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LECCIÓ 1ª: EL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
Tema 1. El Procedimiento administrativo
Derecho administrativo II
1.SIGNIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
- REGULACIÓN Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.
- CLASES DE PROCEDIMIENTO.
- PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
- LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
- LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
¿QUÉ ESTUDIAREMOS?
ESQUEMA
**1. SIGIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
- REGULACIÓ Y ÁMBITO DE APLICACIÓ.
- CLASES DE PROCEDIMIETOS.
- PRICIPIOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
- LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.** 5.1 La Administración pública. **5.2 Los interesados.
- LAS FASES DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.** 6.1 Iniciación Del Procedimiento. A) Iniciación de oficio (art. 69.1 LRJPAC). B) Iniciación a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC). 6.2 Tramitación e instrucción del procedimiento. A) Alegaciones de los interesados. B) Trámite de información pública (art. 86 LRJPAC). C) Los informes (art. 82). D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC). E) Trámite de vista y audiencia (art. 84). 6.3 Finalización del procedimiento (art. 87, 88, 43 y 44 LRJPAC). A) Resolución. (i) La resolución, en sentido estricto, o la decisión administrativa. (ii) Desistimiento y renuncia. (iii) Caducidad (art. 92). B) La terminación convencional. C) terminación anormal: el silencio administrativo. (a) Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo. (b) Naturaleza y sentido del silencio administrativo. (i) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. (ii) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 44). (c) Acreditación del silencio administrativo (Art. 43.5 LRJPAC).
1. SIGIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
El procedimiento administrativo en su acepción más simple es un instrumento de intercambio de información dirigido a la obtención de un resultado, normalmente una resolución administrativa. En este sentido, el procedimiento administrativo es un instrumento para asegurar que las Administraciones Públicas, al ejercer las potestades administrativas que le confiere la Ley, lo hagan sometidas a criterios de racionalidad. La Administración no es libre para actuar como a bien tenga; existe un procedimiento al que debe ceñirse en el ejercicio de sus funciones administrativas, que supone un límite para que su actuación tenga relevancia jurídica. Así lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia: “el procedimiento administrativo es el iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración” (STC 227/1998, de 29 de noviembre). En otras palabras, para que la actuación de la Administración tenga relevancia en el mundo jurídico, y por tanto pueda producir efectos vinculantes para los administrados, debe seguir un procedimiento previamente establecido en las leyes. Para que la Administración pueda imponernos una multa por superar el umbral de ruido permitido por las ordenanzas municipales, o por incumplir las ordenanzas de tráfico (-por ejemplo- porque no pagamos el tique del parquímetro), debe respetar el procedimiento que establezcan las leyes reguladoras de los procedimientos en materia sancionadora. Es a través de ese procedimiento administrativo, mediante el cual puede ejercer las potestades administrativas –por ejemplo- en materia sancionadora.
Sin embargo, esto es sólo una parte del significado de procedimiento administrativo, e interesa tener presente dos ideas: en primer lugar, el procedimiento tiene unas funciones que alcanzan a los interesados y a la Administración, más allá del mero intercambio de información; y, en segundo lugar, de manera más concreta, el procedimiento administrativo ha de traducirse en una serie de actos y trámites que deben articularse de alguna manera, siendo algunos obligatorios en atención a las circunstancias particulares.
Respecto a lo primero, si bien es absolutamente cierto que el procedimiento administrativo es un instrumento de intercambio de información con miras a que la Administración actúe racionalmente, también lo es que el procedimiento administrativo cumple otras funciones que le otorgan significado y valor:
- El procedimiento administrativo sirve para garantizar la tutela de los derechos e intereses individuales.
Ejemplo. Si se me impone una multa por aparcar en la zona azul de Pamplona por no haber dejado visible el tique en el coche, y esta circunstancia no se ajusta a la realidad (efectivamente deje el tique en lugar visible), durante el procedimiento puedo alegar que la multa no es procedente en Derecho por haber cumplido con la obligación que me imponían las ordenanzas reguladoras de las Zonas de Estacionamiento Limitado (pagar el tiempo de estacionamiento y dejarlo en lugar visible).
Por tanto, el procedimiento tiene una función garantista de los derechos y libertades, de la posición jurídica del administrado. Y esa posición jurídica, lo adelantamos aquí, se enmarca en un triple círculo de garantías:
parece delimitar el ámbito competencial de las CCAA a la potestad de autoorganización, a la organización administrativa. Por tanto, el reparto de competencias en este caso, esta sujeto a cierta complejidad. Al Estado corresponde establecer el procedimiento administrativo común con la finalidad de garantizar un tratamiento común a los administrados, aunque las CCAA puedan establecer ciertas especialidades relativas al Derecho de organización (tema de DA I).
