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Vol. 24(45 A) 2016│QUIPUKAMAYOC /
QUIPUKAMAYOC Revista de la Facultad de Ciencias Contables Vol. 24 N.º 45 A pp. 121-137 (2016) UNMSM, Lima - Perú ISSN: 1560-9103 (versión impresa) / ISSN: 1609-8196 (versión electrónica)
PRINCIPIOS GENERALES DEL RÉGIMEN ECONÓMICO
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
GENERAL PRINCIPLES OF THE ECONOMIC REGIME OF THE CONSTITUTION OF PERU
Vladimir Rodríguez Cairo* Docente Asociado de la Facultad de Ciencias Contables Universidad Nacional Mayor de San Marcos-UNMSM / Lima-Perú [Recepción: Abril 2016/ Conformidad: Mayo 2016]
RESUMEN El presente estudio, explica la trascendencia de las normas constitucionales principio que orientan el modelo económico del Perú. Para tal efecto, se for- mula la siguiente interrogante: ¿Por qué los princi- pios generales del régimen económico de la Consti- tución Política han contribuido con la estabilidad y el crecimiento económico del país? En ese sentido, cabe precisar que la naturaleza del estudio es de tipo explicativo y el método de investi- gación utilizado es el analítico. Asimismo, se ha recu- rrido a fuentes bibliográficas que sustentan los prin- cipios generales del régimen económico peruano. Para una mejor comprensión del tema propuesto, el contenido se ha estructurado en tres partes: La pri- mera comprende los antecedentes; la segunda, se plantean las principales doctrinas en materia econó- mica y la tercera abarca los principios generales del régimen económico de la Constitución Política del Perú. Luego, se presentan las conclusiones y final- mente, se da a conocer la bibliografía.
Palabras Clave: Principios generales; régimen económico; Constitu- ción Política; Perú.
ABSTRACT This study explains the significance of constitutional norms, principles guiding the economic model of Peru. To this end, the following question is asked: Why have the general principles of the economic system of the Constitution contributed to the stability and economic growth of the country? In that regard, it should be noted that the nature of the study is an explanatory type and the research method is analytical. Also, bibliographic sources were used to support the general principles of Peruvian economic regime. For a better understanding of the proposed theme, the content is structured in three parts: The first comprises the background references; the second presents the main doctrines in economic matters and the third covers the general principles of the economic system of the Political Constitution of Peru. Then the conclusions are proposed and finally the bibliography is disclosed.
Keywords: General principles; economic system; Constitution; Peru.
- Doctor en Derecho y Ciencia Política. Magíster en Finanzas - UNMSM. Email: [email protected].
Vladimir Rodrìguez Cairo
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INTRODUCCIÓN
La orientación pragmática de las políticas eco- nómicas que predominan en nuestros tiempos, ha conducido cierta forma, a generar inestabilidad en materia económica, con lo cual evidentemente no hay necesidad de explicar que sin principios un país se conduce a la deriva.
De ahí que resulta necesario comprender la trascendencia de los principiosgeneralesdel régimen económico de la Constitución Política del Perú, los cualesconstituyen criterios fundamentales que orien- tan e informan el modelo económico del país. Siendo así, estos principios son: iniciativa privada libre, libertad de trabajo, libertad de empresa, comercio e industria, pluralismo económico, subsidiariedad del Estado, libre competencia, libertad de contratar, igualdad jurídica de la inversión, libre tenencia y disposición de moneda extranjera y defensa de los consumidores y usuarios.
No obstante lo anterior, nuestro régimen es el de una Economía Social de Mercado, dentro del cualla regla es la iniciativa privada libre y la excepción la intervención del poder estatal. En efecto, la libre iniciativa privada implica que toda persona natural o jurídica, tiene el derecho de iniciar y posteriormente desarrollar, con autonomía plena, la actividad que prefiera dentro de los límites que establece la ley, la cual sólo puede conservarse si los gobiernos de turno se encuentran limitados en el ejercicio coactivo del poder por principios generales a los que la Consti- tución ha sometido, principios que constituyen los criterios informadores y orientadores del modelo económico.
Dentro de este contexto, el objetivo del estudio consiste enexplicarlas normas constitucionales prin- cipio que han orientado en gran medida la estabilidad y el crecimiento económico sostenido en el Perú durante las dos últimas décadas.
