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Poder Ejecutivo
Dentro de la teoría de separación de poderes de los orígenes del estado constitucional el gobierno puede ser definido como aquel órgano estatal que tiene la función de ejecutar las decisiones adoptadas por el legislativo de tal manera que su función es la de meramente ejecutar sustituyendo la decisión previa que toma un órgano, el legislativo, por la decisión del gobierno. Sin embargo esto no es así, con el paso del tiempo la decisión del ejecutivo con el paso de los años cambio de una concepción liberalísta que sitúa al poder legislativo como centro de la vida política a la posición actual en la que se habla del gigantismo del poder ejecutivo, en el que el ejecutivo parece abarcar todo.
A lo largo de la historia del estado constitucional se observa una tensión entre poder legislativo y el ejecutivo que está caracterizada por una distinta fuente de legitimación. En el caso del poder legislativo observamos una legitimación democrática representativa del pueblo mientras que en un primer momento la legitimación del poder ejecutivo es una legitimación hereditaria al corresponder este poder al monarca. Esta tensión se soluciona tras la II GM cuando se instaura de manera definitiva el principio democrático. Tras la II GM se soluciona esa tensión bien por la parlamentarización de la monarquía o bien por la eliminación de la figura del rey. Esto va a producir un doble efecto. El primero consolida al parlamento como órgano central del estado y en segundo lugar individualiza al gobierno como órgano estatal de naturaleza democrática ya que no va a depender del monarca.
A partir de aquí el estado constitucional ha ido fortaleciendo la posición del gobierno, ya no se limita a ejecutar las decisiones del legislativo sino que va a penetrar en todos los ámbitos de la vida política económica social y cultural. Como consecuencia de todo ello nos encontramos ante una nueva posición constitucional del gobierno, dentro del entramado de poderes del estado constitucional. Tres son los efectos de la democratización del estado constitucional en su conjunto que definen esta nueva posición del gobierno:
- Desaparición de los reyes de la vida política estatal que se produce sobre todo tras la primera guerra mundial. Tiene como consecuencia que los gabinetes se convierten en los únicos titulares del poder ejecutivo. El avance del principio democratizador hace que esos gabinetes dejen de ser establecidos por el rey sino que son establecidos por el parlamento.
- Está relacionado con el primero. Una vez desaparecidos los reyes, el gobierno tendrá que ser elegido por el pueblo, bien directa o indirectamente. Esta es la forma que triunfa en la Europa occidental tras la primera y segunda GM. El parlamentarismo de entre guerras se caracteriza por la inexistencia de elementos que produzcan una estabilidad política irracional. Los partidos políticos no eran capaces de disciplinar sus mutuas relaciones por lo que se generaban gobiernos inestables que derivarían en el triunfo de los fascismos.
- Está íntimamente relacionado con los anteriores. Como consecuencia directa de los efectos anteriores, observamos que en la actualidad se produce una fusión entre el parlamento y el poder ejecutivo y esto cambia la posición constitucional del gobierno. En la actualidad el poder ejecutivo va a depender de las mayorías parlamentarias. Su legitimación democrática indirecta se traduce en que el parlamento deja de ser un órgano que controla el gobierno sino que el gobierno va a expresar la voluntad de la mayoría parlamentaria y al mismo tiempo el parlamento va a permitir el control del gobierno por las minorías parlamentarias. Las mayorías parlamentario-gubernamentales son las que deciden la posición gubernamental del gobierno.
Composición del gobierno
El punto de partida se encuentra en el título IV de la constitución arts. 97-107 bajo la rúbrica del gobierno y la administración. En el art. 98.1 CE se establece quienes son los que componen el gobierno. Para analizar cuáles son los miembros que componen el gobierno debemos contemplar esa previsión del art. 98.2 y complementarla con la ley 50/1997. Dicha ley distingue con claridad entre los órganos colegiados y los X así como los órganos de composición de los órganos de apoyo o colaboración.
