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EL CIUDADANO Y LA ADMINISTRACION
1. “Administrado”, término de compromiso. Evolución paralela del Estado y el ciudadano: Leviatán-súbdito, policía- ciudadano, gestor- administrado, provisor-cliente. La CE se refiere a los sujetos privados en diferentes términos, sin precisar el sentido: “nadie” (art. 25), “todos” (arts. 15, 27, 28 y 29), “españoles” (artículo 19 y 30), “personas” (art. 24), “ciudadanos” (arts. 23, 105 ), “particulares” (art. 106.2), “ administrados ” ( art. 149.1.18 ). Administrados = no simples receptores pasivos de la acción administrativa: deber de soportar intervenciones o intromisiones de las AAPP (aunque también de beneficiarse de sus actividades). “Relaciones de sujeción especial”: mayor dependencia jurídica de algunos administrados frente a las AAPP, ya sea x voluntariedad en las relaciones con la Administración o x ruptura del obligado cumplimiento de las leyes (funcionarios, contratistas, reclusos, acogidos en centros de asistencia, pacientes en centros sanitarios públicos, estudiantes en centros educativos públicos, militares, etc.). Doctrina que permite una acción más amplia de las Administraciones frente a la esfera jurídica del administrado, relajación de la reserva de ley que rige la intromisión de las AAPP en la esfera de los derechos de los administrados (teoría de Otto MAYER, s. XIX). 2. La capacidad de obrar del administrado ante la Administración A. Capacidad jurídica (= Dº común); B. Capacidad de obrar (= Dº común + menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos cuya actuación este permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo, sin asistencia de la persona que
ejerza la patria potestad o tutela: 30 LAP). Hay circunstancias modificativas de la capacidad de obrar, legalmente previstas: a) nacionalidad: extranjeros pueden ser discriminados en sus relaciones con las AAPP:
- para la relación funcionarial (arts. 23.2, 13.2 CE): algunos cuerpos funcionariales les están vetados, en otros se permite si hay reciprocidad en sus Estados.
- para la relación contractual (ej.: arts 243 y 54 LCSP, sobre exigencia de clasificación para contratar con las AAPP)
- para la relación económica (limitaciones al ejercicio de derechos de propiedad o de concesión de la legislación de minas, etc.). b) territorialidad: en el plano local, son administrados cualificados los vecinos (“quienes residan habitualmente en el término municipal y figuren inscritos con tal carácter en el Padrón municipal”) y gozan de ciertos derechos exclusivos y de deberes específicos (arts. 15 y 18 LRBRL). En el plano autonómico, existe la vecindad administrativa o territorialidad (paralela a la vecindad civil, determinada por el empadronamiento): aunque “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado” (art. 139 CE), caben algunas diferencias en las situaciones de los administrados (a efectos de subvenciones autonómicas, tributos, etc.). c) edad : permite ponderar objetiva y razonablemente algunas desigualdades: LIMITES MINIMOS O MAXIMOS PARA RELACIONARSE CON LA ADMINISTRACION (jubilaciones de funcionarios a los 65-70 años - a pesar de no existir ya una edad máxima de jubilación con carácter general- y de 55 años a controladores aéreos para puestos operativos; 30 años mínimo para ingresar como Policía Local; mínimo de 16 años para obtener un permiso de conducción o comprar tabaco en estancos - concesiones administrativas de venta-).
signos en reuniones plenarias públicas de Diputaciones Provinciales y Corporaciones Locales; adaptar las páginas de Internet de titularidad pública o financiados con fondos públicos a los estándares de accesibilidad; facilitar la accesibilidad de Congresos, Jornadas, Simposios y Seminarios promovidos o subvencionados por Administraciones Públicas, así como los mensajes institucionales; promover medidas de accesibilidad de los medios de comunicación social de titularidad pública o con carácter de servicio público; adoptar medidas de subtitulado para las campañas de publicidad institucional. e) circunstancias de “patología económica”: pueden incapacitar o permitir (prohibiciones de contratar: art. 49 LCSP: procesamiento por ciertos delitos o condena penal, concurso o insolvencia, incumplimiento de deberes fiscales o de la Seguridad social, etc.). f) lengua: diversas lenguas oficiales en el Estado: art. 3 CE y Estatutos de Autonomía: castellano=lengua oficial: deber de conocerla
- que no de usarla- y derecho a usarla. Las demás, cooficiales en las respectivas CCAA según los Estatutos de Autonomía: art. 6.2 LO 6/2006, de 19 de julio, nuevo Estatuto para Cataluña: el catalán= lengua oficial de Cataluña, derecho a utilizarla y deber de conocerla (para los ciudadanos de Cataluña). Introducción del concepto de "lengua propia": de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, vehicular y de aprendizaje en la enseñanza. Algunas leyes de normalización lingüística exigen conocimientos de la lengua cooficial o reconocen derechos preferentes a quienes los poseen para el acceso a la función pública autonómica. La STC 31/2010 sobre el Estatut. g) religión : remisión al Derecho eclesiástico del Estado en lo tocante a asistencia religiosa castrense, penitenciaria y hospitalaria. C) LEGITIMACIÓN : derecho a intervenir en un procedimiento administrativo concreto = condición de INTERESADO (31 LAP) = titularidad de un derecho o interés legítimo: Promotores del
procedimiento + eventualmente afectados por su resolución en sus derechos + eventualmente afectados en sus intereses (si se personan en el procedimiento). Particularidades : los intereses legítimos colectivos abanderados x asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales “en los términos que la Ley disponga”; la “acción pública” como fenómeno expresivo de la existencia de “intereses difusos” (legislación urbanística, de patrimonio cultural, de costas, de espacios naturales protegidos, de medio ambiente en general: Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora del derecho de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente ).