Siguiendo con la Constitución, el art. 105 establece que la Ley debe regular “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. Por lo tanto, sólo es posible dictar un acto administrativo siguiendo el procedimiento establecido por la Ley básica a la que hace referencia la CE. Y como ya sabemos, dictar un acto administrativo con ausencia absoluta del procedimiento supone su nulidad absoluta.
Y también en el ámbito constitucional, no podemos olvidar que todos los principios constitucionales y los DDFF o constitucionales que resulten aplicables según los casos, también informarán el procedimiento administrativo.
Por ejemplo, la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), no sólo tiene alcance y se aplica en el ámbito penal, también en materia sancionadora (actividad típicamente administrativa) también se aplica. Es decir, para sancionarme la Admón. debe probar que cometí la infracción administrativa, por tanto, nos encontramos con particularidades en cuanto a la carga de la prueba, al valor de los atestados policiales; lo mismo podremos decir del principio non bis in ídem o el principio de tipicidad (art. 25 CE) que exige que sólo se puede condenar (ámbito penal) o sancionar (ámbito administrativo) a alguien por delitos o sanciones que hayan sido previamente tipificadas, etc.
Por tanto, también los DDFF y los principios constitucionales que resulten aplicables, informarán el procedimiento administrativo, no sólo la Ley básica de procedimiento.
Pues bien, esa Ley básica que señala la CE es la LRJPAC, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999. Esta Ley contiene la regulación del procedimiento administrativo común, y se aplica ( ámbito de aplicación ) a todas las Administraciones Públicas, es decir, AGE, CCAA y EELL; además se aplica a las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia y a las corporaciones públicas que ejerzan potestades administrativas; y en defecto de norma expresa, se aplica a la actividad administrativa de organizaciones que no tienen el carácter de AAPP, como ocurre –por ejemplo- con el Consejo General del Poder Judicial, que es un órgano constitucional. (Art. 2 LRJPAC)
Visto los ámbitos de aplicación, vamos a ver algunos de los ámbitos en los que no se aplica:
- No se aplica a los procedimientos administrativos en materia tributaria ni a las reclamaciones económicas financieras (a la revisión de los actos en materia tributaria), a pesar de que se trata claramente de una actividad administrativa. La misma LRJPAC establece que estos procedimientos y recursos se rigen por la LGT (DA Quinta);
- Tampoco se aplica a los actos en materia de seguridad social y desempleo (a pesar de que el Instituto Nacional de la Seguridad Social –por ejemplo- desarrolla una actividad administrativa en el sentido de nuestro Derecho. La LRJPAC también excluye su aplicación (DA sexta);
- Tampoco se aplica a los procedimientos en los que se ejerza la potestad disciplinaria de las AAPP respecto a sus trabajadores vinculados mediante relación contractual (es decir, respecto de aquellos que no forman parte del régimen funcionarial, sino que se regulan por el Derecho del trabajo.
Finalmente, la Ley 30/1992 en su disposición final, autoriza al Consejo de Ministros para dictar normas de aplicación y desarrollo. Dando cumplimiento a esta disposición, se han dictado varias disposiciones reglamentaria que desarrollan la Ley en ámbitos específicos: en materia de responsabilidad patrimonial de las AAPP, se dictó el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial ; en materia sancionadora, se dictó el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora ; en materia de subvenciones, por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ; o en materia de autorizaciones administrativas, el Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, por el que se adecúan a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los Procedimientos de Otorgamiento, Modificación y Extinción de Autorizaciones.
Por tanto, al trabajar con el procedimiento administrativo no sólo debemos acudir a la LRJPAC, sino determinar si en el ámbito específico en el que nos movemos, se han dictado normas de desarrollo reglamentario que establezcan especificidades o particularidades, como es el caso de la responsabilidad patrimonial, subvenciones o materia sancionadora.
Esto nos conecta con otra idea, “procedimiento administrativo común” no significa la existencia de un único procedimiento tipo aplicable a todas las materias; como luego veremos con procedimiento común nos referimos a una serie de actos, que pueden aplicarse o no, según la materia, y en el que además las CCAA pueden establecer algunas particularidades.
1.3 CLASES DE PROCEDIMIETOS
Cada autor establece una clasificación de los procedimientos administrativos, aunque hay algunas coincidencias. Nosotros sólo nos vamos a ocupar de un par de ellas que nos sirvan para entender el procedimiento administrativo español, o como actúan las AAPP en él. Bien, por tanto, vamos a diferenciar primero entre procedimiento formalizados y no formalizados.