En cuanto a los órganos de composición del gobierno (presidente, vicepresidente, ministros, consejo de ministros y las comisiones delegadas). El presidente del gobierno es una figura trascendental dentro del poder ejecutivo, ya no solo por las funciones encomendadas a él sino por el hecho de que es quien elige bajo su absoluta discrecionalidad al resto de componentes del gobierno. En cuanto al vicepresidente, en el caso de que los hubiera, estos tienen encomendada el ejercicio de las funciones del presidente y tienen asignadas la condición de ministros cuando se les asigne la titularidad de un ministerio. Los ministros son titulares de los departamentos ministeriales en los que se divide el gobierno. Como titulares de estos departamentos, a ellos les corresponden las funciones de desarrollar las acciones de gobierno en el ámbito de su ministerio. En segundo lugar ejercen la potestad reglamentaria en el amito de sus regulaciones. En tercer lugar, demás competencias que tengan atribuidas por las leyes. En último término, refrendan los actos del rey en materia de su competencia. La ley 50/1997 introduce los ministros sin cartera, aquellos que no son titulares de un ministerio sino que una materia que sea relevante en un momento determinado se le da a un ministro. El consejo de ministros se trata de un órgano colegiado del gobierno al que le corresponden las principales funciones: 1º aprueba los proyectos de ley; 2º aprueba los proyectos de ley de los presupuestos generales del estado; 3º el consejo de ministros aprueba los RDLey y los RDLegislativos; en 4º acuerda la negociación y firma de tratados internacionales así como su remisión a las cortes en los términos previstos en la constitución; 5º declara los estados de alarma y excepción y propone al congreso la declaración del estado de sitio (art. 116 CE); 6º disponer de la emisión de deuda pública y de la contracción de crédito; 7º aprueba los reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes; 8º el consejo de ministros crea, modifica y suprime los órganos directivos de los departamentos ministeriales; 9º el consejo de ministros adopta los programas y directrices para la dirección en último lugar se dispone que le corresponderán todas las demás funciones determinadas por la constitución o leyes. La ley 50/1997 dispone que las reuniones del consejo de ministros van a poder asistir los secretarios de estado cuando sean convocados y además determina que esas deliberaciones son secretas. Las creadas modificadas o suprimidas mediante el real decreto del consejo de ministros. En ese real decreto se va a especificar quien va a presidir la comisión delegada, quienes la componen y qué funciones le corresponden a la comisión delegada. El art. 6 de esa ley determina 1º cuestiones de carácter general que afectan a varios ministerios; 2º estudiar aquellos asuntos que afectan a varios ministerios y 3º aquellos asuntos que afectando a más de un ministerio no requieren ser elevados al consejo de ministros. Ya ley 50/ determina que las reuniones de las comisiones delegadas son secretas. La doctrina entiende que aquí hay un error, no son secretas sino que solo es secreto la deliberación.
Los órganos de colaboración y de apoyo. La ley 50/1997 establece los órganos de apoyo técnico o colaboración en el art. 7 y ss. Esos órganos son en primer lugar los secretarios de estado, 2º la comisión general de secretarios de estado, 3º el secretariado de gobierno y los gabinetes. Los secretarios de estado son órganos de la administración general del estado, directamente responsables de la acción de gobierno en un concreto sector o actividad específica de un departamento de gobierno, estos pueden asistir a las reuniones de gobierno. Las reuniones de esta comisión tienen carácter preparatorio de las sesiones del consejo de ministros. En ellas se van a examinar todos los asuntos que luego se van a someter al consejo de ministros. El secretariado de gobierno es un órgano de apoyo también del consejo de ministros de las comisiones delegadas y de la comisión general de secretarios del estado. Los gabinetes son un órgano de apoyo técnico que presta auxilio al presidente, vicepresidentes, ministros y a los
- Interpone recursos de inconstitucionalidad.
- Propone al rey la convocatoria de referéndum.
- Se deja una clausula abierta en la que se le reconocen todas las demás funciones atribuidas por la constitución o demás leyes.
Desde el punto de vista práctico debemos señalar que la figura del presidente se ha ido fortaleciendo a lo largo de los años. Ha ido incrementando su influencia en la vida política económica y social. Esto se debe fundamentalmente a dos hechos:
- Depende del liderazgo interno que ejerza esa figura dentro de su partido.
