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Procedimientos para presentar

denuncias individuales en virtud de

tratados de derechos humanos de

las Naciones Unidas

Folleto informativo N.º

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PROCEDIMIENTOS PARA

PRESENTAR DENUNCIAS

INDIVIDUALES EN VIRTUD

DE TRATADOS DE

DERECHOS HUMANOS DE

LAS NACIONES UNIDAS

Folleto informativo N.º 7/Rev.

NACIONES UNIDAS

Nueva York y Ginebra, 2013

III

ÍNDICE

Página

INTRODUCCIÓN ..................................................................... 1

Capítulo

I. SINOPSIS.......................................................................... 3

II. PARTICULARIDADES DE LOS PROCEDIMIENTOS EN VIRTUD DE LOS DIFERENTES TRATADOS ........................................... 14

A. Procedimiento en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ..................... 14

B. Procedimiento en virtud de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes .. 15

C. Procedimiento en virtud de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial ........................................................................ 17

D. Procedimiento en virtud del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer ........................................ 18 E. Procedimiento en virtud del Protocolo facultativo de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad ............................................................. 20

F. Procedimiento en virtud de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas ............................................... 21 G. Procedimiento en virtud de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares ...................... 22

H. Procedimiento en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ................................................................ 23

I. Procedimiento en virtud del Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de comunicaciones .................................. 25

IV

Anexos

I. Modelo de formulario para la presentación de las comunicaciones previstas en el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención contra la Tortura o la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial ............................................... 27

II. Modelo de formulario para la presentación de las comunicaciones previstas en el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer ........................................ 30

III. Modelo de formulario para la presentación de comunicaciones con arreglo al Protocolo Facultativo de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad ............................................................. 34

IV. Formulario modelo para presentar las comunicaciones previstas en la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas ............................................... 39

V. Lista de comprobación para la presentación de comunicaciones individuales a los órganos de tratados de las Naciones Unidas ............................................... 45

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Los mecanismos de denuncia se han concebido de manera que sean accesi- bles al profano en cuestiones jurídicas. No es preciso ser abogado ni siquiera conocer bien la terminología jurídica y técnica para presentar una denuncia en virtud de estos tratados.

Hay otras vías para presentar denuncias individuales a los órganos de las Naciones Unidas. Se pueden presentar denuncias al Consejo de Derechos Humanos (antiguamente conocido como el procedimiento previsto en la reso- lución 1503) 2 , sus relatores especiales y grupos de trabajo 3 y la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer. Sin embargo, estos procedi- mientos tienen un planteamiento básico distinto del de los tratados interna- cionales antes mencionados, que proporcionan una reparación individual por conducto de mecanismos cuasi judiciales. También se pueden presentar denuncias a las organizaciones de la familia más amplia de las Naciones Unidas, como la Organización Internacional del Trabajo (www.ilo.org) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (www.unesco.org).

(^2) Véanse más detalles en www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/Pages/Complaint.aspx (consultado el 28 de marzo de 2013). (^3) Véanse más detalles en www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Welcomepage.aspx (consultado el 28 de marzo de 2013).

I. SINOPSIS

Los tratados de derechos humanos son acuerdos internacionales que impo- nen obligaciones vinculantes de proteger y promover derechos y libertades a los Estados que oficialmente los aceptan (normalmente mediante ratifica- ción o adhesión ). Esos Estados se denominan Estados partes en el tratado. Los textos íntegros de los tratados se encuentran en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH)^4.

La idea básica de los mecanismos de denuncia en virtud de los tratados de derechos humanos es que cualquiera puede presentar una denuncia contra un Estado parte de violación de los derechos consagrados en el tratado al órgano de expertos encargado de la vigilancia del tratado. Estos órganos establecidos en virtud de tratados , como se les suele llamar, son comités integrados por expertos independientes seleccionados por los Estados par- tes en el tratado. Vigilan el ejercicio en los Estados partes de los dere- chos enunciados en los tratados y resuelven las denuncias que se presentan contra dichos Estados. Aunque existen ciertas diferencias de procedimiento entre los nueve mecanismos, su concepción y su funcionamiento son muy parecidos.

Este capítulo describe las características típicas de una denuncia en virtud de cualquiera de los nueve tratados en general. El capítulo II describe los aspectos de cada tratado que se desvían de la norma general.

¿Contra quién se puede presentar una denuncia en virtud de un tratado?

