¡Descarga órgano administrativo y más Apuntes en PDF de Derecho solo en Docsity!
TEMA 11. EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO Y LAS RELACIONES
INTERORGÁNICAS. OTROS INSTRUMENTOS ORGANIZATIVOS.
I INTRODUCCIÓN.
Toda Administración está compuesta por un conjunto de órganos.
Podríamos definir al órgano como el titular de un haz de tareas y atribuciones.
Siguiendo a ENTRENA CUESTA, los entes públicos se descomponen en una serie de unidades administrativas integradas por una esfera de atribuciones y un conjunto de medios materiales para llevarlas a cabo. Estas atribuciones y medios son ejercitados por una o varias personas adscritas a la unidad de que se trate. Cada una de estas unidades constituye un órgano administrativo en sentido amplio.
Artículo 5 Ley 40/2015. Concepto de Órgano Administrativo. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
Y además de la prohibición de que no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos, se añade que la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.
Asimismo, los órganos administrativos se relacionan entre sí a través de dos tipos de vínculos: de jerarquía y de coordinación.
El de jerarquía, siguiendo la STS de 20 de octubre de 1975 supone la estructuración de los órganos en líneas y grados que culmina en un órgano supremo al que se atribuye en definitiva la función de dirección y última decisión.
De esta forma, y en virtud de la relación jerárquica, los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio (art. 6 Ley 40/2015).
En cuanto a la coordinación, en el actual entramado organizativo que presenta la Administración en España, cada vez es más importante lograr mediante técnicas coordinadoras que la actividad de las distintas Administraciones sea eficiente.
En este punto sería interesante señalar ejemplos de coordinación entre órganos de distintas Administraciones, como es el caso de la fundamental coordinación que debe existir entre las tres Administraciones territoriales en materia de costas, ordenación del territorio y urbanismo.
Por último, resaltar que existen otro tipo de relaciones entre los órganos administrativos basadas en la dinámica de las competencias. En este sentido, la Ley 40/2015 contempla figuras como la delegación, la encomienda o la avocación que estudiaremos más adelante.
II LA CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS.
Existen distintas formas de clasificar los órganos administrativos.
Desde un punto de vista estructural, podemos distinguir entre órganos simples y complejos. En realidad, éstos últimos son los más abundantes, ya que son aquellos que a su vez se descomponen en un conjunto de órganos vinculados entre sí hasta formar una unidad funcional o elemento de la estructura. Un ejemplo de órgano administrativo complejo sería un Ministerio.
Otra clasificación quizás más interesante es la que distingue entre órganos unipersonales o monocráticos y los colegiados.
En los primeros, el titular es una sola persona física, aunque colaboren con dicho titular otras personas para el mejor desarrollo de las competencias encomendadas.
En cambio, el órgano colegiado es aquél cuya titularidad se refiere a tres o más personas. Art. 20.1 Ley 40/2015: Artículo 20. Requisitos para constituir órganos colegiados.
- Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos públicos. Se caracterizan porque la decisión es tomada por una pluralidad de personas, mediante la emisión del voto. La suma de voluntades que predomina (es decir, la mayoría), vale jurídicamente como voluntad del órgano.
Por último, citar la clasificación que distingue entre órganos activos, deliberantes y consultivos.
Esta clasificación parte de una afirmación atribuida a SIEYES según la cuál deliberar es asunto de varios, administrar es de uno solo.
El órgano activo tendría una composición monocrática y asumiría tareas de gestión y ejecución.
De esta forma estaríamos hablando de órganos o unidades mediales (de medios) frente a los otros, denominados órganos finalistas. En concreto, estos órganos mediales se encargarían de funciones tales como la administración del personal, de los medios económicos, etc.
- Caracteres de la competencia.
_Obligación de su ejercicio.
Ej: un agente de tráfico no puede dejar de multar.
_La asignación de potestades: la atribución de competencias supone también la distribución de una serie de potestades administrativas. Sin embargo, ello no quiere decir que siempre se deban utilizar.
Así, un Ayuntamiento tiene atribuciones para construir un parque, y para expropiar terrenos si es necesario. Si los particulares ceden voluntariamente los terrenos, no hará falta dicha expropiación.
_Las competencias son del órgano y no de la persona.
_Indisponibilidad.
No puede renunciarse a las competencias.
El art. 8 Ley 40/2015 establece que la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.
LA DELEGACIÓN.
Art. 9 Ley 40/2015.
Se entiende por delegación la transmisión provisional del ejercicio de competencias a otros órganos administrativos aunque no sean jerárquicamente dependientes, cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente.
El titular de la competencia sigue siendo el órgano delegante.
Cuando las resoluciones administrativas se adopten por delegación deberá indicarse expresamente esta circunstancia por el órgano delegado y se considerarán como dictadas por el órgano delegante. La delegación debe ser publicada. También deberá ser publicada la revocación de la delegación, que se podrá producir en cualquier momento por el órgano delegante.
En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
b) La adopción de disposiciones de carácter general.
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
d) Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.
La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.
El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.