- Con el establecimiento de gobiernos monocolores.
Los medios de comunicación social también juegan un papel decisivo potenciando ese liderazgo personal. Eso tiene como consecuencia que se adopte en nuestro sistema político elementos más propios de un sistema presidencial. Desde un primer momento en el que se convocan las elecciones generales, ya se presenta al cabeza de lista como candidato al presidente del gobierno y otro instrumento que se adopta es el debate sobre el estado de la nación. Estos dos elementos permiten acercar al cuerpo electoral a la participación en la vida política y esto solo puede redundan en una mejora de la calidad democrática.
Elección de los miembros del gobierno arts. 99 y 100 CE.
Mediante una lectura conjunta de estos artículos observamos que se atiende al principio democrático propio de un sistema parlamentario de gobierno ya que en el art. 99 se nos indica cual es el procedimiento de elección del presidente del gobierno y el art. 100 subraya que la elección de los demás miembros del gobierno será elección del presidente.
El art. 99 CE establece el punto de partida de la elección de gobierno. En él se regula el sistema de elección del presidente del gobierno que se conoce como procedimiento de investidura. Dicho procedimiento se va a dar en tres fases:
- Fase de consulta por el rey: el rey se reúne con los representantes de los grupos que obtienen representación política en las cámaras. Una vez que el rey se entrevista con esos grupos propone un candidato. Por costumbre suele proponer al candidato que representa al grupo que hubiese tenido mayor participación parlamentaria porque tiene más posibilidades de quedar investido. Esto no se establece sin embargo en el art. 99 CE.
- Fase de deliberación de las cámaras: una vez propuesto el candidato por el rey, esa candidatura va a ser deliberada por las cámaras. Para ello el candidato deberá exponer su programa político de gobierno ante las cámaras. Una vez expuesto, tiene lugar la votación de investidura. Este procedimiento se divide a su vez en dos fases: el candidato debe lograr el apoyo de la mayoría absoluta de las cámaras. En caso de no conseguirla, transcurridas 48 horas se celebra una segunda votación en la que necesitará conseguir una mayoría simple. En caso de no alcanzar esta, se podrán plantear sucesivas propuestas con un límite temporal de dos meses. Lo que no se especifica es si ese candidato puede seguir o no presentándose ni cuál es el número de candidatos se pueden presentar. Lo único que se fija es el límite temporal de dos meses desde la primera votación. Si no se consigue se da una disolución anticipada de las cortes y se convocan elecciones otra vez.
- Fase de nombramiento por el rey: art. 100 a partir del nombramiento, será él quien bajo su absoluta discrecionalidad, va a nombrar a los demás miembros del gobierno.
El cese de los miembros de gobierno: aparece nombrado en el art. 101 CE en el que se establece las causas de cese: celebración de nuevas elecciones, pérdida de la confianza parlamentaria y el fallecimiento o dimisión del presidente del gobierno. Este art. establece que mientras no se elija un nuevo gobierno, el gobierno cesante permanece en funciones.
II. Las funciones del Gobierno
El art. 97.1 CE enumera de una forma compleja y no muy clara cuales son las funciones que se le atribuyen al gobierno. La doctrina entiende que no se trata de una enumeración cerrada sino que debe ser estructurada. Deben partirse de un contenido básico (dirigir la política interior y exterior) y a partir de ahí, las demás funciones que aparen en el art. son facultades que concretan ese contenido básico (administración civil y militar, la defensa nacional o la función ejecutiva que incluye a la potestad reglamentaria). Solo así puede entenderse la redacción del art. 97.1 ya que es imposible comprender la existencia de una política exterior que excluya a la potestad reglamentaria o una política exterior que no incluya la defensa nacional.