Las denuncias con arreglo a uno de los nueve tratados solo se pueden pre- sentar contra el Estado que cumpla dos condiciones. En primer lugar, debe ser parte (mediante ratificación o adhesión) en el tratado que establezca los derechos presuntamente violados. En segundo lugar, el Estado parte debe haber reconocido la competencia del comité encargado de la vigilancia del tratado para recibir y examinar denuncias de particulares.

En el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención sobre los Derechos del Niño, los Estados reconocen la competencia de los comités convirtiéndose en partes en sus

(^4) Véase www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CoreInstruments.aspx (consultado el 28 de marzo de 2013).

presentadas en uno de los idiomas oficiales de las Naciones Unidas (árabe, chino, español, francés, inglés y ruso). La denuncia debe contener los datos personales básicos —nombre, nacionalidad, fecha de nacimiento, direc- ción postal y dirección de correo electrónico del autor de la denuncia— y especificar el Estado parte contra el que se presenta. Todo cambio de dirección o cualquier otro dato de contacto se debe notificar tan pronto como sea posible.

Es fundamental exponer, por orden cronológico, todos los hechos en que se basa la denuncia. Esa exposición debe ser lo más completa posible y contener toda la información pertinente al caso. El autor de la denuncia debe indicar los motivos por los que considera que los hechos descritos constituyen una violación del tratado en cuestión. Es muy recomendable que los autores de denuncias especifiquen los derechos establecidos en el tratado presuntamente violados. También es aconsejable indicar los tipos de reparación que el autor de la denuncia desearía obtener del Estado parte, en el caso de que el comité concluya que los hechos expuestos ponen de manifiesto una violación.

El autor de la denuncia también debe exponer con detalle las medidas que haya adoptado para agotar los recursos disponibles en el Estado parte contra el que vaya dirigida la denuncia, es decir las gestiones que se hayan realizado ante los tribunales y autoridades locales del Estado parte. El requi- sito del agotamiento de los recursos internos significa que es necesario que las reclamaciones se hayan presentado en primer lugar ante las autoridades nacionales competentes, hasta la instancia más alta. También se debe indi- car si algunos de estos recursos están pendientes o aún no se han agotado, además de las razones para ello. Véanse otros detalles más abajo.

Los autores de denuncias deben acompañar copias de todos los documen- tos^9 pertinentes a sus alegaciones y argumentos, especialmente las decisio- nes administrativas o judiciales que hayan podido adoptar las autoridades nacionales respecto de las reclamaciones. Si estos documentos no están redactados en un idioma oficial de las Naciones Unidas, se debe presentar una traducción del texto íntegro o de un resumen. Los documentos se deben ordenar cronológicamente, numerar consecutivamente y acompañar de una breve descripción de su contenido. La denuncia no debe exceder de 50 páginas (sin contar los anexos). Si supera las 20 páginas, también debe incluir un breve resumen de un máximo de 5 páginas en el que se destaquen sus principales elementos.

Si la denuncia carece de información esencial para su tramitación con arre- glo a estos procedimientos o la descripción de los hechos no es clara, la

(^9) Solo se deben presentar copias, no originales.

Secretaría de las Naciones Unidas (ACNUDH) se pondrá en contacto con el demandante para pedirle más detalles o que vuelva a presentar la denun- cia. Los autores de denuncias deben ser diligentes en su correspondencia con la Secretaría y la información solicitada se debe enviar tan pronto como sea posible. Si la información no se recibe dentro de un año desde la fecha de la solicitud, se cerrará el expediente.

Las decisiones finales adoptadas por los comités son objeto de publicación. Por lo tanto, si los autores de denuncias no desean que se revele su identi- dad en las decisiones finales, deben indicarlo lo antes posible. Debido al nivel de publicidad que las decisiones suelen recibir (incluida la difusión a través de Internet, lo que hace que sea prácticamente imposible corregir y/o borrar datos), puede no ser posible que las Naciones Unidas satisfa- gan las solicitudes de anonimato presentadas después de la publicación de las decisiones finales.

¿Cuándo se puede presentar una denuncia en virtud de los tratados de derechos humanos?

Es importante presentar la denuncia lo antes posible una vez que se hayan agotado los recursos de la jurisdicción interna. Las demoras en la presen- tación pueden contribuir a que al Estado parte le resulte difícil responder de manera adecuada y al comité evaluar los hechos a fondo. En algunos casos, la presentación tras un período muy prolongado puede conducir a que el caso sea considerado inadmisible.

