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TEMA 7
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: PRINCIPIOS INFORMADORES.
LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INICIACIÓN,
ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN. DIMENSIÓN
TEMPORAL DEL PROCEDIMIENTO.
1. ALCANCE Y CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En un sentido técnico el procedimiento consiste fundamentalmente en una pluralidad de actos ligados o coordinados entre sí de manera que sin cada acto anterior, ninguno de los posteriores tiene validez y sin cada acto posterior, ninguno de los anteriores tiene eficacia. Así entendido el procedimiento, hay que hacer, sin embargo, las siguientes precisiones:
- El término procedimiento resulta más amplio que el de "proceso", pues éste se refiere a actuaciones judiciales, mientras que aquél se predica en general de las diversas funciones públicas;
- Por otro lado, el procedimiento no debe tampoco confundirse con el simple expediente administrativo, el cuál sólo representa la materialización del procedimiento mismo. Si aplicamos el concepto anterior de procedimiento a la actividad de la administración Pública obtendremos la noción del procedimiento administrativo. Según la propia Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo, éste es " el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la consecución de un fin". La importancia del procedimiento administrativo puede observarse a través de distintos aspectos:
- El procedimiento es un medio de producir actos administrativos;
- El procedimiento administrativo es un presupuesto procesal necesario para poder acudir ante los Tribunales deduciendo pretensiones frente a la administración;
- El procedimiento es, finalmente, una garantía para el administrado, pues su finalidad es contribuir a la legalidad, acierto y oportunidad del acto administrativo. 2. LOS INTERESADOS 2.1. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD DEL PROCEDIMIENTO Uno de los principios clásicos del procedimiento administrativo ha sido el de imparcialidad por parte de quienes, desde el lado de la Administración, intervienen en el mismo. A estos efectos se han regulado las figuras de la abstención y de, en su caso, si no se lleva a efecto ésta existiendo motivos para ello, la recusación. La Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, se refiere a las mismas en los artículos 28 y 29.
2.1.1. Abstención Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente. Son motivos de abstención los siguientes: q Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. q Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la repre- sentación o el mandato. q Tener amistad intima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. q Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. q Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido. Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente. La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad El artículo 7,lº,g), del Real Decreto 33/1986 , tipifica como falta grave "intervenir en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención le- galmente señaladas". 2.1.2. Recusación Se encuentra regulada en el artículo 29 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, en los términos que indicamos a continuación. En los casos previstos en el articulo 28, anteriormente visto, podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
Consideramos elementos de esta relación, siguiendo a la doctrina jurídica, los siguientes:
- El elemento subjetivo, que es doble: un sujeto activo y un sujeto pasivo. Por lo general, como se ha dicho, el lado activo es desempeñado Por la Administración Pública, y el Pasivo Por el Administrado, le que no impide en ocasiones que se entable una relación jurídico-administrativa entre dos sujetos con carácter publico, dando lugar a las denominadas relaciones interadministrativas, e, igualmente, que en una relación jurídico-administrativa resulte sujeto activo el administrado y pasivo la Administración (pensemos en la acción de responsabilidad interpuesta por aquél contra ésta a que aludíamos).
- El objeto, constituido por los actos humanos (desempeño de su cargo por el Funcionario, por ejemplo) o las cosas (el dominio publico). en cuanto integran- tes del bien jurídico tutelado por la norma.
- El contenido, que se descompone en una serie de derechos y obligaciones que recaen sobre el objeto de la relación (derecho al uso privativo del dominio público, etc.) y corresponden a los sujetos que en ella intervienen.
