¡Descarga Retos de autoridades ante grandes flujos de remesas y más Diapositivas en PDF de Economía solo en Docsity!
Capítulo 1
El impacto de las remesas en el desarrollo de América Latina
Pablo Fajnzylber y J. Humberto López
Las remesas son extremadamente importantes en el contexto de América Latina. En 2006, las remesas hacia América Latina sumaron US$52.000, cifra muy superior a los flujos de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) hacia la región y comparable con la inversión extranjera directa (IED). Hoy, América Latina es la principal receptora de remesas, tanto en términos per cápita como de volumen. No obstante, quedan preguntas importantes sin responder. ¿Cómo influyen estos flujos en los niveles de pobreza de los diferentes países? ¿Existen costos asociados a las remesas y, más importante aún, a la migración que lógicamente precede a estos flujos? ¿Cuáles son los principales desafíos que enfrentan las autoridades de países que experimentan aumentos repentinos en el flujo de remesas? En resumen, ¿cuál es el impacto de las remesas en el desarrollo de América Latina y de qué manera se puede potenciar?
Introducción
Según el informe Perspectivas Económicas Mundiales 2006 del Banco Mundial, las remesas hacia los países de ingreso mediano y bajo sumaban unos US$31.000 millones en 1990. Después de 15 años, se calcula que han llegado a unos US$200.000 millones, de los cuales alrededor de una cuarta parte se dirigió a la región de América Latina y el Caribe (en adelante, América Latina). Si bien este aumento tan drástico puede en cierta medida ser reflejo de una mejor recopilación de datos, junto con el creciente movimiento migracional, la magnitud de los flujos de remesas en los últimos años ha atraído enorme atención de los académicos y profesionales del desarrollo, quienes están cada vez más interesados en comprender los posibles efectos que éstas tienen en el desarrollo y las correspondientes consecuencia en materia de políticas públicas. No obstante, el cúmulo de información sobre estos temas se limita casi por completo a una pequeña cantidad de países, entre ellos México y El Salvador en el caso de América Latina. Si bien se sabe que los patrones migracionales y de remesas varían considerablemente entre los países y las regiones, por ejemplo en términos del origen social y económico de quienes emigran o sus familias, también es probable que el impacto de la creciente oleada de remesas difiera de formas que aún siguen siendo una gran incógnita. Ello constituye la principal motivación para emprender la investigación que se resume en este libro, cuyo objetivo es descubrir posibles diferencias entre los países en cuanto al impacto de las remesas en el desarrollo, además de aportar datos que podrían ayudar a las autoridades a sacar partido de esos flujos. Con ese fin, combinamos estudios de casos microeconométricos de países basados en encuestas por hogares con el análisis de datos agregados sobre flujos de remesas para una amplia muestra de países. De este libro emergen cuatro mensajes principales. En primer lugar y sin importar la óptica desde la cual enfoquemos el tema, las remesas son extraordinariamente importantes en el contexto de América Latina. Dado que se calcula que estos flujos fueron superiores a US$50.000 millones en 2006, el continente es ahora el principal destino de este dinero. Hoy, las remesas son comparables con los flujos de inversión extranjera directo (IED) y seis veces mayores que la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). Para algunos países de la región, la mejor manera de ilustrar la importancia que tienen las remesas es expresándolas en relación
con el PIB, mientras que en otros, es más revelador usar el porcentaje de receptores en la población o el total absoluto del valor per cápita del flujo de remesas. En Guyana, por ejemplo, las remesas constituyen alrededor de 25% del PIB. En la República Dominicana, más de 20% de los hogares afirman recibir remesas en forma regular. En Jamaica, las remesas se acercan a US$700 por persona al año, mientras que en México suman más de US$20.000 millones al año. Por todo lo anterior, las autoridades y los profesionales del desarrollo deben prestarle la debida atención al tema. En segundo lugar, las remesas generan diversos aportes positivos para el desarrollo económico. En particular, tienden a reducir la pobreza y la desigualdad en los países receptores y a aumentar la inversión y el crecimiento agregado. Más aún, gracias a su comportamiento anticíclico, las remesas reducen considerablemente la inestabilidad del crecimiento y ayudan a los países a adaptarse a las crisis externas y macroeconómicas. A nivel microeconómico, las remesas permiten que los hogares receptores pobres aumenten sus ahorros, gasten más en bienes de consumo duraderos y capital humano y mejoren los resultados educacionales y de salud de los niños. Por lo tanto, las remesas deben ser bien acogidas, estimuladas y facilitadas. En tercer lugar, aún cuando las remesas ejercen un efecto positivo en los indicadores de desarrollo de las