- Procedimientos formalizados o rígidos , son aquellos que deben tramitarse siguiendo un orden preclusivo, en la forma que establezcan las normas legales o reglamentarias (es decir, primer un acto que debe durar determinado tiempo, al concluir ese plazo seguir con el siguiente tramite, luego con otro, y así
Los procedimientos que estudiaremos y a los que haremos referencia en DA II, son estos procedimientos, los lineales, en los que la Administración es a la vez el instructor del procedimiento y el que decide. Estos son los que nos interesan, los que debemos conocer cuando vamos ante la administración a pedir una autorización o una subvención, o a defender nuestros derechos o los de nuestros clientes cuando la Admón. intenta imponer una multa ilegalmente.
1.4 PRICIPIOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
En la búsqueda de unos principios que sean universales y aplicables a todos los procedimientos administrativos, cada autor establece los suyos propios. Por tanto, más que reglas o principios generales, vamos a estudiar un par de ellos, que nos sirvan para acercarnos al procedimiento administrativo español. A saber el principio contradictorio y el principio inquisitivo.
El principio contradictorio (típico del proc. Civil), atribuye la iniciativa y el impulso del procedimiento a las partes; es a instancia de las partes que se va pasando de una fase a otra, o que se realizan los trámites correspondientes. En el procedimiento administrativo español, la LRJPAC, contiene ciertas semejanzas con un proceso contradictorio. Así, la posibilidad de iniciar el procedimiento a instancia de parte (art. 70); el derecho a hacer alegaciones (art. 79); proponer pruebas (art. 80), etc (que estudiaremos luego). Pero, a pesar de esto, el procedimiento administrativo no es contradictorio, ni se rige por este principio ¿Por qué? Porque el principio contradictorio supone que las partes se encuentren en una posición equilibrada (que cuenten con igualdad de armas) y además que el Juez sea neutral, sea un arbitro que se encargue de garantizar los derechos de las partes, y actúa a instancias de los interesados. No se encarga de impulsar el procedimiento. Esto, no es así en el ámbito administrativo. Las partes no se encuentran en una posición de igualdad; de hecho (como ya sabemos) la Administración (que es una parte en el procedimiento administrativo) cuenta con una posición privilegiada, que se justifica en el interés general que guía la actuación administrativa; esto por una parte, y por otra, la Administración (que además de parte es Juez), no es un sujeto impasible; de hecho la Administración insta el procedimiento, le corresponde impulsarlo, como establece la LRJPAC en varios artículos: art. 69, inicio de oficio del procedimiento; art. 74, impulso de oficio del procedimiento, en todos sus trámites; art. 78, actos de instrucción para la determinación y comprobación de datos se realizarán de oficio; etc. Por tanto, el procedimiento administrativo, si bien tiene algunas medidas que se asemejan al modelo contradictorio, es fundamentalmente inquisitivo, con miras a garantizar el interés general, así como la celeridad y economía procesal.
1.5 LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
Los sujetos del procedimiento administrativo, podemos reducirlos a dos: por una parte, la Administración pública, y por otra, los interesados.
1.5.1 La Administración pública.
En relación con la Administración pública interesa conocer dos aspectos: por una parte, el órgano concreto al que le corresponde conocer y/o resolver el procedimiento administrativo; y segundo, respecto a dicho sujeto, las técnicas que articula la LRJPAC para garantizar que su imparcialidad.
Respecto a lo primero, cuando nos referimos a la Administración pública (AAPP) como sujeto del procedimiento administrativo, no hacemos referencia a la AAPP en general. Se trata de un sujeto mucho más limitado, que es aquel titular de la competencia para instruir y decidir el procedimiento. ¿Quién es el titular de la competencia? es titular el órgano de la Administración pública al que la Ley le ha atribuido una potestad concreta, la competencia para resolver. Esto nos remite directamente al principio de legalidad (DA I), que en este sentido quiere decir que una Administración sólo será competente si previamente una Ley le atribuye una potestad, la “competencia para…”. También nos remite a las técnicas de modificación de la competencia (delegación de competencias, avocación etc., DA I), pues habrá que determinar si la competencia atribuida por la Ley ha sido modificada a través de algunas de estas técnicas.
Debemos recordar, no obstante, que desde el punto de vista del particular la determinación la determinación del concreto órgano competente –normalmente- es una tarea mucho sencilla, pues se acude a los registros y a los órganos administrativos que establece el art. 38 LRJPAC: los registros de los órganos administrativos a que se dirijan las solicitudes; los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio; oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca; en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero; en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Además de lo dicho respecto a la determinación del concreto órgano competente, otro elemento importante lo constituye la imparcialidad de la persona física que instruye o resuelve el procedimiento. La imparcialidad de la Administración, como ya sabemos, es un principio constitucional recogido en el art. 103.1 CE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los procesos civiles, la imparcialidad no hace referencia a que la Administración se encuentre en una situación de total ajenidad respecto a los intereses en juego (no es una especie de arbitro). De hecho, la Administración tiene por mandato salvaguardar el interés general, por tanto no es ajeno. Y este es el sentido, que en buena medida tienen las técnicas de garantía de la imparcialidad: que el sujeto físico a través del cual actúa la Administración por determinados intereses propios no actúe desconociendo el interés general, que es el fin último que justifica la actuación de la Administración. A tales efectos se establecen determinadas técnicas de garantía de la imparcialidad del titular del órgano: por una parte la abstención, y por otra, la recusación.