3. Derechos del administrado en sus relaciones con las AAPP. a) Derechos fundamentales (remisión Derecho Constitucional) : ámbito de libertad frente a los poderes públicos. NO todos tienen el mismo valor, ni afectan por igual: los hay “de configuración legal” (las leyes pueden regular, delimitar- su ejercicio), otros directa y automáticamente ejercibles (reunión), otros reservados a los españoles (acceso a cargos públicos), otros vetados a las personas públicas (libertad de expresión, STC de 20 de julio de 1993), unos más sensibles que otros a la intervención administrativa. El principio derecho de igualdad ante la ley y en la aplicación de la ley (14 CE) implica la no discriminación, impide tratar desigualmente a los iguales sin justificación, proporción o razonabilidad (relación con la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes públicos - 9.3 CE- y la tutela judicial efectiva - 24 CE-). PERO cabe la posibilidad de trato igual a los desiguales o DISCRIMINACION POSITIVA (STC de 20 de enero de 1994). Problemas de la paridad de sexos: la dificultosa introducción en el ámbito administrativo: vid. el art. 1.3 del Plan para la igualdad de género en la
- obtener copia sellada de los documentos presentados y de aquéllos que obren en los expedientes.
- utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su CA en sus relaciones con las AAPP. 4. “Administración participativa”: la participación de los administrados en las AAPP: Reflejo de la democracia y elemento de conformación de la organización administrativa: arts. 9, 23 y 105 CE. Frente al dogma de una Administración autocrática, se impone el acercamiento entre los representantes del poder público y la sociedad, flexibilización de los aparatos burocráticos, transparencia de la acción administrativa, mejora de la eficacia social de las decisiones administrativas PERO confusión entre intereses generales y particulares, prolongación de trámites administrativos... además, la PARTICIPACION EXIGE INFORMACION. Tipos de participación:
- Directa (régimen de concejo abierto, arts. 140 CE, 29 LRBRL, asociaciones de vecinos, art. 72 LRBRL, consultas populares que pueden convocar los Alcaldes, previo acuerdo del Ayuntamiento en pleno y con autorización del Gobierno de la Nación, para tratar asuntos locales “de especial relevancia para los intereses de los vecinos”, arts. 18.1.f y 71 LRBRL, derecho fundamental de petición (art. 29 CE) vs. indirecta o de representación (participación de los administrados en órganos de la Administración: Comisiones, Consejos, etc.).
- Funcional (sin inserción de los administrados en la organización administrativa: información pública; posibilidad de formular iniciativas y sugerencias, denuncias, peticiones; la “acción pública”) vs. Orgánica (con inserción
de los administrados en algunos órganos administrativos, junto al personal al servicio de la Administración: Consejo Escolar de Centros educativos públicos y los privados concertados; el Consejo Social de las Universidades; los Consejos de Salud de Área, etc).
- Consultiva (asesoramiento, recomendación, sugerencia, consejo, consulta, etc.) vs. decisorio (configura la voluntad de las Administraciones públicas).
- Colectiva (a través de Asociaciones o grupos organizados y solamente en cuanto tales, vg. LGDCyU de 1984: trámite de consulta a las asociaciones de consumidores y usuarios en el procedimiento de elaboración de reglamentos) vs. individual.
