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TEMA 4. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
I.- INTRODUCCION
Tradicionalmente el procedimiento administrativo se ha venido configurando como una secuencia cronológica de actos de la Administración Pública conducentes a la obtención de un resultado u objetivo final; este objetivo final es el acto administrativo.
Esta definición no ha dejado de tener vigor a partir de la promulgación de la Constitución Española que convierte al procedimiento administrativo en el máximo garante del derecho a la tutela efectivo en el procedimiento administrativo a través, sobre todo, del trámite de la audiencia en el procedimiento, el art. 105 de la Constitución así lo establece.
En España, a partir de la Ley 30/92 del Procedimiento Administrativo Común, se intentó unificar en el ámbito de la Administración Pública la tramitación de todos los procedimientos administrativos que se incoaran para dar cumplimiento a lo establecido en el art. 149.1.18 de la Const.; en él se establece que la materia relativa al procedimiento administrativo es básica, aunque hay EXCEPCIONES en las cuales no es aplicable la Ley de Procedimiento Administrativo Común:
1.- No es aplicable la ley (Capítulo II, Título 2) cuando se trate de órganos colegiados de las entidades locales o bien es órgano colegiado del gobierno central o de las comunidades autónomas.
2.- En materias tributarias; en estos casos, Disposición Adicional 5ª de la Ley así lo establece.
3.- En materias de la Seguridad Social y desempleo; Disposiciones Adicionales 6ª y 7ª de la ley.
4.- Procedimientos disciplinarios del personal de las Administraciones Públicas; Disposición Adicional 8ª de la ley.
5.- Procedimientos de las corporaciones de derecho público, como colegios profesionales y cámaras oficiales.
6.- Aunque no es propiamente una excepción sino una especialización de la L.P.A.C., los procedimientos administrativos sancionadores se rigen por las especialidades que se contienen en el Real Decreto 1.398/93.
II. CLASES DE PROCEDIMIENTOS
Atendiendo a los distintos criterios de distribución podemos advertir la siguiente clasificación:
a.- Según los trámites por los que discurre:
Procedimientos generales o comunes: Aquellos que son aplicables a toda la Administración Pública y que es el que responde a la estructura diseñada en la Ley 30/92.
Procedimientos especiales: Aquellos que se aplican a determinados sectores de la Administración cuando una norma así lo disponga. Ej: procedimiento tributario, procedimiento en materia de desempleo, procedimiento sancionador, etc.
b.- En atención al papel que desempeña en ellos la Administración:
Procedimientos lineales: Donde la característica fundamental es que la Admón. actúa como juez y como parte, porque siempre hay un interesado que actúa frente a las pretensiones de la Administración, que también es quien resolverá.
Procedimientos triangulares: Donde la administración actúa exclusivamente como juez, siendo los particulares los que actúan como interesados. Ej: procedimientos de consumidores.
c.- Por los efectos del acto terminal:
Procedimientos constitutivos: Crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas determinadas. Ej: concesión de licencias.
Procedimientos declarativos: Estos se limitan a atribuir calificaciones jurídicas a cosas, personas o relaciones que preexistían a la declaración administrativa. Ej: inscripción en el registro civil de un recién nacido.
d.- Procedimientos sancionadores: Son aquellos que se instruyen para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
e.- Procedimientos ejecutivos: Que se instruyen para llevar a efecto con carácter coactivo o por la fuerza los actos administrativos anteriores.
2. LOS PRINCIPIOS BASICOS DEL PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVO
Según se desprende de la normativa recogida en la LPAC, estos son cuatro:
- Principio contradictorio.
- Principio inquisitivo.
- Principio de publicidad.
- Principio de gratuidad.
Principio contradictorio y principio inquisitivo.
En un procedimiento civil lo que predomina es el equilibrio o la igualdad entre las partes, aplicando los mismos medios de defensa y ataques jurídicos y
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
d) Al acceso a los registros y Archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.
