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DERECHO PÚBLICO AUTONÓMICO
DERECHO PÚBLICO AUTONÓMICO
LECCIÓN I. EL ESTADO AUTONÓMICO
1. EL PROBLEMA TERRITORIAL
El Estado nace como un poder absoluto, como monopolio de coacción en un espacio geográfico determinado. Esta nueva forma de organización política nacida en el siglo XV-XVI presenta como elementos esenciales(población, territorio, organización política y soberanía junto con el ejército, la moneda…). El poder entendido desde un punto de soberanía, la soberanía es esencial del Estado junto con el territorio, de tal manera que el Estado podría definirse como máxima concentración de poder soberano en un territorio determinado. El territorio se convierte en el espacio físico en el que el Estado ejerce su poder. Estaría formado por las tierras firmes, adyacentes, aguas interiores, subsuelo y espacio aéreo. De esta manera el territorio se convierte en pieza esencial del Estado en el que se ejerce el poder soberano del mismo. En el caso del Estado español la importancia del territorio se manifiesta como un problema histórico pendiente de una solución jurídico-política definitiva. Por este motivo el constituyente con el fin de responder a contenciosos históricos pendientes incluye en la CE 1978 algunas proclamaciones jurídico-políticas, es el caso del art. 1.3 y el 2. En el 1.3 se instaura la monarquía parlamentaria como forma de gobierno, de este modo por primera vez en nuestra Hª se trata de compatibilizar monarquía y democracia. El art. 2 establece los ppios de unidad, autonomía y solidaridad que serán los pilares sobre los que se establecerá el Estado autonómico, redefiniendo la forma de Estado.
El problema, por lo tanto, del territorio era un problema histórico definido como el gran problema histórico pendiente. Desde la unión castellano-aragonesa en el siglo XV no había triunfado definitivamente ninguna opción clara de forma de Estad, si no que se había producido una oscilación entre modelos más centralistas de corte francés con los Borbones y modelos de corte más federal que siguen los rasgos del modelo anglosajón bajo el reinado de los Austrias.
De este modo debemos indicar que los anteriores intentos para aportar una solución al problema territorial habían resultado fallidos. En nuestra Hª constitucional sólo se había abordado el problema en el proyecto de constitución de 1873 y en la Constitución de 1931, en las que aunque se intentó crear un nuevo marco político- jurídico entre las relaciones del Estado y los territorios, la pervivencia de las reivindicaciones nacionalistas en el momento de elaborar la CE reflejaba que el problema todavía no había sido resuelto. La solución por la que opta l a CE es ambigua ya que se inspira en el modelo italiano (C´1947) y en el modelo regional español de 1931, solución ambigua ya que incorpora elementos de un modelo dirigido hacia la descentralización política, modelo que desarrollará a lo largo de todo un proceso, el proceso autonómico, que tendrá como resultado el Estado autonómico que conocemos en la actualidad. La CE es el punto de partida de este nuevo modelo de Estado asentado sobre un doble compromiso constitucional, este compromiso se plasma en la CE de una manera breve en el art. 2 que establece los ppios de unidad, autonomía y solidaridad y de una manera extensa y detallada en el Título VIII de la CE que regula, entre otras cosas, las vías de acceso a la autonomía, sistema de financiación, ppio de coacción federal, prohibición de federalización autonómica, principales órganos autonómicos, etc.
Finalmente el modelo por el que opta el constituyente español no es un modelo extraño, es un modelo “sui generis” (para un problema concreto), pero inmerso en un proceso global de integración supranacional y reconocimiento de autogobierno interno al se enfrentan un gran número de Estados, estados que han ido adoptando nuevas formas de organización política territorial que atiendan a las necesidades supranacionales y a las demandas de autogobierno regional. Emergen de este modo las llamadas nuevas formas de federalismo, simétricas o asimétricas en las que podría incluirse el nuevo modelo territorial español.
- CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: ESTADO UNITARIO, FEDERAL Y AUTONÓMICO
ABSOLUTAMENTE CENTRALIZADO
UNITARIO (1 PODER/ 1 TERRITORIO) POLÍTICAMENTE
DESCENTRALIZADO
ADMINISTRATIVAME
NTE
El Estado unitario absolutamente centralizado implica la existencia de un único foco de actividad política y administrativa, una única legislación y un único ordenamiento jco. (ej. Hasta hace poco sería el español hasta 1978, el francés hasta 2003 o el portugués continental).