- La abstención , se regula en el art. 28 LRJPAC, y obliga al titular del órgano competente y al personal al servicio de las AAPP a separarse del expediente por
31 LRJPAC exige una aptitud especial. Si leen el art. 31 verán que habla de derechos e intereses legítimos. La Ley exige tener legitimación, y la legitimación implica una relación particular con el objeto del procedimiento, con el acto que se dictará una vez terminado el procedimiento administrativo. Pero esa relación particular, esa legitimación, se reconoce en función de dos conceptos establecidos en el art. 31 LRJPAC. El primero de ellos es la titularidad de los derechos subjetivos, y el segundo, la titularidad de un interés legítimo.
Vamos con lo primero, titularidad de un derecho subjetivo. Un derecho subjetivo, como ya sabemos, es un titulo específico que permite a su titular exigir a un tercero una conducta positiva o negativa (tema 7 de DA I, el administrado). En cualquier caso, el titular de un derecho subjetivo está legitimado para acudir y hacerlo valer en un procedimiento. Aquí hay que tener en cuenta una idea, a efectos de alegar la existencia del derecho subjetivo y por tanto la legitimidad: cuando el derecho subjetivo dimane de una norma jurídica, si se dan los supuestos de hecho establecidos en la norma que dan nacimiento al derecho subjetivo, se estaría legitimado para incoar el procedimiento. Es decir, no es necesario que se demuestre fehacientemente la existencia de los hechos, basta con alegarlos y acompañar un mínimo de elementos de prueba. La concurrencia de los hechos, constituyen el fondo del procedimiento, lo que ha decidirse en la resolución. Por tanto, no es necesario probarlos en ese momento inicial.
Ejemplo: el caso de Dalilah, la primera persona que murió de gripe A en España. Su esposo al intentar la responsabilidad patrimonial de la Administración (art. 139 y ss LRJPAC), para poder incoar el procedimiento y por tanto se le considere que tiene un derecho subjetivo (en este caso que la Administración le indemnice), no tiene que demostrar al inicio que efectivamente existe responsabilidad patrimonial y mucho menos tiene que probarlo. La determinación de si existe o no responsabilidad patrimonial es el objeto del procedimiento administrativo, y es lo que se decidirá en la resolución final. Basta simplemente con que alegue los hechos y la responsabilidad patrimonial, para que se le considere legitimado.
Segundo supuesto, interés legítimo. La LRJPAC (art. 31.1.a y 31.1.c) establece que la titularidad de un interés legítimo, individual o colectivo, legitima para incoar y para intervenir en un procedimiento administrativo.
¿Cuándo el interés que alguien tiene puede considerarse legítimo? La Jurisprudencia del Supremo lo ha interpretado en sentido amplio. Se reconoce siempre que el acto que se dictará derivado del procedimiento reporte un beneficio o evite un perjuicio. En el caso de que se trate de un beneficio, el interés abarca todo beneficio que pueda derivarse del acto, ya sea material o moral; si se trata de un perjuicio, del acto se debe derivar dicho perjuicio, aunque sea de manera indirecta o refleja. Lo que se considera, en ningún caso como interés legítimo, es argumentar el interés en la legalidad, es decir, que se cumpla y se respete la legalidad. ¿Por qué? Porque es este caso, estaríamos en presencia en una acción pública. Es decir, un procedimiento en el que cualquiera puede tener interés por el especial valor de los bienes jurídicos objeto de litigio, como ocurre, por ejemplo, con algunas leyes especiales de protección de los parques naturales como Doñana (art. 11 de la ley 91/1978, de 28 de diciembre, del Parque Nacional de Doñana: “Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales contencioso-administrativos la estricta observancia de
las normas de protección del Parque Nacional de Doñana”), o las Tablas de Daimiel (art. 13 de la Ley 25/1980, de 3 de mayo sobre reclasificación del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel).
Otra idea que debemos abordar es el supuesto de los intereses colectivos , que también están legitimados para incoar o participar en el procedimiento administrativo. Intereses colectivos son intereses que trascienden a un individuo y alcanzan a un colectivo determinado que tienen un vínculo jurídico común, como es el caso de las corporaciones o colegios profesionales. En estos casos, si los intereses colectivos de una profesión o de los colegiados se ven afectados, estas corporaciones que los agrupan tendrán legitimidad.