A partir de ahí podemos estructurar las funciones que le corresponden al gobierno en las siguientes:
- (^) Dirección de la política nacional
- Defensa del estado
- Dirección de la administración del estado
- Función ejecutiva que incluye a la potestad reglamentaria
La dirección de la política nacional: se pretende plasmar el programa político que había sido presentado por el presidente en su investidura en lo que se denomina la acción de gobierno. Esta acción de gobierno es susceptible de un doble control: un control ordinario que conforme a criterios políticos correspondería a las cortes y un control extraordinario de tipo jurídico que es ejercido por el tribunal constitucional con los tribunales de justicia.
La acción de gobierno es un conjunto de facultades que definen la posición constitucional del gobernó junto con las cortes como poder central del estado y aglutina una serie de actividades:
Actividades legislativas (iniciar el proceso legislativo mediante la presentación de un proyecto de ley) Iniciar el mismo mediante
Dictar decretos ley
Facultades de tipo jurisdiccionales (recursos de inconstitucionalidad o bien de conflicto de competencias.
Facultades de tipo electoral como son la proposición al rey de la convocatoria de referéndums o intervenir en el ciclo electoral mediante la disolución anticipada de las cortes.
En último término incluye otras facultades como el nombramiento de altos cargos del estado, negociación y firme de tratados internacionales o declaración de estados de alarma y de excepción así como la proposición a las cortes de la declaración del estado de sitio. En todo caso este tipo de actividades de gobierno debe atender a lo dispuesto en la sentencia del tribunal constitucional 45/1990.
La segunda de las funciones es la función de dirección de la defensa del estado. En esta función van a cumplir aspectos de política interior y exterior. Esta función puede incluirse en la anterior.
Procedimiento de elaboración de reglamentos: art. 26 ley 50/1997 y arts. 129 y 130 de la ley 39/2015. Se establece un principio de buena regulación. Los reglamentos están sujetos al control judicial en virtud al art. 106 CE.
Status jurídico de los miembros del gobierno:
Se trata de un status jurídico especial que se deriva de las importantes funciones que desarrollan los miembros del gobierno. Ese status atiende a las previsiones específicas contenidas en la CE en los arts. 98.3, 98.4 y 102.
De la lectura de esos artículos vamos a extraer dos principios esenciales:
- Conforme al artículo 98.3 se establece los artículos de incompatibilidad general y absoluta de los miembros del gobierno para ejercer funciones representativas distintas de las propias del mandato parlamentario. Tampoco van a poder ejercer ninguna función publica que no derive de su cargo ni actividad profesional o mercantil.
- El art. 102.1 otorga un fuero jurisdiccional al presidente y a los demás miembros del gobierno. Los delitos cometidos por estos solo podrán ser exigibles ante la sala segunda el TS. Dicho fuero está protegido por la inmunidad parlamentaria y ese fuero solo se puede acudir cuando la acusación sea de delito de traición o contra la seguridad del estado en el ejercicio de sus funciones. En dicho caso se determina que la acusación solo puede ser planteada por una cuarta parte del congreso y ratificada por mayoría absoluta. En el caso en que prosperase, el art. 102.3 establece un contrapeso. No procede indulto. Ese inciso presenta distintas dudas doctrinales. El art. 98.4 CE dispone de una revisión normativa ya que la ley regulará estatutos de los miembros del gobierno. Al respecto la ley 50/1997 poco habla de esto y simplemente habla de los requisitos que han de cumplirse para ser parte del gobierno (ser español, mayor de 18 años, disponer plenamente de los derechos de sufragio activo y pasivo y no está inhabilitado para el ejercicio de empleo o cargo público pero se requiere que sea inhabilitación por sentencia condenatoria firme.
La lay 50/19997 repite el contenido de las previsiones constitucionales y solo añade que a los miembros del gobierno serán aplicables el régimen de incompatibilidades de la Administración General del estado. Esto viene en la ley 12/1995, la cual se complementa con la ley 2/2006, esta última regula los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de representación del Estado. Tenemos que añadir además la ley 19/2013 que regula la transparencia y el buen gobierno.
La Administración y el Consejo de Estado.