ANTECEDENTES: EVOLUCIÓN DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS Los sistemas políticos están conformados por los actores en el juego político (fundamentalmente los partidos políticos, el Congreso de la República y la sociedad civil) y los procesos de decisión que inte- ractúan dentro de un contexto histórico y cultural. Es así que para Jesús Huerta 1 (2014:75) se constata cómo el inicial movimiento revolucionario (utópico y erróneo) de los liberales clásicos contra el antiguo régimen cae en el pragmatismo de aceptar el Estado y abre las puertas a los totalitarismos so- cialistas (comunismo y fascismo-nazismo). La caída del socialismo real da entrada a la socialdemocracia que hoy impera por doquier.La segunda etapa, aún pendiente, de la fracasada revolución liberal consiste precisamente en la evolución hacia el anarcocapi- talismo.Una de las consecuencias del fracaso de la revolución liberal fue la aparición del comunismo libertario, unánimemente denostado y perseguido por el resto de sistemas políticos (y en especial por los más de “izquierdas”) precisamente por su carácter antiestatista. A modo de sistematización, se representan en el siguiente diagramalos diferentes sistemas políticos y la evolución natural de unos a otros clasificados en función de su carácter más o menos estatista y más o menos respetuoso con la propiedad privada (Huerta 2014: 75).
1 Jesús Huerta (1956 - )es un economista, abogado y filósofo político español y uno de los teóricos más representativos de la Escuela Austriaca de Economía. Es considerado el referente del anarcocapitalismo en el mundo hispánico.
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PRINCIPALES DOCTRINAS EN MATERIA
ECONÓMICA
Las doctrinas económicas son postulados filosó- ficos, principios, posiciones y opiniones en materia económica que han sido expuestospor una persona o un grupo de personas a lo largo de la historia y que sirven de fundamento a la teoría económica. En general, las doctrinas económicas sirven de base para sustentar el modelo económico que adopta un país. En el siguiente diagrama se puede apreciar las principales doctrinas en materia económica, las cuales se representan según el grado de influencia o relación y tomando en cuenta si pertenecen a la corriente de los pre clásicos, clásicos, economía or- todoxa y economía heterodoxa.
Figura Nº 02: Liberalismo y democracia
Fuente: Elaboración propia.
Figura Nº 03: Principales doctrinas económicas
Fuente: Elaboración propia.
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Dentro de los pre clásicos se encuentran los mer- cantilistas y los fisiócratas. Para los mercantilistas la fuente última de la riqueza la habían encontrado en el comercio exterior, la acumulación de oro y piedras preciosas y el fomento de la naciente industria con intervención del Estado, es decir, se caracterizaron por ser proteccionistas. La fisiocracia surge como oposición al mercantilismo y consideraron que el origen de la riqueza se había limitado a una sola forma de producción: la agricultura, es decir, el aprovecha- miento del factor tierra debido a que es la única fuente de la cual dependen los demás factores y provee los fondos para mantener a los campesinos, terratenien- tes, artesanos, comerciantes y el estado. Los fisiócratas se opusieron a los controles gubernamentales.
La escuela clásica proporcionó la base de la economía marxista y de la economía marginalista (escuela neoclásica). Marx fue el primero en utilizar el término de economía clásica, dio de ella una defi- nición mucho más extensa que la prevaleciente hoy. Para él, la escuela clásica debía comprender todos los intentos primeros y serios de estudiar la economía burguesa o capitalista.Adam Smith es considerado el máximo representante de la economía clásica, para quienes la clave del funcionamiento económico de la sociedad descansa en las leyes del mercado y en la interacción del interés individual y la competencia. Sostenían además que el mercado es un mecanismo que se autorregula y el sistema de precios organiza el comportamiento de los individuos de forma au- tomática.
El marxismo representado por Karl Marx; sos- tienen que el capitalismo genera crisis cada vez más graves y conduce inevitablemente a su destrucción. Plantean que una sociedad está dividida en clases porque existe propiedad privada. Pusieron en claro que, entre todas las relaciones sociales, las económi- cas desempeñan un papel especial (son fundamen- tales, primordiales y determinan todas las demás relaciones).