economías receptoras, la magnitud de los cambios proyectados suele ser modesta, hallazgo que tiene dos explicaciones posibles. Una de ellas se relaciona con el hecho de que, en el contexto de América Latina, las remesas no necesariamente están dirigidas a los segmentos más pobres de la población. Al contrario, en varios casos parecen llegar a los hogares más acomodados. Este perfil distributivo disminuye sin lugar a dudas el potencial impacto de las remesas como instrumento para reducir la pobreza. La otra explicación se relaciona con los costos asociados a los flujos de remesas y la migración que lógicamente les precede. En particular, además de las dificultades emocionales que sufren quienes emigran y los miembros de sus familias que permanecen en el país de origen, la partida de emigrantes económicamente activos podría generar mermas en otras fuentes del ingreso familiar. En el caso de algunas pequeñas islas del Caribe, esta situación podría verse agravada por el hecho de que muchos emigrantes vienen de los segmentos más educados de la población. El impacto de este fenómeno, a menudo denominado “fuga de cerebros”, es tal que países como Haití, Jamaica, Granada y Guyana han perdido más de 80% de sus titulados universitarios. Por lo tanto, las remesas no pueden considerarse como una panacea o una alternativa a políticas económicas sólidas. En cuarto lugar, las autoridades pueden tomar medidas para mejorar el efecto de las remesas en el desarrollo. Por ejemplo, la evidencia empírica de este libro indica que las remesas aumentan el salario de reserva de los hogares receptores. Del mismo modo, los países que experimentan un aumento repentino en las remesas además tienden a observar una apreciación en su tasa de cambio real. Si no se interviene con medidas de política, estos elementos tienen un efecto negativo en la competitividad internacional del sector transable y por lo tanto, contrarrestan de alguna manera el efecto positivo de las remesas. Otra área en la cual las intervenciones normativas pueden marcar la diferencia es en el sector financiero. Hoy abundan los datos de los impactos positivos que un sector financiero bien desarrollado puede tener en el crecimiento (Beck, Levine y Loayza 2000) y la pobreza (Beck, Demirgüç-Kunt y Levine 2007), de manera tal que en la medida en que las autoridades puedan mejorar el efecto de las remesas en el sector financiero del país receptor, también estarán mejorando su impacto en el desarrollo. Este tema es particularmente pertinente a la región porque, tal como se analiza en este libro, las remesas parecen tener un efecto más bien moderado en el desarrollo del sector financiero de América Latina. Un mensaje importante que entrega este libro es que las formas
También existe una considerable heterogeneidad en la posición a lo largo de la distribución del ingreso entre los hogares que reciben remesas. Por ejemplo, los receptores de remesas de México son principalmente los pobres: el 61% de los hogares que informan recibir remesas cabe en el primer quintil del ingreso si se exceptúan las remesas, mientras que sólo el 4% de ellos está en el quintil superior. De igual modo, en Paraguay, el 42% de los receptores está en el quintil inferior de la distribución y sólo 8%, en el quintil superior. Los demás países donde al menos el 30% de los receptores que reciben remesas se encuentra en el primer quintil son Ecuador, El Salvador y Guatemala. Por el contrario, la distribución de las remesas entre los hogares es totalmente diferente en Perú y Nicaragua. En Perú, por ejemplo, menos de 6% de los hogares que reciben remesas pertenece al quintil más bajo, mientras que 40% corresponde al quintil superior. En el caso de Nicaragua, donde sólo 12% de los receptores pertenece al primer quintil, 33% cabe en el último quintil. Por lo tanto, en estos dos países las remesas parecen fluir hacia los más ricos. Entre el grupo comprendido por México, Paraguay, Ecuador, El Salvador y Guatemala y el grupo constituido por Perú y Nicaragua, hay cuatro países (Bolivia, Honduras, República Dominicana y Haití) donde quienes reciben remesas están repartidos casi equitativamente entre los hogares de los quintiles superiores e inferiores del ingreso. Esto significa que la distribución es en forma de U, es decir, las remesas fluyen en mayor proporción en dirección al 20% más pobre y al 20% más rico de la población y en menor medida hacia los tres quintiles del medio. En general, encontramos que la distribución del ingreso proveniente de remesas es bastante desigual. Sin embargo, en el caso de México, El Salvador, Guatemala y Paraguay, la distribución de las remesas es más equitativa que la del ingreso total, puesto que el 60% más pobre recibe el 41% de las remesas (pero sólo el 29% del ingreso). Por el contrario, en los otros siete países, los primeros tres quintiles reciben sólo 16% de las remesas totales, en comparación con 26% del ingreso total. Estas estadísticas indican que el impacto de las remesas en la desigualdad y la pobreza debería ser muy disímil en los diversos países de la región.
