partidos politicos, Apuntes de Derecho Constitucional

¡Descarga partidos politicos y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!

_286 Joaquín García Morillo éstas últimas, además de estar prohibidas por el art. 22.2 CE, son asociaciones ilegales a efectos penales, lo que no ocurre en el caso de las asociaciones secretas). Sin embargo, resulta más problemática determinar si la autoría del ilícito penal corresponde a la asociación. En efecto, debe ser la asociación en sí, y no alguno o algunos de sus miembros individualmente considerados, los que persigan fines o utilicen medios delictivos. Ciertamente, tal cosa resulta fácilmente determinable cuando la persecución del fin o la utilización del medio delict iva se encuentren Ñ expresamente previstas en los estatutos asociativos, Eso es, sin embargo, del to- do inhabitual; lo normal cs, en su caso, que sólo algunos de los miembros de la asociación incurran cn el ilícito penal, En tales supuestos, la dificultad estriba eni determinar si la autoría del ilícito penal les corresponde a ellos individualmente o: a la asociación como tal. c) La exigencia de democracia interna El legislador, en el art. 2.5 de la LO 1/2002, ha introducido un límite adicional; exigible con carácter general a todas las asociaciones (porque figura en uno de los preceptos de esta norma que tiene carácter de ley orgánica, conforme a su Dispo- una organización interna y un funcionamiento democráticos. En este, sentido, vié: : ne a extender a todas las asociaciones un requisito que la Constitución (arts. 6, 7 36 y 52) sólo establece expresamente para determinadas modalidades especiales de asociación: los partidos políticos y los sindicatos, así como los colegios y las sino de participación (véase, cn este-sentido, los derechos de los asociados qué: reconace el art. 21 de la LO 1/2002, precepto que también tiene carácter de ley: orgánica), pero puede afectar también a la libertad de organización de las aso: ciaciones y en ese sentido puede ser discutible su exigencia, con carácter general En todo caso, este planteamiento del legislador determina una mayor juridt: ficación de las relaciones entre el asociado y la asociación, relaciones que de este modo quedan hajo la tutela de Jos tribunales ordinarios. Á este respecto, el ar da. Por ejemplo, ha afirmado que el control de los tribunales sobre las resolució: nes de expulsión de los asociados se limita básicamente a verificar la regularidad formal del procedimiento sancionador (y, a lo sumo, a enjuiciar la razonabilidad: de la sanción) pero no consiste en que el Juez pueda entrar a valorar la conduct; del socio desde la perspectiva de los estatutos, con independencia del juicio: que ya han realizado los órganos de la asociación (STC 42/2011, caso club de caza): sición Final 1*) y que consiste en la exigencia de que todas las asociaciones tengan: organizaciones profesionales. Este planteamiento legal impone una determinada. relación entre el asociado y el ente asociativo y tal relación no es de sometimiento: 21 de la LO 1/2002 reconoce a los asociados el derecho a impugnar los acuerdos de los órganos de la asociación que estimen contrarios a la ley o a los Estatutos... Aunque el Tribunal Constitucional ha interpretado ese contral de forma modera Los derechos políticos: el derecho de reunión; el derecho de asociación 287 5. LOS PARTIDOS POLÍTICOS a) Su posición constitucional Los partidos políticos están reconocidos en el artículo 6 de la Constitución como organizaciones que «expresan el pluralismo político, concurren a la forma- ción y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política», siendo libres su creación y el ejercicio de su actividad, dentro del respeto a la Constitución y la ley. Este destacado reconocimiento constitucional de los partidos políticos es con- secuencia de que la democracia moderna se caracteriza, sobre todo, por ser una «democracia de partidos». El protagonismo de los partidos resulta manifie: sto, tanto en los procesos electorales (presentación de candidaturas, campañas electo- rales), como en la actividad misma de las Cámaras parlamentarias (a través de los grupos parlamentarios) e incluso en cl ámbito del Gobierno (que se forma sobre una base partidista, en función del respaldo de un partido o de una coalición de partidos). En este sentido, no hay duda de que las funciones que el art. 6 CE contempla son plenamente efectivas y no meramente teóricas (sin perjuicio de las críticas sobre la manera en que los partidos las desempeñan y de las dificultades que encuentran en la actualidad para cumplirlas satisfactoriamente, asunto sobre el que abundan los análisis en la literatura politológica, pero que excede del ám- bito de esta obra). Sin embargo, por importante que sea el protagonismo de los partidos, hay que tener en cuenta que existen importantes árcas de la organiza- ción estatal, como la