No podemos concluir sin hacer regencia a la administración. Al respecto debemos recordar que el constituyente, en concreto al título IV ya rubrica a este título ya que la constitución reconoce ese vínculo especial entre el gobierno y la administración al proclamar que el gobierno controla la acción desarrollada por la administración, tanto en su esfera civil como militar. El poder legislativo ostenta funciones de legislativas (x). Esto se va a traducir en que la Constitución establece principios más estrictos a la hora de regular a la Adm. En el art. 133 CE se establecen los principios relativos al interés general, es decir, en este apartado se recogen una serie de principios concretos de organización que son los de jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. Al mismo tiempo se establecen unos principios concretos de actuación que son el de eficacia, objetividad y legalidad.
En el apartado 2º se establecen los principios relativos a la reserva de ley y serán aplicables a la administración, a los funcionarios. El estatuto básico del empleado público se regula en el real decreto 5/2015. Finalmente ese principio de reserva de Ley se aplica a los gastos y obligaciones financieras contraídas por las Administraciones Públicas.
Además, la constitución establece un control social y judicial de la función administrativa.
El art. 105 de la constitución establece una serie de principios relacionados entre si que tienen en común un desarrollo del control social de la actividad administrativa. El primero es el principio de audiencia a los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de disposición que puedan afectarles, 2º acceso a los registro públicos salvo que con ello se afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguación de delitos y el derecho a la intimidad; 3º también va a ser la ley quien regule el procedimiento a través del cual deben producir se los actos administrativos siempre y cuando estos garantice la audiencia del interesado. Pero además establece en la constitución un control judicial en el art. 106. En su apartado primero, determina que son los tribunales los que controlan la potestad reglamentaria y su legalidad y en segundo lugar establece también un derecho a ser indemnizado por las lesiones que sufran los particulares sobre sus bienes y derechos siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Solo se exceptúan los supuestos de fuerza mayor. Muchos de estos principios van a ser desarrollados por lo previsto en disposiciones normativas específicas como la ley 6/ modificada por la ley 40/2015, la ley 5/2006, la 19/2013 o como la que veremos a continuación la LO 3/1980.
Por ultimo debemos concluir que el artículo 149.9 que es competencia del estado la regulación de las bases de regímenes jurídicos de las administraciones públicas, el régimen estatutario de los funcionarios, el procedimiento administrativo común, la legislación sobre expropiación forzosa, la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y en relación con los arts. 105 y 106 CE en régimen de responsabilidad de la administración.
Consejo de Estado
Que aparece recogido como tal en el art. 107 CE y desarrollado en la LO 3/1980 que desarrolla esa previsión constitucional. En cuanto a su funcionamiento y competencias pretende garantizar su, con el fin de lograr su objetividad e independencia con lo cual el consejo de estado va actuar muchas veces de manera preceptiva, pero sus dictámenes no son vinculantes. La LO 3/ establece que el consejo de estado está integrado por un presidente, jurista de reconocido prestigio, además hay un secretario también nombrado por RD y los consejeros.
Hay tres tipos de consejeros, los permanentes, natos y electivos.
Los consejeros permanentes (art. 7) ministros o consejeros de estados, así como profesores numerarios de disciplinas jurídicas. Estos son nombrados por RD sin límite de tiempo.
Los consejeros natos son (art. 8) los directores de las reales academias españolas, el director del centro de estudio político constitucional, los expresidentes de gobierno.
Consejeros selectivos son nombrados por un periodo de 4 años conforme al art. 9 y son nombrados entre los que tuvieran el cargo de: defensor del pueblo, presidentes del TC, presidentes de las diputaciones y rectores de universidad.
Funciones: puede actuar en pleno, secciones o comisiones. Emite dictámenes cuando hubiesen sido sometidos el presidente o alguno de los miembros del gobierno o bien por las CCAA por medio de los presidentes autonómicos. En todo caso, el consejo debe ser consultado siempre cuando se trate de proyectos legislativos, cuando se trate de anteproyectos de ley, cuando se trate de anteproyectos de ley… cuando surjan dudas sobre un tratado internacionale, cuando haya dudas entre los distintos departamentos ministeriales o cuando se trate de la concesión de
