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El régimen económico en una Constitución:
¿solución o fuente de conflictos?
En las últimas décadas, uno de los temas
más polémicos del Derecho Constitucional es el del régimen económico. Probablemente, esto sea conse- cuencia de la pugna entre los representantes de las diversas corrientes ideológicas por plasmar sus princi- pios económicos en el texto constitucional. No es por lo tanto difícil presenciar denodados esfuerzos y encarni- zadas discusiones entre unos y otros por consagrar, dependiendo de cada caso, la economía de mercado o>, la economía social de mercado, la economía socialista (con una mayor o menor participación estatal), etc. Sin embargo, poco o nada se ha discutido sobre un punto previo que consideramos crucial. ¿Es real- mente necesario que una Constitución incluya un régi- men económico? Evidentemente, la clase política ha dado por sentada una respuesta en sentido afirmativo. El presente artículo pone justamente en duda la conveniencia de consagrar a nivel constitucional un régimen económico, sea cual fuere su tendencia. En su lugar, se propone un marco constitucional que regule la actuación del Estado sobre la base de la participación, en igualdad de condiciones, de los diferentes grupos de interés que conforman la sociedad.
l. ¿PARA QUÉ UN RÉGIMEN ECONÓMICO A NIVEL CONSTITIJCIONAL?
Mayor estabilidad política y económica, reglas de juego claras, y políticas de desarrollo a largo plazo,
Alberto Rebaza Torres
Abogado. Profesor Adjunto de Derecho Cons- titucional de la Pontificia Universidad Católi- ca del Perú. Investigador del Área de Institu- ciones Democráticas del Instituto Libertad y Democracia (ILD)*.
se sostiene, son algunos de los frutos que se obtiene de una Constitución que incluye en su texto un capítulo referido al régimen económico. Estos frutos son los que, precisamente, nosotros ponemos en duda por las razo- nes que pasamos a detallar. 1.1 ¿Cuál régimen económico? Es sencillo suponer y comprobar que quienes defienden la inclusión de un régimen económico en la Constitución, lo hacen con el expreso o tácito convenci- miento de que dicho régimen corresponderá a sus creencias ideológicas en materia económica. Así, quienes siguen la Doctrina Social de la Iglesia (DSI), por ejemplo, estarán satisfechos en la medida que se consagre la economía social de mercado. Por el contrario, se mostrarán in conformes si el resulta- do es una economía de mercado o una socialista. Más aun, es probable que ante la alternativa de: (i) consagrar un modelo distinto al de economía social de mercado o (ii) que la Constitución no se pronuncie en materia económica; nuestros imaginarios seguidores de la DSI optarán por lo segundo. Es de esperar similar compor- tamiento entre quienes creen en otras corrientes ideoló- gicas. Por lo tanto, el establecimiento de cualquier régimen económico en una Constitución producirá, in- mediatamente, la oposición de todos aquellos que no compartan el contenido del mismo. Se habrá creado un primer elemento de inestabilidad e insatisfacción.
* Las opiniones vertidas^ en^ este artículo^ no^ involucran a^ ninguna^ de^ las instituciones a las^ que^ pertenece el autor.
(1) Debe señalarse, sin embargo, que la doctrina liberal rechaza la consagración a nivel constitucional de cualquier modelo económico, incluso el de economía de mercado.