- La causa, la relación social que sirve de soporte a la relación jurídico- administrativa adquiere esta naturaleza en cuanto es regulada por el Derecho Administrativo. Pero el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la relación a la concurrencia de ciertos hechos que, por ello, son calificados de jurídicos y que pueden considerarse su causa (la relación de servicios nace por el hecho jurídico del acto de nombramiento y posterior toma de posesión por el Funcionario). C) Nacimiento, modificación y extinción En cuanto a su nacimiento, toda relación jurídico-administrativa tiene su punto de arran- que en una disposición legal (en sentido amplio), un negocio jurídico (por ejemplo, un contrato administrativo), un hecho o un acto (esencialmente, administrativo). Su modificación puede afectar a los sujetos (por ejemplo, el cambio de un particular en la titularidad de una Licencia de Apertura de un Establecimiento), al objeto (por ejemplo, redimir a metálico la prestación personal a que se refiere el artículo 119 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales) o al contenido de la relación, es decir. a los derechos y deberes de los sujetos en la misma (que puede producirse, por ejemplo, cuando la Administración hace uso del "ius variandi" en 1a contratación administrativa, modificando unilateralmente los términos del contrato de que se trate Finalmente, respecto a la extinción, puede deberse a la propia Ley, que determine cuándo se extingue la relación. Asimismo. las relaciones personalísimas, por ejemplo la que mantiene un Funcionario con la Administración, se extinguen por la muerte del primero, aunque se generen otras relaciones a resultas de la misma, como el devengo de pensión en favor del cónyuge e hijos. 2.2.2. El Administrado o interesado De todo lo ya expuesto, se deduce que el Administrado es uno de los sujetos de la relación jurídico-administrativa, normalmente el pasivo, al ser el destinatario de las prerrogativas o potestades del otro sujeto (la Administración) en el seno de dicha relación. En definitiva, el hombre cuando entra en relación con la Administración, adquiere la condición de Administrado.
A) Clases de Administrados Administrado puede ser toda persona física o jurídica que entre en relación con la Administración, por 1o que puede hacerse una tipología del mismo en función de lo que realmente sea (individuo, persona jurídica, etc.,). En la Doctrina científica ha sido tradicional la distinción entre: a) Administrado simple: Es aquel que se encuentra respecto de la Administración en un estado de sujeción general y que es tratado por la norma de una forma impersonal, siendo ésta la posición normal. Así, Administrado simple es cualquier ciudadano que deambule por una vía pública, cuyo uso no tiene limitado sino por directrices de carácter general. El que hace un uso común general del dominio público. b) Administrado cualificado: Es aquel que se encuentra respecto de la Administración en un estado de sujeción especial, es decir, especialmente vinculado a ella, lo que puede derivar, por ejemplo, de la relación funcionarial, del uso común especial o del uso privativo del dominio público, de la realización de una prestación personal (como el propio servicio militar), etc. B) El administrado o interesado en el procedimiento administrativo El artículo 31 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre., en cuanto a la actuación dentro de los procedimientos administrativos, considera como interesados en los mismos: q Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. q Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. q Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. En este contexto, cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término artículo 33 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. Finalmente, si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o in- tereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento (artículo 34 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.). 2.2.3. Capacidad y representación A) Capacidad El primer aspecto a destacar dentro del procedimiento ordinario es el relativo a las partes interesadas, es decir a los administrados en cuanto intervienen o pueden intervenir en el procedimiento administrativo. La capacidad de obrar o de actuar en el procedimiento administrativo resulta ampliada, con relación a la existente en el ámbito del Derecho privado, de modo que no sólo se reconocerá en los mismos casos que en éste, sino también a los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquéllos de sus derechos cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el
