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Manual de Derecho administrativo Revista de Derecho Público: Teoría y Método pp. 795- Madrid, 2023 Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales DOI: 10.37417/ManDerAdm/L © Gabriel Doménech Pascual © Luis Medina Alcoz Editado bajo licencia Creative Commons Attribution 4. International License.
LECCIÓN 32
LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Gabriel Doménech Pascual Universitat de València Luis Medina Alcoz Universidad Complutense de Madrid SUMARIO: 1. CONCEPTO, DELIMITACIÓN RESPECTO DE FIGURAS AFINES Y FUNCIONES.—2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA.—3. CARÁCTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN VIGEN- TE.—4. REQUISITOS: 4.1. El daño; 4.2. El funcionamiento de los servicios públicos; 4.3. El nexo causal: 4.3.1. La causalidad y su prueba; 4.3.2. Causalidad adecuada y criterios funcionalmente equivalentes; 4.3.3. Concurrencia de causas; 4.3.4. Fuerza mayor; 4.4. El problema de la culpa.—5. LA INDEMNIZACIÓN: 5.1. El principio de reparación integral y sus excepciones; 5.2. Modalidades y cuantificación.—6. VÍAS DE EXIGENCIA: 6.1. Vía judicial; 6.2. Vía administrativa previa; 6.3. Prescripción.—7. RESPONSABILIDAD POR LOS DAÑOS CAUSADOS POR EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA: 7.1. Responsabilidad por error judicial; 7.2. Responsabilidad por prisión preventiva no seguida de condena; 7.3. Responsabilidad por funcionamiento anormal de la
796 GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL / LUIS MEDINA ALCOZ Administración de Justicia; 7.4. Responsabilidad por funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional.—8. RESPONSABILIDAD POR LOS DAÑOS CAUSADOS POR EL LEGISLADOR: 8.1. Responsabilidad por leyes ajustadas a Derecho; 8.2. Responsabilidad por leyes inconstitucionales.—9. RESPONSABILIDAD CONFOR- ME AL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.—10. RESPONSABILIDAD CONFORME AL DERECHO INTERNACIONAL.—11. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AUTORIDADES Y EMPLEADOS PÚBLICOS.—12. BIBLIOGRAFÍA: 12.1. Bibliografía citada; 12.2. Bibliografía complementaria recomendada.
1. C ONCEPTO, DELIMITACIÓN RESPECTO DE FIGURAS AFINES Y FUNCIONES
- La responsabilidad civil extracontractual de las Administraciones públicas recibe habitualmente la denominación de responsabilidad patrimonial de la Administración (en adelante, RPA). La expresión es ciertamente ambigua, pues, en realidad, son patrimoniales tanto la responsabilidad contractual como la extracontractual, tanto la de los particulares como la de la Administración; en todas ellas el obligado ha de reparar un daño con cargo a su patrimonio. A su vez, todas esas responsabilidades son civiles en oposición a la penal o sancionadora porque consisten, no en cumplir un castigo por la comisión de un comportamiento reprochable, sino en proporcionar al perjudicado los medios económicos necesarios para contrarrestar la pérdida de bienestar en que consiste el daño causado. En cualquier caso, por encima de la mayor o menor precisión del significante “responsabilidad patrimonial”, lo importante es que nuestra comunidad jurídica (no así las de otros países) está de acuerdo en emplearlo para referirse a la obligación de reparar el daño extracontractual causado por una Administración.
- La fórmula “responsabilidad civil de las Administraciones públicas”, usada con frecuencia hasta los años setenta del siglo pasado, ha desaparecido prácticamente. Ello tiene que ver con una reticencia doctrinal a calificar como civil la responsabilidad de un sujeto público y que está regulada por el Derecho administrativo. El propio legislador utilizó por vez primera a estos efectos la expresión “responsabilidad patrimonial”. Lo hizo en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso–administrativa de 1956 [art. 3.b)], que evitó así calificar como civil una responsabilidad cuyo conocimiento quería negar a la jurisdicción civil.