1.2 La aplicación del régimen económico por los su- cesivos gobiernos.
La cuestión de la estabilidad política y econó- mica es aun más compleja y suele agravarse con los sucesivos gobiernos elegidos luego de la promulgación de una Constitución, los que eventualmente pueden abrazar una doctrina económica diametralmente opuesta a la contenida en la Constitución. ¿Qué podría suceder en un escenario como el descrito? La primera posibilidad es que las medidas económicas que adopte el gobierno sean suspendidas o derogadas por medio de acciones de control constitu- cional. En efecto, si tales medidas contradicen el mode- lo acogido por la Constitución, ellas devienen en in- constitucionales. Una segunda posibilidad es que las medidas económicas referidas no lleguen a ser derogadas (o, en todo caso, que se deroguen pero con gran retraso) co- mo consecuencia de la probable mayoría parlamentaria que tenga el gobernante de turno o de los complicados y largos procedimientos de control constitucional exis- tentes. En cualquiera de las dos posibilidades estamos frente a situaciones conflictivas, puesto que al siempre espinoso debate económico, se le ha agregado elemen- tos y cuestiones de orden jurídico-constitucional que terminan por polarizar a los distintos grupos políticos. En efecto, a los ya conocidos adjetivos que suele utilizar la oposición (cualquiera que sea su tendencia) para calificar las medidas del gobierno (sea éste también cual fuere), tales como "inadecuadas", "erradas", "contrarias al pueblo", "poco técnicas", "hambrea- doras", etc., se agregará los de "inconstitucionales", "ilegales", etc. El debate económico se habrá trasladado al ámbito constitucional. Es de esperarse que el enfrentamiento entre gobierno y oposición sea muy duro. La oposición sen- sibilizará a la opinión pública con respecto al incumpli- miento del mandato constitucional. Por su lado, el Gobierno sostendrá tener legitimidad puesto que fue elegido precisamente para poner en práctica el progra- ma económico que ofreció durante la campaña electo- ral (aunque sabemos que esto no siempre ocurre así) y, en consecuencia, cuenta con la legitimidad de su elec- ción para así proceder. Como señalamos más arriba, el asunto no es grave por la discrepancia en materia económica que pueda existir. De hecho, sería iluso pensar que sobre ello cabe el consenso. La preocupación proviene de la grieta jurídica que se producirá como consecuencia del incumplimiento constitucional. Por más convenientes que sean las medidas económicas que pretenda aplicar
un nuevo gobierno, al Derecho le repugna la violación de normas legales, en este caso constitucionales. Ade- más, si un gobierno incumple una parte de la Consti- tución, ¿por qué no habría de incumplirse el resto? El problema es excesivamente delicado, debi- do, fundamentalmente a que el defecto es congénito. Una Constitución no debe pronunciarse en materia económica. En efecto, con la aprobación de un régimen económico en una Constitución se crean problemas imposibles de resolver, tales como: ¿cuál es la la auto- nomía de cada gobierno en materia económica?, ¿no es acaso un régimen económico (repetimos e insistimos, de cualquier tendencia) producto de una victoria elec- toral, como lo es la elección del nuevo gobierno? Es evidente que la modificación constitucional puede aparecer, a primera vista, como una salida al entrampamiento descrito. Sin embargo, ello significa- ría realmente que la vigencia de determinados artículos constitucionales esté llamada a ser igual al periodo que dura un gobierno. Entonces, ¿para qué colocar a nivel constitucional un tema tan contingente que puede ser abordado de distinta manera en cada periodo guberna- mental?
~~Una Constitución no debe pronunciarse en materia económica. En efecto, con la aprobación de un régimen económico en la Constitución se crean problemas imposibles de 1
,, reso ver •••
Evidentemente, siempre podrá aparecer lapo- sición "pragmática" que subestime las objeciones arri- ba formuladas, sugiriendo que se establezca un modelo económico lo suficientemente general como para que puedan sucederse gobiernos de distinta concepción económica. De ser éste el caso, que de alguna manera se asemeja a la Constitución de 1979, cabría preguntarse, ¿para qué sirve un régimen económico que permita cualquier tipo de modelo económico?, ¿no sería mejor ahorrar discusiones, malentendidos, papel y tinta?
- LA BÚSQUEDA DEL INTERÉS SOCIAL.
La consagración constitucional de un régimen económico ha tenido por objeto generalmente permitir
lidad dentro del programa de reparación y construc-
ción de carreteras. Como el presupuesto es limitado, la
inclusión de una zona geográfica significa la salida de
otra. Por eso cada localidad intentará demostrar que su
causa es de "interés social". Así, los de la selva sosten-
drán que viven en la región más olvidada del país, los
de la sierra señalarán que viven en la zona más pobre,
los de la costa norte dirán que aún no se recuperan de
los estragos del fenómeno del Niño, etc. y, por lo tanto,
cada uno de ellos reclamará la primera prioridad. Si
bien es cierto que todos los argumentos son atendibles,
y en eso radica la dificultad de descifrar en qué consiste
el interés social, el ejemplo sólo tiene por objeto graficar
la existencia de intereses contrapuestos en la sociedad
y la carrera de los diferentes grupos (legítima por
cierto) por conseguir que el "interés social" sea asimila-
do con el suyo de manera tal que se produzca la
actuación estatal en su beneficio.