Corona, el Poder Judicial o las Puerzas Armadas, que están excluidas de la actividad de los partidos y que, por ello, éstos no están llamados a condicionar el funcionamiento de toda la organización estatal, razón por la cual, desde cl punto de vista de nuestro Derecho constitucional, no está justificado definir al Estada como «Estado de partidos» (aunque hay que reconocer que esta expresión, procedente de la doctrina alemana, se ha aclimatado entre nosotros) siendo preferible la calificación, más austera y ajustada, de «democracia de par- tidos». Por otro lado, la destacada posición constitucional de los partidos políticos no significa, como lo ha declarado reiteradamente la Jurisprudencia constitucional, Que éstos sean órganos del Estado o que desde el punto de vista de su naturaleza Jurídica presenten diferencias con las asociaciones reconocidas en el art. 22 de la EE ni, mucho menos, implica que su creación o constitución csté despojada du las garantías que concurren en el art, 22 de la CE, en cuanto integrante de la Sección Y del Capítulo 1? del Título L Los partidos políticos son formas específicas de ¿Asociaciones a las que, por su funcionalidad en el sistema, la Constitución ha que- tido dotar de relevancia constitucional también específica en el Título Preliminar de la Constitución, pero a las que es aplicable la protección genérica del derecho de asociación reconocido en el art. 22 de la CE, «cuyo contenido conforma tam- 288 Joaquín García Morillo bién el núcleo básico del régimen constitucional de los partidos políticos» (STC 85/86, citada). La recepción constitucional del derecho a constituir partidos políticos no plan- tea, pues, problemas en cuanto a su rógimen de protección, que es en tado si milar, constitucionalmente hablando, al de las asociaciones, aun cuando la legislación de desarrollo sobre los partidos ha establecido algunas distinciones significativas, sobre las que conviene llamar la atención. b) La Ley de partidos La legislación específica sobre los partidos políticos se contiene en la LO 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, que vino a desarrollar —vein; titrés años después de la aprobación de la Constitución— las previsiones de: su art. 6, sustituyendo a la vieja Ley de Partidos de 4 de diciembre de 1978: (que era formalmente preconstitucional porque, pese a haber sido aprobada por las Cortes Constituyentes prácticamente en cuincidencia con la Constitución, fue publicada en el BOH y entró en vigor unos días antes que ésta). Como es notorio, esta Ley Orgánic : ; parlamentaria— está inspirada, fundamentalmente, en consideraciones sobre la: necesidad de defender la democracia frente a los partidos políticos que atenten! contra ella, en especial, por su colaboración con los grupos terroristas. Entre las principales características de esta legislación cabe destacar las que se mencionan a continuación. La primera es que la liburtad de creación de partidos queda reservada a los ciudadanos de la Unión Europea, mayores de edad, que se encuentren en el pleno ejercicio de sus derechos y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita o por algunos de los delitos graves contra la Constitución, el orden pública, la paz o la indepcadencia del Estado y la defensa nacional, así como contra la comunidad internacional, previstos en el Código penal. La segunda característica destacable se refiere al significado de la inscripción en cl Registro de Partidos Políticos (dependiente del Ministerio del interior) ae en este supuesto, cobra especial relevancia. El carácter que estos entes poscen de asociaciones de configuración legal lleva aparejado que sólo adquieran esa pretis sa personalidad jurídica y las derechos o facultades que de ella dimanan (como, por ejemplo, presentarse a consultas electorales) mediante la inscripción a Registro. No puede hablarse con propiedad de un partido político antes de la: inscripción en el Registro, pues sólo cuando ésta se produzca, habrá adquirido sú:: específica configuración, que constituye su elemento diferenciador de las demás asociaciones. Por lo demás el procedimiento de inscripción es semejante al pre? visto para la generalidad de las asociaciones —que ha sido examinado precedeb= —que fue aprobada por una amplísima mayoría... “do que los derechos de participación demo Los derechos políricos: el derecho de reunión; el derecho de asociación 282 femente— con algunos matices. Por ejemplo, el plazo para entender realizada la inscripción por silencio positivo es más breve: veinte días. En tercer lugar, es preciso recordar que la Constitución exige a los partidos políticos que su estructura interna y funcionamiento sean democráticos, lo que plantea el problema de determinar los parámetros de democracia interna que les son exigibles, El Teibunal Constitucional ha reconocido que el legislador goza a ese respecto «de un amplio margen de