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- La restitución del enriquecimiento sin causa es una medida específica de reintegración. Consiste en la restitución de una ventaja patrimonial obtenida sin título. Sus requisitos (enriquecimiento, empobrecimiento, correlatividad entre uno y otro y falta de justificación o causa) tampoco son los de la responsabilidad civil (REBOLLO, 1995).
- Por ejemplo, la jurisprudencia ha considerado que pueden darse los presupuestos de una acción de este tipo si un trabajador presta servicios antes de su nombramiento como funcionario, de modo que, a pesar de la falta de título jurídico válido, la Administración debe abonar las prestaciones realmente realizadas (STS de 12 de julio de 1994, ECLI:ES:TS:1994:5347).
- Las ayudas públicas para la reparación de daños son fondos otorgados por la Administración con la finalidad de compensar a las víctimas de determinados daños por razones puramente asistenciales o para fomentar actividades de interés público ( supra § 24.1-5). Los hay para transportistas internacionales damnificados por acciones violentas; víctimas de siniestros con vehículo no identificado, robado o no asegurado; víctimas del terrorismo o de otros delitos dolosos; contagiados de sida o hepatitis C en el marco del sistema público de salud; enfermos de talidomida, etc. El legislador no está obligado a establecer estas ayudas —por más que ello sea deseable en muchos casos— y, al hacerlo, cuenta con amplias posibilidades para configurarlas. Su régimen, en fin, puede y suele ser diferente del de la RPA: la cuantía de la compensación no alcanza a veces la totalidad del daño sufrido; este no tiene por qué haber sido causado por la Administración obligada a compensarlo, etc.
- La RPA no debe confundirse tampoco con la responsabilidad sancionadora , que consiste en un mal (pena o sanción administrativa) impuesto a quien ha incurrido en un comportamiento reprochable tipificado como delito o infracción administrativa ( supra § 27.1). Su función primordial consiste en prevenir la realización de conductas lesivas para la sociedad. A diferencia de lo que ocurre con la responsabilidad civil, no hay responsabilidad penal sin culpa, pero sí sin daño. La magnitud de la sanción no tiene por qué ser equivalente al resultado lesivo, que puede no haberse producido efectivamente. La responsabilidad sancionadora no puede ser objeto de transmisión o aseguramiento, etc.
- La RPA cumple primariamente la función de restaurar el equilibrio roto por un daño, trasfiriendo su coste desde el
LECCIÓN 44 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES… 799 patrimonio de la Administración que lo ha causado al de la víctima que lo ha padecido injustamente. Al determinar quién ha de soportar (y en qué medida) el coste de los daños causados, las reglas de RPA pueden producir diversos efectos prácticos, es decir, cumplir (mejor o peor) varias funciones adicionales :
- Aseguramiento de riesgos. Al prescribir que la Administración ha de resarcir ciertos daños, dichas reglas aseguran a las potenciales víctimas frente al riesgo de sufrirlos. Les garantizan la obtención de una compensación bajo determinadas condiciones. La responsabilidad patrimonial cumple así una función similar a la de los seguros públicos y privados. Hay, no obstante, importantes diferencias. En contraste con las indemnizaciones debidas en concepto de RPA, las prestaciones de la seguridad social: no requieren que la Administración que las otorga haya causado el daño; no tratan de compensarlo integralmente, sino solo parcialmente; pueden variar en función de la riqueza de la víctima, etcétera.