El modelo unitario también puede ser descentralizado caracterizado por la existencia de una única soberanía aunque no asentada en una única sede, aunque formalmente no signifique que la existencia de varias fuentes de poder.
Dentro de estos modelos distinguimos: los descentralizados políticamente y administrativamente.
Los Estados descentralizados administrativamente no suponen la descentralización del poder sólo de la Admón., es decir, te reconocen la capacidad para ejecutar las decisiones adoptadas por el poder unitario.
El Estado unitario descentralizado políticamente admite ya cierto ámbito de poder de decisión autónomo, pero se trata de un poder concedido, no originario que puede revocarse en cualquier momento. Ejs. De modelo Estado descentralizado serían: el caso de Francia tras la reforma de 2003. La reforma operada en la Constitución francesa permitió que las regiones gozasen de cierta autonomía fiscal y admtva. si bien el proceso de descentralización todavía es débil manteniendo su carácter de Estado fuertemente unitario.
EL ESTADO FEDERAL
Antes de destacar los elementos que componen el Estado federal debemos subrayar una precisión terminológica. El concepto de federalismo puede comprenderse desde un sentido estático o dinámico.
- Estática: identificarían al Estado federal con aquel que presentase una serie de elementos. Por el contrario aquel que no presentase todos los elementos sería un Estado federal.
- Dinámico. Estado federal sería aquel resultante de todo un proceso de evolución, en el que confluyen la existencia de una soberanía federal y de una autonomía regional, siendo el pacto (el foedus) el elemento básico de ese Estado federal, sólo a partir de ese concepto dinámico de Estado federal podrían entenderse las nuevas formas de una política como modelo de un nuevo federalismo. Definido como autogobierno + gobierno compartidos (Daniel Elazar).
Dentro de los modelos federales debemos señalar que observamos las siguientes características:
- La existencia de un poder federal fuerte y estable.
- La existencia de un pacto o foedus.
- La existencia del equilibrio entre la unidad y la diversidad.
- Desde un punto de vista jco. se observa la existencia de una constitución federal escrita y formal y al mismo tiempo diversas constituciones particulares (tantas como Estados miembros existan), una distribución competencial (entre el Estado y los Estados miembros (sistema de listas cerradas o abiertas de competencias), existencia de un Senado o Cámara legislativa de representación territorial y la existencia de un Tribunal federal sea Supremo o Constitucional que resuelva las controversias que se puedan producir entre los diversos poderes.
FEDERALISMO DUAL
Es el existente en Norteamérica, se caracteriza por la existencia de una estructura vertical, de poder paralelo a la distribución horizontal de poderes de tal manera que asemejan que existen dos elementos estancos, independientes que actuarían como centros de poder, nos vamos a encontrar con un poder legislativo, ejecutivo y judicial del Estado miembro y otro poder legislativo, ejecutivo y judicial de la federación que actuarían independientemente dentro del marco de sus competencias. Tras la IGM, sobre todo con el New Deal de Roosevelt se produce una aproximación del modelo dual al modelo cooperativo europeo. Al incidir el poder federal sobre ámbitos de poder del Estado miembro que actuarían, este último, como cooperante de la ejecución de las disposiciones federales.