Procedimiento

Sobre la base de los requisitos mencionados, el comité de que se trate deci- dirá si el caso debe quedar registrado, es decir, incluido oficialmente en una lista de casos a examinar. Se informará al autor de la denuncia como corresponda. A continuación se transmite el caso al Estado parte interesado para darle la oportunidad de hacer comentarios al respecto dentro de un plazo determinado.

Las dos fases principales del examen de una denuncia reciben el nombre de fase de admisibilidad y fase de examen del fondo. La admisibilidad se refiere a los requisitos formales que debe cumplir la denuncia para que el comité competente puede examinar su sustancia. El fondo se refiere a la sustancia de la denuncia, sobre cuya base el comité decide si los derechos de la presunta víctima consagrados en el tratado han sido vulnerados o no. Más adelante se describen estas fases con más detalle. Una vez que el Estado ha enviado la respuesta a la denuncia, se le brinda al autor de la denuncia la oportunidad de formular observaciones.

de admisibilidad. Al examinar la admisibilidad, pueden considerar uno o varios de los factores siguientes:

x Si el autor de la denuncia actúa en nombre de otra persona, ¿ha conseguido una autorización suficiente o, de no ser así, tiene justificación para actuar como lo hace? x ¿Es el autor de la denuncia (o la persona en nombre de la cual se presenta la denuncia) una víctima de la vio- lación denunciada? Se debe demostrar que la presunta víctima está afectada personal y directamente por la legislación, la política, las prácticas, los actos o las omisiones del Estado parte que constitu- ye el objeto de la denuncia. No basta con limitarse a impugnar una ley o una política o práctica estatal en abstracto (la llamada actio popularis ) sin exponer la manera en que la presunta víctima se ve personalmente afectada. x ¿Es compatible la denuncia con las disposiciones del tratado que se invoca? La violación denunciada debe guardar relación con un derecho protegido efectivamente por el tratado. Por ejemplo, si se ha presentado una denuncia con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, no se puede alegar que se ha violado el derecho a la propiedad porque el Pacto no protege ese derecho. En un caso así, la denuncia sería, en términos jurídicos, inadmisible ratione materiae. x ¿Debe el comité en cuestión revisar los hechos y las pruebas de los casos resueltos por los tribunales na- cionales? Los comités son competentes para examinar las posibles violaciones de los derechos garantizados por los tratados en cues- tión, pero no para actuar como una instancia de apelación con respecto a los órganos jurisdiccionales nacionales. No pueden, en principio, examinar la determinación de la responsabilidad adminis- trativa, civil o penal de los particulares, ni pueden revisar la cuestión de la inocencia o la culpabilidad. x ¿Está la denuncia suficientemente fundamentada? Si el comité correspondiente considera, a la luz de la información que le han hecho llegar, que el autor de la denuncia no ha presentado/ descrito lo suficiente los hechos y los argumentos, puede rechazar el caso por no considerarlo suficientemente fundamentado y ser, por tanto, inadmisible. x ¿Guarda relación la denuncia con sucesos ocurridos después de que el mecanismo de presentación de

denuncias entrara en vigor para el Estado parte de que se trate? La norma es que los comités no examinan denuncias que se remonten a un período anterior a esa fecha, ya que la denun- cia se consideraría inadmisible ratione temporis. Hay, sin embargo, excepciones a esta norma, por ejemplo cuando los efectos del suce- so que se denuncie constituyan una violación continua del tratado. x ¿Se ha sometido el mismo asunto a otro órgano inter- nacional? Si se ha sometido a otro órgano de vigilancia de los tra- tados o a un mecanismo regional, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos o la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, los comités no pueden exa- minar la denuncia. Esta norma tiene por objeto evitar duplicaciones innecesarias en el plano internacional. Si el asunto ha sido sometido a otro órgano, el autor de la denuncia debe indicarlo en la denuncia original, especificando a qué órgano lo presentó. x ¿Se han agotado todos los recursos disponibles en la jurisdicción interna? Como se ha indicado, uno de los princi- pios básicos para determinar la admisibilidad de una denuncia es que el autor de la denuncia tiene que haber agotado todos los recur- sos disponibles en el Estado parte antes de presentarla a un comité. Esto entraña normalmente tramitar la denuncia por todo el sistema judicial nacional, a menos que haya pruebas suficientes de que los procedimientos a nivel nacional han sido injustificadamente prolon- gados o serían claramente ineficaces. Se deben proporcionar razo- nes detalladas para justificar que no se aplique la regla general. A juicio del Comité, las posibles dudas sobre la eficacia de un recurso no eximen de cumplir con la obligación de agotarlo. Además, si el Estado parte considera que no se han agotado los recursos internos, debe proporcionar detalles sobre los recursos efectivos disponibles. x ¿Está excluida la denuncia por alguna reserva que haya formulado el Estado al tratado en cuestión^10? El Estado puede haber presentado una reserva sustantiva al tratado o una reserva de procedimiento al mecanismo de presentación de denuncias por la que limite la competencia del comité para examinar ciertas comunicaciones.

