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ACTVIDAD SOBRE EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS
Tras consultar en los manuales el apartado relativo al estatuto de los
parlamentarios y la sentencia del TC que se adjunta responda las preguntas
del siguiente caso.
El Senador J. Ramírez, realiza unas declaraciones públicas contra el
Presidente de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el Pleno del senado.
En estas declaraciones, el Senador Ramírez acusa al Presidente de
Cantabria de usar el dinero de la Comunidad Autónoma para comprar
animales exóticos para su zoológico personal. El señor H, presidente de la
Comunidad Autónoma de Cantabria, plantea una querella por el delito de
calumnias contra el Senador Ramírez.
Días después, la policía anticorrupción llega al domicilio del Senador.
Ramírez para detenerle e interrogarle por un presunto delito de falsedad en
documento público, enriquecimiento ilícito y delito contra la hacienda
pública. En el auto de diligencias previas se señala como presunto
cooperante de los delitos atribuidos al empresario J. Güell.
PREGUNTAS:
En relación a la querella por injurias
1 ¿Qué prerrogativas entran en juego? La inviolabilidad, es decir, que
no se puede iniciar ningún proceso judicial contra las opiniones
expresadas, los votos, etc. Ya que su función es representar al
pueblo, y en principio, esa es la finalidad de sus opiniones.
2 ¿Qué tribunal sería el competente para juzgar al Senador Ramírez? La
Sala de lo Penal del Tribunal Supremo
3 ¿Se plantearía de forma diferente el caso si las declaraciones del
Senador Ramírez las hubiese realizado una reunión política realizada
en el hotel Palace de Madrid? Justifique la respuesta. Sí, ya que
hubiera sido en una reunión política, y por lo tanto, dentro de las
potestades que le otorga la constitución, y no podría haber sido
acusado de nada. “No se puede iniciar ningún tipo de proceso judicial,
ya sea civil o penal, contra parlamentarios por las opiniones
expresadas, los votos emitidos... los escritos registrados en el
Parlamento o la realización de actividades consideradas funciones
oficiales de los parlamentarios.” (Manual de Derecho Constitucional)
En relación a los delitos contra delito de falsedad en documento público,
enriquecimiento ilícito y delito contra la hacienda pública
1 ¿Qué prerrogativas entran en juego? La inmunidad, mecanismo para
proteger la actuación de los parlamentarios respecto la de detención
policial y el enjuiciamiento penal. Esto es así para que no afecte a las
cámaras. Si un parlamentario es detenido o enjuiciado, afecta a la
composición de éstas, y
necesitan la autorización de las cámaras mediante una votación. Si sale la votación a favor del supletorio, continua el proceso, por el contrario, el proceso se detiene y no se enjuicia al acusado. Cuando éste ya no forma parte del parlamento, el delito puede imputarse igualmente.
2 ¿Qué Tribunal es competente para conocer del caso? ¿El juez
competente para el Senador Ramírez sería el mismo que para el
empresario Güell? El Tribunal Supremo. No serían el mismo Juez, el
empresario Güell tendría un juez de primera instancia.
3 ¿Qué trámite parlamentario es requerido para procesar a un Senador
(en este caso al Sr. Ramírez)? El suplicatorio
4 ¿Según el TC cual es la finalidad y el alcance de una prerrogativa
como el suplicatorio? ¿Cuál es el momento procesal para solicitarlo?
El suplicatorio es la previa solicitud para el Parlamento del ordenamiento
jurídico para llevar a cabo un proceso penal contra uno de sus propios
miembros. El momento procesal para solicitarlo es previo al enjuiciamiento, a
no ser que se trate de “flagrante delito” entonces, no será necesario solicitarlo.