FEDERALISMO DE EJECUIÓN
El estado centroeuropeo se caracteriza fundamentalmente porque si bien el esquema de poderes entre los Estados miembros y la federación (Bund-Land), sin embargo la distribución de su protagonismo sería distinto. La federación desarrollaría el 90% de la legislación y el Estado miembro el 90% de la ejecución, de tal manera que se establece una relación de cooperación cuya principal ventaja sería la de un menor corte de este modelo federal frente al dual, ahora bien, que los Estados miembros desarrollen la mayor parte de ejecución no supone una quiebra de los ppios del federalismo ya que se compensa esa pérdida de su autonomía legislativa con una mayor participación en la legislación adoptada en Estado federal. Ç
Estado autonómico no responde a un esquema clásico de un modelo federal para que se tratase de un modelo federal strictu sensu le faltan entre otros elementos plena soberanía originaria de las CCAA, una capacidad de representación autonómica en los poderes del Estado (inoperancia del Senado), un verdadero ius contraendi autonómico, la existencia de un poder judicial en cada CA, etc. Sí se mantiene el elemento ppal de un modelo federal: el pacto, el equilibrio entre autonomía y unidad, garantizado constitucionalmente. Debido a ello la doctrina ha presentado distintas visiones a la hora de clasificar el modelo de Estado español dentro de las formas clásicas de Estado. Así algunas de estas visiones (fruto del contexto histórico político correspondían a la puesta en marcha del modelo, indicaron que el Estado autonómico semejaría más de una confederación al observar que las CCAA asumían más competencias sin identificar su límite, son embargo el desarrollo del propio proceso autonómico contradeciría esta afirmación.
Frente a esa posición un amplio sector doctrinal llegó a identificar al modelo español como un modelo unitario descentralizado política o administrativamente ya que a las CCAA se les iba dotando de mayores competencias que en el primer momento correspondería al Estado, sin embargo la garantía constitucional misma de esa distribución competencial supone un límite a la revocación unilateral estatal de la descentralización operada. Finalmente nos encontremos con un amplio sector doctrinal que identifica al EA como un estado federal, pero no como un estado federal strictu sensu, sino como uno de los nuevos modelos de Estado federal. De tal manera que podría ser identificado como un modelo federal con rasgos federalizantes ( Eliseo AJA) o bien se trataría de un modelo federal al revés como identifica BLANCO VALDÉS. Finalmente un último sector doctrinal entendiendo que el modelo español no se identifica con ninguno sino que se trata de un modelo “sui generis”, van más allá de la definición clásica y lo definen como Estado constituyente continuo (refiriéndose así a su carácter flexible y dinámico y a su evolución más allá de la CE que lo irían constituyendo a lo largo del tiempo o bien aquellos que lo definen como un Estado desconstitucionalizado (Cruz VILLALÓN) F 0E 0 porque la mayor parte de las características que presenta hoy por hoy el modelo español se han ido configurando más allá de la CE.
El federalismo dual o modelo angloamericano es el existente en Norteamérica, se caracteriza por la existencia de una estructura vertical del poder paralela a la distribución horizontal de poderes de tal manera
que semeja que existen dos elementos estancos independientes que actuarían como centros de poder. Es decir, nos vamos a encontrar con un poder ejecutivo, un poder legislativo y un poder judicial del estado miembro y otro poder legislativo, ejecutivo y judicial del estado federal, que actuarían independientemente en el plano de sus competencias. Tras la I Guerra Mundial, sobre todo con el New Deal de Roosvelt, se produce una aproximación del modelo dual al modelo cooperativo europeo al incidir el poder federal sobre ámbitos del poder del estado miembro que actuaría este último como cooperante en la ejecución de las disposiciones federales.
El federalismo de ejecución. El modelo de federalismo centroeuropeo se caracterizaría fundamentalmente porque si bien el esquema de poderes entre el estado miembro y la federación es el propio federalismo. Sin embargo la distribución de su protagonismo sería distinta, la federación desarrollaría el 90 % de la legislación y el estado miembro el 90% de la ejecución, de tal manera que se establece una relación de cooperación, cuya principal ventaja sería la de un menor coste de este modelo frente al modelo dual. Ahora bien, que los estados miembro desarrollen la mayor parte de la ejecución no supone una quiebra de los principios del federalismo ya que se compensa esa pérdida de su autonomía legislativa con una mayor participación en la legislación adoptada en el estado federal. El fenómeno por lo tanto actual del federalismo nos demuestra que ha ido evolucionando a lo largo del tiempo. Los modelos clásicos del federalismo se han ido aproximando y al mismo tiempo aparecen nuevos modelos de estado que presentan rasgos de un modelo federal de estado.
Lo importante será en todo caso mantener el equilibrio entre la unidad y la diversidad, equilibrio que sin embargo no se aprecia en algunos estados identificados formalmente como estados federales, es el caso de Méjico, Argentina, la antigua Unión Soviética, la ex Yugoslavia etc. Estos modelos son calificados por la doctrina como federalismos semánticos, ya que en la práctica no operaban como verdaderos estados federales.