Patrones de migración y remesas
Para comprender el volumen de remesas que un determinado país podría recibir, es fundamental conocer algo sobre la población que emigra de él. Niimi y Özden indagan este tema en el capítulo 3 mediante un análisis del perfil de los migrantes de América Latina que viven en países desarrollados. Debido a limitaciones en los datos, no fue posible incluir a aquellos que migran entre países del hemisferio sur. En primer lugar, constatamos que si bien la mayoría de los emigrantes de México y América Latina va hacia Estados Unidos, Europa continúa siendo un destino importante para muchos sudamericanos. En algunos casos, quienes emigran hacia Estados Unidos desde América del Sur representan menos de 50% de los emigrantes de esos países. Ese es el caso de quienes emigran hacia Estados Unidos desde Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Entre los latinoamericanos que emigran a países europeos, el idioma parece ser un factor determinante: los emigrantes del Caribe prefieren dirigirse al Reino Unido, mientras que los emigrantes de América del Sur escogen España. La cantidad total de migrantes latinoamericanos en Estados Unidos aumentó de 8, millones en 1990 a unos 16 millones en 2000 (un aumento de 86%). Entre los países de la región, el crecimiento más rápido de emigrantes hacia Estados Unidos se registró en Honduras, de 112.000 en 1990 a 281.000 apenas 10 años después (un aumento de 150%). El segundo mayor aumento relativo lo experimentó Brasil, cuya población de emigrantes aumentó
de unos 95.000 a alrededor de 210.000 en Estados Unidos durante el mismo período, y México, país que también aumentó a más del doble su cantidad de emigrantes en esa nación. México es asimismo el país que registra la mayor población residente en Estados Unidos (cerca de 10 millones en 2000), seguido por Cuba (870.000), El Salvador (820.000), República Dominicana (680.000), Jamaica (550.000) y Colombia (510.000). Cuando se compara las cifras de quienes emigraron a Estados Unidos con la población de los países de origen, destacan las pequeñas islas caribeñas, países donde, en promedio, el 30% de la fuerza laboral vive en el extranjero. En comparación, el coeficiente entre emigrantes de países no caribeños hacia Estados Unidos y población nacional es en promedio cercana a 10% (6% en el caso de América del Sur). Los latinoamericanos que han emigrado a Estados Unidos tienen niveles relativamente bajos de escolaridad, especialmente en el caso de aquellos provenientes de México y América Central. No obstante, hay diferencias considerables en la distribución educacional entre los diversos países. Así, mientras sólo 4% de los emigrantes mexicanos tienen educación terciaria, las cifras aumentan a 7% en el caso de los centroamericanos, 12% para los caribeños, 24% para los países andinos y a cerca de 30% para otros países sudamericanos. En este contexto, se encuentran diferencias incluso mayores entre los países cuando se trata de la proporción de emigrantes ocupados en puestos de mediana o alta calificación. El coeficiente es cercano a 10% en el caso de mexicanos y centroamericanos y entre 40% y 50% en el caso de emigrantes caribeños y sudamericanos. La mayoría de los emigrantes de México y América Central provienen del extremo inferior del espectro educacional de sus países de origen. Por el contrario, los emigrantes del Caribe y de los países de América del Sur suelen ser proporcionalmente más educados que aquellos que no emigran de su país. Por ejemplo, aún cuando Brasil y México registran niveles similares de educación, la diferencia en el perfil educacional de sus emigrantes es considerable. Una explicación posible para este hallazgo es la relativa facilidad con que los mexicanos y centroamericanos emigran a Estados Unidos, ya sea a través de medios legales debido a preferencias familiares o bien sin la documentación correspondiente. La llamada fuga de cerebros parece ser un problema para muchas de las pequeñas naciones-islas caribeñas. Más de 80% de los nacidos en Haití, Jamaica, Granada y Guyana que tienen título universitario vive en el exterior, principalmente en Estados Unidos. Por el contrario, menos de 10% de los titulados universitarios de países sudamericanos han emigrado, aún cuando constituyen una elevada proporción de la población migrante. Esto se debe principalmente a los bajos niveles generales de migración desde América del Sur. En el caso de México y América Central, el nivel de migración de los graduados en la universidad es cercano a 15% o 20%, cifra relativamente alta en comparación con aquella de América del Sur, pero no tan alarmante como la del Caribe. El análisis econométrico de este capítulo que relaciona las remesas con el total de los emigrantes que viven en el extranjero indica que la relación entre remesas y PIB de un país determinado aumenta con la cantidad de sus emigrantes. No obstante, grandes cantidades de emigrantes se asocian con menores remesas por cada uno, situación que torna ambigua el impacto de las remesas per cápita recibidas. Además, un aumento en el nivel general de educación de los emigrantes tiende a reducir las remesas que envían, si bien las remesas que éstos envían aumentan a la par con el nivel de desarrollo financiero y las tasas de crecimiento económico de sus países de origen.
sobrevaluación del tipo de cambio real. Tal como se mencionara antes, descubrimos que para el país latinoamericano promedio de la muestra, el aumento en las remesas de 0,7% del PIB en 1991–1995 a 2,3% del PIB en 2001–2005 se tradujo en un aumento de sólo 0,27% al año en el crecimiento del PIB per cápita, así como en un aumento de 2% en la razón inversión nacional - PIB. Esta cifra que correspondería a aproximadamente la mitad del impacto total calculado de las remesas en el crecimiento en ese período. El capítulo 4 también presenta pruebas sólidas que apuntan a un comportamiento anticíclico de las remesas, lo cual significaría que ayudan a mantener la estabilidad macroeconómica. Lo anterior indica que las remesas se comportan de una manera bastante diferente a la de otros flujos de capital privado procíclicos y parecen regirse por transferencias compensatorias que los emigrantes envían a sus familias a fin de subsanar o impedir un déficit en los ingresos a causa de crisis externas negativas. Las remesas también parecen aumentar considerablemente luego de crisis financieras y desastres naturales.
