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LECCIÓN 9. EL GOBIERNO EN EL SISTEMA
CONSTITUCIONAL
9.1. La posición constitucional del Gobierno: composición y elección
9.2. Las funciones del Gobierno
9.3. Otros elementos a considerar: análisis de la Administración y el Consejo de Estado
9.1. POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO: COMPOSICIÓN Y ELECCIÓN
Dentro de la Teoría de Separación de Poderes debemos destacar que el Gobierno es el órgano estatal al que se le atribuye la titularidad del poder ejecutivo (como definía el propio Montesquieu), es decir, su papel se limitaba al de mero ejecutor de las disposiciones aprobadas por el Parlamento.
Sin embargo, en la práctica esta atribución es eminentemente equívoca, pues el papel del ejecutivo no se reduce a la mera ejecución de las decisiones adoptadas por el legislativo, es decir, no sustituye la decisión previa del Parlamento por su mera ejecución por el Gobierno.
Esto se debe a que la posición del Gobierno dentro del entramado de poderes del Estado ha ido cambiando a lo largo del tiempo, así, de una concepción liberalista y revolucionaria que situaba al poder legislativo como centro de los poderes del Estado (ya que representaba la voluntad del pueblo), se evoluciona a una concepción innovadora dentro del panorama constitucional, en la que se consolida al Gobierno como poder de los Estados democráticos, tras la Segunda Guerra Mundial. Dentro del liberalismo revolucionario triunfante en los s. XVIII y XIX, el Parlamento se había consolidado como un poder preeminente, ya que representaba directamente la voluntad del pueblo. Mientras que el poder ejecutivo sería un mero ejecutor de las decisiones del Parlamento y, el poder judicial un simple aplicador de la normativa que había sido aprobada por el Parlamento. La posición del Gobierno se veía muy limitada por la acción del legislativo. Esto se debía a que el poder ejecutivo normalmente recaía en la figura del rey, con el fin de no volver a tiempos pasados. Es decir, el Estado constitucional a lo largo de toda su evolución histórica se definió por la existencia de una constante tensión entre el Parlamento y el Gobierno al estar dotados de fuentes de legitimación diferenciadas. El Parlamento estaba legitimado de manera representativa por elección del pueblo y el Gobierno estaba legitimado hereditariamente por la sucesión del monarca.
Esta tensión entre el Parlamento y el Gobierno tenía como fin primordial lograr el protagonismo de uno u otro poder en la vida política estatal. Tras la Primera Guerra Mundial y sobre todo con la II Guerra Mundial, se produce la consolidación del principio democrático, lo que va a solucionar la confrontación política existente entre el Parlamento y el Gobierno a través de dos vías:
- Parlamentarización de la Monarquía (establecer un Gobierno de Monarquía Parlamentaria)
- Supresión de la Monarquía como parte integrante del Gobierno de los Estados.
La parlamentarización de la monarquía o bien su supresión, permitió solventar la tensión existente entre el Gobierno y el Parlamento, produciendo a la vez un doble efecto:
- Por un lado, el Parlamento se consolida como un órgano central del Estado (recordemos que es el Parlamento quien elige al Gobierno)
- Por otro lado, el Gobierno se individualiza de los monarcas y se configura como un órgano estatal de naturaleza también democrática. A partir de ahí el avance del Estado democrático ha supuesto el fortalecimiento del Gobierno que va más allá de la mera ejecución de las decisiones adoptadas por el legislativo y que va a penetrar en todos los ámbitos de la vida política, económica y social. Es lo que la doctrina ha denominado el actual “ Gigantismo del Ejecutivo ”; y lo que tendrá como directa consecuencia su configuración como órgano central del Estado en casi toda Europa occidental. Esto fundamentalmente se debe a tres efectos de democratización que en su conjunto defienden esta nueva posición constitucional del Gobierno. Estos tres efectos serían:
- En primer lugar, la salida de los Reyes (denominado Rey, Emperador o Zar) de la vida política estatal tras la I G.M. Esto convertiría a los gabinetes de esos monarcas en los únicos titulares del poder ejecutivo. Con el triunfo del principio democratizador (tras la I GM) y el abandono de los Reyes, el Parlamento consolida en estos momentos su función representativa del pueblo y esto propiciará el segundo de los efectos.