La intervención estatal, por lo tanto, suele estar
guiada por la victoria de uno o más grupos de interés
sobre el resto, debido a lo cual, los esfuerzos legislativos
deben concentrarse en establecer un marco legal que
permita una competencia entre dichos grupos en igual-
dad de condiciones.
3. EL INDIVIDUALISMO METODOLÓGICO Y
LA ESCUELA DE LA ELECOÓN PÚBUCA.
Desde finales de los años sesenta y sobre todo
en los Estados Unidos, el Derecho viene siendo objeto
de estudio por parte de la Economía. Así, se inició el
Análisis Económico del Derecho, el mismo que viene
siendo aplicado a diferentes áreas tales como los con-
tratos y la responsabilidad extra-contractual (Ronald
Coa se, Guido Calabresi), la propiedad (Harold Demsetz,
Richard Epstein), la familia (Gary Becker), el sistema
político y la actuación esta tal (James Buchanan, Gordon
Tullock), etc.
Esta última aplicación es conocida como la
Escuela de la Elección Pública (en inglés, Public Choice)
y tiene por objeto explicar los complejos elementos que
se presentan en los procesos de elaboración de normas
por parte de la administración pública, entendida ésta
de la manera más general.
La premisa sobre la cual se parte, y a esto se
refiere el individualismo metodológico, es que las per-
sonas (que son en definitiva el componente último de
la sociedad) tienden a maximizar sus beneficios tanto
en el mercado como en el sistema político. Para ello se
integrarán una y mil veces en diferentes grupos que
compartan los mismos intereses de manera tal que
puedan luchar conjuntamente para lograr su objetivo.
Así, la sociedad está dividida en miles de gru-
pos de interés, los mismos que se agrupan, separan,
unen y enfrentan dependiendo de su conveniencia en
cada caso. A su vez, cada persona puede pertenecer a
diferentes grupos de interés (Pedro pertenece al grupo
de interés de: los campesinos, los costeños, los padres
de familia, los consumidores de llantas para camiones
y los fanáticos de música salsa), y en caso de que existan
intereses contrapuestos, optará por aquel que le ofrez-
ca mayores beneficios.
Ahora bien, habrá grupos de interés que inte-
gran bajo su seno a otros. Una rápida relación de grupos
de interés podría ser la de campesinos, obreros y em-
presarios. Sin embargo, cada uno de dichos grupos
puede dividirse en grupos adversos entre sí, por ejem-
plo, los campesinos de la costa y de la sierra (si se trata
de conseguir fuentes limitadas de crédito agrícola) o los
empresarios importadores, exportadores o producto-
res para el mercado local.
Sin embargo, los grupos de interés son mucho
más variados. Los jubilados (la elección de congresistas
gracias a su voto revela el poder que posee), los estu-
diantes universitarios, los directores de cine, las vícti-
mas del terrorismo, los mineros, los pescadores, los
ambulantes, las comunidades campesinas, los grupos
intelectuales, los vendedores mayoristas y minoristas
de abarrotes, los abogados, los periodistas, etc.
Elpoder de los grupos de interés responde a
diversos elementos tales como el número de integran-
tes que posee, su capacidad económica, su capacidad
de influenciar en la opinión pública, etc.
Sin embargo, los grupos de interés tienen al
frente a dos sectores específicos: los políticos y los
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burócratas. Ellos también buscan maximizar sus bene-
ficios. Así como en el mercado los productores buscan
ganar dinero, en el campo político los dirigentes par-
tidarios o gobernantes persiguen ganar votos. Por lo
tanto, evitarán tomar medidas que los enfrenten con el
electorado y, por el contrario, intentarán satisfacer los
requerimientos de los grupos de interés, de manera tal
que le aseguren su elección o reelección.