La Escuela Austriaca aparece oficialmente luego de la publicación de los Principios de Economía Política (1871) de Carl Menger. Sus principales represen- tantes son:Carl Menger (teoría subjetiva del valor); Ludwig von Mises (crítico del socialismo y de la planificación; desarrolló la cataláctica o teoría del mercado; y anuncia el fracaso del intervencionismo
estatal); Friedrich August von Hayek (crítico de Keynes y de la economía planificada centralizada, defiende el individualismo metodológico y proponne la desreglamentación del orden social y monetario). La afirmación central de John Maynard Keynes, fue que las economías de mercado no se autorregulan en forma suave, esto es, no garantizan bajos niveles de desempleo y altos niveles de producción en forma re- gular. Al contrario, Keynes postuló que las economías están sujetas a grandes fluctuaciones que se deben, al menos en parte, a los vuelcos entre optimismo y pesimismo que afectan a los niveles globales de in- versión de las empresas. Para Keynes un vuelco hacia el pesimismo en la comunidad empresarial induce a una abrupta caída en la inversión que, a su vez, puede provocar un descenso global en la producción y un aumento en el desempleo. Dentro de la escuela de Chicago, destacan Milton Friedman, George Stigler, Gary Becker y Arnold- Harberger. Ellos sostienen que el libre mercado y la competencia contribuirán a que el funcionamiento de la economía sea más eficiente y que el mercado competitivo es la mejor forma de organización de la actividad económica. También postulan una inter- vención mínima del Estado en la economía, y que además, el sistema monetario tiene una importancia primordial en un país. En ese sentido, para la Escuela de Chicago, las excesivas regulaciones afectan los precios. Como parte del neoinstitucionalismo resaltan los aportes de Douglass North, quien expone el marco analítico para explicar las formas en que las instituciones y los cambios institucionales afectan la economía. Define las instituciones como:“Las reglas de juego de una sociedad o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico” (North 1993: 13). Por su parte, Krugman (2009: 188), cercano a los planteamientos neokeynesianos, sostiene que la economía de la depresión ha regresado significa que por primera vez en dos generaciones, unas fallas de la
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sobre adquisición de activos, proyectos productivos, servicios, obras de infraestructura, entre otras activi- dades que puedan ser ejecutados con la participación del sector privado. Siendo así, la iniciativa privada no puede ser obstaculizada dentro de la actividad económica, siempre que actúe dentro del marco que establece el Derecho y sea ejercida en una economía social de mercado. Hayek (2012: 321) afirma que “la actividad económica proporciona los medios materiales nece- sarios para alcanzar todos nuestros objetivos (…). Si somos libres para elegir nuestros fines, es sólo porque también lo somos para elegir nuestros medios (…). La libertad económica 11 , por tanto, es una condición indispensable para todas las demás libertades, y la
9 El Tribunal Constitucional a través del EXP. N.º 0008-2003-AI/TC, F.J. 9-25 ha dejado establecidoque los principios constitucionales que informan al modelo económico son: 1) Estado peruano como Estado Social y Democrático de Derecho (Comunidad política fun- damentada en las exigencias establecidas para el Estado de Derecho –cuyos principios y derechos son la libertad, seguridad, propiedad privada e igualdad ante la ley– fundamentada en la convivencia dentro de un orden económico y social con vocación de plasmar la justicia social y por ende, generar una sociedad con igualdad de oportunidades para todos, así como también,apuntalada con los prin- cipios-valores contenidos en la ideología democrática); 2) Dignidad de la persona humana;3) Igualdad; 4)Economía social de mercado (opuestotanto a la economía de planificación y dirección central como a la economía del laissez faire, en donde el Estado no puede ni debe inmiscuirse en el proceso económico);5) Libre iniciativa privada (derecho a emprender y desarrollar, con autonomía plena, la actividad económica de su preferencia);5) Actuación subsidiaria del Estado en la economía. 10 (…) La libre iniciativa privada, prescrito en el artículo 58 de la Constitución se encuentra directamente conectado con lo establecido en el inciso 17, artículo 2 del mismo texto, el cual establece el derecho fundamental de toda persona a participar, ya sea en forma individual o asociada, en la vida económica de la Nación. De ello se colige que toda persona natural o jurídica tiene derecho a emprender y desa- rrollar, con autonomía plena, la actividad económica de su preferencia, afectando o destinando bienes de cualquier tipo a la producción y al intercambio económico con la finalidad de obtener un beneficio o ganancia material (EXP. N. º 0008-2003-AI/TC, F.J.17). 11 El significado de la libertad económica es que el individuo esté en posición de elegir la manera como desea integrarse en la totalidad de la sociedad. El individuo puede elegir su carrera: es libre de hacer lo que desea hacer (Mises 2008: 35).
Figura Nº 04: Normas constitucionales principio del régimen económico de la Constitución Política 9
Fuente: Elaboración propia.
Iniciativa privada libre 10
La iniciativa privada es libre (artículo 58). La iniciativa privada es el derecho fundamental de toda persona natural o jurídica a participar, en forma individual o asociada, en la vida económica del país. Esto implica que toda persona natural o jurídica tiene el derecho de iniciar y posteriormente desarrollar con autonomía plena la actividad que prefiera dentro de los límites que establece la ley. En tal sentido, puede producir bienes, prestar servicios o dedicarse a la dis- tribución de los bienes actividades que se encuentran en línea con la Economía Social de Mercado.
En esa orientación, se puede afirmar que la ini- ciativa privada consiste en la actividad realizada por una persona natural o jurídica, nacional o extranjera
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libertad de empresa es al mismo tiempo una con- dición necesaria y una consecuencia de la libertad personal (…).”
Por libertad se entiende, en el contexto de la gran tradición anglosajona, la independencia respecto a la voluntad arbitraria de otro. Tal es la concepción clásica de la libertad bajo la ley, una situación en la que un hombre sólo puede sufrir la coacción si ésta está prevista por normas jurídicas, aplicables a todos por igual, y no por la decisión discrecional de las autoridades administrativas (Hayek 2012: 321).