Remesas y comportamiento de los hogares
En el capítulo 5, Acosta, Fajnzylber y López abordan los vínculos entre remesas y tres aspectos del comportamiento de los hogares, a saber: el patrón de gasto familiar que exhiben quienes reciben remesas en comparación con quienes no las reciben, hasta qué punto los primeros mantienen a sus hijos en la escuela durante períodos más prolongados y las diversas conductas en materia de oferta laboral entre los individuos que viven en hogares que reciben remesas. Con ese fin, usamos los datos de encuestas por hogares de siete países de América Latina. En particular, examinamos si la proporción de las diferentes categorías de gasto varía entre los hogares beneficiarios y no beneficiarios de remesas de características demográficas similares y pertenecientes al mismo quintil de distribución del ingreso familiar (antes de la migración). En ese contexto, constatamos que los beneficiarios de remesas destinan una menor proporción del gasto total a alimentación, resultado que indica que las conclusiones de Adams (2005) para Guatemala también se aplican a otros países latinoamericanos que reciben volúmenes considerables de remesas. El menor gasto en alimentos entre los beneficiarios de remesas se complementa con un aumento en el gasto de otros bienes no duraderos, como vivienda, educación y salud. No obstante, existe una considerable heterogeneidad en la importancia relativa de estos diversos aumentos entre los países, así como en los patrones observados para hogares beneficiarios de diferentes niveles de ingreso. Por ejemplo, en el caso de México, los beneficiarios de los quintiles de ingreso inferiores exhiben el mismo patrón observado en la población beneficiaria general, pero sus contrapartes más adineradas aumentan el gasto en bienes no duraderos y disminuyen la proporción del gasto en mejoras en sus viviendas y educación. Por otra parte, en los restantes países analizados, las remesas sólo tienen el efecto benéfico de cambiar los patrones de consumo hacia un mayor gasto en educación y salud entre los hogares de la clase media y alta. Para quienes se encuentran en los quintiles inferiores de la distribución del ingreso, los resultados tienden a confirmar la percepción de la población de que las remesas habitualmente inclinan el gasto familiar hacia bienes no duraderos, con algunos efectos en el consumo de bienes duraderos, pero con impactos limitados en inversiones en vivienda y capital humano. Los resultados recién citados indican que, al menos para algunos segmentos de la distribución del ingreso, las remesas pueden ayudar a superar restricciones crediticias que limitan las inversiones en capital humano. No obstante, a priori este efecto podría verse
compensado por el hecho de que la migración puede tener efectos disruptivos en la vida familiar, con potenciales consecuencias negativas en la escolaridad de los niños. Más aún, habida cuenta de que muchos emigrantes tienden a desempeñarse en ocupaciones que requieren limitado capital humano en los países de destino, la rentabilidad de las inversiones en educación puede ser menor para quienes estén considerando emigrar al extranjero. Complementamos información ya disponible sobre el efecto de las remesas en la educación asumiendo un enfoque similar al que utilizaron Hanson y Woodruff (2003) para México y encontramos que las remesas se asocian de manera positiva y significativa con mayores niveles de instrucción entre los niños de 10 a 15 años, siendo los efectos aún más pronunciados entre los niños cuyos padres tienen bajo nivel de escolaridad. Si bien existen grandes diferencias en la magnitud de los efectos entre los países y según se trata de hombres o mujeres o zonas urbanas o rurales (por ejemplo, en algunos países los efectos son más marcados entre las niñas o en las zonas rurales, mientras que en otros también afectan a los niños y las zonas urbanas), parece ser que las remesas tienen a relajar restricciones presupuestarias que de no mediar su presencia obligarían a los niños a abandonar la escuela, especialmente en hogares con bajo nivel de escolaridad entre los adultos. Como complemento de las pruebas sobre cambios en el gasto familiar y la asistencia escolar entre los niños, exploramos si las remesas afectan también la participación en la fuerza laboral y la cantidad de horas que trabajan los individuos pertenecientes a un hogar beneficiario. Comparaciones simples con hogares no receptores sugieren que las remesas también pueden tener un efecto importante en esta dimensión del comportamiento familiar. Esto es confirmado por análisis más detallados que realizan ajustes para neutralizar las características individuales y familiares asociadas tanto al acceso a las remesas como a las decisiones relativas a la participación laboral. Constatamos que en la totalidad de los 10 países para los cuales se dispone de datos, las remesas tienen el efecto de reducir tanto la cantidad de horas trabajadas por semana y, con algunas excepciones, la probabilidad de participar en la fuerza laboral. Más aún, encontramos que en la mayoría de los casos las reducciones en la oferta laboral causadas por las remesas son mayores entre individuos que tienen menores niveles de escolaridad.