Entre electores y políticos encontramos al ter-
cer sector que es la burocracia y que, evidentemente,
cuenta con sus propios intereses: mayor presupuesto,
mayores facultades de control, etc.
De todo lo anterior se concluye que la regula-
ción estatal estará marcadamente influenciada por la
actuación de los grupos de interés y, como ya se dijo,
fundamentalmente de aquel o aquellos que logre(n)
persuadir que su propio interés es el de toda la socie-
dad.
El panorama descrito anteriormente no es ne-
cesariamente malo ni dañino. Su peligro radica más
bien en que puede terminar siendo extremadamente
injusto e ineficiente si no se cuenta con mecanismos que
permitan a todos los grupos de interés competir en
igualdad de condiciones con reglas preestablecidas. En
la medida que todos los grupos de interés puedan dar
a conocer sus puntos de vista y argumentos, la clase
política y la burocracia tendrán mayor información, de
manera tal que mejorarán sustancialmente la calidad
de sus decisiones. En todo caso, las autoridades se
verán obligadas a sustentar adecuadamente dichas de-
cisiones, con lo cual se eliminará los favoritismos y
privilegios que una actuación cerrada del aparato pú-
blico permite. De esta manera se logra indirectamente
la revalorización del análisis técnico (análisis costo-
beneficio) por encima del político.
Otro ejemplo. No hace mucho, el Perú vivió la
experiencia de contar con una industria automotriz
protegida por el Estado. Aparentemente, la protección
estatal satisfizo a todos. Los propietarios de las empre-
sas automotrices se beneficiaron de un mercado cauti-
vo, los obreros aseguraron sus puestos de trabajo y el
Estado se beneficiaba de los impuestos que cobraba, de
la paz laboral que existía y del orgullo de colocar al país
en el selecto grupo de naciones que cuentan con indus-
tria automotriz propia. Sin embargo, hubo un grupo de
interés que no pudo ser escuchado debido fundamen-
talmente a su atomización, falta de organización y de
"llegada" al poder político. Nos referimos a los consu-
midores, los más perjudicados con la medida, pues
estaban prácticamente condenados a comprar un auto-
móvil nacional, dos o tres veces más caro que su si-
milar producido en el exterior. Es un hecho que el
interés de los consumidores no fue considerado como
"interés social".
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4. NUEVASREGIASDEJUEGO.
El objetivo, por tanto, de una Constitución no debe ser
el establecimiento de tal o cual régimen económico,
sino establecer reglas que permitan una sana y libre
competencia entre los distintos grupos de interés, de
modo que la actuación estatal no sea producto de
componendas privadas y a puerta cerrada sino produc-
to de una evaluación de los costos y beneficios que su
ejecución produzca, la misma que no puede efectuarse
correctamente sin la preciosa información con la que
cuentan los propios grupos de interés.
Para ello, consideramos crucial la consagra-
ción e implementación de tres principios que han veni-
do siendo propugnados desde varios años atrás por el
Instituto Libertad y Democracia. Estos son: la transpa-
rencia, la participación y la responsabilidad.
u El objetivo (.. .) de una Constitución no debe ser el establecimiento de tal o cual régimen económico, sino establecer reglas que permitan una sana y libre competencia entre los distintos grupos de interés ••• ''
4.1 La transparencia.
¿Qué normas habrán de promulgarse en los
próximos días y meses?, ¿por qué son necesarias?,
¿cuáles son los costos y los beneficios que generarán?,
¿quiénes se beneficiarán y quiénes se perjudicarán con
su aplicación?, ¿qué autoridades del Poder Ejecutivo
y 1 o del Legislativo dieron su conformidad y apoyo?
Para asegurarse que la actuación estatal no
caiga en la arbitrariedad o la corrupción; es necesario
que la sociedad cuente con respuestas convincentes a
todas las preguntas anteriores. En un gobierno cerrado
será más fácil que determinados grupos de interés
(aquellos que cuentan con poder económico, con capa-
cidad para crear inestabilidad política, con capacidad
de movilización, etc.) logren conseguir beneficios o
privilegios para sí. Esto se facilita en la medida que el
Estado no esté obligado a sustentar la necesidad de su
intervención, ni la magnitud del beneficio otorgado.