libertad de configuración» (STC 56/1 993, caso expulsión del PNV). En este sentido, aunque la vieja Ley de Partidos de 1978 solo explicitaba unas exigencias de funcionamiento interno mínimas, la LO 6/2002 —especialmente tras su reforma en 2015— ha ampliado esos requisitos, proporcionando un parámetro legal de democracia interna más elaborado laun- que seguramente todavía insuficiente, en varios aspectos importantes). La LO 6/2002 (arts. 7 y 8) exige que el órgano supremo del partido sea la Asamblea General -—comúnmente llamada Congreso—; que dicha Asamblea de- ba estar integrada por la totalidad de los miembros del partido, directamente o a través de compromisarios; que los órganos de gobierno y representación habrán de elegirse directa o indirectamente, por sufragio libre y secreto y renovafse, como máximo, cada cuatro añas; que los afiliados deberán scr personas físicas mayores de edad, aunque no necesariamente ciudadanos de la Unión Europea, de modo que la afiliación está abierta a los extranjeros en general (a diferencia de lo esta- blecido para la creación de los partidos, que está reservada a aquellos, como ya se ha dicha); que los estatutos podrán establecer diferentes modalidades de afiliación en función del nivel de vinculación al partido y deberán regular el régimen de infracciones y sanciones de los afiliados, así como un procedimiento para aplicar- las, contradictorio y garantista. Por otra parte, la refurma de la ley de partidos de 2015 ha exigido la suspensión cautelar automática de los afiliados incursos en un Proceso penal respecto de los cuales sc haya dictado auto de apertura de juicio oral por un delito relacionado con la corrupción así como la sanción de expulsión del partido de aquellos que hayan sido condenados por alguno de esos delitos. Además, la ley de partidos enuncia unos derechos de los afiliados que los es- fatutos han de recager un todo caso, entre las que cabe destacar los siguientes: derecho a participar en las actividades del partido y a ejercer el voto de acuerdo con los estatutos; a ser electores y elegibles para los cargos del partido; a ser informados acerca de la composición y decisiones de los Órganos directivos, así Como sobre las actividades y la situación económica del partido; y a impugnar los acuerdos de los órganos del partido contrarios a la ley o a los estatutos. A este respecto, hay que recordar que el Tribunal Constitucional ha considera- tica interna de los afiliados integran + contenido del derecho de asociación, cuando éste se ejerce a través de partidos «Políticos y que la garantía jurisdiccional de esos derechos de participación puede 292 Joaquía García Morilla anulación de dichas candidaturas estaba justificada, no porque los miembros del partido disuelto hubieran perdido su derecho de sufragio pasiva, sino por la conti- nuidad estructural, personal y funcional de esas agrupaciones con dicho partido). Además, el Tribunal Constitucional, en un caso polémico, ha confirmado la deci- sión del Supremo de anular la mayor parte de las candidaturas presentadas por un partido legal, inscrito en el Registro de Parridos, por entender que mediante ellas también se pretendía la continuación de la disuelta Batasuna (STC 112/2007). A este respecto, el Tribunal Constitucional ha tomado en consideración indicios objetivos y subjetivos de esa continuidad fraudulenta, tales como la denomina- ción de las candidaturas, el número de personas vinculadas al partido disuclto presentes en las mismas, la relevancia de los puestos que ocupaban en ellas, etc. Sin embargo, a falta de elementos subjetivos, es decir, de vínculos personales de, los candidatos con el partido disuelto, el Tribunal Constitucional ha considerado, que determinados indicios objetivos de continuidad con aquél eran insuficientes para anular las candidaturas (STC 62/2011, de 5 de mayo, caso Bildu). También ha valorado que la condena explícita de la violencia terrorista, realizada en los estatutos de un nuevo partido y cn manifestaciones públicas de sus dirigentes, representa un contra-indicio importante, capaz de desacreditar la supuesta conti: nuidad fraudulenta con el partido disuelto (STC 138/2012, caso Sortu). En tudo caso, con la Ley de partidos no se ha pretendido introducir un sistema de «democracia militante», que exija de los partidos un deber positivo de defensa activa de la Constitución, similar al que es exigible de los poderes públicos, en vir; tud del art. 9,1 CE. La propia exposición de motivos de la Ley se preocupa de afirs mar que la misma no pretende limitar las idcas o fines proclamados de los partt- dos (estando únicamente vetados los que incurren directamente en el ilícito penal) y que «resulta indispensable identificar y diferenciar con toda nitidez aquellas bt ganizaciones que defienden y promueven sus ideas y programas, cualesquiera que éstas sean, incluso aquellas que pretenden