En el contexto de la libre iniciativa privada, el segundo párrafo del artículo 63 de la Constitución establece que la producción de bienes y servicios es libre. En general, la iniciativa privada libre tiene como límite no colisionar con los intereses genera- les, mientras que el poder estatal tiene como límite a la iniciativa privada libre. Así, bajo un régimen de economía social de mercado, la regla es la iniciativa privada libre y la excepción, la intervención del poder estatal.
Libertad de trabajo y libertad de empresa, comercio e industria El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo^12 y la libertad de empresa^13 , comercio^14 e industria 15. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pública (artículo 59). La creación de riqueza es una de las fuentes de progreso de los pueblos. Por eso, el Estado debe estimularla. Las libertades de trabajo de empresa 16 , de comercio e industria son consistentes con la ini- ciativa privada libre tipificadas en el artículo 58 de la Constitución. Sin embargo, estas no deben ser lesivas la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pública. De acuerdo con lo expresado por Hayek (2012: 328), la libre empresa ha desarrollado el único tipo de sociedad que, al tiempo que nos proporciona abundantes medios materiales, si esto es lo que prin- cipalmente se quiere, deja también al individuo libre de elegir entre recompensa material y no material. Una sociedad caracterizada por la libre empresa puede ser al menos una sociedad pluralista, que co-
12 El inciso 15 del artículo 2 de la Constitución dispone que la libertad de trabajo consiste en la atribución o facultad para elegir a volun- tad la actividad ocupacional o profesional que cada persona desee desempeñar. Para tal efecto, dicha prerrogativa deberá ser ejercida con sujeción a la ley. El Tribunal Constitucional sostiene que la libertad de trabajo se formula como el atributo para elegir a voluntad la actividad ocupacio- nal o profesional que cada persona desee o prefiera desempeñar, disfrutando de su rendimiento económico y satisfacción espiritual; así como de cambiarla o de cesar de ella. Para tal efecto, dicha facultad autodeterminativa deberá ser ejercida con sujeción a la ley. Por ello es que existen limitaciones vinculadas con el orden público, la seguridad nacional, la salud y el interés público (EXP. N.º 0008-2003-AI/ TC, F.J. 26). 13 El Tribunal Constitucional en el EXP. N.º 3330-2004-AA/TC, F.J. 11 ha establecido que la libertad de empresa se manifiesta como el derecho de las personas a elegir libremente la actividad ocupacional o profesional que desee o prefiera desempeñar, disfrutando de su rendimiento económico y satisfacción espiritual. Asimismo, el fundamento 13 considera que el contenido de la libertad de empresa está determinado por cuatro tipo de libertades, las cuales terminan configurando el ámbito de irradiación de la protección de tal derecho: a) libertad de creación de empresa y de acceso al mercado (libertad para emprender actividades económicas en el sentido de libre fun- dación de empresas y concurrencia al mercado); b) libertad de organización (contiene la libre elección del objeto, nombre, domicilio, tipo de empresa o sociedad mercantil, facultades a los administradores, políticas de precios, créditos y seguros, contratación de personal y política publicitaria, entre otros); c) libertad de competencia; d) libertad para cesar las actividades (libertad para disponer el cierre o cese de actividades de la misma cuando lo considere más opor- tuno). 14 La libertad de comercio se refiere a la facultad de elegir la organización y llevar a cabo una actividad ligada al intercambio de mercade- rías o servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. Debe ejercerse con sujeción a la ley. La libertad presupone el atributo de poder participar en el tráfico de bienes lícitos, así como dedicarse a la prestación de servicios al público no sujetos a depen- dencia o que impliquen el ejercicio de una profesión liberal (EXP. N.º 0008-2003-AI/TC, F.J. 26). 15 La libertad de industria se refiere a la facultad de elegir y obrar, según propia determinación, en el ámbito de la actividad económica cuyo objeto es la realización de un conjunto de operaciones para la obtención y/o transformación de uno o varios productos (EXP. N.º 0008-2003-AI/TC, F.J. 26). 16 El empresario persigue un fin de lucro, y para conseguirlo necesita medios. Ha de ejercitar, pues, dos veces su facultad de elección: ha de elegir el fin y ha de elegir los medios para conseguirlo. Para ambas cosas ha de hacer uso de su juicio, de su propio raciocinio. A esto se le llama el cálculo económico (Ballvé 2012: 67).
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económica del Estado, entre las cuales destacan la comunitaria, la estatal, la privada y la cooperativa.
Frente a esto, la Constitución reconoce expre- samente el pluralismo económico y que la empresa tiene las características de promotora del desarrollo y sustento de la economía nacional (EXP. Nº 01963- 2006-AA/TC).