Junto a estos modelos aparecen nuevos modelos de federalismo que pretenden integrar una realidad político constitucional cambiante que debe atender a las demandas de autogobierno intraestatales al mismo tiempo que responder a las necesidades de integración supranacional. Surgen así sobre todo tras la II Guerra Mundial nuevos modelos de estado que servirán de referente al modelo español, es el caso del estado regional italiano, la Constitución italiana de 1947 estableció el primer modelo de estado regional conocido, con la salvedad de la primera constitución española de 1931. Este modelo italiano en un primer momento consagraría dos tipos de regiones, las regiones de estatuto, que serían un total de 5 : Sicilia, Cerdeña, Trentino, Friuli-Venecia, Vall
un límite a la revocación unilateral estatal de la descentralización operada.
Finalmente nos encontramos con un amplio sector doctrinal que identifica el estado autonómico con un estado federal. Pero no como un estado federal strictu sensu sino como uno de los nuevos modelos de estado federal. De tal manera que podía ser identificado como un estado federal con rasgos federalizantes, según Eliseo Aja, o bien se trataría de un modelo de federalismo al revés, como identifica el profesor Blanco Valdés.
Y finalmente un último sector doctrinal, entendiendo que el sector español no se identifica plenamente con ningún modelo, sino que se trata de un modelo sui generis, van más allá de esa definición clásica del modelo de estado y lo definen como estado constituyente continuo (refiriéndose así a su carácter flexible, dinámico) y a su evolución más allá de la constitución que lo irían constituyendo a lo largo del tiempo o bien aquellos que lo definen como un estado desconstitucionalizado, como sostiene Cruz Villalón, (Sería un modelo desconstitucionalizado porque hoy por hoy la mayor parte de las características que presenta el modelo español se han ido configurando más allá de la carta magna).
- Elementos básicos que constituyen el estado autonómico:
Principios de unidad, autonomía y solidaridad. La CE española establece en su art 2 de manera concisa cuales los principios institucionales básicos del modelo de estado. Este artículo fue uno de los que más problemas planteó en el momento de redactar la constitución, en él se establecen los principios de unidad autonomía y solidaridad.
El TC señala que dichos principios han de interpretarse interrelacionadamente, así se observa en la STC 47/1981, 35/1982, 76/1983, 37/1987 etc., en concreto la STC 4/1981, establece que el significado de autonomía debe ser diferenciado del concepto de soberanía. La autonomía sería un poder limitado, por el principio de unidad de tal manera, que la autonomía no es soberanía cada organización territorial forma parte de un todo unitario, si bien esto no significa que la autonomía se oponga a la unidad, sino que forma parte de ella, de un todo unitario.
Por la importancia que adquieren cada uno de estos principios a la hora de entender la configuración del estado autonómico debemos observar de un modo individualizado las características que presentan cada uno de ellos.
EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA : Sobre este principio debemos indicar que nace del entendimiento plural de la unidad. Esto se traduce en tres
esferas: la esfera de la organización, la esfera de las competencias y la esfera de las garantías.
La esfera de la organización: Se refiere al entramado institucional básico, propio y autónomo que exige la autonomía para la obtención de los intereses de los entes que gozan de la misma. A dicho principio se refiere el artículo 137 CE en su párrafo segundo, que establece una distribución en cascada, vertical, de poder entre los distintos entes territoriales, tal y como sostiene la STC 32/1981. Esta autonomía organizativa e institucional se reconoce expresamente a las comunidades autónomas que acceden por la vía del 151.1 en el artículo 152.
La esfera de las competencias: es necesario para asegurar la autonomía que los distintos órganos e instituciones estén dotados de un haz de facultades propias. Es decir, si bien la organización es el soporte físico de la autonomía, las competencias traducen la autonomía a facultades propias. Esta esfera aparecería garantizada en la distribución competencial fijada en la CE, artículos 148 y 149 fundamentalmente de tal manera que la autonomía no sería posible si los órganos autónomos no tuviesen competencias, tal como reconoce el TC en la STC 4/1981 que exige que se doten a estos órganos de competencias propias.