Remesas y desarrollo del sector financiero
No está claro a priori si las remesas se asocian a mayores o menores niveles de desarrollo financiero. Por cierto, en la medida que una fracción del dinero que se recibe desde el extranjero se ahorra, las remesas podrían aumentar la demanda por ahorro y otros productos y servicios financieros. Más aún, incluso si no se concreta el aumento del financiamiento bancario para los beneficiarios de las remesas, el crédito global podría aumentar en la economía si los fondos bancarios disponibles para préstamos aumentan repentinamente como resultado de depósitos vinculados con el flujo de remesas. Por otra parte, las remesas pueden no aumentar los depósitos bancarios si se consumen tan pronto se reciben o si los beneficiarios no confían en las instituciones financieras y prefieren otras formas de ahorro. Además, debido a que las remesas pueden ayudar a relajar las restricciones financieras de los individuos, pueden traducirse en una menor demanda de crédito y producir un efecto moderador en el desarrollo del mercado crediticio. En este contexto, Maria Soledad Martínez Pería, Yira Mascaró y Florencia Moizeszowicz investigan en el capítulo 6 la asociación entre remesas y desarrollo financiero en el caso específico de América Latina con la ayuda tanto de técnicas y datos a nivel micro como macroeconómico.
información del Censo Mexicano de 2000 sobre la proporción de hogares en los municipios mexicanos que reciben remesas, con información de nivel municipal de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores sobre el tamaño del sector bancario comercial y el uso de sus servicios en los distintos municipios. En este estudio, descubrimos que los municipios donde un mayor porcentaje de la población recibe remesas también suelen tener una mayor proporción de cuentas de depósito per cápita, montos de depósitos más altos en relación con el PIB y mayor cantidad de sucursales bancarias per cápita. No obstante, en contradicción con los hallazgos sobre depósitos y sucursales, no parece haber una asociación significativa entre remesas y crédito entre los municipios.
Remesas y tipo de cambio real
En el capítulo 7, López, Molina y Bussolo analizan la posibilidad de que los flujos de remesas extremadamente abultados en relación con el tamaño de las economías receptoras puedan traer consigo la consecuencia inesperada de una pérdida de competitividad externa derivada de la apreciación del tipo de cambio real. El mecanismo operaría a través del aumento en los niveles de consumo de los beneficiarios de remesas, situación que incrementaría los precios relativos de bienes y servicios no transables (para los cuales es probable que la competencia sea más bien limitada) en relación con aquellos de sus contrapartes transables. A la vez, una apreciación del tipo de cambio real asociada con flujos de remesas puede tener una serie de efectos macroeconómicos adicionales, entre los que se incluyen: (i) efectos adversos sobre el sector transable de la economía; (ii) aumento del déficit en cuenta corriente, y (iii) debilitamiento del control monetario, presiones inflacionarias y mala distribución sectorial de las inversiones. Tanto las pruebas descriptivas y econométricas presentadas en el capítulo 7 indican que, por lo menos en el contexto de América Latina, las remesas en efecto pueden conducir a apreciaciones en el tipo de cambio real. Dependiendo de la especificación del modelo y del método de cálculo, la duplicación de las remesas conduciría, en promedio, a una apreciación del tipo de cambio real que fluctúa entre 3% y 24%. De este impacto, se calcula que alrededor de la mitad de la apreciación calculada sería coherente con la evolución de aspectos económicos centrales, mientras el resto se relacionaría con factores transitorios o sobrevaluaciones temporales. En el capítulo también se analizan posibles políticas públicas en respuesta a estos acontecimientos, la primera de las cuales es el uso de la restricción del gasto público. No obstante, nuestros cálculos también indican que el ajuste necesario para estabilizar el tipo de cambio real puede ser bastante grande y por ende la aplicación de esta medida puede verse limitada por consideraciones de economía política. En el capítulo también se exponen argumentos en contra de depender de la esterilización de los flujos de remesas, porque los correspondientes costos cuasifiscales pueden ser demasiado elevados y la esterilización ejercer presión sobre las tasas de interés nacionales, acontecimiento que podría aumentar aún más presión sobre el tipo de cambio. Otras alternativas incluyen intervenciones microeconómicas , entre éstas medidas destinadas a mejorar la competitividad de la economía y la eficiencia y flexibilidad de los mercados nacionales. No obstante, al reconocer que el ajuste fiscal y las intervenciones microeconómicas pueden no ser suficientes para corregir las presiones al alza sobre el tipo de cambio real, es posible que las autoridades latinoamericanas deban aceptar algo de apreciación real, especialmente en países donde las afluencias de remesas son considerables. También advertimos que puesto que cualquier intervención microeconómica adicional destinada a mejorar la competitividad de la economía puede requerir más gasto público, ésta intervención no necesariamente será coherente con las tan recomendados políticas fiscales
restrictivas. En este contexto, es necesario tomar en cuenta varias consideraciones. En primer lugar, dada una estructura tributaria determinada, el aumento en el ingreso nacional asociado con un alza repentina de las remesas redundaría, ceteris paribus, en ingresos tributarios más altos. En segundo lugar, los países deberían evitar dentro de lo posible la aplicación de impuestos a las remesas entrantes^2 por dos motivos principales: (i) es probable que este tipo de medida desestimule la formalización de los flujos de remesas y (ii) la aplicación de impuestos directos a las remesas sería contraria a una de las recomendaciones generales de este libro, a saber, hacer esfuerzos para reducir los costos de envío de las remesas. En tercer lugar, aun en casos donde las autoridades a cargo de formular políticas no tienen como prioridad la recaudación de ingresos fiscales, es posible que se experimenten algunas mejoras en materia competitividad con la sustitución de los impuestos a la nómina por impuestos al valor agregado (IVA) o impuestos sobre las ventas. De hecho, los datos presentados por López, Molina y Bussolo en el capítulo 7 sobre Jamaica indican que una política de ese tipo, acompañada de un aumento compensatorio en las tasas del IVA, puede mantener inalterado el equilibro fiscal y esterilizar la mayor parte del efecto negativo causado por el aumento de las remesas en la oferta laboral.