Nos queda finalmente, el más complejo tema de los intereses difusos. Los intereses difusos corresponden a un grupo indeterminado de personas o una colectividad entera, o bien se trata de intereses de difícil o imposible determinación. La nota característica es que entre los individuos no existe un vínculo jurídico. Además, se trata normalmente de un bien indivisible en el sentido de que no puede dividirse y adjudicarse a los interesados una cuota parte de los intereses. Este es el tipo de intereses que se protegen a través de las class actions norteamericanas. Algunos ejemplos los encontramos en los principios rectores establecidos en la constitución que muchos no se configuran como verdaderos derechos exigibles, como ocurre con el medio ambiente. Aquí el problema se plantea en el sentido del acceso al procedimiento y más concretamente a la jurisdicción contencioso-administrativa; y pese a que se trata de un concepto que discute mucho la doctrina y del que se han propuesto distintas soluciones, el caso es que los problemas para reconocer legitimidad persisten, porque es muy difícil individualizarlos y el sistema administrativo y jurisdiccional está construido desde una perspectiva de corte liberal individualista (propia de su nacimiento en el s. XIX e inicios del XX), y por tanto, le cuesta asimilar los intereses supraindividuales, planteando problemas de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva. Para salvar esa problemática las propuestas que más ha cuajado ha sido crear mecanismos institucionales como el defensor del pueblo, y en algunos ámbitos como el medio ambiente (por impulso comunitario) se reconoce la titularidad de intereses legítimos a grupos ecologistas para la defensa del medio ambiente, a los que además se les reconoce titularidad para ejercer la acción popular en temas relacionados con la protección del medio ambiente.
1.6 LAS FASES DEL PROCEDIMIETO ADMIISTRATIVO.
El procedimiento administrativo, si bien es flexible o no formalizado, exige la presencia de tres fases obligatorias, que sirven como anclaje o estructura del procedimiento. Estas tres fases son la iniciación del procedimiento, la tramitación e instrucción del procedimiento y la terminación del procedimiento.
Estas tres fases, podemos verlas como tres cajones en los cuales encontramos una serie de técnicas, herramientas, etc. que el instructor puede o debe utilizar, según las circunstancias particulares del caso, con miras a garantizar que el procedimiento se desarrolle de manera adecuada (es decir, el funcionario no tiene libertad para hacer lo que quiera, ni se permiten actuaciones arbitrarias, sus decisiones deben dirigirse a garantizar que el procedimiento se desarrolle de manera adecuada para garantizar los derechos de los particulares y salvaguardar el interés general).
Derecho administrativo II
INICIACIÓN INSTRUCCIÓN Y TRAMITACIÓN (Art. 68-73) (^) (Art. 78-86)
De oficio (Art. 69.1)
Solicitud (Art. 70)
-Órgano comp. -Orden de Sup. -Petición razon. -Denuncia Período de información
Acto de incoación
Requisitos (Art. 70.1)
Se entiende apertura proc
Requerimiento subsanación
no si
si
Se entiende apertura proc
no
Resolución desistimiento
Medidas provisionales
Leyenda Los trámites en líneassuspensivas indican que dichos trámites notienen que darse necesariamente
A) Iniciación de oficio (art. 69.1 LRJPAC).
La iniciación de oficio tiene lugar por iniciativa de: (i) del órgano competente para instruir el procedimiento y resolver; (ii) por orden de un órgano superior; (iii) por petición razonada de otros órganos de la Administración; o, (iv) por denuncia (que es la que más conocemos).
Ahora bien, el procedimiento no se entiende abierto hasta que dicte un acto formal, que es el acto de incoación. Este acto corresponde al órgano que debe instruir y resolver el procedimiento, así se haya iniciado por orden de un órgano superior, y por supuesto en el caso de la denuncia o a instancia de otro órgano administrativo.
Pero incluso, antes del acto de incoación, el órgano competente puede abrir un período de información con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y decidir si se inicia el procedimiento o no.
Una vez dictado el acto de incoación (haya o no período de información), se inicia el computo de los plazos para recurrir, para interrumpir la prescripción si es el caso, etc.
Una idea importante es que el acto de incoación, se considera un acto de trámite y por tanto, sólo puede impugnarse con la resolución final, salvo que “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”, lo que no ocurre en este caso.
El trámite siguiente es la notificación (remitimos a DA I, la notificación de los actos administrativos).
B) Iniciación a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC).
Si se trata de una solicitud, se entiende que desde el mismo momento de la solicitud se apertura el procedimiento administrativo, es decir, no es necesario el acto de incoación y menos el período de información.