La esfera de las garantías: es necesario para que verdaderamente se cumpla el principio de autonomía que se garantice constitucionalmente el mismo, así los estatutos de autonomía conforme el artículo 147 CE como norma institucional básica autonómica, el TC como máximo intérprete de la CE ante el que se interponen recursos de inconstitucionalidad y competencias y la propia CE constituyen garantías de este principio.
10-03-
El principio de solidaridad surge como complemento constitucional más esencial de la autonomía, con el principio de autonomía se generan diferencias entre las distintas CCAA , de tal manera que el principio de solidaridad evita que esas diferencias se conviertan en desequilibrios o en privilegios.
En el ámbito constitucional este principio aparece recogido desde el ámbito económico en los artículo 138 y 158 CE. El artículo 138 hace referencia en el apartado primero al equilibrio económico y a la actuación del principio de solidaridad como garante de ese equilibrio y en su apartado segundo se establece que las diferencias entre las distintas CCAA, en concreto entre sus estatutos no podrán implicar nunca privilegios económicos o sociales. El art 158 traduce la previsión del 138 en una serie de medidas tendentes a mantener dicho equilibrio, así en el art 158.1 partiendo del principio de igualdad material se prevé que en los
actividad que concluiría casi tres meses más tarde con la presentación de un anteproyecto de estatuto. Este primer ante proyecto de estatuto aspiraba a alcanzar el techo competencial más amplio permitido por la CE. En él se conceptualizaba a Galicia como nacionalidad histórica, se fijaba la obligatoriedad del gallego como lengua propia de Galicia , se configuraba el Tribunal de Xustiza de Galicia como máxima instancia de derecho Civil gallego, la figura del presidente de la Xunta se fortalecía con un plus del poder gallego y no se fijaba ningún porcentaje mínimo de votos para alcanzar la representación parlamentaria. Este primer anteproyecto de estatuto sin embargo fue rechazado por una ponencia de 9 parlamentarios lo que plantea la necesidad de que se nombre una nueva comisión en mayo de ese mismo año.
Esta nueva comisión trabajaría sobre la propuesta anteriormente presentada, presentando un nuevo ante proyecto de estatuto en el mes de junio sin apenas introducir modificaciones sobre el anterior. Sin embargo en sucesivas fases posteriores este proyecto sería recortado. El estatuto gallego fue el primero de los denominados estatutos recortados. Dichos recortes serían pretendidos recurrentemente por los sucesivos gobiernos de la UCD y del PSOE, aunque en Galicia se presentaba una paradoja y es que la mayoría parlamentaria gallega era de la UCD, al mismo tiempo que nos encontrábamos ante una nacionalidad histórica que aspiraba alcanzar el techo competencial máximo que habían alcanzado los estatutos vascos y catalán.
Bajo el gobierno de Adolfo Suárez este recorte de competencias se intentó materializar a través del establecimiento de la llamada cláusula competencial así mediante la disposición transitoria tercera que se incluía en el proyecto de estatuto se determinaba que en el caso de materias compartidas la delimitación competencial sería determinada unilateralmente por el estado, frente lo que ocurría en el caso del País Vasco y Cataluña que se negociaban a través de una comisión mixta. Esta cláusula competencial sin embargo no prosperó y sobre esta cuestión volvería a pronunciarse el TC en su sentencia 76/1983 en la que fijaba que el estado no puede unilateralmente alterar la distribución competencial fijada en la constitución.
El estatuto de autonomía de Galicia elaborado por la comisión constitucional del congreso por los motivos anteriormente citados solo sería apoyado por la UCD y desencadenó una fuerte movilización política frente al denominado “estatuto aldraxe” durante los meses de agosto septiembre de 1980. Esta movilización política finalizaría con un acuerdo mediante los denominados “Pactos del hostal” el 20 de septiembre de
El referéndum del estatuto autonómico tendría lugar el 21 de diciembre de 1980, el texto, sometido a referéndum no incluía la disposición transitoria tercera, esto es, la cláusula residual. Este referéndum se caracterizaría por su escasa participación, un 28.26 % del censo que lo aprobarían por una mayoría del 73.35 %.