expediente, dándose copia al interesado). Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran (con esta previsión. se pretende cumplir el principio de celeridad que rige la ordenación del procedimiento, al que se refieren los artículos 74 a 77 de la propia Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.). Por tanto, la actuación en el procedimiento administrativo se puede realizar directamente por el interesado, sin necesidad de Procurador, a diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial. Ahora bien, imprescindible, tampoco se excluye, de modo que, caso de existir, además de actuar por si mismo, el interesado con capacidad de obrar puede actuar por medio de representante, que podrá serlo cualquier persona, entendiéndose, entonces, con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado (art. 32). Por lo demás, cuando tal representación exista, no se exigen en principio formalidades especiales para acreditarla; sin embargo, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos de gestión de mero trámite se presumirá aquella representación. La falta o insuficiencia de acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran. C) Legitimación. Es, sin duda, la legitimación lo que convierte al administrado en "interesado", entendiendo por legitimación la posibilidad jurídica de realizar un determinado acto jurídico en virtud de una especial relación entre sujeto y objeto. Ahora bien, es preciso distinguir dos tipos de interesados: § Interesados propiamente dichos. A ellos se refiere el art. 31 apartados a) y b) de la Ley 30/1.992, a cuyo tenor se consideran interesados en el procedimiento administrativo: q Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos q Quienes, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte. Más aún, para estos últimos la tramitación del expediente deberá serles comunicada si no hubieran comparecido todavía en el procedimiento. § Interesados por personación. q Se trata en este caso de aquellas personas que sólo pueden considerarse interesadas si se personan o comparecen expresamente en el procedimiento. q El artículo 31 apartado c) de la Ley considera también interesados a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución, siempre que se personen en el procedimiento antes de que haya recaído resolución definitiva. q Además, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca, las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales (artículo. 31.3) q Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento. 2.2.4. Derechos del administrado Al tratar de los derechos del Administrado, debe partirse de los derechos reconocidos en la Constitución, que puede hacer valer ante la Administración. Pero además, la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre y las demás normas aplicables al procedimiento administrativo y a las relaciones entre la Administración y el Administrado, reconocen una serie de derechos, a lo largo de su articulado. Conforme al artículo 35 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre., en sus relaciones con las Administraciones Públicas, los ciudadanos tienen los siguientes derechos: a) Derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
- A estos efectos. el artículo 46 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, señala que:
- Cada Administración Pública determinará reglamentariamente los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de documentos públicos o privados.
- Las copias de cualesquiera documentos públicos gozarán de la misma validez y eficacia que estos siempre que exista constancia de que sean auténticas.
- Las copias de documentos privados tendrán validez y eficacia, exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Publicas, siempre que su autenticidad haya sido comprobada.
- Tienen la consideración de documento publico administrativo los documentos válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. b) Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) Derecho a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento. En concreto, el artículo 70,3º Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. prescribe que "de las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la techa de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina". d) Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico. Sobre la lengua de los procedimientos trata el artículo 36 de esta Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, disponiendo que:
condición o circunstancia personal o social” (falta muy grave), “la grave falta de consideración con los administrados” (falta grave) y la incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados” (falta leve). j.) Derecho a exigir las responsabilidades de las Administraciones públicas.
- El sistema de responsabilidades personales de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como patrimonial se regula en el Título X de la Ley de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. k) Cualesquiera otros derechos que les reconozcan la Constitución y las Leyes.
- En la propia Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. se contienen otros derechos, como, por ejemplo, el de no comparecer obligatoriamente ante las oficinas públicas salvo que esté previsto en una norma con rango legal y con las garantías del artículo 40 los reconocidos en el artículo 85, en la instrucción del procedimiento (asistencia de asesor etc.) y los reconocidos en el procedimiento sancionador. 3. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 3.1. CLASES DE PROCEDIMIENTOS Podemos distinguir las siguientes clases de procedimientos administrativos:
- Procedimiento ordinario: es el procedimiento general regulado en el título VI de la Ley que, tiene carácter de legislación básica, común y, por tanto, supletoria en defecto de norma especial.