STC 123/2001, de 4 de junio de 2001 La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Carles Viver Pi-Sunyer, Presidente, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Tomás S. Vives Antón, don Vicente Conde Martín de Hijas y don Guillermo Jiménez Sánchez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A
II. Fundamentos jurídicos
- El solicitante de amparo, que durante parte de la fase de instrucción de la causa ostentó la condición de Diputado de las Cortes Generales, concretamente hasta la disolución de ambas Cámaras en fecha 13 de abril de 1993, considera que ha sido vulnerado su derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), en relación con el art. 71.2 CE, al haberse dirigido la instrucción contra él, sin que se hubiera solicitado la previa autorización del Congreso de los Diputados. Tras señalar que la Sala Segunda del Tribunal Supremo a lo largo de la tramitación de la causa ha seguido criterios muy dispares en torno a la definición del momento en que debía pedirse el suplicatorio, dada la condición de aforados de dos de los querellados, y que, de conformidad con el art. 71.2 CE y la normativa reguladora de la
inmunidad parlamentaria, no puede dirigirse procedimiento penal alguno contra un Diputado o Senador sin haber obtenido la correspondiente autorización, el demandante de amparo entiende que el término "inculpados" del art. 71.2 CE se está refiriendo a la condición de querellado, mero imputado o sometido a investigación penal y, más concretamente, que la cualidad de inculpado a los efectos del
determinante del momento en que ha de solicitarse la autorización a la Cámara, se adquiere con la admisión a trámite de la querella, ya que tal decisión judicial implica un juicio de valor respecto de la significación jurídico penal de los hechos en ella relatados y de la participación en los mismos de las personas a las que se les imputa su comisión. Así pues, el ordenamiento jurídico exige la concesión del oportuno suplicatorio para que el Diputado o Senador adquieran la condición de imputado o inculpado sin que puedan, en consecuencia, ser investigados sin la preceptiva autorización de la Cámara respectiva.
El Abogado del Estado se opone a la pretensión del demandante de amparo. Aduce, en primer término, que las prerrogativas parlamentarias ex art. 71 CE, en cuanto forman parte del estatuto del parlamentario, se integran en el contenido del derecho reconocido en el art. 23.2 CE, el cual, sin embargo, ni durante la instrucción de la causa ni en esta sede de amparo ha sido invocado por la parte actora, sin duda porque no ha considerado que la actuación judicial haya afectado a su status y a las funciones que como Diputado desempeñó, como así realmente aconteció, ya que no ha padecido merma alguna en el ejercicio de sus derechos como representante, ni se ha adoptado medida cautelar alguna durante el período de instrucción que repercutiese lo más mínimo en el ejercicio de sus funciones representativas, no habiéndose puesto en peligro, en definitiva, los fines a los que sirve la inmunidad parlamentaria. Centrado el debate, dado el derecho fundamental invocado en la demanda de amparo, desde la perspectiva de las garantías del proceso penal, el Abogado del Estado entiende que no cabe tachar de irrazonable o arbitraria la interpretación que ha efectuado la Sala Segunda del Tribunal Supremo de la condición de inculpado prevista en el art. 71. CE, así como que tal interpretación y su aplicación al caso concreto no ha colocado al demandante de amparo en una situación de indefensión, la cual en momento alguno se denuncia en la demanda, pues se le dio traslado de la querella, se personó en el proceso con Abogado, interpuso los recursos que consideró convenientes ante la Sala, tuvo acceso directo a todas las actuaciones y, desde que perdió su condición de Diputado hasta la conclusión de las diligencias previas y consiguiente finalización de la fase instructora, transcurrieron dos años a lo largo de los cuales pudo realizar las actuaciones que consideró más convenientes en defensa de sus derechos, habiendo tenido
oportunidad, también, en el acto del juicio de rebatir los argumentos y pruebas esgrimidos en su contra y defenderse con todas las garantías.