- Y es que son los Parlamentos los que una vez desaparecidos los reyes, eligen a los Gobiernos de tal manera que los Gobiernos pasan a ser elegidos por el pueblo, bien de una manera indirecta (elegidos por el Parlamento que previamente había sido elegido por el pueblo), o de una manera directa como se prevé en algunos sistemas constitucionales en los que el Gobierno es elegido directamente por el pueblo; de esta manera, el Gobierno pasaría a estar legitimado por el pueblo.
Los órganos que componen el Gobierno
En una rápida lectura del art. 98.1, se pueden identificar cuáles son los órganos que componen el Gobierno. Órganos que, posteriormente, son desarrollados por la Ley 50/1997 en los artículos del 2 al número
Los primeros ( órganos de composición ) serán el Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes si los hubiere, Ministros, Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas.
En relación con el Presidente , sus funciones aparecen reguladas en el artículo 98.2 de la CE (“El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”), en el que se subraya la función de dirección del Gobierno.
Si hubiera vicepresidentes , a estos les corresponde el ejercicio de las funciones encomendadas al Presidente y ostentarán la condición de Ministros si se les asignase la titularidad de un Departamento Ministerial. Vicepresidentes (artículo 3 de la Ley 50/1997).
En tercer lugar, los Ministros son los titulares de los Departamentos Ministeriales en los que se organiza el Gobierno, teniendo competencia y responsabilidad en las esferas específicas de los mismos, por lo que sus funciones serán fundamentalmente:
- En primer lugar el desarrollo de la acción de Gobierno en el ámbito de su departamento;
- En segundo lugar, ejercen la potestad reglamentaria en el ámbito de ese Ministerio (dictan reglamentos)
- En tercer lugar se le encomienda la función de refrendar los actos del Rey en materia de su competencia;
- En último término, y con carácter general, todas las demás funciones que le sean atribuidas expresamente por las leyes.
Sobre Ministros , el artículo 4 de la ley 50/97. Esta ley permite también que junto a los Ministros con cartera (aquellos ministros que son titulares de los departamentos ministeriales), sean nombrados los llamados Ministros sin Cartera, estos son aquellos a los que se les atribuyen funciones específicas de tipo gubernamental pero no son titulares de Departamentos Ministeriales.
Las Comisiones Delegadas aparecen en el artículo 6 de la ley 50/97. Las Comisiones Delegadas son creadas, modificadas o suprimidas a propuesta del Presidente del Gobierno mediante Real Decreto del Consejo de Ministros.
En este Real Decreto se debe especificar quién es el miembro del Gobierno que va a presidir la Comisión Delegada; cuáles son las funciones que se le encomiendan y cuáles son los miembros del Gobierno, y en su caso Secretarios de Estado que la integran.
En estas funciones fundamentalmente tenemos que destacar,
- En primer lugar, la de examinar las directrices generales que tengan relación con varios departamentos;
- En segundo lugar, los asuntos que afecten a varios Ministerios y que requieran una formulación conjunta;
- En tercer lugar, los asuntos que afectan a más de un Ministerio y que no requieran elevarse al Congreso de Ministros.
El Consejo de Ministros tiene encomendadas las principales funciones que corresponden al poder ejecutivo ya que se trata del órgano colegiado del mismo. Entre esas funciones podemos destacar:
- En primer lugar: el Consejo de Ministros aprueba los proyectos de ley para remitirlos posteriormente al Congreso o, en su caso, al Senado.
- En segundo lugar: el Consejo de Ministros, aprueba los proyectos de ley de los Presupuestos Generales del Estado.
- En tercer lugar: aprueba los Reales Decretos Ley, así como los Reales Decretos Legislativos.
- En cuarto lugar: acuerda la negociación y firma de los tratados internacionales, así como su remisión a las Cortes en los términos previstos en la Constitución.