- Procedimientos especiales: § Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, recogido en el Título IX de la Ley 30/1.992, y en Real Decreto 1398/1.993, de 4 de agosto, por el que se aprueba le Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora. § Procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: recogido en el Capítulo I del Título X de la Ley 30/1.992, "Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública" y en el Real Decreto 429/1.993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial. § Procedimiento de Recaudación, regulado en el Real Decreto 1684/1.990, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. 3.2. FASES Las fases del procedimiento administrativo son:
- Iniciación
- Ordenación
- Instrucción
- Terminación Procedemos a su estudio a continuación 3.2.1. Iniciación
El procedimiento administrativo puede así iniciarse tanto de oficio como a solicitud de persona interesada. A) Iniciación de oficio. El art. 69 Ley 30/92 señala que el procedimiento se iniciará de oficio cuando así lo acuerde el órgano competente; y este acuerdo de iniciación de oficio podrá adoptarlo el órgano competente:
- Por propia iniciativa
- Por orden del órgano superior
- Por petición razonada de órganos inferiores
- Por denuncia de particulares B) Iniciación a solicitud del interesado. Recogido en el artículo 70 de la Ley 30/92, es distinta de la simple denuncia (que, como acabamos de ver, determina la iniciación de oficio), es la instancia de persona interesada. Las simples peticiones no obligan a la Administración a resolverlas, sino tan sólo a acusar el recibo de las mismas: No obstante, el artículo. 77 C.E. señala, en caso de peticiones dirigidas a las Cámaras Legislativas, que el Gobierno está obligado a explicarse sobre el contenido de tales peticiones cuando las Cámaras así lo exijan. C) La forma de la solicitud. Conforme al art. 70 de la Ley 30/82, las solicitudes deberán contener:
- Nombre y apellidos del interesado, medio preferente o lugar que señale a efectos de notificación así con el de la persona que actúe como representante
- Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige
- Hechos, razones y petición, en que se concrete con toda claridad la solicitud
- Lugar y fecha
- Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio Tanto del escrito de iniciación, como de los demás que presenten los interesados, podrán exigir el correspondiente recibo, admitiéndose como tal una copia simple del escrito o documento en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. D) Subsanación y mejora de la solicitud. Si el escrito de iniciación del procedimiento no reuniera los datos que señala el artículo 70, se requerirá al que hubiera firmado para que, en un plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, de no hacerlo así, se archivará la instancia sin más trámite (artículo. 71 Ley 30/92) Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.
- Acumulación de expedientes Una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo que inicie o trámite podrá disponer, por propia iniciativa o a solicitud de los mismos interesados, la acumulación del expediente a otros con los que guarde íntima conexión; contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno. 3.2.2. Ordenación A) Concepto Los actos de ordenación del procedimiento tienen por objeto procurar el desenvolvimiento del mismo hasta llegar al momento final. De ahí que la ordenación no, constituya propiamente una fase del procedimiento ya que, por su propia naturaleza, tiene lugar desde el momento mismo en que se inicia el procedimiento hasta que termina. No es una fase que cronológicamente siga a la anterior sino que se trata de un conjunto de reglas que impregnan toda la vida del procedimiento. B) Principios De la ordenación del procedimiento se ocupan los artículos 74 a 77 de la Ley 30/92, los principios que inspiran la ordenación son los siguientes:
- Oficialidad: el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites; normalmente no se necesitará la petición de los administrados en tal sentido (art.74.1).
- Igualdad ante la Ley: en el despacho de los expedientes se guardará el riguroso orden de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el Titular de la unidad administrativa se dé orden motivada y escrita en sentido contrario (art. 74.2).
- Economía, celeridad y eficacia: este principio se traduce en las siguientes consecuencias:
q Que se acuerden en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan impulsión simultánea q Que al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberán consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto q Que los trámites que deban ser cumplidos por los interesados deberán realizarse en el plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo normas que especifiquen otro plazo q Cuando se considere que alguno de los actos de los interesados no reúnen los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de 10 días para cumplimentarlo q Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieren a la nulidad de las actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación 3.2.3. Instrucción A) Concepto La instrucción se encuentra recogida en los artículos 78 a 86 de la Ley 30/92 y se rige por el principio de oficialidad dado que, si en principio la iniciación se realizará de oficio o a solicitud del interesado, en todo caso se deberán efectuar de oficio los actos de instrucción cuando el contenido de la resolución tenga relevancia inmediata para el interés público. En este sentido, los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que trámite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legales o reglamentariamente establecidos. Los actos de instrucción, siguiendo el mismo orden de la Ley 30/1.992, son los relativos a las alegaciones de los interesados, prueba, informes, y participación de los interesados (audiencia del interesado e información pública). B) Alegaciones Los interesados podrán aducir las alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio que estimen oportunos en cualquier momento del procedimiento, pero siempre con anterioridad al trámite de audiencia. Unas y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiera razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria. C) Prueba Con la antelación suficiente se comunicará a los interesados la existencia del período probatorio, anunciando debidamente el lugar, día y hora en que tendrá lugar la práctica de la prueba para que el interesado pueda acudir, nombrando, en su caso, técnicos que le