¿Es real que las transferencias públicas desplazan las remesas?
Los programas de transferencias de efectivo condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) se han transformado en una importante herramienta en la lucha contra la pobreza en muchos países de América Latina. Hoy, estos programas llegan a 60 millones de personas, cifra que constituye aproximadamente el 60% de los pobres extremos de América Latina (Lindert, Skoufias y Shapiro 2006). Como sostienen éstos, los programas de transferencias en efectivo suelen estar bien focalizados y registran un desempeño sólidos en términos de su aporte marginal al bienestar social, superando con ello no sólo a los esquemas de seguro social, sino también a los programas de asistencia. Más aún, Olinto (2006) informa que las evaluaciones de impacto de las transferencias en efectivo condicionadas en México, Brasil, Honduras y Colombia indican que estos programas han tenido efectos positivos considerables en las tasas de transición, en la matrícula en la escuela secundaria (especialmente entre las niñas) y en retrasar el abandono escolar. No obstante, uno de los aspectos que preocupan es que las CCT puedan desplazar las transferencias privadas, particularmente las remesas. En efecto, hay datos de que en Estados Unidos, la asistencia privada a modo de apoyo en dinero y tiempo fue sustituida por los beneficios de la Aid to Families with Dependent Children (AFDC, o Ayuda a las familias con cargas familiares) y que el seguro de desempleo sustituyó las transferencias entre familias (Schoeni 1996, 2002). Es más, Cox, Eser y Jiménez (1998) encontraron que los beneficios de la seguridad social desplazan la incidencia de las transferencias privadas en Perú. No obstante, con respecto a los programas de CCT, los estudios que utilizan datos experimentales arrojan resultados ambivalentes. Por ejemplo, mientras Attanasio y Rios-Rull (2001) encuentran algunas pruebas débiles que respaldan la hipótesis del desplazamiento para el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), Teruel y Davis (2000) la rechazan del todo sobre la base de nuevas rondas de datos provenientes de encuestas. En el capítulo 8, Pedro Olinto hace su aporte a esta bibliografía examinando datos experimentales de las evaluaciones de dos programas de CCT en América Central —la Red de Protección Social^3 de Nicaragua y el segundo Programa de Asignación Familiar^4 (PRAF-II) de Honduras— para evaluar el vínculo entre el acceso a transferencias en efectivo condicionadas y la incidencia y el volumen de las transferencias privadas. Los hallazgos del autor coinciden con aquellos de Teruel y Davis (2000) respecto de PROGRESA, puesto que en el capítulo no
puedan tomar decisiones informadas y tener la capacidad de escoger la alternativa de servicio que más les convenga. En particular, quienes envían remesas suelen no estar conscientes de los diferentes costos y comisiones directos e indirectos que cobran los proveedores del servicio y por lo tanto, ignorar el precio total de la transacción que hicieron hasta que el dinero llega a sus familiares. A este respecto, quienes determinan las normas pueden facilitar de manera activa la transparencia a través de la recopilación y publicación de precios y condiciones comparativos de servicios entre los diversos proveedores. Estos esfuerzos pueden ser complementados con la formación de capacidades básicas de alfabetización financiera entre los usuarios. El reciente ingreso de las instituciones financieras al mercado de las remesas ha abierto al público transacciones más eficientes en función de los costos, tales como remesas de cuentas a efectivo y de cuenta a cuenta. Estos mecanismos están ganando espacio lentamente en el mercado, pero se ven limitados por el hecho de que una gran proporción de los migrantes no tiene acceso a servicios bancarios, en parte debido a la irregularidad de su situación. Por cierto, al menos en el caso de Estados Unidos, los reglamentos federales no prohíben expresamente la prestación de servicios financieros a postulantes indocumentados, pero el problema está lejos de ser solucionado, situación que genera inquietud tanto en las instituciones financieras como en un gran segmento de posibles clientes. Los temas de accesibilidad y calidad de la infraestructura de los servicios financieros en los países receptores son también fundamentales para velar por la seguridad y la eficacia de los servicios de envío de remesas. Sin embargo, es posible mejorar la accesibilidad permitiendo que más instituciones financieras participen en el mercado de las remesas. En particular, las compañías de ahorro y préstamo, las cooperativas de crédito y las empresas de microfinanciamiento pueden aprovechar su posición para actuar como agentes de desembolso, puesto que sus