Igual tratamiento legal a la actividad empresarial pública o no pública
La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal (artículo 60). En muchos países se promueve el desarrollo de las empresas públicas ya sean dirigidas por el gobier- no central (ámbito o alcance nacional) o por entida- des de los gobiernos regionales o locales (empresas eléctricas, agua y gas, transportes urbanos, etc.).
Del mismo modo, se promueve la actividad em- presarial no pública donde la mayoría de las acciones u otras formas de participación en el capital pertene- cen a particulares y son controladas por estos, según el principal objetivo que es la obtención de utilidades al competir en el mercado.
Así, de acuerdo con nuestra Constitución, no hay privilegios para la actividad empresarial privada ni pública. Pueden coexistir varios tipos de empresa simultáneamente: privadas, públicas, nacionales, ex- tranjeras, mixtas, autogestionarias, cooperativas, etc.
Para el Tribunal Constitucional, la economía social de mercado es representativa de los valores constitucionales de la libertad y la justicia, y, por ende, es compatible con los fundamentos axiológicos y teleológicos que inspiran a un Estado social y demo- crático de derecho. En esta imperan los principio de libertad y promoción de la igualdad material dentro de un orden democrático garantizado por el Estado (EXP N.º 0646-96-AA/TC F.J. 2). En consecuencia, dichos valores (libertad y justicia) dan origen a dos principios constitucionales: la libertad propiamente dicha y la promoción de la igualdad.
18 Esta disposición carece de antecedente en la Constitución de 1979. 19 El término divisa comprende tanto los billetes de bancos extranjeros como los saldos bancarios denominados en moneda extranjera. Es un concepto más amplio que el de moneda extranjera, aunque en la práctica es utilizado indistintamente. 20 El sistema de tipo de cambio flexible puede ser de flotación limpia o flotación sucia. Se conoce como flotación limpia, cuando el tipo de cambio se determina libremente por las fuerzas de la oferta y la demanda. La flotación sucia o dirigida se da cuando los bancos centrales intervienen el mercado cambiario para influir indirectamente en el precio de la moneda extranjera dentro de ciertos límites (banda de fluctuación cambiaria).
En esa orientación, para Marcial Rubio (2013: 233), el orden constitucional no es solamente una estructura formal de contenidos, sino también un im- pulsor de determinadas políticas que hagan realidad los derechos declarados, entre ellos el de igualdad. La Constitución no es estática sino dinámica. En la promoción de la igualdad tiene un lugar preponde- rante la protección de los sectores económicamente más débiles (…).
Libre tenencia y disposición de moneda extranjera El Estado garantiza la libre tenencia y disposición de moneda extranjera 18 (artículo 64). Las monedas extranjeras, denominadas también divisas^19 , son susceptibles de ser cambiadas por otras a un tipo de cambio determinado por el mercado (sistema de tipo de cambio flexible^20 ) o fijado me- diante decreto por el gobierno (sistema de tipo de cambio fijo). La moneda extranjera es necesaria para el comercio, ya que no existe una moneda única que sea aceptada por todos los países. Esta disposición es consistente con la libre inicia- tiva privada establecida en el artículo 58 de la propia Constitución, que incluye la libertad de comprar y vender moneda extranjera dentro del país. Sin em- bargo, es importante precisar que el artículo 72 no permite la prohibición de libre tenencia y disposición de moneda extranjera debido a que no es posible que dicha prohibición pueda afectar la seguridad nacio- nal, cuya interpretación en el supuesto caso debe ser restrictiva y no extensiva. La incorporación de este artículo en la Consti- tución vigente es consecuencia de la negociación de la divisa norteamericana en el Mercado Único de Cambios (MUC), que tuvo vigencia en el Perú a finales de 1985. Mediante este sistema de negociación se centralizó la compra y venta oficial del dólar. Es así que, el dólar MUC era negociado a un precio más accesible, al ser subsidiado por el Estado. Sin embar-
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go, este mecanismo generó mucha corrupción en el Estado, porque terminaban beneficiando al grupo con cercanía a los políticos de la época^21.
Actuación subsidiaria del Estado en la economía^22
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indi- recta, por razón de alto interés público 23 o de manifiesta conveniencia nacional 24 (artículo 60). La subsidiariedad, también conocido como prin- cipio de subsidiariedad, es la tendencia favorable a la participación subsidiaria^25 del Estado en apoyo de las actividades privadas o comunitarias. Constituye un criterio que pretende reducir la acción del Estado a lo que la sociedad civil no puede alcanzar por sí misma^26.