Si bien el procedimiento administrativo es antiformalista, la LRJPAC establece algunos requisitos que deben ser cumplidos (nombre y apellidos del interesado o del representado, lugar de notificación, hechos, razones y petición concreta, firma, lugar y fecha, órgano ante el cual se hace la petición). Además, habrá que tener en consideración si la regulación sectorial establece algún requisito adicional, atendiendo al tipo de procedimiento, etc. Normalmente, al tratarse de trámites muy habituales, tal como ordena el art. 70, la Administración pone a disposición de los particulares formularios de solicitud, que se pueden acompañar de los documentos que se crean convenientes.
Por otra parte, la misma LRJPAC (art. 70.3), recuerda que el interesado puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose a tales efectos una copia firmada por la correspondiente oficina y registro en la que figure la fecha.
La solicitud debe contener una petición fundada, y debe estar acompañada de un mínimo de elementos de prueba que permita situar al solicitante en el supuesto de hecho de la norma (STS de 21 de junio de 1998, Ar. 5557). Si en la solicitud no se da cumplimiento a los requisitos, debe dictarse un requerimiento (acto obligatorio) que inste a la subsanación en el plazo de 10 días (ampliable a 5 más). Si no se subsana, debe dictarse una resolución en la que se entiende por desistido el procedimiento.
En la práctica, sin embargo, muchas Administraciones, dependiendo del procedimiento, aplican con mucha flexibilidad este plazo, y otorgan en muchos casos uno mayor, especialmente si los documentos que faltan son difíciles de obtener.
Ahora ¿Qué pasaría si la solicitud no se acompaña de todos los requisitos, y la Admón. no solicita la subsanación en plazo? No puede posteriormente denegar la petición argumentando la ausencia de los defectos subsanables. Ello con base a los principios de confianza legítima y buena fe (STS de 12 de abril de 1988, Ar. 2601).
1.6.2 Tramitación e instrucción del procedimiento.
La segunda fase es la tramitación del procedimiento. Esta fase tiene como función la constatación de los datos y hechos conforme a los cuales se dictará posteriormente la resolución administrativa (art. 78). En resumen de lo que se trata es de aportar datos (fundamentos de hecho) que permitan comparar y determinar si la pretensión (es decir, el objeto del procedimiento), encuentra apoyo y se enmarca dentro del supuesto establecido en el ordenamiento jurídico (es decir, los fundamentos de derecho).
Más claramente, por una parte, lo que se busca es determinar si la multa que me intentan imponer, encuentran fundamento en el ordenamiento jurídico, y por
Las alegaciones son “afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurídicos”, que por regla general, y por puro sentido común, deben relacionarse con los hechos y normas jurídicas que fundamentan la pretensión (es decir, el objeto del proceso -la autorización que se solicita, por ejemplo-).
La importancia y el efecto de las alegaciones es que, obligatoriamente, aquello que se alegue, debe ser tenido en cuenta por la Administración al momento de redactar la propuesta de resolución. La Admón. en su resolución debe dar respuesta a esas alegaciones, así sea de forma breve y concisa, y en caso de no hacerlo la decisión podría ser recurrida argumentando vicio de incongruencia (por no dar respuesta a lo alegado); y además, la resolución podría ser anulable en la medida que cause indefensión, ya que dificulta el posterior control en vía contencioso-administrativa.
B) Trámite de información pública (art. 86 LRJPAC):
El trámite de audiencia tiene por finalidad la aportación al expediente de las alegaciones que pueda o quiera hacer cualquiera. Es un llamamiento público, y general, para que todo aquel que tenga algo que alegar lo haga. En el fondo, esto no es más que una manifestación del derecho de participación y está muy relacionado con la idea de transparencia y democracia que se impulsa desde la Unión Europea para mejorar la gobernanza.
Ahora, para que el trámite de audiencia pública se abra, es necesario que “la naturaleza del procedimiento lo exija”, tal como establece el art. 86.1. Lo normal, sin embargo, es que sean las leyes sectoriales las que determinen cuando resulta necesario acudir a este trámite. El ejemplo que suele utilizarse en la regulación sectorial es el de la aprobación de los planes urbanísticos, aunque hay otros como es el caso del los procedimientos administrativos relativos con la inscripción de un bien en los registros o catálogos de patrimonio histórico.
La LRJPAC, por otra parte, establece algunos requisitos del trámite:
(i) Debe anunciarse en el BOE, en el Boletín de las CCAA o de las Provincias. El objetivo es contar un instrumento de alcance general que permita poner en conocimiento a todos aquellos que tengan algo que decir. (ii) Debe otorgarse un plazo que no sea inferior a 20 días, o el que establezca la regulación sectorial o especial.