Principio de gratuidad
En principio, la tramitación de un procedimiento debe resultar gratuita para el interesado y hasta el año 1992 esto era sí, salvo tres excepciones, que hoy en día se mantienen:
- El interesado está obligado a pagar el coste que se genere como consecuencia de la práctica de aquellas pruebas que él mismo haya propuesto.
- El administrado está obligado a pagar los costes que genere la ejecución forzosa de un acto administrativo que no haya cumplido de manera espontánea, pese a estar obligado a ello.
- Las relativas a las copias o documentos certificados que el administrado exija de la Administración, que se pagarán con arreglo a las tasas establecidas.
No obstante, la Disposición Adicional 4ª de la LRJPAC establece que cualquier Administración podrá establecer por vía reglamentaria las tasas que hayan de cobrarse al ciudadano por la tramitación de los procedimientos en el seno de la Administración, lo que relativiza la operatividad de este principio que, tradicionalmente vertebraba la tramitación de los procedimientos.
3. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Para que exista un procedimiento administrativo tienen que existir dos sujetos:
- Por una parte la Administración titular de la competencia para tramitar y resolver.
- Por otra, bien un sujeto particular, o bien otra Administración distinta, que tendría consideración formal de “interesado”.
3.1. Titular de la competencia
En cuanto a la participación de la Administración lo esencial es conocer cuáles son las causas objetivas que limitan la participación del titular del órgano administrativo competente en la tramitación del procedimiento.
Las dos formas de limitación de esa participación son las que se recogen en los artículos 28 y 29 LRJPAC, que son:
- La abstención.
- La recusación.
a.- Abstención.
Dice el art. 28 LRJPAC que el titular del órgano competente para resolver tendrá que abstenerse de conocer del asunto cuando concurran en esta persona alguna de las siguientes circunstancias:
- Tener un interés personal sobre la cuestión tratada en el procedimiento administrativo.
- Cuando tenga parentesco de consanguinidad hasta el 4º grado o de afinidad hasta el 2º con alguno de los interesados en el procedimiento.
- Cuando algún interesado comparta despacho profesional con el titular de la competencia.
- Cuando se tenga amistad o enemistad manifiesta con alguno de los interesados en el procedimiento.
- Cuando se haya intervenido como perito o como testigo en este mismo procedimiento.
- Cuando el titular de la competencia haya mantenido una relación laboral o de servicios durante los dos últimos años.
b.- Recusación.
Por su parte el art. 29 LRJPAC establece que cuando concurriera alguna de las causas del art. 28 LRJAPAC y no se hubiesen advertido por el titular de la competencia, cualquier interesado en ese procedimiento podrá exigir que se aparte del mismo, presentando al efecto una solicitud a la cual el órgano competente habrá de responder bien reconociéndolo, en cuyo caso se aparta del procedimiento, o bien denegando la solicitud, en cuyo caso el órgano superior jerárquico del titular de la competencia tendrá que resolver acerca de esa petición; a esta solicitud se le conoce como “recusación” del órgano administrativo.
Si después de la decisión del superior jerárquico se mantuviese la competencia del titular recusado, el procedimiento continuará por sus trámites sin que el resultado final del procedimiento tenga necesariamente que ser nulo, sino que el interesado que haya instado la recusación podrá hacer valer su derecho en el correspondiente recurso, y sólo se anulará la resolución final si
En ambos casos, el extranjero necesita la reciprocidad entre España y su país para actuar en igualdad de condiciones a un español.
- Casos de absoluta incapacidad:
- No pueden ser funcionarios del Estado, salvo las excepciones derivadas del Derecho Comunitario.
- Ser titular de determinados derechos en materias de explotaciones mineras o recursos geológicos.