Finalmente el texto se ratifica por el congreso el 17 febrero de 1981 y se publica como LO 1/1981 de 6 de abril en el BOE de 28 de abril de 1981.
SUCESIVOS GOBIERNOS
El primer gobierno autónomo tras el estatuto llegaría con la presidencia de Fernández Albor cuya principal misión fue la de poner en práctica el estatuto. Frente a esta función el mandato del presidente Albor se caracterizaría por su poca influencia política de escasa capacidad de mando, de tal manera que unos autores han caracterizado este gobierno como un gobierno de tipo monárquico.
Tras el gobierno de Albor, González Laxe sería nombrado presidente de la Xunta en un gobierno de coalición, su figura se caracterizaría por ser la de un presidente joven, tecnócrata y su actividad por adelantarse a su tiempo haciendo un seguimiento a las actividades de las comunidades europeas. Así en esta etapa se localizarían los primeros intentos por formar una acción política exterior gallega. Así en la Consellería de Facenda se dan los primeros pasos para constituir la Fundación Galicia Europa.
Tras el gobierno de Laxe el gobierno de Fraga se caracterizaría por ser un gobierno extenso en el que por primera vez la figura del presidente destaca entre los conselleiros. Nos encontraríamos ante el primer gobierno del primer presidente que se rodea de un staff. En esta etapa se propone una reformulación del estado autonómico dirigida hacia la configuración de un federalismo de ejecución tipo alemán, propuesta que se conoció como administración única y que no prosperó. En esta etapa se producen amplios traspasos competenciales como los operados por la ley orgánica 16/1995, LO 16/1999 o el Real Decreto 1639 de 1996.
Las elecciones del año 2005 se establece un gobierno bipartito caracterizado por la amplia producción legislativa y el fracaso de la reforma estatutaria. Los traspasos competenciales en materia de educación operado por los reales decretos 1139 a 1141 de 2007 confirmarían una vía de ampliación competencial aún abierta tras las nuevas elecciones del año 2009.
La octava legislatura autonómica plantea la necesidad de una reformulación política tanto desde el punto de vista del partido del gobierno como el de la oposición que se concreta en la práctica con la
Vía de acceso a la autonomía:
En primer lugar, la CE establece tres vías de acceso a la autonomía: vía general (143.2), especial (151.1) y la vía de excepción en el (144).
La vía general: la CE establece como limite material para acceder a la autonomía por esta vía un doble acuerdo entre las diputaciones provinciales interesadas u órgano interinsular correspondiente y por otro lado el de las dos terceras partes de los municipios cuya población representa la mayoría del censo provincial. El límite temporal para conseguir ese doble acuerdo sería el de seis meses desde la adopción del primer acuerdo por alguna de las corporaciones municipales interesadas. La disposición transitoria primera establecía una excepción que se convirtió en regla general aplicable a aquellos territorios que contasen con regímenes preautonómicos en este caso los órganos colegiados superiores podrían suplir el acuerdo de las diputaciones u órganos interinsulares correspondientes. Además la disposición transitoria tercera retrasaba la posibilidad de constituirse en CCAA hasta la celebración de las primeras elecciones municipales tras aprobar la CE. Las CCAA que accedieron a la autonomía por esta vía alcanzaron un techo competencial más bajo debiendo esperar un plazo de 5 años desde la aprobación de su EEAA para ampliar sus competencias. Por este motivo dichas CCAA se conocen como las de la vía lenta.
Vía especial del art 151.1: esta vía es la conocida como vía rápida de acceso a la autonomía, pues aquellas CCAA que se constituían por esta vía podían acceder al máximo techo competencial posible en sus EEAA desde el primer momento sin tener que esperar el plazo de 5 años. En relación a los limites materiales que se establecen para acceder por esta vía la CE fija por un lado la necesidad de alcanzar un doble acuerdo, el de las diputaciones provinciales u órganos interinsulares mayoría del censo electoral provincial. Por otro lado junto a este doble acuerdo se fija la necesidad de un ratificación por referéndum de la mayoría de los electores de cada provincia en los términos que fijase una LO. Observamos por lo tanto que dado que se alcanza un mayor techo competencial desde el primer momento se establecen unos requisitos adicionales en este caso que buscan, pretenden alcanzar un mayor acuerdo, consenso social, político e institucional. Además la disposición transitoria segunda establecía una excepción: que se convirtió en regla general ya que permitía suplir el acuerdo de las diputaciones provinciales con el acuerdo de los órganos preautonómicos existentes. Ahora bien en este caso se añadía que para que fuese aplicada esta excepción este territorio debía haber plebiscitado afirmativamente y con carácter previo un EEAA y debían contar en el momento de promulgarse la CE con regímenes provisionales de autonomía. La única CA que sin tener nacionalidad histórica pudo acceder a la autonomía por la vía especial
fue Andalucía. De nuevo se establece como límite temporal en este supuesto el plazo de seis meses desde la acción de primer acuerdo por parte de alguna de las corporaciones municipales.