revisar el propio marco institucional; con un respeto escrupuloso de los métodos y principios democráticos, de aquellas otras que sustentan su acción política en la convivencia con la violencia, el terror; la discriminación, la exclusión y la violación de los derechos y de las libertades». En definitiva, con esta Ley Orgánica se ha configurado una vía de ilegalización: de los partidos, especialmente por razón de su colaboración con el terrorismo, qué es distinta e independiente de la ilegalización penal, por el delito de asociación ¡lícita (que plantea los problemas a los que se ha hecho referencia en el apartado 4,b dé la presente Lección), pero que puede seguirse de forma simultánea a ésta, produciendo cada una de ellas los efectos correspondientes (como se encarga de aclarar eb.até; 10.6). De hecho, los dos cauces se utilizaron en el caso de Batasuna, cuyas actividas des fueron suspendidas por un Juzgado de Instrucción de la Audiencia Nacional, en: aplicación de la legislación penal, horas antes de que el Congreso de los Diputados instase al Gobiesno a solicitar su Hegalización en virtud de la LO 6/2002. Los derechos políticos: el derecho de reunión; el derecho de asuciación 293 Algunas críticas ditigidas contra esta cy han puesto en duda su constitucio- nalidad, por entender que excede las previsiones del art. 22 CE, cuyo apartado se- gundo sólo se refiere a la ilicitud de las asociaciones tipificadas penalmente, poro parece necesario tener en cuenta que el régimen jurídico de los partidos como se ha advertido más arriba, a propósito de las consecuencias de su inscripción en el registro-— puede presentar algunas diferencias con el general de las asociacion: por razón de las funciones que les atribuye el art. 6 CE. En todo caso así lo ha entendido la STC 48/2003, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad com. tra esta ley planteado por el Gobicrno Vasco. Por vtro lado, el Tribunal Europe de Derechos Humanos ha avalado la ilegalización de los partidos «cuyos líderes incitan. a recurrir a la violencia, o proponen una política que no es compa tible con una o más de las reglas de la democracia, o aspiran a la destrucción de la ropia democracia» (STEDH de 31 de julio de 2001, caso Partido de la Prosperidad y otros contra Turquía) y ha confirmado esta jurisprudencia en la SFEDH de 30 de junio de 2009, caso Herri Batasuna y Batasuna contra España, ca la que declará que la ilegalización de estos dos partidos por el Tribunal Supremo no ha supuesto ninguna vulneración del artículo 11 de Convenio Europeo. Por último, hay que distinguir la ilegalización de la declaración judicial de extinción de un partido, por haber incumplido las obligaciones de adaptar sus estatutos a las disposiciones legales, de renovar sus ór to ganos de gobierno y repre- sentación o de presentar sus cuentas anual érmi Í : : E as anuales, cn los términos previstos en el 12bis de la LO 6/2002. " ! nar d) La financiación de los partidos No puede terminarse esta exposición del régimen legal de los partidos sin ha- cer mención de su sistema de financiación, porque el mismo condiciona en buena medida su funcionamiento (par ejemplo: no cabe pasar por alto las distintas con- secuencias que puede tener para la independencia del partido el origen público o privado de sus fondos; o que la recaudación de los mismos se lleve a cabo por las Instancias centrales del partido o por sus estructuras locales o incluso por los candidatos, para determinar el grado mayor o menor de centralización de la orga- nización partidista). Además, este asunto de la financiación de los partidos revela notables diferencias con el régimen lega! del resto de las asociaciones. : La financi. ' Ón partidista en España tiene carácter mixt E i aportaciones privadas con subvenciones públicas, au aque a das, Las bases del sistema de financiación fueron establecidas por la LO 3/1987, de 2 de julio, que ha sido derogada y sustituida por la LO 8/2007, de 4 de julio, Sobre Financiación de los Partidos Políticos, que a su vez fue wodificado por la LO. 5/2012 de octubre y posteriormente por la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de 294 Joaquín García Morillo marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos. Existen las siguientes modalidades de subvenciones públicas: a) las subvenciones destinadas a sufragar los gastos electorales, que están re- guladas cn la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (véase a este respecto el apartado 7 de la Lección 22) y las que puedan establecerse para los gastos de propaganda en los referéndum, conforme a la Ley Orgánica reguladora de esta institución; )») las subvenciones estatales anuales que pueden ser de dos clases: las destina- das a cubrir los gastos de funcionamiento ordinario de los partidos políticos con. representación en el Congreso de los Diputados y otras subvenciones previstas