- (^) Los menores de edad: El régimen es asimilable al Derecho civil. Por regla general, el menor de edad necesita la participación de la persona que ostente la patria potestad o la tutela. Pero existen excepciones donde se permite la participación del menor sin necesidad del representante, serán sólo aquellas donde expresamente la norma lo permita. Y, por ejemplo, se requiere siempre la participación del representante cuando se trate de obtención del pasaporte, licencias de armas o autorizaciones con contenido patrimonial.
b.- Legitimación
Es una aptitud especial que indica la existencia de una posición especial concreta de la persona con el objeto del procedimiento.
Sin embargo, en determinados casos la ley establece que no es necesaria la demostración de esa especial aptitud, estando permitida la participación en un procedimiento administrativo a cualquier persona que así lo desee.
Por ejemplo, en materia de urbanismo (art. 304 TR Ley del Suelo de 1992), cualquier persona está habilitada para participar en un expediente de dicha materia. También en materia de medio ambiente (art. 16 D 833/1975); en materia de patrimonio histórico (art. 8.2 Ley 10/85 de P.H.E.), en materia de costas (art. 109 Ley 22/88 de costas); y también en cualquier materia que expresamente la ley así lo haya establecido y se permita esta participación ala que se llama “ acción pública”.
c.- La postulación y asistencia letrada.
En el procedimiento administrativo nunca es necesaria la participación de procurador ni de asesor jurídico. Sin embargo sí está permitido que cualquier interesado pueda ser asistido por representantes ( Artículo 32. Representación. 1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. 2. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas. 3 Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones, y renunciar
a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación. 4 La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.) que estime convenientes; podrán serlo los procuradores, abogados, gestores, etc. Cuando alguien quiera estar asistido por un representante deberá acreditar la existencia de esa representación.
4.- EL LENGUAJE
El uso del lenguaje en el procedimiento administrativo viene regulado inicialmente desde la propia Constitución Española.
El art. 3 dice:
- El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.
- Las demás lenguas españolas serán también oficiales en sus respectivas CCAA de acuerdo con sus Estatutos.
- La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección.
La interpretación de este artículo suscita diversos problemas:
- No denomina al idioma oficial de España español, sino castellano.
- Sólo se protegen los idiomas reconocidos como cooficiales en los Estatutos de Autonomía, por lo que se desamparan lenguas como el bable, el aranés, el caló,…….
En nuestro ordenamiento el uso de los diferentes idiomas está regulado por la LO del Proceso Autonómico (14-10-03), la LOPJ y la LRJPAC (en su art.
c) La función pública frente al problema del bilingüismo
Cabría plantearse si puede imponerse como obligación el conocimiento de una lengua cooficial para acceder a la función pública en una Admón. española.
La STC de 28-02-91 determinó que la Ley de la Función Pública catalana, en relación a su art. 34 por el que exige el conocimiento del catalán para acceder a ella, es constitucional por dos razones fundamentales:
- En cualquier caso la inconstitucionalidad vendría determinada por un uso irracional del precepto.
- La inscontitucionalidad la provocaría impedir de plano el acceso a la función pública por las cualidades personales del aspirante (por ej.: ser catalán de nacimiento), pero no por el hecho de tener un mayor o menor nivel de conocimientos lingüísticos.
Esta STC ha sido muy criticada por un amplio sector de la doctrina que apela a la igualdad de oportunidades, ya que el conocer de una lengua vernácula puede ofrecer ventajas, pero nunca deberá ser un requisito de acceso.
Ante este problema, el art. 36 LRJPAC aborda el problema y, a partir de entonces, podemos establecer que:
- Como regla general, cuando se trate de la Admón. del Estado, la lengua a utilizar será la que elija el ciudadano, siempre y cuando esté en el territorio de una Comunidad bilingüe. Cuando se trate de procedimientos a tramitar en Admones. autonómicas y locales, se utilizará la lengua que determine la normativa autonómica o local.
- Habrán de traducirse los documentos al castellano siempre que concurra alguna de las siguientes circunstancias: - Que haya de surtir efectos fuera de la CA en cuestión - Que así lo exija el interesado.