- Predecisional (en las fases anteriores a la adopción de una resolución administrativa), vs. decisional (en la toma de decisiones) o postdecisional (fórmula de control de las decisiones ya adoptadas). 5. “Autoadministración”: las Corporaciones de Derecho público (Disp. Tr. 1ª LAP), entes de base sectorial privada, representativos de intereses profesionales y económicos, de naturaleza jurídico-pública. Tienen encomendadas x ley el desempeño de ciertas funciones públicas relacionadas con el sector de actividad de sus integrantes, funciones cuyo ejercicio hace suponer la existencia de actuación administrativa. STC de 14 de abril de 1994: “corporaciones sectoriales de base privada” o “entes públicos asociativos” (…) agrupaciones sociales, creadas por voluntad de la ley en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas de personalidad jurídico- pública, y acompañadas del deber de afiliarse a las mismas”. No se les aplica la LAP sino su regulación singular, PERO sus actos y disposiciones
carácter científico, técnico, humanístico y social, de ámbito nacional” (art. 1 de los Estatutos aprobados por el Pleno de Académicos el 13 de Diciembre de 1999 y por el Ministerio de Educación y Ciencia por Orden ECI/1917/2005, de 16 de junio).
6. “Heteroadministración”: ante el desbordamiento de las AAPP, éstas recurren a medios ajenos para lograr sus objetivos no económicos o prestacionales, sino gestionales (en sectores de complejidad técnica, económico-financiera, por ejemplo el control de la calidad industrial y la gestión de riesgos). Entidades colaboradoras de las AAPP: entidades privadas habilitadas o delegadas para ejercer funciones públicas directamente x ley o incluso x las propias AAPP (quienes mantienen poderes de policía necesarios para asegurar el cumplimiento de funciones o la prestación de los servicios de que se trate). Aunque LAP no se les aplica, han de respetar principios y reglas básicas del Ordenamiento administrativo en el ejercicio de las funciones públicas delegadas. El TS considera que, en cuanto participan del concepto de Administración pública, producen actos típicamente sometidos a Derecho administrativo. Ejemplos: Federaciones Deportivas (Ley del Deporte de 1990); entidades urbanísticas colaboradoras (8 Ley urbanística de Aragón); instituciones colaboradoras en materia de adopción internacional (92 ss. Ley de la infancia y la adolescencia de Aragón); Sociedad General de Autores (147 ss Ley de Propiedad intelectual), Entidades financieras (recaudación de ingresos de derecho público, Reglamento General de Recaudación); inspectores ( ITVs) , organismos de certificación y control industrial (Ley de Industria: AENOR)… Las Juntas de Compensación: Informe 21/2011, de 12 de septiembre de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón: “Para resolver esta cuestión debe determinarse, previamente, la función y naturaleza de estas juntas de compensación. El artículo 163 LUA define el status de las juntas de compensación de la siguiente manera: «La junta de compensación es el agente público responsable de ejecutar la urbanización en la gestión indirecta por compensación. Tendrá personalidad jurídica y plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines, disfrutando de consideración administrativa a los efectos previstos en esta Ley». Como es conocido, las juntas de compensación obedecen al denominado «fenómeno de autoadministración», en el que son los propios interesados los que desarrollan la función pública de la ejecución del planeamiento, en virtud de una delegación que hace de la junta un agente descentralizado de la Administración, de suerte que aquélla tiene naturaleza administrativa. Por estas funciones públicas desarrolladas, responde directamente frente a la Administración urbanística de la urbanización completa de la unidad de ejecución y, en su caso, de la edificación de los solares resultantes, cuando así se hubiera establecido. Y sólo cuando actúan en lugar de la propia Administración Pública merecen la consideración semejante a los entes públicos. Es decir, son sujetos privados (salvo participación mayoritaria pública, claro está) en los que se delegan funciones públicas. Y esto significa que no toda la actuación de la junta de compensación esté sometida al Derecho administrativo: en la medida en que aquélla gestiona intereses propios de sus miembros sin ejercicio directo de funciones públicas estará sujeta al derecho privado. Es decir, tiene una doble naturaleza (como, por cierto, sucede con las Federaciones Deportivas, Corporaciones de Derecho Público —como son los Colegios Profesionales— o las Cámaras de Comercio). Así lo entiende con carácter mayoritario la doctrina y la jurisprudencia (entre otras, STS de 11 de marzo de 1989. Arz. 1968, o 24 de mayo de 1994, Arz. 3908). En consecuencia, a juicio de esta Junta, las juntas de compensación, por su naturaleza de base privada y finalidad de consunción inmediata (se crean para la ejecución de un único proceso de urbanización), no tienen la consideración de poder adjudicador cuando gestionan intereses privados y, por tanto, no se encuentran sometidas a las reglas de la contratación pública”.