redes pueden estar más cerca de los beneficiarios corrientes de las remesas que los grandes bancos comerciales. Por lo tanto, las autoridades de los países receptores deben velar porque no existan restricciones indebidamente onerosas que dificulten la participación de tales entidades. Por último, puesto que los canales por los cuales circulan las remesas podrían ser utilizados con fines ilícitos, por ejemplo para el lavado de dinero, la ejecución de fraudes y el financiamiento de grupos terroristas, es importante instar y permitir el uso de sistemas formales (como bancos). Ciertamente, el riesgo de usar los canales de las remesas con fines ilícitos es mayor entre los proveedores informales totalmente desconocidos para las entidades reglamentarias o de supervisión. Además, los países deben velar porque la supervisión de los proveedores formales se dé acorde con el riesgo de malversación, equilibrando con ello los beneficios de una mayor seguridad del sistema con los posibles problemas de eficiencia que también podrían surgir del aumento de la supervisión.
Complementariedades en materia de políticas públicas: ¿qué pueden
hacer las autoridades a cargo para mejorar el impacto de las remesas en el
desarrollo?
Debido a que las remesas son transferencias entre privados, es difícil imaginarse el tipo de políticas que los estados podrían aplicar para mejorar su impacto en el desarrollo. Por ejemplo, si quienes envían y quienes reciben remesas deciden en conjunto que, dada la situación económica del país y la propia, las remesas deberían destinarse al consumo y no al ahorro o a las inversiones (una preocupación corriente entre las autoridades de los países receptores), entonces cuesta imaginarse qué tipo de intervención normativa directa podría inducir a estos
individuos a actuar de otra manera que no sea obligando a los receptores a ahorrar, como ya lo han hecho una serie de países africanos (entre ellos Lesotho y Mozambique) y de América Latina (México en los años cuarenta). Sin embargo, es probable que éste sea el tipo de recomendación en materia de políticas públicas que es preferible evitar. Como sostienen Maimbo y Ratha (2005), obligar a los beneficiarios de remesas a ahorrar más y consumir menos tiende a reducir, más que a aumentar, el bienestar de los consumidores. No obstante, esto no quiere decir que los gobiernos no puedan hacer nada para aumentar el impacto de las remesas en el desarrollo, especialmente si consideramos intervenciones normativas indirectas , es decir, políticas que intenten cambiar los incentivos de quienes reciben remesas para usar sus recursos de una manera o de otra. Por ejemplo, como sostienen Burnside y Dollar (2000, 2004), el impacto de los flujos de ayuda en las tasas de crecimiento de las economías receptoras depende de si el entorno normativo es favorable a la inversión privada. Entornos normativos propicios aumentarán la rentabilidad de la inversión (o reducirán los riesgos asociados con una determinada rentabilidad) y, por lo tanto, incrementarán el costo de oportunidad del consumo. El capítulo 10 explora si es posible sostener algo similar respecto de la posibilidad de que la efectividad de las remesas para el desarrollo dependa, como el caso de la ayuda oficial, del entorno normativo que rige en el país receptor. Las pruebas disponibles sugieren ciertamente que las remesas son más eficaces en aumentar la inversión y mejorar el crecimiento de los países que tienen mayores niveles de capital humano, instituciones sólidas y entornos adecuados en materia de políticas públicas. Un elemento que en cierta medida nos resulta sorprendente es que el aumento en las remesas aparentemente ejerce más impacto en la inversión y el crecimiento de países con sectores financieros menos desarrollados. Una posible explicación para este hallazgo es que, tal como sostienen Giuliano y Ruiz-Arranz (2005), las remesas pueden considerarse como factores que alivian las restricciones de liquidez que enfrentan los pobres y que esas restricciones serían más importantes en países con sectores financieros menos desarrollados. La conclusión de que las remesas tienen efectos más positivos sobre el crecimiento en mejores entornos normativos, lo que incluye sistemas macroeconómicos más estables, mejor calidad institucional y mayores niveles de capital humano, es particularmente importante para América Latina. Ciertamente, en las tres áreas que parecen complementar el impacto de las remesas en el crecimiento, la región tiene muchísimo que mejorar, ya que durante la primera mitad de los años 2000, América Latina, junto con Oriente Medio y África al sur del Sahara, eran las regiones que exhibían los peores indicadores combinados de inflación, apertura comercial y excesiva carga del aparato público. Del mismo modo y a