La Constitución chilena de 1980 (artículo 19, numeral 21) es el antecedente directo del principio de subsidiariedad que consagra nuestra Constitución vigente, a cual dispone lo siguiente: El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quó- rum calificado los autoriza 27. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado. El principio de subsidiariedad se encuentra dentro del régimen de Economía Social de Mercado completada por nuestra actual Constitución. En efecto, bajo este régimen se protegen las libertades
económicas fundamentales de los individuos como la libertad de empresa, libertad de contratación, libertad de comercio,entre otras, lo que reserva el Estado solo una función residual o subsidiaria. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico Nº 23 del EXP. N.º 008- 2003-AI/TC, al desarrollar el contenido del principio constitucional de subsidiariedad económica, seña- lando lo siguiente: Debe enfatizarse que la intervención de las autoridades públicas en el campo económico, por dilatada y profunda que sea, no sólo no debe coartar la libre iniciativa de los particulares, sino que, por el contrario, ha de garantizar la expansión de esa libre iniciativa, y la de los derechos esenciales de la persona humana. Por lo tanto, con la finalidad de hacer efectivo dicho principio se debe cumplir con los requisitos siguientes:
- Autorización por ley expresa, esto es, emitida por el Congreso de la República.
- Por razón de interés público o de manifiesta con- veniencia nacional.
- Las acciones del Estado deben estar vinculadas al fomento, estimulación, coordinación, com- plementación, integración o sustitución, en vía supletoria, complementaria o de reemplazo, de la libre iniciativa privada.
- Ante la ausencia de actividad privada en el sector del cual se trata. La subsidiariedad se manifiesta como el acto accesorio o de perfeccionamiento en
21 El Mercado Único de Cambios (MUC) se implementó con la finalidad de controlar el dólar, debido fundamentalmente a su escasez (como consecuencia de la caída de las exportaciones, el incremento significativo de las importaciones, la escasa inversión extranjera y la fuga de capitales) y para fijar tipos de cambio diferenciados, a través los cuales se buscaba privilegiar a determinados sectores producti- vos. Con ello, se trató de fomentar las inversiones nacionales para lo cual:
- El Estado compraba dólares a precio normal.
- Luego, los subsidiaba y vendía a un precio menor para los empresarios nacionales.
- Una vez que los empresarios adquirían estos dólares, debían utilizarlos exclusivamente para sus industrias. Contrariamente a lo esperado, el plan del gobierno falló ya que los agentes no confiaban en la política económica y usaron esta ventaja (dólares a menor precio) para otras alternativas. De ahí que, la fijación de tipos de cambio preferenciales indujo a muchos de ellos a ejercer presiones de tipo político con el objeto de favorecerse con el tipo de cambio. 22 La Constitución de 1979 establecía que el Estado ejerce su actividad empresarial con el fin de promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar los objetivos de desarrollo (artículo 113). 23 Cuando la actividad económica tiene vinculación material con el beneficio, ventaja, provecho o utilidad para la mayoría de los miem- bros de la colectividad nacional (García 1998: 126). 24 Cuando la actividad económica tiene vinculación material o moral con los deberes primordiales del Estado señalados en el artículo 44 de la Constitución (García 1998: 126). 25 Los vocablos, subsidiario o subsidiaria, derivan del latín subsidiarius, que en el Derecho tiene la acepción de “una acción o de una responsabilidad que suple a otra principal”. 26 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. 27 Nótese que nuestra Constitución vigente no exige ley de quórum calificado para autorizar la actividad empresarial del Estado como la Carta Magna chilena, sino ley expresa y además alto interés público o manifiesta conveniencia nacional.
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a) La libertad de acceso al mercado por parte de los diver- sos agentes económicos.Desde la primera perspectiva, queda claro que quien tiene la capacidad de producir un bien o prestar un servicio, debe acceder al mercado en condiciones autodeterminativas, esto es, sin que nadie (ni el Estado ni el resto de agentes económicos) pueda impedir o restringir dicha participación. b) La libertad de iniciativa o actuación dentro del merca- do. Es evidente que tras haberse accedido al mercado, se debe gozar de la suficiente capacidad de autodetermina- ción para competir conforme a las propias condiciones y variables económicas impuestas por la llamada ley de la oferta y la demanda. Definitivamente, la competencia es el objetivo prioritario y la regulación el instrumento o medio necesario para defender la competencia. En conse- cuencia, el Estado debe combatir toda práctica que limite la libre competencia, así como el abuso de posi- ciones dominantes o monopólicas, las cuales también limitan o pueden limitar la libre competencia. Para que exista y funcione el mercado con corrección, es preciso en muchos casos que el Estado cree un sistema jurídico-institucional adecuado.
No obstante lo señalado, el Estado interviene en la economía para lograr un mejor funcionamiento de la libre competencia, de tal forma que los recursos se usen de manera eficiente. Por tal razón, la interven- ción del Estado debe tener esa finalidad específica.
Libertad de contratar^32
La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley (artículo 62). Esto quiere decir que cualquiera puede contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden público^33.