En cualquier caso, el devenir lingüístico ha seguido derroteros claramente “regionalistas”, por ejemplo, en el año 1992 se publicó la ley 2/1992, de 28 de febrero, que obligó a todos los españoles a cambiar el nombre de dos ciudades: Gerona y Lérida que pasaron a denominarse oficialmente Girona y Lleida abandonando el nombre en castellano y oficializando su denominación en Catalán.
5 FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
a) Iniciación del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo se parece más a un procedimiento penal que un procedimiento civil, fundamentalmente porque puede iniciarse pero una vez iniciado tiene que proseguir siempre de oficio.
Aún pudiéndose iniciar de oficio, cuando se inicia el procedimiento a instancia de parte la Admón. tiene la obligación legal de concluir ese procedimiento, resolviendo o decidiendo a cerca de todas las cuestiones planteadas por el interesado. Esta obligación no significa el conceder todo lo pedido, sino resolver motivadamente a cerca de esas peticiones ( Artículo 42. Obligación de resolver. 1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley. b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada. c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente. e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.7. El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.
hubiese sido depositado en cualquier de esos otros registros y surtirá plenos efectos.
El art. 71 LRJPAC (Subsanación y mejora de la solicitud. 1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento. ) impide a la Administración negarse a resolver expresamente en los casos en los que la solicitud de iniciación no reúna los requisitos aludidos antes porque, en aplicación del principio procesal pro actione, tienen la obligación de conceder un plazo de 10 días al administrado para que subsane el defecto o la falta de que adolezca esa solicitud o bien acompañando los documentos necesarios para dar trámite a esa solicitud, con la advertencia de que si no lo hace así se le tendrá por desistido en el procedimiento, archivándose el mismo sin más trámite.
En cuanto a la iniciación del procedimiento la Ley 30/92, en su art. 72, establece que la Administración Pública podrá adoptar las medidas provisionales que considere oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin a ese procedimiento. Medidas que tiene que responder, en todo caso, al principio general del derecho de la proporcionalidad de tal forma que se respeten los derechos de los ciudadanos asegurándose que esa medida provisional no les va a ocasionar perjuicios de difícil o imposible reparación ( Artículo 72. Medidas provisionales. 1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. 4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente).
b) Tramitación e instrucción.
La tramitación e instrucción del procedimiento responde a cuatro principios:
1º. Principio de impulsión de oficio. Según el art. 74 LRJPAC (art. 74. Impulso. 1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. 2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del
puesto de trabajo.) , una vez iniciado un procedimiento la Administración tiene la obligación de terminarlo, impulsado de oficio todos los trámites necesarios para ello.
2º. Principio de prioridad: Este principio tiene una doble manifestación:
- Formal: determina que el primer procedimiento que se inicia debe ser el primer procedimiento que se concluye.
- Material: determina que el primero en el tiempo es el que tiene el mejor derecho, el derecho más fuerte.
3º. Principio de celeridad: Es una manifestación del principio de eficacia administrativa, el art. 75 exige que deben acordarse en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza pueden realizarse de manera simultánea.
4º. Principio de no preclusividad: Según el cual los plazos de un procedimiento administrativo no precluyen, no se cierran, por el mero hecho del transcurso del plazo establecido legalmente, de tal forma que cuando se considere que alguno de los actos que se desarrollan en él no reúna los requisitos necesarios para que surta efecto, la Administración tendrá que conceder un plazo de 10 días a su autor para que subsane la deficiencia observada. Pero es más, cuando una persona tenga que realizar alguna actuación dentro del procedimiento y no la haga en el plazo conferido al efecto, la Admón. tiene obligación de declararlo formalmente decaído en su derecho, pero producirá todos los efectos la actuación del interesado que se haya presentado en el plazo de 24 horas a aquel momento en que se le haya notificado la resolución declarándolo decaído (art. 76 LPAC).
c) Formas en las que puede comparecer un administrativo en un procedimiento.