nivel institucional, Perry et al. (2006) observan que la mayoría de los países latinoamericanos (salvo Brasil, Chile, Costa Rica, México, Nicaragua, Panamá, Trinidad y Tobago y Uruguay) registran puntajes más bajos que los esperados en un índice combinado de seis medidas institucionales propuestas en la base de datos de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005). Por último, como explican De Ferranti et al. (2003), si bien el panorama de América Latina en materia de tasas de matrícula en educación primaria es bastante alentador, la mayoría de los países de esta región tiene un déficit masivo en materia de matricula neta en educación secundaria, incluso luego de neutralizar los efectos de los niveles de ingreso. En general, estos resultados fortalecen la conclusión básica de este estudio, a saber, que las remesas tienen consecuencias positivas para el crecimiento y la lucha contra la pobreza, pero en ningún caso pueden servir de sustituto para políticas de desarrollo sólidas. En particular, los países que han experimentado flujos migratorios considerables y reciben hoy
Bibliografía
Adams, R. 2005. “Remittances, Household Expenditure and Investment in Guatemala”. Documento de trabajo Nº 3532 de investigaciones sobre políticas de desarrollo, Banco Mundial, Washington, DC. Adams, R., y J. Page. 2005. “Do International Migration and Remittances Reduce Poverty in Developing Countries?” World Development 33: 1645–69. Attanasio, O. y V. Rios-Rull. 2001. “Consumption Smoothing and Extended Families: The Role of Government Sponsored Insurance”. En Shielding the Poor: Social Protection in the Developing World , ed. Nora Lustig, 239–67. Washington, DC: Brookings Institution Press. Banco Mundial. 2006. Global Economic Prospects 2006: Economic Implications of Remittances and Migration. Washington, DC: Banco Mundial. Beck, T., R. Levine y N. Loayza. 2000. “Finance and the Sources of Growth”. Journal of Financial Economics 58: 261–300. Beck T., A. Demirgüç-Kunt y R. Levine. 2007. “Finance, Inequality, and the Poor”. Journal of Economic Growth 12 (1): 27–49. Beck, T., A. Demirgüç-Kunt y M.S. Martínez Pería. 2005. “Reaching Out: Access to and Use of Banking Services Across Countries”. Documento de trabajo Nº 3754 de investigaciones sobre políticas de desarrollo, Banco Mundial, Washington, DC. Burnside, C.A., y D. Dollar. 2000. “Aid, Policies, and Growth”. American Economic Review 90 (4): 847–68. Burnside, C.A., y D. Dollar. 2004. “Aid, Policies, and Growth: Revisiting the Evidence”. Serie 3251 de documentos de trabajo de investigaciones sobre políticas de desarrollo, Banco Mundial, Washington, DC. Cox, D., Eser, Z., y E. Jimenez. 1998. “Motives for Private Transfers Over the Life Cycle: An Analytical Framework and Evidence for Peru”. Journal of Development Economics 55 (1): 57–
De Ferranti, D., G.E. Perry, I. Gill, J.L. Guasch, W.F. Maloney, C. Sanchez-Paramo y N. Schady. 2003. Closing the Gap in Education and Technology. Washington, DC: Banco Mundial. FMI (Fondo Monetario Internacional). 2005. World Economic Outlook. Washington, DC: Fondo Monetario Internacional. Giuliano, P. y M. Ruiz-Arranz. 2005. “Remittances, Financial Development and Growth”. Documento de trabajo 05/234 del FMI, Fondo Monetario Internacional, Washington, DC. Hanson, G.H., y C. Woodruff. 2003. “Emigration and Educational Attainment in Mexico”. Inédito, University of California, San Diego. Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzi. 2005. “Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004”. Documento de trabajo Nº 3630 de investigaciones sobre políticas de desarrollo, Banco Mundial, Washington, DC. Lindert, K., E. Skoufias y J. Shapiro. 2006. “Redistributing Income to the Poor and the Rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean”. Documento de trabajo sobre estudios regionales. Banco Mundial, Washington, DC. Maimbo, S., y D. Ratha. 2005. Remittances: Development Impact and Future Prospects. Washington, DC.: Banco Mundial. Olinto, P.: “Do Conditional Cash Transfer Programs Crowd Out Private Transfers? Evidence from Randomized Trials in Rural Honduras and Nicaragua”. Documento inédito, Banco Mundial, Washington, DC. Perry, G.E., O. Arias, J.H. López, W.F. Maloney y L. Servén. 2006. Poverty Reduction and Geowth: Virtuous an Vicious Circles. Washington, DC.: Banco Mundial.
Schoeni, R. 2002. “Does Unemployment Insurance Displace Familial Assistance”? Public Choice 110: 99-119. Schoeni, R. F. 1996. “Does Aid to Families with Dependent Children Displace Family Assistance?” Documento de Trabajo de Rand, DRU-1433-RC. Teruel, G., y B. Davis. 2000. Final Report: An evaluation of the Impact of PROGRESA Cash Payments on Private Inter-Household Transfers. Washington DC: Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias.