LA AVOCACIÓN. Art. 10 Ley 40/
Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.
En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte.
la Consejería de Educación, Cultura y Deportes y el Ayuntamiento de Pájara (Fuerteventura) para la encomienda de gestión consistente en el mantenimiento del Instituto de Educación Secundaria "Jandía", en el municipio de Pájara (Fuerteventura).
LA DELEGACIÓN DE FIRMA.
Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia, que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 9.
La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será necesaria su publicación.
En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia.
LA SUPLENCIA.
La suplencia tampoco implica modificación de la competencia. Es un supuesto de sustitución temporal en el que el titular del órgano es suplido por razón de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento.
La suplencia no implicará alteración de la competencia.
LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
El órgano colegiado es aquél cuya titularidad se refiere a tres o más personas (art. 38 Ley 6/1997 OFAGE). Se caracterizan porque la decisión es tomada por una pluralidad de personas, mediante la emisión del voto. La suma de voluntades que predomina (es decir, la mayoría), vale jurídicamente como voluntad del órgano. El régimen de los órganos colegiados se encuentra recogido en los arts. 22 a 27 LRJ-PAC.
Su regulación la encontramos en los arts. 22 a 27 LRJ-PAC. Esta afirmación la debemos matizar en el siguiente sentido:
En primer lugar la Disposición Adicional Primera de la mencionada Ley dispone que “las disposiciones del Capítulo II del Título II de la presente Ley no serán de aplicación al Pleno y, en su caso, Comisión de Gobierno de las Entidades Locales, a los Organos Colegiados del Gobierno de la Nación y a los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas”.
En segundo lugar la STC 50/1999 estableció el carácter de no básico de estos preceptos. Por tanto entendió el TC que se vulneraba el art. 149.1.18ª CE a cuyo tenor el Estado será competente para regular “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común, ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas ; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas”.
Por tanto la regulación contenida en la LRJ-PAC solamente es aplicable a los órganos colegiados del Estado. Respecto a los de otras Administraciones, se aplicará su normativa propia y en caso de no existir se podría aplicar la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 CE.
Veamos a continuación los puntos más sobresalientes de esta regulación.
La figura del Presidente aparece en el art. 23 LRJ-PAC. Corresponde al Presidente:
A) Ostentar la representación del órgano. B) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación. C) Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas. D) Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de órganos colegiados de distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales o de órganos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, en que el voto solamente será dirimente si así lo establecen sus propias normas. E) Asegurar el cumplimiento de las leyes. F) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano. G) Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del órgano.
En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente será sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden, de entre sus componentes. Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados de distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales o a los órganos colegiados
A) Asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario, y con voz y voto si la Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo. B) Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden de Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo. C) Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano y, por tanto, las notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento. D) Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones. E) Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados. F) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.
Para la válida constitución del órgano (quórum), a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del Presidente y Secretario o en su caso, de quienes le sustituyan, y la de la mitad al menos, de sus miembros. Se podrá prever una segunda convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano.
Cuando se trate de los órganos colegiados de distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales o de órganos colegiados compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, el Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración de sesión, si están presentes los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces.
Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste no está previsto por sus normas de funcionamiento.
No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.
Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos.
De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará necesariamente:
a. Los asistentes.
b. El orden del día de la reunión. c. Las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado. d. Los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados. En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable. Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular por escrito en el plazo de cuarenta y ocho horas, que se incorporará al texto aprobado. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.
Cualquier miembro tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma.
Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante emitir el Secretario certificación sobre los acuerdos específicos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobación del acta. En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobación del acta se hará constar expresamente tal circunstancia.
f) Actos dictados con infracción de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Esta inclusión se debe a la cada vez mayor importancia que tienen los órganos administrativos colegiados dentro de la organización de la Administración. En concreto, se considerarán nulos:
-Los acuerdos tomados en una cuestión no incluida en la convocatoria.
-Acuerdos tomados por un órgano cuya composición no sea la correcta.
-Actos administrativos dictados con un quórum por debajo del legalmente establecido.
-No respetarse la voluntad de la mayoría, ya sea simple o cualificada la necesaria para que el órgano colegiado concrete su voluntad.
-La falta de convocatoria a algunos de los miembros.
-La convocatoria por quien no es Presidente.
La inclusión de este supuesto dentro de la nulidad de pleno derecho se justifica por la gran importancia que en la organización administrativa tienen los órganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas específicas y a falta de ellas por la normativa básica establecida en los
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos anos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad, pero no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido» (art. 28.3), regla lógica, pues no debe anularse un acto administrativo o deshacerse una operación favorable a los intereses públicos por una simple razón de incompatibilidad formal, y de sospecha de parcialidad, que puede no haber sido determinante.
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrán promover la recusación del titular del órgano en cualquier momento del procedimiento y por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda, procediéndose entonces de la siguiente forma:
—En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.
—Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
—Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso, administrativo o contencioso- administrativo, según proceda, contra el acto que termine el procedimiento.
Completar con las pp. 145 a 167 del manual del Profesor Esteve Pardo.