Plazo Los informes se emitirán en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. Si no se facilita el dictamen en el plazo previsto, podrá proseguirse el proceso, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario causante de la demora, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiese evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución E) Participación de los interesados: Audiencia al interesado e Información Pública. Audiencia de los Interesados Una vez instruido el expediente e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 días, puedan alegar lo que estimen pertinente. El Tribunal Supremo tiene declarado con reiteración que la omisión del trámite de audiencia al interesado determina la nulidad de todas las actuaciones posteriores. Hay que tener en cuenta que para que haya lugar a la anulabilidad es preciso no sólo que se haya omitido el trámite de audiencia, sino también que tal omisión haya dado lugar a la indefensión del interesado. Por esa razón, el artículo 84 Ley 30/92 señala que se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el expediente ni sean tenidos en cuanta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, porque entonces no habrá tal indefensión, que es precisamente lo que el trámite de audiencia pretende evitar. En el ámbito constitucional se recoge este principio en el artículo 105,c). Información Pública El órgano a quien corresponda la decisión del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera podrá acordar un período de información pública. A tal efecto, se anunciará en el B.O.E., de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a 20 días. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados imponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que
podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. Conforme a lo dispuesto a las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de disposiciones y actos administrativos. 3.2.4. Terminación Causas Se encuentra regulada en los artículos 87 a 101 de la Ley 30/1.992. Señala el artículo 87 que pondrán fin al procedimiento: q Resolución q Desistimiento q Renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico q La declaración de caducidad Pero no sólo estas producen la terminación del procedimiento sino que también la producirá la imposibilidad material de terminarlo por causas sobrevenidas o la terminación convencional por acuerdo. A) Terminación convencional Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como de privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto el interés público que tiene encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse e n los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuviera destinado. Requerirán, en todo caso, la aprobación expresa del Consejo de Ministros los acuerdos que versen sobre materia de la competencia directa de dicho órgano. Los acuerdos que suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servios públicos. B) Resolución La resolución es la forma normal de terminación del procedimiento administrativo. El acto resolutorio, o resolución, pone fin a la tramitación del procedimiento decidiendo sobre el objeto del mismo.
q Que, habiéndose personado en el procedimiento terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento. Si el escrito de iniciación del procedimiento se hubiere realizado por dos o más interesados, el desistimiento o renuncia solo afectará a quienes lo haya formulado. D) Caducidad La caducidad se produce por la paralización del procedimiento por un plazo superior a 3 meses por causa imputable al interesado, siempre que la Administración le hubiere hecho el oportuno requerimiento y advertencia. Es decir, cuando se produzca la paralización de un procedimiento iniciado a solicitud de interesado por causas imputables al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo, y, si transcurrieran esos tres meses sin actuación alguna por parte del interesado, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado, que podrá interponer los recursos que procedan contra dicho acuerdo. La caducidad surge como consecuencia del incumplimiento por los interesados de su deber de efectuar determinadas actuaciones sin las cuales el procedimiento materialmente no puede continuar. Dado el principio de oficialidad que existe en el procedimiento administrativo solo será de aplicación este supuesto cuando se den las siguientes circunstancias: q Que la paralización sea imputable al interesado. q Que tal inactividad del interesado cause la imposibilidad de continuar el procedimiento. q Que la Administración deberá advertir al interesado inmediatamente que se produzca la paralización del procedimiento que transcurridos tres meses se producirá la caducidad del mismo con archivo de las actuaciones. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en el cumplimiento de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite. La caducidad no producirá por si sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. No podrá ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento. 3.2.5. La obligación de resolver y el Silencio Administrativo El silencio administrativo se produce cuando la Administración agota el plazo máximo de resolución del procedimiento sin haber dictado resolución expresa, siempre que el procedimiento no haya concluido por alguna de las otras causas legalmente admisibles. A) La obligación de resolver La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de esta obligación, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. B) Duración máxima del procedimiento El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la notificación, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: q En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. q En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente. C) Suspensión del plazo máximo de duración del procedimiento El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: q Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido. q Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada. q Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por
