. Tal como dijera alguna vez E. J. Mishan: “es mejor tener una medida bruta del concepto justo, que una medida perfecta del concepto erróneo”.
Indicadores de los componentes Los indicadores de los componentes son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría especificar 10 escuelas técnicas construidas, ubicadas en ciudades específicas, cada una con una capacidad de 1.000 estudiantes por año, y con el equipamiento adecuado (mesas, bancos, pizarrones, laboratorios, aulas de computación con conexión a internet).
Indicadores de actividades El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de actividad. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un componente. Los componentes se consignan por orden de importancia para el logro del propósito, de manera que el presupuesto se presenta en el mismo orden. Esta presentación hace más sencilla la realización de modificaciones. Una modificación posible consiste en eliminar uno o más componentes de prioridad baja. Si el marco lógico está bien construido, esto también significa disminuir el alcance de alguno de los indicadores de propósito. En forma alternativa, la necesidad de reducir el costo del proyecto puede significar una disminución del alcance del proyecto, lo que llevará a reducciones en diversos componentes y una disminución correspondiente en los indicadores cuantitativos del propósito.
Evaluación de la columna de los indicadores Al revisar la columna de los indicadores debe verificarse que:
- los indicadores de propósito no sean un resumen de componentes, sino una medida del resultado de tener los componentes en operación
- los indicadores de propósito midan lo que es importante
- todos los indicadores estén especificados en términos de cantidad, calidad y tiempo
- los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los indicadores de los otros niveles
- el presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las actividades identificadas.