El Ministerio Fiscal, con cuyos razonamientos coinciden en lo sustancial los de la acusación personada en este proceso, se opone igualmente a la pretensión del demandante de amparo. En su opinión, identificar en todos los casos la imputación que da lugar a la aplicación del art. 118.3 LECrim con la inculpación judicial supone un desconocimiento de los fines y fases del proceso penal, pues prescindiendo de los supuestos excepcionales en que podría producirse esa coincidencia temporal, la denuncia o querella contienen esencialmente una notitia criminis cuya veracidad es preciso investigar mediante la oportuna instrucción sumarial. La simple imputación se produce por la admisión a trámite de la querella, de modo que en numerosos casos la previsión del art. 118.2 LECrim se traducirá en la comunicación al denunciado o querellado de la imputación efectuada ante el Juez por un tercero, en tanto que la inculpación es un acto del Juez en el que, tras valorar el material instructorio, aprecia lo que se denominan indicios racionales de criminalidad. Tal distinción entre imputación e inculpación es evidente en el llamado proceso ordinario y aunque no resulta inicialmente tan evidente en el procedimiento abreviado, lo cierto es que la inculpación judicial tiene lugar al adoptarse la decisión de continuar el procedimiento (art. 798. LECrim, STC 186/1990, de 15 de noviembre, FFJJ 6 y 7), si bien ello no significa necesariamente que haya de esperarse a ese momento para entender que se ha producido la inculpación, ya que la misma puede derivar de otros actos procesales del Juez instructor, como la adopción de medidas cautelares. Así pues, desde una perspectiva procesal, el suplicatorio no puede considerarse en todo supuesto e incondicionalmente como previo a la incoación del proceso o al inicio de actuaciones instructoras, sino a la decisión judicial de inculpación, quedando garantizado en todo caso el derecho de defensa mediante el traslado de la
imputación, por lo que ninguna indefensión ni
razón de la cual se solicita el amparo de este
Tribunal (SSTC 167/1987, de 28 de octubre, FJ 1; 148/1992, de 16 de octubre, FJ 2; 80/1994, de 14 de marzo, FJ 2; 22/1997, de 11 de febrero, FJ 2). Por último, en modo alguno resulta ocioso traer a colación la alegación del Ministerio Fiscal sobre la neta distinción entre los derechos de defensa que corresponden a todo imputado desde la simple admisión de la denuncia o querella, ámbito respecto al cual ninguna queja se formula en la demanda de amparo y cuyo ejercicio en ningún caso puede quedar supeditado a la solicitud del suplicatorio, y la prerrogativa de la inmunidad, que tiene por objeto y finalidad la protección de las funciones parlamentarias (STC 90/1985, de 22 de julio, FJ 6).
- Enmarcada la queja del recurrente en amparo en el ámbito del derecho a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE), la cuestión a dilucidar estriba en determinar si la interpretación y aplicación que en este caso ha hecho la Sala Segunda del Tribunal Supremo de la prerrogativa de la inmunidad de los Diputados y Senadores infringe el art. 71.2 CE y vulnera, en consecuencia, aquel derecho fundamental. Para ello, hemos de partir necesariamente de la doctrina constitucional sobre el alcance y finalidad de la mencionada prerrogativa parlamentaria.
La inmunidad de la que gozan los Diputados y Senadores durante el período de su mandato ex art. 71.2 CE, como este Tribunal ha declarado en la STC 206/1992, de 27 de noviembre, se encuentra conectada con la proclamación del art. 66.3 CE de que "Las Cortes Generales son inviolables" y se concreta, ante todo, en la exención de cualquier posible detención, si no es "en caso de flagrante delito", con la que concluye el inciso primero de aquel precepto constitucional, y en la especificación en su segundo inciso de que "no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva". De este modo, dijimos entonces y hemos de reiterar ahora, "nuestra Constitución ha venido a incorporar un instituto que, en la medida en que pueda suponer una paralización, siquiera temporal, de la acción de la justicia y, en su caso, del derecho fundamental a la tutela de los Jueces, aparece, prima facie , como una posible excepción a uno de los pilares básicos del Estado de Derecho, el sometimiento de todos al ‘imperio de la Ley como expresión de la voluntad popular’ (Preámbulo de la Constitución, párrafo tercero)" (FJ 3). Por tal razón, señalamos que la comprensión de la prerrogativa en el sistema de la Constitución
aparece como una tarea previa e inexcusable, realizando a tal fin una serie de observaciones, algunas de las cuales, con la doctrina constitucional precedente, conviene ahora traer a colación.