1ª Alegaciones escritas e información pública.
Para salvaguardar el principio de defensa ante la Administración Pública, la Ley establece la posibilidad de que el ciudadano comparezca a presentar escritos y a aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, y estos tendrán que ser tomadas en consideración por el órgano competente al momento de resolver (art. 79. Alegaciones. 1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuanta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.2. En todo momento podrán lo interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.)
Sin embargo, hay un trámite específico que la Ley 30/92 ha establecido para que el interesado articule su defensa, este es el trámite de audiencia (art.
- Trámite de audiencia. 1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5. 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. 4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento
- Vinculantes: Cuando la decisión del órgano que resuelve queda hipotecada en atención al sentido del informe.
- No vinculantes: Aquellos que no imponen la obligación al órgano decisor de seguir el criterio del informe, pero sí impone la obligación al órgano decisor de motivar o razonar el porque se aparta del criterio emitido por el órgano informante.
En atención a la necesidad de su emisión:
- Preceptivos: Aquellos que en todo caso han de ser emitidos antes de la resolución
- Facultativos: Aquellos que sólo sirven para ilustrar al órgano decisor, que podrá pedirlos o no, según su conveniencia.
La regla general en el procedimiento administrativo es que, mientras que no se diga expresamente lo contrario, todos los informes son facultativos y no vinculantes.
La ausencia de informe solo interrumpe el procedimiento y hace nulo de pleno derecho el acto final en caso de que los informes fueran preceptivos y vinculantes.
3ª. La prueba.
Es la actividad que se tramita dentro del procedimiento a fin de que bien se acredite la veracidad de los hechos que resulten controvertidos o bien de demostrar la vigencia de determinadas normas jurídicas.
Por tanto, la prueba es un trámite que nos es obligatorio, sólo se abre bien a petición de parte, bien de oficio por la Admón., si tratamos de probar hechos en los que no estén de acuerdo las partes interesadas, o bien de demostrar la vigencia y aplicación de ese procedimiento de normas extranjeras, normas consuetudinarias o normas carácter local que tengan que surtir efecto fuera del territorio en el que haya sido objeto de publicación.
Con carácter general, la carga de la prueba, es decir, la obligación de demostrar lo que se alega, responde a dos principios:
- Principio de legalidad en la actuación administrativa, en virtud del cual y toda vez que se supone que los actos de la Administración gozan de presunción de legalidad, corresponderá al interesado la prueba para demostrar que lo que afirma -a través de sus resoluciones- la Administración no es cierto. En tal sentido hay que tener en consideración que en determinadas normas no sólo se presumen legales las actuaciones de los funcionarios públicos, sino que se presumen veraces las manifestaciones que el funcionario público consigna en cuanto a hechos, fechas y manifestaciones de los comparecientes. Esa presunción es una presunción iuris tantum (es decir, admite prueba en contrario).
- Principio de presunción de inocencia: que supone que, fundamentalmente en ámbito sancionador administrativo, hasta que no esté plenamente demostrada la culpabilidad del imputado no se puede imponer una sanción (principio in dubio pro reo ); la culpabilidad se demuestra con pruebas y no con presunciones. Sin embargo, en los procedimientos arbitrales (procedimientos triangulares) el principio que rige es el mismo que en el Derecho civil, y en este sentido corresponde al actor (el que inicia el procedimiento) la demostración de la existencia del derecho que entiende vulnerado o que pretende hacer valer, y corresponde al demandado demostrar la existencia de los hechos negativos o extintivos.
En cuanto a los medios de prueba, dice la LRJPAC que puede ser cualquiera de los medios admitidos en derecho, es decir:
- La prueba documental.
- La prueba de confesión de los interesados. (interrogatorio de parte)
- La prueba de inspección ocular.
- La prueba pericial.
- La prueba de testigos.