(^10) Las reservas son declaraciones formales por las que los Estados pueden limitar las obligaciones que aceptan en virtud de una determinada disposición de un tratado. Véanse las reservas específicas de los Estados en http://treaties.un.org/Pages/Treaties. aspx?id=4&subid=A&lang=en (consultado el 28 de marzo de 2013).

tampoco van más allá de la información facilitada por las partes para obtener una verificación independiente de los hechos.

Como regla general y con el fin de acelerar el procedimiento, los comités examinan la admisibilidad y el fondo de las denuncias al mismo tiempo. A continuación, se aplica el procedimiento general descrito, es decir, las comunicaciones, una vez recibidas y registradas, se transmiten al Estado parte interesado para darle la oportunidad de presentar observaciones. Entonces se ofrece al autor de la denuncia la posibilidad de hacer comenta- rios sobre las observaciones del Estado, tras lo cual el caso suele estar listo para el examen por el comité de la admisibilidad y el fondo. Sin embargo, hay situaciones en las que los comités deciden examinar la admisibilidad en primer lugar. En ese caso, se pedirá al Estado que presente comunicaciones sobre el fondo solo si el comité declara que la denuncia es admisible. El autor de la denuncia tendrá en cualquier caso la oportunidad de hacer comentarios sobre las comunicaciones del Estado parte sobre el fondo.

La decisión adoptada por los comités se transmite al autor de la denuncia y al Estado parte simultáneamente. Uno o más de sus miembros pueden adjuntar una opinión separada a la decisión si llegan a una conclusión distinta de la de la mayoría o quizá llegan a la misma conclusión pero por razones diferentes. Las decisiones finales en cuanto al fondo (normalmente llamadas dictámenes) o la inadmisibilidad se publican íntegramente en el sitio web del ACNUDH como parte de la jurisprudencia del comité.

¿Qué sucede cuando los comités toman una decisión sobre un caso?

De entrada se debe señalar que no es posible apelar contra decisiones de los comités y que, como norma general, sus decisiones son definitivas. Lo que ocurra posteriormente con los casos depende de la naturaleza de la decisión adoptada.

Si los comités deciden que los hechos expuestos ponen de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos del autor de la denuncia en virtud del tratado, invitará al Estado parte a que presente información sobre las medidas que haya adoptado para dar efecto a sus conclusiones y reco- mendaciones. Si los comités deciden que no se ha violado el tratado o que la denuncia no es admisible, se cierra el caso.

Las decisiones de los comités constituyen una interpretación autorizada de los tratados respectivos. Contienen recomendaciones al Estado parte en cuestión, pero no son jurídicamente vinculantes. Todos los comités han desa- rrollado procedimientos para supervisar si los Estados partes han aplicado

sus recomendaciones (los llamados procedimientos de seguimiento), puesto que consideran que, al aceptar los procedimientos de denuncia, los Estados partes han aceptado también respetar las conclusiones de los comités.

Si un comité concluye que se ha producido una violación de un tratado, se invita al Estado a que presente información, en un plazo de 180 días, sobre las medidas que haya adoptado para aplicar las recomendaciones. A con- tinuación, se transmite la respuesta del Estado al autor de la denuncia para que formule observaciones al respecto. Si el Estado parte no adopta las medidas adecuadas, el comité examina el caso en virtud del procedimiento de seguimiento. Por lo tanto, se establece un diálogo con el Estado parte y el caso permanece abierto hasta que se adopten medidas satisfactorias. La información relacionada con el seguimiento de los dictámenes y las reco- mendaciones de los comités no es confidencial y las reuniones en las que se debata esta información son públicas.