En cuanto a los efectos, la comparecencia en el trámite de audiencia no otorga la condición de interesado; sin embargo, lo manifestado por los comparecientes tienen efectos similares las alegaciones de las partes aunque con distinto alcance: debe tomarse en consideración en la resolución, pero no es necesario que la Administración de una respuesta detallada o se refiera a todas ellas, pudiendo incluso dar una respuesta global a cuestiones similares.
C) Los informes (art. 82).
Los informes son valoraciones jurídicas o técnicas sobre aspectos objeto del procedimiento, emitidas por sujetos distintos al que instruye o resuelve el expediente.
Tienen por objeto servir de mayor fundamento o favorecer el acierto y corrección de la decisión administrativa, porque son informes que emiten instituciones o sujetos con conocimiento técnico o jurídico sobre el objeto del proceso.
La razón de esto es muy simple: ¿Quien puede tener más conocimiento específico y actualizado sobre un ámbito que un órgano o sujeto especializado? ¿Quién puede dar una visión más acertada o dar una opinión más informada sobre algo relacionado con las telecomunicaciones que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, que tiene economistas, técnicas, abogados, etc. especialistas y dedicados exclusivamente a estudiar el mercado, la regulación comunitaria y nacional, las tendencias, etc.? Por tanto, pueden ser una garantía de acierto o al menos contribuir a que el órgano competente adopte una decisión más informada.
Ahora bien, su nota característica es que son manifestaciones jurídicas o técnicas, pero no son manifestaciones de voluntad de las Administraciones Públicas. Por lo tanto no son impugnables. Un informe del Consejo de Estado o de la CMT no se puede impugnar. No se puede interponer un recurso en su contra. Se puede rebatir lo que señalan, se puede disentir y presentar pruebas en contra de lo que señale, si se quiere, pero no se puede interponer un recurso administrativo o jurisdiccional en contra del informe. Esto es así porque el órgano que informa formalmente no está decidiendo, no está dictando un acto administrativo (que puede transformar, crear o modificar las relaciones entre la Administración y particulares).
En otras palabras, es el acto administrativo el que nos obliga a pagar la multa, el que permite que no es expropien; el que no nos concede una subvención; es el que tiene efectos en la vida de los ciudadanos, que deben recurrirlo o darle cumplimiento; no el informe. Por eso no tiene sentido recurrir el informe.
Por otra parte, hay que distinguir dos tipos de informes, que tendrán efectos diferentes en el procedimiento: informes preceptivos y no preceptivos; informes vinculantes y no vinculantes.
- Informes preceptivos y no preceptivos: Los inf. Preceptivos son informes que deben solicitarse por imposición de una norma. Así, en materia de concentraciones que afecten a los sectores regulados (telecomunicaciones, energía) deben preceptivamente solicitarse informe a la CMT y a la CNE, respectivamente; Los inf. no preceptivos o facultativos son los que libremente acuerda el instructor porque lo considera necesario para informar o garantizar el acierto de su decisión. Respecto a los efectos , aquí lo importante es recordar, como ha dicho la jurisprudencia (STS de 2 de julio de 2000, recurso 3170/1994), que si bien la determinación de sus efectos suele ser casuística, por regla general la ausencia de informe preceptivo podrá suponer la anulabilidad (que no la nulidad) del acto administrativo.
- Informes vinculantes y no vinculantes: Los informes vinculantes, tal como se desprende de su denominación vinculan la decisión del órgano. Sin embargo, encontramos dos tipos y su grado de vinculación dependerá de ello. Así, existen informes vinculantes en sentido estricto , respecto a los cuales órgano decisor no puede apartarse ni decidir en
Respecto al plazo para emitirlos, es de 10 días, salvo que una disposición expresa establezca lo contrario o que el cumplimiento de los trámites exija o permita un plazo mayor o menor (art. 83.2 LRJPAC). En el supuesto de que el informe no se emita en el plazo previsto, las actuaciones deben proseguir salvo que se trate de un informe que: (i) sea preceptivo; y, (ii) sea determinante para la resolución del procedimiento. En este caso es posible suspender el procedimiento hasta por un período máximo de 3 meses (art. 42.5.c). Si el informe es emitido fuera de plazo, el art. 83.4 LRJPAC permite que el informe extemporáneo no sea tenido en cuenta en la resolución. No obstante, en caso de que el órgano decisor siga el criterio de un informe extemporáneo, ello no afecta la legalidad de la decisión (así STS de 12 de diciembre de 2006, recurso 5079/2002).
D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC).