Tras recoger, como primera observación, que "la inmunidad como prerrogativa de los miembros de las Cortes Generales forma parte de nuestro Texto constitucional, con idéntica legitimidad a la del resto de las instituciones constitucionales", se declaró seguidamente que la inmunidad, al igual que otras prerrogativas parlamentarias, "pero con más razón en ésta, no es un privilegio, es decir, un derecho particular de determinados ciudadanos, que se vieran, así, favorecidos respecto del resto" (FJ 3). En este sentido, cabe recordar que ya en la STC 90/1985, de 22 de julio, se había dicho que "la inmunidad parlamentaria no puede concebirse como un privilegio personal, esto es, como un instrumento que únicamente se establece en beneficio de las personas de Diputados o Senadores, [pues] la existencia de tal tipo de privilegios pugnaría entre otras cosas, con los valores de ‘justicia’ e ‘igualdad’ que el art. 1. reconoce como ‘superiores de nuestro ordenamiento jurídico’" (FJ 6). La siguiente observación, en estrecha conexión con la anterior, que entonces se hizo y ahora conviene recordar estribaba en que el carácter objetivo de las prerrogativas parlamentarias "se refuerza, en efecto, en el caso de la inmunidad, de tal modo que la misma adquiere el sentido de una prerrogativa institucional" (STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3). En cuanto expresión más característica de la inviolabilidad de las Cortes Generales, "la inmunidad ... se justifica en atención al conjunto de funciones parlamentarias respecto de las que tiene, como finalidad primordial, su protección ..., de ahí que el ejercicio de la facultad concreta que de la inmunidad deriva se haga en forma de decisión que la totalidad de la Cámara respectiva adopta". Y esta protección a que la inmunidad se orienta no lo es, sin embargo, de modo inmediato, frente a la improcedencia o a la falta de fundamentación de las acciones penales dirigidas contra los Diputados y Senadores,
consistente en "la eventualidad de que la vía penal sea utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de las Cámaras o de alterar la composición que a las mismas ha dado la voluntad popular" (STC 90/1985, de 22 de julio, FJ 6; doctrina que reitera la STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3). En esta misma línea, se declaró en la STC 243/1988, de 19 de diciembre, concretando las afirmaciones anteriores, que la inmunidad "es una prerrogativa de naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que pueden desembocar en privación de libertad, en tanto que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento" [FJ 3 b); doctrina que reitera la STC 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3].
En este sentido institucional de la prerrogativa, único susceptible de preservar su legitimidad, insistió la tan mencionada STC 206/1992, de 27 de noviembre, al declarar que dicha prerrogativa no había sido establecida por el constituyente "para generar zonas inmunes al imperio de la Ley", así como que quedaría desnaturalizada como prerrogativa institucional "si quedase a merced del puro juego del respectivo peso de las fracciones parlamentarias", reiterando, una vez más, que responde "al interés superior de la representación nacional de no verse alterada ni perturbada, ni en su composición, ni en su funcionamiento, por eventuales procesos penales que puedan incoarse frente a sus miembros, por actos producidos tanto antes como durante su mandato, en la medida en que de dichos procesamientos o inculpaciones pueda resultar la imposibilidad de un parlamentario de cumplir efectivamente sus funciones" (FJ 3).
Es en este contexto donde se sitúa la necesidad de obtener la autorización de las Cámaras respectivas como condición de procedibilidad para inculpar o procesar a cualquiera de sus miembros. Lo que la Constitución ha querido es que sean las propias Cámaras las que aprecien y eviten por sí mismas, en cada caso concreto y atendiendo a sus circunstancias, la eventualidad de que la vía penal sea utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de las Cámaras o alterar la composición que les ha dado la voluntad popular, es decir, si la inculpación o procesamiento puede producir el resultado objetivo de alterar indebidamente su
composición o funcionamiento, realizando algo que no pueden llevar a cabo los órganos jurisdiccionales, como es una valoración del significado político de tales acciones (SSTC 90/1985, de 22 de julio, FJ 6; 206/1992, de 27 de noviembre, FJ 3).