II. PARTICULARIDADES DE LOS PROCEDIMIENTOS

EN VIRTUD DE LOS DIFERENTES TRATADOS

A. Procedimiento en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado en 1966, abarca una amplia gama de derechos civiles y políticos, como el derecho a la vida, el derecho a un juicio imparcial, la libertad de expresión, la igualdad ante la ley y la prohibición de la discriminación. Los derechos individuales que pueden invocarse ante el Comité de Derechos Humanos se enumeran en la parte III del Pacto (arts. 6 a 27). El mecanismo de presen- tación de denuncias por presuntas violaciones de esos artículos figura en el Primer Protocolo Facultativo del Pacto, que es un tratado distinto abierto a los Estados partes en el Pacto. Los Estados partes en el Protocolo Facultativo reconocen la competencia del Comité de Derechos Humanos —un grupo de 18 expertos independientes que se reúnen tres veces al año— para recibir las denuncias de las personas que se encuentren bajo su jurisdicción y que aleguen ser víctimas de violaciones de los derechos que se les reco- nocen en el Pacto^14.

Cuestiones adicionales

Las denuncias en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto que contengan los elementos necesarios prima facie se remiten al Relator Especial sobre nuevas comunicaciones y medidas provisionales del Comité, que decide si el caso debe registrarse y transmitirse al Estado parte para que formule observaciones. Dado el gran número de denuncias presentadas ante el Comité, puede haber un retraso de varios años entre la presentación inicial y la decisión final del Comité.

En virtud del Protocolo Facultativo, no hay ningún plazo para presentar denuncias ante el Comité. Sin embargo, con el fin de prevenir posibles abu- sos en este sentido, el Comité introdujo un artículo en su reglamento sobre los retrasos en la presentación. De conformidad con el actual artículo 96 c), un retraso en la presentación no constituye automáticamente un abuso del derecho a presentar una comunicación. Sin embargo, puede haber abuso si la denuncia se presenta después de cinco años a partir del agotamiento de los recursos internos o, en su caso, después de tres años a partir de la conclusión de otro procedimiento de examen o arreglo internacional, a

(^14) Si desea más información sobre el Comité de Derechos Humanos, puede consultar el folleto N.º 15 del ACNUDH o la página web del Comité: http://www2.ohchr.org/english/ bodies/hrc/index.htm (consultado el 28 de marzo de 2013).

menos que existan razones que justifiquen la demora, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso.

El Comité de Derechos Humanos no puede examinar una denuncia si el mismo asunto está siendo examinado por otro mecanismo de examen o arreglo internacional. Algunos Estados partes han formulado reservas para excluir la competencia del Comité no solo en relación con los casos que estén siendo examinados, sino también con los casos que han sido exami- nados y resueltos por otro mecanismo internacional. El Comité considera que el procedimiento de denuncia del Consejo de Derechos Humanos, los relatores especiales o los grupos de trabajo no constituyen un mecanismo de ese tipo. Por consiguiente, las denuncias ante el Comité de Derechos Humanos no se declararán inadmisibles si también se han presentado ante uno de estos mecanismos del Consejo de Derechos Humanos.

En cuanto a qué constituye "el mismo asunto", el Comité entiende que se trata del mismo autor, los mismos hechos y los mismos derechos sustanti- vos. Los hechos que se hayan sometido a otro mecanismo internacional se pueden presentar ante el Comité si el Pacto ofrece una protección más amplia. Además, las denuncias que hayan desestimado otros mecanismos internacionales por motivos de procedimiento no se consideran examinadas en cuanto al fondo, por lo cual pueden llevarse ante el Comité los mismos hechos.

El Comité de Derechos Humanos ha desarrollado algunas excepciones a la regla de que no puede examinar los hechos que ocurrieran antes de la entrada en vigor del Protocolo Facultativo para el Estado parte interesado. Por lo tanto, el Comité examinará una denuncia con respecto a hechos que ocurrieran antes de la fecha de entrada en vigor si, con posterioridad a esa fecha, no ha habido ninguna resolución judicial ni ningún otro acto del Estado que valide esos hechos.

B. Procedimiento en virtud de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes fue aprobada el 10 de diciembre de 1984. Prohíbe la tortura y los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes y, entre otras obligaciones, exige a los Estados partes que no devuelvan a las personas a países en los que haya razones fundadas para creer que en ellos corre- rían el peligro de ser sometidas a tortura. Asimismo, impone una serie de medidas destinadas a garantizar que los actos de tortura, dondequiera que se cometan, sean investigados y juzgados de la manera apropiada. Las