El derecho a la libre contratación establecido en el inciso 14) del artículo 2 de la Constitución, se concibe como el acuerdo o convención o voluntades entre dos o más personas naturales y/o jurídicas para
32 Este artículo carece de antecedente en la Constitución de 1979. 33 En el artículo 62 de la Constitución se garantiza que las reglas que regularon el contrato cuando fue realizado, no pueden ser modifi- cadas posteriormente por el Estado.
crear, regular, modificar o extinguir una relación ju- rídica de carácter patrimonial. Dicho vínculo –fruto de la concertación de voluntades– debe versar sobre bienes o intereses que poseen apreciación económica, tener fines lícitos y no contravenir las leyes de orden público (EXP. N.º 0008-2003-AI/TC, F.J. 26). Para Posner (1998: 93) el derecho contractual tiene otra función, no obstante íntimamente relacio- nada con impedir el comportamiento oportunista: completar el acuerdo de las partes mediante una interpolación de las cláusulas faltantes. Esta función se relaciona también con el carácter secuencial del cumplimiento contractual. Entre más prolongado sea el cumplimiento contemplados en el contrato más difícil será para las partes prever las diversas contingencias que podrían afectar el cumplimiento. De acuerdo con Ayala (2004: 248), la trascenden- cia económica del contrato reside en la libertad que otorga a los agentes para utilizar su propiedad como lo crean conveniente. A lo largo de la evolución del capitalismo, la propiedad comunal fue desaparecien- do como la forma dominante, y en su lugar comenzó a desarrollarse la propiedad privada, definida por un conjunto de derechos cada vez mejor especificados, que no sólo incluían el derecho de disfrutar, sino el transferir y aun destruir la propiedad. En ese orden de ideas, el contenido de la libertad de contratar comprende los siguientes aspectos: deci- dir sobre la celebración o no de un contrato, decidir con quién contratar, establecer el contenido del con- trato (derechos y obligaciones de los contratantes). Al respecto, se han aceptado supuestos en que el derecho a la contratación tiene un matiz especial como puede ser el caso de los seguros obligatorios –uno de ellos es el SOAT–, pues han sido consi- derados “como fórmulas legislativas en materia de responsabilidad extracontractual” que vienen a ser mecanismos preventivos frente a la producción de daños y perjuicios previstos por las normas corres- pondiente, y que resultan eficientes frente al resar- cimiento inmediato –total o parcial– de los mismos (EXP. N.º 0001-2005-PI/TC, F.J. 34). Esta obliga- toriedad de firmar este tipo de contratos tiene un fin
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constitucional totalmente válido que se sustenta en la seguridad de la población ante cualquier atentado a su vida o a la salud.
Contrato-ley: seguridad contractual
Mediante contratos-ley el Estado puede establecer garan- tías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente 24 (artículo 62). La constitucionalización de los contratos-ley no tiene precedentes en nuestro constitucionalismo ni en el constitucionalismo comparado. Como tal se forjó en el plano legislativo de algunos países lati- noamericanos, de donde fue tomada e incorporada a nuestro ordenamiento primero en el plano legislativo y, posteriormente, a nivel constitucional.
Los contratos-ley son acuerdos del Estado con inversionistas privados, nacionales o extranjeros, a los que en el contrato se les otorgan determinadas seguridades, generalmente de política económica o de naturaleza tributaria. Nuestra Constitución establece que estos contratos ley tampoco pueden ser modificados legislativamente^35.
En definitiva, los contratos-ley constituyen una forma de dar estabilidad a los inversionistas ya que son factores determinantes y preponderantes para atraer la inversión privada, para lo cual resulta nece- sario que las reglas de juego de un país sean lo sufi- cientemente claras, con la finalidad de dar seguridad jurídica 36 a los empresarios privados. Normalmente, los empresarios no invierten o eligen otro país para hacerlo cuando las reglas de juego no son claras o simplemente no hay estabilidad jurídica.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, a tra- vés del EXP N.º 0005-2003-AI/TC estableció lo siguiente: (…) sin perjuicio de que más adelante se precise mejor los contornos de la institución denominado contrato-ley, este, constituyendo una figura sui generis de la institución
del contrato, no es una categoría normativa, una fuente formal del derecho constitucional, como cualquiera de las enunciadas en el inciso 4 del artículo 200 de la Cons- titución. (F.J. 12). (…) en criterio que este Tribunal comparte, el contra- to-ley es un acuerdo de voluntades entre dos partes, que rige para un caso concreto, solo que está revestido de una protección especial a fin de que no pueda ser modificado o dejado sin efecto unilateralmente por el Estado. El blin- daje del contrato-ley de manera alguna lo convierte en ley (…), únicamente obliga a las partes que lo acordaron, en ejercicio de su libertad contractual, y dentro de su relación jurídico patrimonial.