Vías de excepción: con el fin de dar coherencia al futuro mapa autonómico, el legislador habilita la LO para suplir alguno de los problemas que se plantease a la hora de cumplir los requisitos para acceder a la autonomía, es decir, el art 144 prevé que las Cortes generales mediante LO puedan acordar por motivos de interés general en primer lugar acordar la CE de una CA uniprovincial que no reuniese los requisitos del art. 143 como es el caso de la CA de Madrid (LO 6/1982). En segundo lugar que puedan adoptar un EA en el caso de territorios que no estuviesen integrados en la organización provincial como es el caso de Ceuta y Melilla y en último caso el legislador podrá sustituir la iniciativa de alguna de las corporaciones locales como en los casos de Segovia y de Almería. Finalmente, el sistema se completaba con la disposición adicional primera y transitoria cuarta. La disposición adicional primera hacía referencia a los derechos históricos de los territorios forales, en este caso se permitía que en vez de aprobar un nuevo texto de EA simplemente se actualizase su régimen foral como es el caso del amejoramiento del nuevo fuero de Navarra del EA de Navarra. En segundo lugar la disposición transitoria cuarta preveía que en el caso eventual de incorporación de Navarra al País Vasco se emplease una iniciativa distinta a la del 143.2. En este supuesto se preveía que el acuerdo fuese adoptado por la mayoría del órgano foral y ratificado por un referéndum convocado para tal fin. Si la iniciativa no prosperaba debería plantearse tras concluir el mandato de ese órgano foral y al menos tras el plazo de cinco años fijado en el art.143.
La --------- institucional de las CCAA: el art 152 sólo establece dos previsiones que serían aplicables sólo a las CCAA de la vía especial del art. 151.1. Ain embargo en la práctica estas previsiones se extendieron a todas las CCAA. Esas previsiones se refieren a que por un lado la organización institucional habría de ser la propia de un sistema parlamentario de gobierno semejante al diseñado por la CE para el estado y que se vertebraría sobre la base de una asamblea de parlamentarios colegislativa elegida por sufragio universal, un sistema proporcional de elección que asegurase la representatividad de todo el territorio, un consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas en el que su presidente fuese elegido entre sus miembros y nombrado por el Rey al que le correspondería la dirección del Consejo de gobierno, la suprema representación de la CCAA y la ordinaria del Estado en ella siendo políticamente responsable el presidente ante la asamblea de parlamentarios y un tribunal superior de justicia de la CCAA que culminaría la organización judicial en la comunidad autónoma sin perjuicio de la jurisdicción del TS. Junto a esa previsión relativa a los
que se denomina sistema de listas cerradas de distribución competencial, frente al sistema de listas abiertas típico como el del modelo anglosajón. Esto quiere decir que el reparto competencial está totalmente delimitado en las listas que establece la CE, pudiendo solo alterarse por el artículo 150.2 o 149.3.
Las competencias del artículo 148.1: Este art recoge en un total de 22 apartados las materias que pueden ser asumidas por las CCAA, es decir, bajo su libre disposición y a través de los estatutos de autonomía las CCAA decidirán sobre qué ámbitos materiales de esta lista extenderán sus competencias, pudiendo elegir entre potestades legislativas, ejecutivas o de gestión. El artículo 148.2 prevé la posibilidad de que esos ámbitos materiales asumidos sean ampliados, así, dicho artículo establece que transcurridos 5 años mediante la reforma de los estatutos de autonomía las CCAA podrán ir ampliando sucesivamente sus competencias dentro del límite fijado por el artículo 149 CE.