Es la actividad encaminada a demostrar la exactitud o inexactitud de los hechos que han de servir de fundamento a la resolución. Recordarán cuando hablamos de los principios del procedimiento administrativo encontrábamos elementos del modelo inquisitivo y del contradictorio, y uno de los ejemplos señalados fue el trámite de audiencia. Por tanto, en el trámite de audiencia el órgano instructor no requiere que los interesados le soliciten un período de pruebas. Aunque los interesados están facultados para presentar las pruebas que consideren convenientes.
Ahora, la misma LRJPAC (art. 80.3) establece unos límites respecto a las pruebas que soliciten los particulares: las pruebas deben ser “procedentes y necesarias”. ¿Qué significa esto? No existe por tanto, un derecho ilimitado a que se practiquen todas las pruebas propuestas; si son manifiestamente improcedentes o innecesarias, pueden ser rechazadas por el órgano instructor, motivándolo adecuadamente.
Esto nos lleva a determinar cuál es el objeto de la prueba, es decir, qué debemos probar y que no. En este sentido, la actividad probatoria debe referirse a hechos que: () Sean relevantes para la decisión del procedimiento; () Respecto de los que exista disconformidad acerca de su certeza.
Por tanto, la actividad probatoria debe referirse a los hechos controvertidos relacionados con la pretensión, es decir, aquellos respecto a los que no hay acuerdo entre los interesados, o entre éstos y la Administración.
No es objeto de prueba, por tanto, los hechos que se tengan por ciertos, es decir, respecto de los que los sujetos del procedimiento manifiesten su conformidad. Por ejemplo, si se trata de un procedimiento sancionador, y el interesado reconoce que cometió la infracción administrativa, sería innecesario abrir el período de prueba para determinar la existencia de este hecho.
Tampoco debe probarse ni la existencia ni la vigencia de las normas jurídicas en las que se fundamenta nuestra pretensión (vgr. las normas que fundamentan la solicitud que estemos haciendo), pues se presume que el funcionario público y el Juez, conocen el
Derecho. No obstante, la excepción de esta presunción la encontramos en las normas consuetudinarias y en las normas extranjeras.
En cuanto a los medios de prueba , son admisibles todos los medios de prueba regulados en la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 299 y ss) y en el Código Civil (art. 1215). Es decir, son admisibles: el interrogatorio de las partes; los documentos públicos y privados; dictamen de peritos; reconocimiento judicial; interrogatorio de testigos (es decir, las pruebas nominadas), pero además cualquier otro medio que permita la reproducción de la palabra, el sonido y la imagen, así como los instrumentos que permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones matemáticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el proceso. Y finalmente, cualquier otro medio no expresamente previsto que permita obtener certeza sobre hechos relevantes.
Por otra parte, los medios de prueba deben ser admisibles en Derecho , esto quiere decir que no es posible valerse de pruebas obtenidas de forma ilícita o con vulneración de los derechos fundamentales. Esto se aplica también respecto a las pruebas derivadas de pruebas obtenidas ilícitamente, que es lo que la jurisprudencia denomina la “doctrina del fruto del árbol prohibido o del árbol envenenado”.
Esta doctrina es originaria derecho norteamericano que lo estableció en el asunto Silverthorne Lumbre (Silverthorne Lumber Co. v. United States , 251 U.S. 385 (1920), y supone que si una prueba es ilícita las pruebas que deriven de esa prueba ilícita (lo que serían los frutos) también lo serán.
Por ejemplo, las escuchas ilegales. La grabación de la escucha al ser ilegal no se puede utilizar como prueba (esa sería por decirlo de alguna manera el árbol), pero si un guardia civil oyó la grabación, tampoco podría acudir como testigo al procedimiento o al juicio, porque esta prueba testimonial (que sería fruto del árbol), está envenenada por derivar de una prueba ilegal.
Existen no obstante algunos supuestos que permiten excluir la aplicación de la doctrina, que serán estudiados en la asignatura correspondiente.
Queda por analizar la carga de la prueba , es decir, a quien corresponde probar qué hechos. La LRJPAC no establece como debe distribuirse la carga de la prueba. Sin embargo, puede concluirse que ésta dependerá del procedimiento en cuestión:
(i) Si se trata de un procedimiento sancionador o en general de un procedimiento ablatorio o que límite los derechos de los particulares, la carga de la prueba incumbe a la administración. Es decir, a la administración corresponde probar que aparcamos en sitio prohibido, que superamos el umbral de ruido permitido, que realizamos una práctica restrictiva de la competencia, etc. Esta conclusión deriva de la presunción de inocencia y el principio in dubio pro reo (art. 24 CE), que atribuye la carga de probar los hechos y la culpabilidad al que acusa. La presunción de inocencia (y el principio in dubio pro reo), es un derecho fundamental frente a todos los poderes públicos, y por tanto, se aplica también al derecho administrativo