Han de concluirse las precedentes consideraciones, recordando, asimismo, que las prerrogativas parlamentarias han de ser interpretadas estrictamente a partir de una comprensión del sentido de la prerrogativa misma y de los fines que ésta procura, esto es, tanto en el sentido lógico de sujeción a los límites objetivos que le impone la Constitución, como en el teleológico de razonable proporcionalidad al fin al que responden [SSTC 51/1985, de 10 de abril, FJ 6; 243/1988, de 19 de diciembre, FJ 3 a); 22/1997, de 11 de febrero, FJ 5]. Así, el problema que en cada caso se suscite ha de ser considerado a la luz de la doctrina constitucional expuesta, de manera que la observancia de la prerrogativa cuestionada se cohoneste con la finalidad a la que sirve [SSTC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 7; 68/2001, de 17 de marzo, FJ 2 b)].
- El demandante de amparo estima que no respeta la prerrogativa parlamentaria de la inmunidad la interpretación y aplicación que en este caso ha efectuado la Sala Segunda del Tribunal Supremo del término "inculpados" del art. 71.2 CE, en orden a cumplir la exigencia de solicitar la previa autorización de la Cámara respectiva para poder inculpar o procesar a un Diputado o Senador, y entiende, por el contrario, frente al criterio mantenido por el órgano jurisdiccional, que la condición de inculpado en el sentido del art. 71.2 CE se adquiere desde el mismo momento de la admisión a trámite de la querella, ya que tal decisión implica una evaluación penal de los hechos a los que se refiere y de las personas a las que se les imputa su comisión, de modo que, concluye, sin la concesión del oportuno suplicatorio no puede dirigirse investigación alguna contra un Diputado o Senador. En la demanda de amparo se solicita que por este Tribunal se dilucide el momento a
partir del cual se hace necesario en un
el sentido del art. 71.2 CE y, por
consiguiente, la exigencia de que existan indicios racionales de criminalidad o sospechas fundadas o verosímiles sobre la participación de un Diputado o Senador en los hechos objeto de investigación penal para que entre en juego la exigencia previa de autorización a la Cámara para su inculpación o procesamiento, en sí mismas consideradas, no pueden ser en modo alguno tildadas de contrarias o desconocedoras de la finalidad institucional a la que sirve la prerrogativa de la inmunidad, ni nada al respecto se argumenta en la demanda de amparo, salvo la mera discrepancia del recurrente con el criterio de la Sala Segunda del Tribunal Supremo. Y ello toda vez que el alcance conferido por dicha interpretación al término inculpado a los efectos del art. 71.2 CE, que excluye, obviamente, la posibilidad de adoptar medida cautelar alguna contra la persona del Diputado o Senador hasta que se obtenga, en su caso, la autorización de la Cámara respectiva para su inculpación o procesamiento, no afecta al mandato representativo del parlamentario en cuanto no le imposibilita e impide el desempeño de sus funciones parlamentarias, con lo que ninguna incidencia tiene en la composición y funcionamiento de las Cámaras, ni priva a éstas, antes de la inculpación o procesamiento del Diputado o Senador, de la facultad autorizatoria que le confiere el art. 71.2 CE y de valorar, en consecuencia, el significado político de la acción penal emprendida e impedir, en su caso, que la misma prosiga. En definitiva, la interpretación judicial de la que discrepa el demandante de amparo preserva y no merma la finalidad institucional cuya salvaguarda se persigue mediante la prerrogativa de la inmunidad, que, como ya se ha señalado, no es otra que la de evitar la eventualidad de que la vía penal sea utilizada con la intención de perturbar el funcionamiento de las Cámaras o de alterar indebidamente la composición que a las mismas ha dado la voluntad popular (STC 90/1985, de 22 de julio, FJ 6). En efecto, la prerrogativa de inmunidad parlamentaria no impide que el Juez pueda investigar pero veda la realización de actos que en sí mismos determinen la sujeción de un parlamentario a un procedimiento penal, ya sea mediante la expresión de un juicio formal de inculpación o a través de la práctica de otras diligencias que materialmente entrañen ese mismo significado. A lo que cabe añadir que desde el momento en que el Juez cuente con elementos suficientes para adoptar alguno de los referidos actos, está obligado a solicitar inmediatamente el suplicatorio.
F A L L O
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Desestimar la presente demanda de amparo. Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado". Dada en Madrid, a cuatro de junio de dos mil uno.