Competencias del artículo 149: Establece cuales son las competencias exclusivas del Estado, si bien las previsiones recogidas en este artículo son más complejas que las recogidas en relación con el artículo 148 ya que en el 149 se establecen distintos regímenes jurídicos en relación con las competencias exclusivas del Estado. Así se distinguen entre competencias exclusivas plenas o íntegras o competencias exclusivas sobre las bases. Las exclusivas plenas o íntegras son aquellas que no permiten ningún tipo de ejercicio o facultad por parte de la CCAA, es el caso de la defensa nacional y fuerzas armadas, la hacienda general o la deuda del Estado.
Las competencias exclusivas sobre las bases plantean el problema de que nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, ¿qué es lo básico? Aunque fue precisado por el TC en diversas sentencias, partiendo de la sentencia 32/1981 así, lo básico puede entenderse de una manera muy restrictiva así, de ese modo, el estado regula la legislación básica de una materia mientras que a la CCAA le corresponde la potestad legislativa de desarrollar lo básico del Estado y toda la potestad ejecutiva. Partiendo de un concepto más amplio de lo básico el Estado agotaría toda la legislación llegando incluso a los reglamentos y sólo le correspondería el desarrollo y la mera ejecución de dichos reglamentos, STC 18/1992. Dentro del concepto restrictivo de lo básico podríamos señalar como ejemplos los apartados 16 , 23 y 27 del artículo 149.1 CE relativos a la sanidad, protección del medio ambiente y los medios de comunicación. Y dentro del concepto amplio de bases se podrían citar como ejemplos los apartados 7, 9 y 12 del artículo 149.1 CE sobre legislación laboral, propiedad intelectual e industrial y pesas y medidas.
Las competencias concurrentes (estado y CCAA están al mismo nivel, en las competencias compartidas el estado está en un nivel superior.) El TC sólo reconoce la existencia de una materia de competencia concurrente, que es la materia de cultura, a tenor de lo dispuesto en el artículo 148.1.17 y 149.2 reflejado en la STC 49/1984.
Cláusula de cierre del artículo 149.3 Un sistema de distribución de competencias basado en listas requiere de la existencia de un mecanismo que permita esclarecer la titularidad de una materia que no aparezca recogida en dichas listas. En este sentido el artículo 149.3 CE establece en una cláusula residual los principios de prevalencia y supletoriedad. De todas estas atribuciones competenciales del artículo 149.3 se observa la posición privilegiada del Estado en el reparto competencial. Sin embargo en la práctica la delimitación de los ámbitos competenciales no es una labor sencilla pues han de depurarse los distintos ámbitos materiales sobre los que recae la titularidad estatal y autonómica haciendo que cobre valor la labor de interpretación realizada por el TC, interpretación en la que considerará no solo las previsiones de la CE, sino todo el bloque de constitucionalidad a tenor de lo dispuesto en el artículo 28.1 LOTC.
Sistema de distribución extra estatutario de competencias, artículo 150 CE. Este sistema viene a complicar todavía más la distribución de las competencias sin que sea necesario reformar formalmente los estatutos de autonomía. Este artículo permite que el estado pueda alterar el régimen competencial sin contar con la voluntad formal de la CCAA. El artículo 150.1 CE establece las leyes marco, delegación y transferencia, 150.2 y las leyes de armonización.
Las leyes marco: El estado puede atribuir a una o varias CCAA que podrán dictar normas sobre una o varias materias siempre dentro del límite fijado por la ley marco estatal, que establecerá los principios o bases y las formas de control del estado sobre las competencias legislativas autonómicas.
Las leyes de delegación y transferencia. El estado puede transferir o delegar competencias estatales que por su naturaleza sean transferibles o delegables. La ley de delegación o transferencia tiene que prever los medios financieros y las formas de control reservadas al estado. Por su importancia a la hora de ampliar el ámbito competencial gallego requieren un estudio más detallado.
Los requisitos de este tipo de leyes serían:
- En primer lugar que se refieran a materias de titularidad estatal ya que en el caso de la transferencia va a haber un desplazamiento de