es- pecíficamente para atender los gastos de seguridad de los partidos. A estos efectos, el importe global de las partidas presupuestarias correspondientes se distribuye en. tres partes iguales: una de ellas se asigna en praporción a los escaños y las otras dos terceras partes, proporcionalmente a los votos obtenidos por cada partido. <) las subvenciones de las Comunidades Autónomas para gastos de funcio- namiento de los partidos representados en las asambleas autonómicas, confor- me a sus respectivas legislaciones. d) las aportaciones que puedan recibir los partidos de los grupos parlamen= tarios que están presentes en las dos Cámaras de las Cortes Generales y en las Asambleas autonómicas y también las que pueden obtener de los grupos de repre” sentantes en las corporaciones locales. Las subvenciones a los partidos son incompatibles con cualquier otra ayuda: económica o financiera incluida en los presupuestos públicos. Por otro lado, la ley regula la financiación privada a los partidos, estableciendo: algunas limitaciones, entre las que cabe destacar las siguientes: 1) las aportaciones deben ser de personas fi las dovaciones de personas jurídicas o las que tuvieran carácter anónimo, ii) tio pueden tener carácter finalista, para preservar la independencia del partido qué recibe la donación, ii) las donaciones de una misma persona física no pueden superar la cantidad de cincuenta mil euros al año (aunque se exceptúan de esté límite las donaciones en especie de bienes inmuebles) y iv) las cantidades donadas a los partidos políticos deberán abonarse en cuentas abiertas en entidades de cr dito exclusivamente para dicho fin. Por otra parte, la ley prohíbe cualquier financiación por parte de Gobiernos y organismos, entidades o empresas públicas extranjeras o de empresas relacionas das directa o indirectamente con los mismos. La valoración general del sistema de financiación de los partidos, a la vista de sus resultados, debe ser necesariamente crítica, porque, pese a las ventajas téór cas de la financiación pública —que favorece la independencia de los partidos Y icas y tener carácter nominativo, quedando prohibidas”: Los derechos políticos: el derecho de reunión; tl derecho de asociación 295 la igualdad de oportunidades entre ellas — más que proporcionalmente a los partidos sido capaz de asegurar la suficiencia finan endeudamiento considerable); y ticas de financiación irregulares. No en balde. 8/2007 afirmaba que el sistema vigente no había garantizado la actividad ceonómica». : Sin embargo, la LO 8/2007 y, sobre todo. introducido mejoras importantes. Por t aceptar donaciones anónimas o d cuotas de afiliación y para las don. hay que reconocer que ha beneficiado mayores frente a los menores; no ha ciera de los partidos (que tienen un ( , la exposición de motivos de la LO de financiación de los partidos hasta entonces «suficiencia, regularidad y transparencia de su / sus reformas de 2012 y 2015, han ejemplo: la ya mencionada prohibición de le personas jurídicas; el incentivo fiscal para las ; aciones a los partidos i PF (la base máxima de esa deducción es de 600 euros a pa e que las deudas a los partidos políticas se condonen total o parcialnsonto pa r : de las entidades de crédito; el incremento del poder sancionador del bue de Cuentas que ahora puede imponer sanciones por infracciones, tanto de la Ley de Financiación de los Partidos Políticos como por superar los límites de gasta y : vistos en la key electorak; la regulación mcuho más detallada de las Sol aci Ms de transparencia de los partidos, de sus obligaciones contables y de su A ne económico-financiero, con la obligación de designar un directivo responsable A este árca que debe elaborar las cuentas del partido y presentarlas al Tribunal de Cuentas. Finalmente hay que tener en cuenta que la LO 1/2015 ha tipifi ado A : delitos de financiación ilegal de los partidos políticos. Pe 6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA A) BIBLIOGRAFÍA e arse GAVARA DE CARA, LO: 8 sist de or- nión y manifestación, Madrid, 1997; LÓPEZ A Para el derecho de asociación en general, ver DÍEZ-PICAZO, fundamentales, 3" ed, Madrid, 2008; PEI , 3 ed. Madrid, 2008; FERNÁNDEZ titución, Madrid, 1987. Pueden De DEZ BARRER J.A., al artículo 22 C.E, L. M., Sistema de derechas yá 'S, G., Asociaciones y Cous- de vorse, dambién, el Comentario de SANTAMARÍA PASTOR lo :n Comentarios a la Constitución, Madrid, 1980, así Udo J » , , así como el AGAR DE EeouE, [.. en Comentarios a las Leyes políticas. Constitución española d a Madri también son de interés JIMÉNEZ CAMPO, J., «La intervención estatal ai no €n Revista Española de Derecho Constitucional, 1 (1981), y FERNÁNDEZ ADA CAMPOAMOR, A., «El control estructucal- funcional de los partidos políticos en la jurisprudencia contencios i i i 0 so-admini an sra Españ » . nal, 4 (1982), strativa», Revisra Española de Derecho Constitucio-