- La prueba de presunciones.
La prueba tiene que practicarse entre 10 y 30 días, y la valoración de las pruebas es absolutamente libre por parte del órgano decidor, que las valorará conjuntamente.
c) Terminación del procedimiento administrativo.
Los modos de terminación del procedimiento administrativo son los recogidos en el art. 87 (Terminación. 1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad. 2 También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicta deberá ser motiva en todo caso. ) que son:
- La resolución.
- Desistimiento.
- Renuncia al derecho en que se funda la solicitud.
- Caducidad del procedimiento.
- Imposibilidad material por causas sobrevenidas.
- Forma convencional.
- Resolución.
Es el modo normal de terminación de un procedimiento. Se exige que la Administración encargada de resolver se pronuncie sobre todos los extremos que se hayan planteado por las partes y también sobre aquellas cuestiones que aunque no hubieran sido planteadas o formuladas por los interesados tengan relación con el fondo de la cuestión.
Tanto uno como otra se aceptarán siempre por parte de la Admón. salvo que afecte a terceras personas interesadas en el procedimiento o que afecte negativamente al interés general.
- Caducidad del procedimiento.
Se produce como regla general en los procedimientos iniciados a instancia de parte, y se produce la caducidad del expediente cuando el mismo queda paralizado durante el tiempo legal o reglamentariamente establecido por causa imputable al interesado.
En expedientes iniciados de oficio y que sean susceptibles de producir efectos gravosos para el interesado también se produce la caducidad si transcurre un plazo de tiempo determinado por causa no imputable al interesado (ej: expediente sancionador).
Por regla general, la caducidad opera a los 3 meses después de que se haya advertido al interesado acerca de su obligación de cumplir cualquier trámite, y sólo opera en caso de que esa inactividad sea determinantes para el objeto del procedimiento (Artículo 92. Requisitos y efectos. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes. 2 No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro que la pérdida de su derecho al referido trámite. 3. La caducidad no producirá por sí solo la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. 4 Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento).
- Imposibilidad material de continuar el procedimiento.
Se da en aquellos casos en que el procedimiento ha perdido su razón de ser. Las causas por las que se da esta forma de terminación del procedimiento son dos:
- La muerte del interesado: no obstante, la regla general es que cuando un interesado en un procedimiento administrativo muere antes de que recaiga resolución definitiva, el procedimiento se continuará con los causahabientes, siempre y cuando debidamente requeridos hayan comparecido en el procedimiento. Excepcionalmente cuando se trata de procedimientos relativos a derechos personales o intransmisibles el procedimiento termina con la muerte del interesado.
- La modificación de la situación jurídica de los interesados puede dar lugar a la finalización del procedimiento. Ej: cambio situación civil.
- Terminación Convencional.
Se consiguió en la Ley del 92, consiste en concluir un procedimiento a través de un pacto (contrato) entre Administración y administrado. Viene regulado en el art. 88.1 LRJPAC (Artículo 88. Terminación convencional. 1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas en
tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. 2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial del plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. 3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano. 4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.) , aunque hay que decir que esta regulación es muy tenue. Los ejemplos típicos son los convenios fiscales o el justiprecio en la expropiación forzosa.
El contenido mínimo de un acuerdo convencional es:
- Tiene que existir la plena identificación de las partes contratantes.
- Fijar el plazo de vigencia por el que dura el pacto suscrito, en su caso.
La única condición jurídica impuesta al pacto convencional es que no puede ir ni en perjuicio de terceros ni en contra del ordenamiento jurídico.(En tal sentido una sentencia del T.S. de 30/4/79 declaró la nulidad de un pacto entre un Ayuntamiento y un particular, por el cual se ponía fin de un procedimiento urbanístico sancionador motivado por la construcción de una edificación ilegal, el pacto consistía en que el interesado la pagaba una cuota mensual al Ayuntamiento y éste se comprometía a no demoler la finca).