- Prevención de daños. La probabilidad de que se produzca un accidente depende fundamentalmente de los niveles de cuidado y actividad adoptados por las personas que pueden causarlos. Cuanto menos cuidado lleven y mayor sea el volumen de su actividad, más probable es que causen un accidente. La amenaza de tener que resarcir o soportar ciertos daños conforme a las reglas de RPA establecidas da a esas personas incentivos económicos para ajustar sus niveles de cuidado y actividad con el objeto de prevenir daños. Es muy probable, no obstante, que la responsabilidad civil no produzca sobre las Administraciones públicas y sus agentes el mismo efecto incentivador que sobre las organizaciones y personas privadas. En primer lugar, porque los agentes públicos prácticamente nunca pagan las correspondientes indemnizaciones de su bolsillo. En segundo lugar, el coste político y reputacional que para ellos puede tener la RPA se diluye si esta se hace efectiva cuando han dejado de ocupar el cargo en cuyo ejercicio causaron los daños, lo cual es relativamente frecuente. En tercer lugar, los agentes públicos tampoco soportan todos los costes sociales de las medidas de precaución que toman para prevenir accidentes y eventuales responsabilidades, lo que puede inducirles a tomar precauciones con este objetivo excesivamente costosas desde el punto de vista de los intereses públicos (“medidas autodefensivas”).
- Prevención de conductas socialmente disvaliosas. La RPA reduce los incentivos que pudieran tener las potenciales víctimas para tomar medidas de “autodefensa” socialmente disvaliosas y dirigidas a evitar daños que, a falta de esa responsabilidad, quedarían sin compensación. Por ejemplo, la RPA por daños causados al ganado por lobos (u otras especies protegidas) enerva los incentivos que los ganaderos tienen para matarlos. Vid. las SSTS de 2 de diciembre de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:3819) y 11 de febrero de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:367).
- Generación de información. En los pleitos sobre RPA se genera normalmente información valiosa acerca de las medidas de cuidado que las
LECCIÓN 44 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES… 801 recorría el país”. Sin embargo, el Consejo de Estado consideró improcedente la indemnización solicitada, pues esta “no se funda en ninguna obligación contraída explícitamente por el Gobierno; y aun cuando se supusiera fundada en la implícita, que según el interesado tiene de resarcir los perjuicios causados por las medidas adoptadas por sus delegados en interés común, no es posible concurrir con los fondos públicos á semejantes indemnizaciones sin que así se ordene por una disposición legislativa”.
- Respecto a lo segundo, el Tribunal Supremo limitó la responsabilidad por culpa de la Administración a los daños ocasionados por un “agente especial” (art. 1903.II CC), concebido como aquel que “recibe un mandato o comisión concreta y determinada, ajena al ejercicio de su cargo si es funcionario público”. Todo ello bajo la consideración de que solo en este caso “cabe presumir en el Estado la culpa o negligencia, que es la base generadora de esta clase de obligaciones” (Sentencia de 18 de mayo de 1904). Se rechazaban así tanto la responsabilidad civil del Estado por hecho propio ex artículo 1902 CC como su responsabilidad civil por la acción del común funcionario ex art ículo 1903 CC.
- Esta situación empezó a cambiar durante la segunda mitad del siglo xx. En línea con lo previsto en la Constitución de 1931 (art. 41) y la Ley Municipal de 1935 (art. 209), la Ley de Régimen Local de 1950 dispuso que los entes locales responderían directamente “cuando los daños [hubiesen] sido producidos con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos o del ejercicio de las atribuciones de la Entidad local, sin culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus Autoridades, funcionarios o agentes” (art. 406.1.2º); y subsidiariamente, “cuando los daños [hubiesen] sido causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus Autoridades, funcionarios o agentes en el ejercicio de su cargo” (art. 409).
- El hito fundamental , sin embargo, lo constituye el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF), que estableció que “dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos…”.
- Esta cláusula general se recoge luego, casi en los mismos términos, por los artículos 40.1 del texto refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957 (LRJAE); 106.2 de la Constitución Española de 1978 (CE); 139.1 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC); y 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
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3. CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN VIGENTE 24. Actualmente, los aspectos sustantivos de la RPA se regulan en la LRJSP (arts. 32-37); y los procedimentales, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) [arts. 24.1.II, 35.1.h), 61.4, 65, 67, 81, 82.5, 91, 92, 96.4 y 114.4]. Se ha dicho que estas dos leyes establecen un sistema unitario de responsabilidad directa y objetiva. Esta caracterización general debe explicarse y matizarse.