Libre comercio exterior La producción de bienes y servicios y el comercio exterior son libres. Si otro país o países adoptan medidas protec- cionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés nacional, el Estado puede, en defensa de éste, adoptar medidas análogas (artículo 63). El comercio exterior comprende la importación y exportación de mercancías. En esa orientación, el comercio implica que una parte de la producción de nuestro país se exporta hacia otros países, mientras que algunos bienes que se consumen o invierten en nuestro país son producidos por otros y, por lo tanto, se importan. Ningún país puede mantener una economía cerrada o autárquica, esto es, sin tener relaciones eco- nómicas con el resto del mundo. Un país cualquiera se encuentra relacionado con el resto del mundo a través de dos grandes vías: el comercio (de bienes y servicios) y las finanzas. Una norma de desarrollo constitucional referido a la libertad de comercio exterior en nuestro país, es el Decreto Legislativo Nº 668, el cual establece que el Estado garantiza el derecho de toda persona natural o jurídica a realizar operaciones de comercio exterior sin prohibiciones ni restricciones para-arancelarias de ningún tipo, quedando, por lo tanto, sin efecto las
34 Esta disposición carece de antecedente en la Constitución de 1979. 35 Mediante contratos-ley se busca garantizar a los inversionistas estabilidad del régimen tributario vigente al momento de celebrarse el convenio, libre disponibilidad de divisas, capital y dividendos, libre remesa de utilidades, libre utilización del tipo de cambio más favorable, derecho a la no discriminación, forma de constitución empresarial, libre contratación de trabajadores y estabilidad en los regímenes de promoción de exportaciones. 36 La seguridad jurídica consiste, en esencia, en que el Derecho será cumplido y, por consiguiente, que las conductas de las personas, pero principalmente del Estado, sus órganos y organismos, serán predecibles. Lo esencial de la seguridad jurídica es poder predecir la conducta de las personas y del poder a partir de lo que manda el Derecho. Puede ser que las personas inclusive discrepen con esas con- ductas, pero cuando tienen seguridad jurídica saben cuáles son las que predetermina el Derecho. Esto permite organizar la propia vida y sus situaciones de manera jurídicamente correcta (Rubio 2006: 59).
Vladimir Rodrìguez Cairo
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Sobre el particular, nuestra Constitución distin- gue entre consumidores y usuarios con la finalidad de establecer que el usuario es un consumidor especial, puesto que hace uso de un servicio público^41.
El Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 29 del EXP. N.º 0008-2003-AI/TC establece que es indudable que la condición de consumidor o usuario se produce a través de la relación que éste en- tabla con un agente proveedor –independientemente de su carácter público o privado-, sea en calidad de receptor o beneficiario de algún producto, o en ca- lidad de destinatario de alguna forma de servicio^42.
En ese sentido, según lo expresado por el Tribunal Constitucional^43 : “De acuerdo con lo establecido por el artículo 65 de la Constitución,el Estado mantiene con los consumidores o usuarios dos obligaciones genéricas a saber:
a. Garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que estén a su disposición en el mercado. Ello implica la consignación de da- tos veraces, suficientes, apropiados y fácilmente accesibles.
b. Vela por la salud y la seguridad de las personas su condición de consumidoras o usuarias”.
CONCLUSIONES
- Los principios generales derégimen económico de la Constitución Política del Perú han contri- buido a la estabilidad y crecimiento económico debido a que tales disposiciones no pueden ser modificadas por el procedimiento legislativo ordinario, lo que permite la institucionalización de las normas constitucionales principio con una visión de largo plazo.
- La libre iniciativa privada constituye un principio esencial que orienta el modelo económico del Perú, el mismo que se encuentra en línea con el principio de actuación subsidiaria del Estado en la economía.En ese sentido, se debe legalizar la libertad individual, no para restringirla, por el
contrario, para promover el emprendimiento y la creatividad de los empresarios, con autonomía plena y, de esta manera, contribuir a elevar el nivel de bienestar a través del intercambio en el mercado.
- El principio de subsidiariedad es un límite al ejercicio del poder de los gobiernos de turno. No obstante, para contribuir a fortalecer el orden constitucional en materia económica es necesario disponer expresamente otros límites a la coacción arbitraria del poder estatal, de tal forma que pre- valezca la libertad individual.
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41 El servicio público es el conjunto de prestaciones que buscan asegurar la satisfacción de las necesidades colectivas de interés general sujeta a un régimen de derecho público y a una regulación específica. 42 En consecuencia, la condición de consumidor o usuario no es asignable a cualquier individuo o ente, sino a aquel vinculado a los agentes proveedores dentro del contexto de las relaciones generadas por el mercado, las cuales tienen como correlato la actuación del Estado para garantizar su correcto desenvolvimiento. 43 EXP. N.º 0008-2003-AI/TC, F.J. 31.
PRINCIPIOS GENERALES DEL RÉGIMEN ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
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