- En quinto lugar, el Consejo de Ministros declara los Estados de alarma y excepción y puede solicitar al Congreso la declaración del Estado de sitio.
- En sexto lugar, dispone de la emisión de deuda pública y dispone sobre la contracción de crédito
- En séptimo lugar, aprueba los reglamentos de desarrollo y de ejecución de las leyes.
- En octavo lugar, el Consejo de Ministros puede crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los departamentos ministeriales.
Constitución. De tal manera que, las funciones del presidente, pueden ser clasificadas en dos grandes categorías.
- Las funciones genéricas que establece el artículo 98.2 de la Constitución que son las funciones de dirección de la acción política del Gobierno, funciones de coordinación de los miembros del mismo
- Las funciones específicas, que aparecen dispersas a lo largo del texto constitucional y que serán sistematizadas en el artículo 2 de la Ley 50/1997. La Constitución atribuye al presidente del Gobierno un gran número de funciones que hacen de él un centro de decisiones del poder ejecutivo.
Entre esas funciones podemos enumerar las siguientes:
a. El Presidente del Gobierno nombra con absoluta libertad jurídica a los restantes miembros del Gobierno tras su investidura como presidente conforme los artículos 99 y 100 de la CE.
b. Artículo 92.2 CE: el Presidente del Gobierno puede solicitar al Rey la convocatoria de referéndum consultivo
c. En tercer lugar, en relación con las Cortes, el Presidente del Gobierno puede someterse a una cuestión de confianza o disolver anticipadamente las Cortes conforme a los artículos 112 y 115 de la Constitución respectivamente.
d. En relación con el Jefe del Estado, el Presidente del Gobierno puede solicitarle al Rey que presida el Consejo de Ministros (artículo 62 G).
e. En último término, en relación con el Tribunal Constitucional, el Presidente del Gobierno es uno de los legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad (art.162 1a).
Estas funciones específicas fueron objeto de un desarrollo en la Ley 50/1997, concretamente en el artículo 2. Este artículo por primera vez sistematiza un vasto conjunto de facultades presidenciales que se encontraban implícitas en las recogidas en la Constitución.
I. La primera función del presidente del Gobierno sería la de representar al Gobierno.
II. En segundo lugar, establecer su programa político.
III. En tercer lugar, determinar las directrices de la política interior y exterior.
IV. En cuarto lugar, dirige la política de defensa nacional y ejerce, respecto a las fuerzas armadas, las funciones previstas en la
legislación reguladora de la defensa nacional, es decir, en la LO 5/2005.
V. En quinto lugar, el Presidente del Gobierno, convoca, preside y fija el orden del día del Consejo de Ministros.
VI. En sexto lugar, refrendar los actos del Rey.
VII. En séptimo lugar, el presidente somete, para su sanción por el Rey, las leyes y demás normas con rango de ley.
VIII. En octavo lugar, el Presidente del Gobierno, crea, modifica o suprime mediante Real Decreto los Departamentos Ministeriales y Secretarías de Estado. Así mismo, establece la estructura orgánica de la presidencia del Gobierno.
IX. En noveno lugar, el Presidente del Gobierno resuelve los conflictos ministeriales.
X. En décimo lugar, imparte instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
XI. En undécimo lugar, puede interponer recurso de inconstitucionalidad.
XII. En duodécimo lugar, puede solicitar al Rey la convocatoria de referéndum.
XIII. Por último, la Ley 50/1997 en el artículo 2, deja abierta la posibilidad de que el Presidente tenga atribuidas otras funciones conforme a la Constitución y demás leyes.