- El régimen de la RPA es unitario por cuanto que se establece mediante legislación estatal general aprobada al amparo del artículo 149.1.18 CE y aplicable, en principio, a todas las Administraciones públicas y a todas las víctimas respecto de cualquier daño en cualesquiera sectores o actividades. Ahora bien, algunos supuestos de RPA cuentan con una regulación específica contenida en otros textos legislativos.
- Por ejemplo, la RPA en el ámbito urbanístico (art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, TRLSRU), la reparación de los daños derivados de actos delictivos (arts. 120 y 121 del Código Penal de 1995, CP) o causados por el funcionamiento de la Administración de Justicia (arts. 292-296 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, LOPJ) o por la ejecución o inejecución de sentencias contencioso–administrativas (arts. 108.3 y 105.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso–administrativa, LJCA).
- La responsabilidad patrimonial es directa en el sentido de que de los daños causados por los servidores públicos en el desempeño de sus funciones responden directa y exclusivamente las Administraciones a cuyo servicio se encuentran (arts. 36.1 LRJSP y 296.1 LOPJ), sin perjuicio de que luego estas puedan repetir contra aquellos la indemnización satisfecha a las víctimas ( infra § 32.141-144). Los perjudicados no pueden dirigirse contra los agentes que causaron inmediatamente los daños. Solo tienen la posibilidad de reclamar contra la correspondiente Administración.
- La responsabilidad (vicaria) de la Administración tiene varias ventajas y algún inconveniente en comparación con la responsabilidad (personal) de sus agentes. En cuanto a las primeras: 1.ª) Reduce el riesgo de que el responsable sea insolvente y, por lo tanto, de que la responsabilidad no pueda cumplir efectivamente sus funciones de prevención y seguro, pues la solvencia económica de la Administración suele ser muy superior a la del
804 GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL / LUIS MEDINA ALCOZ un sentido amplio, comprensivo de todos los medios a través de los cuales la persona puede satisfacer sus necesidades, de cualquier naturaleza (pecuniaria, corporal, material, inmaterial, etc.) que estos sean. A diferencia de la responsabilidad penal, que puede nacer sin daño, pero no sin culpa, la responsabilidad civil puede surgir sin culpa, pero no sin daño.
- Piénsese en el agente de policía que, aplicando rigurosamente el protocolo y sus exigencias de proporcionalidad, causa daños patrimoniales en un establecimiento a fin de arrestar a un peligroso delincuente. Habiendo daño, habrá RPA por sacrificio especial. Ahora bien, en ausencia de culpa, no habrá responsabilidad disciplinaria o sancionadora. Ciertamente, la culpa es y debe ser un criterio fundamental para establecer la responsabilidad patrimonial en la mayoría de los casos ( infra § 32.7788). Sin embargo, lo que nunca ocurre es que se afirme la RPA en ausencia de daño, como sí pasa en el ejercicio del ius puniendi estatal (p. ej., cuando se castiga la tentativa frustrada de homicidio).
- El legislador ha establecido que los daños causados por las Administraciones públicas, para desencadenar responsabilidad patrimonial, han de ser efectivos, evaluables económicamente, individualizados con relación a una persona o grupo de personas (art. 32.2 LRJSP) y antijurídicos, por no tener la víctima el deber jurídico de soportarlos de acuerdo con la ley (arts. 32.1 y 34.1 LRJSP). Examinemos cada uno de estos requisitos.
- El requisito de la efectividad significa que no son indemnizables los daños hipotéticos o eventuales, que podrían producirse, pero que no se han producido ni es seguro que vayan a producirse. La mera exposición al riesgo de sufrir un daño no hace surgir la RPA, sin perjuicio de que esa exposición pueda causar por sí un daño de índole psicológica resarcible. Ahora bien, el perjuicio efectivo puede ser tanto actual como futuro. En particular, tan indemnizable es el lucro cesante pasado (el que la víctima habría obtenido verosímilmente antes de la liquidación administrativa o judicial) como el lucro cesante futuro (el que el perjudicado obtendría normalmente después, en ausencia de la lesión).
- Un ejemplo de exposición al riesgo sin daño efectivo : la Administración sanitaria no incurre en responsabilidad por el hecho de que un médico haya incrementado la probabilidad de que un paciente sufra cáncer al exponerlo negligentemente a radiación, si la patología no se ha desarrollado todavía. En cuanto al daño futuro efectivo , piénsese en una pianista que el año pasado sufrió la amputación de una mano como
LECCIÓN 44 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES… 805 consecuencia de una negligencia médica. A los efectos de la RPA, las ganancias que habría obtenido razonablemente durante los años siguientes de no haber sufrido la amputación son una pérdida tan efectiva como la de la extremidad.
- El requisito de la evaluabilidad económica tenía sentido dentro del régimen establecido en la LEF de 1954, conforme al cual solo merecía compensación la “lesión que los particulares [sufriesen] en los bienes y derechos a que esta Ley se [refería]” (art. 121), esto es, los daños “económicos” o “patrimoniales” (arts. 1 y 4). De ahí que el daño resarcible debiera ser evaluable económicamente en el sentido de que pudiera cuantificarse objetivamente a partir de valoraciones de mercado (art. 122.1). Sin embargo, aquella limitación desapareció para siempre en la LRJAE de 1957, que reiteró aquella cláusula general precisando, no obstante, que las víctimas podían ser indemnizadas de toda lesión que sufriesen en “cualquiera de sus bienes y derechos” (art. 40.1), incluidos, por tanto, los de carácter no patrimonial, lo que fue así reconocido por la jurisprudencia. De modo que el requisito de la evaluabilidad económica, aunque sigue apareciendo en la LRJSP, carece hoy de toda significación práctica.
- El caso de los “novios de Granada” es el emblemático en punto al reconocimiento judicial del daño moral. Una pareja de novios paseaba por delante de un psiquiátrico cuando súbitamente un enfermo mental que intentaba suicidarse cayó sobre el chico, causando su muerte. La Audiencia Territorial de Granada ordenó la reparación de los daños morales padecidos por la novia y los padres del fallecido en una sentencia luego confirmada por el Tribunal Supremo (STS, Sala 3.ª, de 12 de marzo de 1975).
- La LRJSP, al igual que sus predecesoras, exige que el daño sea individualizado en relación con una persona o grupo de personas. Este requisito está llamado a operar principalmente respecto de la responsabilidad por “funcionamiento normal” de los servicios públicos, basada en el sacrificio especial. La legítima imposición de cargas generales (cuya justificación radica en que reporta superiores beneficios para el conjunto de la comunidad) no engendra responsabilidad objetiva.
- Resultaría absurdo que un perjuicio sufrido por la generalidad de los ciudadanos fuera resarcido por el Estado, pues serían esos mismos ciudadanos los que, a través del sistema tributario, tendrían que sufragar no solo el pago de las correspondientes indemnizaciones, sino también el coste de los procedimientos que habría que tramitar para depurar la RPA. El absurdo se acentúa cuando la imposición deliberada de ese perjuicio ha
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- Los tribunales admiten también causas de justificación del daño no previstas específicamente en leyes. Sirva el ejemplo de la arraigada pauta jurisprudencial conforme a la cual el inequívoco daño moral que alguien sufre por la muerte de su hermano no es resarcible si el fallecido deja cónyuge viudo, hijos o ascendientes, pues se quiere concentrar la indemnización en el núcleo familiar estricto.
- En la práctica judicial, el requisito de la antijuridicidad esconde frecuentemente el de la negligencia. Si la Administración adoptó las medidas de cuidado exigibles, la víctima tiene el “deber de soportar” el daño sufrido, que no sería “antijurídico”. Se trata, sin embargo, de requisitos distintos que no debieran confundirse.