En la práctica política, la posición del Presidente del Gobierno, se ha ido fortaleciendo como centro de la esfera de influencia política, económica y social que controla al poder ejecutivo. En ello, ha colaborado el liderazgo interno que ejercían aquellos que fueron presidentes en sus partidos y los Gobiernos monocolores (gobiernos de mayoría absoluta). Esto manifiesta a su vez que, la posición central del Presidente del Gobierno se debe, por un lado, al desarrollo de una práctica habitual que lo aproxima al modelo de presidencialismo y es que en el momento en el que transcurren las candidaturas a las elecciones se presenta al candidato del partido como un futuro presidente lo que es más propio de un sistema presidencialista y no de un sistema parlamentario como el nuestro en el que la elección del presidente se realiza mediante el procedimiento de investidura mediante la elección directa de las Cortes y no del electorado.
Además, debemos señalar que, otra de las prácticas que se ha importado del presidencialismo en nuestro ordenamiento jurídico es el debate sobre el Estado de la nación. Se trata del único debate que, con carácter general, se retransmite íntegramente por radio y televisión de manera que estos dos elementos van a permitir un acercamiento mayor del electorado a la figura
produce la conformación de la mayoría parlamentario-gubernamental. Este procedimiento de investidura se divide en tres fases:
- La fase de consultas por el Rey.
- La fase de deliberación por las Cámaras.
- La fase del nombramiento por el Rey.
- La fase de consultas por el Rey: se produce tras la renovación del Congreso de los Diputados y en los supuestos previstos en la Constitución, es decir, en los supuestos de dimisión o fallecimiento del Presidente o de rechazo de una cuestión de confianza. La finalidad de esta fase, es que el Rey adquiera la información necesaria para llevar a cabo la propuesta de candidato a Presidente del Gobierno con todas las posibilidades de que ese candidato pueda ser elegido.
Para ello, el Rey deberá consultar a todos los representantes designados por los grupos políticos de representación parlamentaria independientemente de su número, aunque no conformen un grupo parlamentario. En la práctica, lo que va a ocurrir es que, el Rey se limita a proponer al líder del partido que obtuvo mayor número de diputados. De esta manera, el Rey lo que hace es formalizar la decisión adoptada por el electorado convirtiendo el espíritu del artículo 99 en una convención constitucional.
- La fase de deliberación por las Cámaras. En el congreso va a tener lugar la deliberación de la proposición de un candidato de la presidencia del Gobierno de tal manera que, conforme a los artículos 99 y 64.1 de la Constitución, se establece que tras celebrarse la consulta por el Rey, éste propondrá un candidato y esa proposición de candidatura debe ser deliberada por las Cámaras. Para ello, el candidato, va a exponer ante las Cámaras su programa político de Gobierno. Programa político con el que el candidato pretende formalizar su solicitud de confianza a las Cámaras parlamentarias. Para ello, dicho programa político podrá ser ratificado en una primera votación (si alcanza mayoría absoluta) y, si no alcanza la mayoría absoluta, podrá ser ratificado por mayoría simple en una segunda votación que se celebraría a las 48 horas.
- La fase del nombramiento por el Rey. Tras la elección de candidato por las Cámaras, el Rey lo nombra Presidente. De lo contrario, en el caso de que no se alcanzase una mayoría simple en la segunda votación se procede a presentar propuestas sucesivas con un límite de tiempo, el plazo máximo sería de dos meses desde la primera de las votaciones.
De esta manera, el Rey, en este caso, a la vez que convoca elecciones disolvería a las Cámaras. Este acto del Rey conforme al artículo 64. debe ser ratificado por el Presidente del Congreso.
Finalmente y, para concluir este epígrafe, primero tenemos que hacer mención a las causas de cese.
En concreto, debemos hacer referencia, al artículo 101 de la Constitución, en el que se establecen como causas de cese del Gobierno las siguientes:
- En primer lugar; la celebración de nuevas elecciones.
- En segundo lugar; el supuesto de pérdida de la confianza parlamentaria.
- Por último, supuestos de dimisión o fallecimiento del Presidente.
Mientras que no se elige un nuevo Gobierno y no tome posesión, el Gobierno saliente permanecerá en funciones, con el fin de evitar vacíos de poder hasta la nueva investidura parlamentaria. Salvo en el supuesto concreto de la moción de censura constructiva ya que, iniciado este procedimiento, se incorpora un candidato a nuevo Presidente.