- Este es el criterio observado, por ejemplo, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial sanitaria: si el médico cumplió la llamada lex artis ad hoc , esto es, si actuó correctamente, los órganos judiciales suelen afirmar que los daños resultantes no son antijurídicos (STS de 10 de diciembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:6820). Un criterio similar se aplica a los daños causados por actos administrativos ilegales (p. ej., autorización incorrectamente denegada). Con arreglo a la llamada “doctrina del margen de tolerancia”, la RPA queda excluida cuando el acto administrativo ilícito es el resultado de una aplicación razonable y razonada del ordenamiento jurídico (STS de 20 de febrero de 2012, ECLI:ES:TS:2012:1221). 4.2. El funcionamiento de los servicios públicos
- Producido el daño, para que haya RPA es preciso que la conducta o hecho que lo causó sea imputable a la Administración. Si es así, la Administración responderá directamente por hecho propio, como autora del acto lesivo; y el particular no podrá en ningún caso dirigirse contra el empleado público interviniente, salvo que en la vía penal reclame su responsabilidad civil ex delicto (arts. 120-121 CP). Si, en cambio, el hecho lesivo no puede imputarse a la Administración, la responsabilidad habrá de ventilarse con sujeción a las normas del Derecho privado y será solo, en su caso, la de la persona física que propició el daño, en ningún caso de la Administración.
- A este respecto, el artículo 32 LRJSP se limita a establecer que un hecho lesivo puede generar responsabilidad patrimonial si se produce como consecuencia del “funcionamiento de los servicios públicos”. Se ha dicho que
808 GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL / LUIS MEDINA ALCOZ este concepto ha de ser interpretado en un sentido amplísimo, como sinónimo de cualquier tipo de actividad de las Administraciones públicas , inclusive la desarrollada con arreglo al Derecho privado (interpretación que corrobora el art. 35 LRJSP). El problema es que la norma no aclara mínimamente en qué condiciones un hecho o conducta puede considerarse imputable a una Administración determinada.
- Con arreglo a una interpretación teleológica y sistemática de los artículos 32.9 y 36 LRJSP, 196 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), 121 CP y 1903.V CC, cabe entender que son imputables a una Administración las conductas —acciones u omisiones— realizadas por las personas integradas en su organización en el desempeño de sus funciones o por otras personas bajo la dirección de aquella (MIR, 2000). En realidad, el criterio determinante es este último: la circunstancia de que la Administración pueda observar, dirigir y controlar de manera lo suficientemente estrecha la actividad considerada.
- Como ya hemos visto, solo en ese caso resulta oportuna la responsabilidad vicaria de la Administración, pues solo entonces puede mantenerse en un nivel aceptable el riesgo de que los sujetos que realizan la actividad en cuestión no tomen las debidas precauciones en atención a que en principio no van a responder de los daños resultantes ( supra § 32.28). Así, por ejemplo, los daños causados por notarios y registradores de la propiedad en el ejercicio —independiente y sin sometimiento al poder de dirección de la Administración— de sus funciones públicas no dan lugar a RPA ( vid. los arts. 296-312 de la Ley Hipotecaria y Parra, 2007). En cambio, el Tribunal Supremo considera que la Administración sí responde de los daños causados por los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad al usar armas de fuego reglamentarias fuera de servicio. Pero nótese que la razón por la que se imputa este daño a la Administración es que esta permite a dichos agentes que porten tales armas fuera de servicio, creando así un riesgo anormal para la vida e integridad física de las personas del que debe responder (objetivamente) en el caso de que se materialice (SSTS de 31 de diciembre de 2001, ECLI:ES:TS:2001:10456; y 8 de febrero de 2005, ECLI:ES:TS:2005:721).
- El régimen de responsabilidad por los daños causados a terceros con ocasión de la ejecución de contratos públicos se ajusta al criterio expuesto ( supra § 19.126127). De acuerdo con la LRJSP (art. 36.9) y la LCSP (art. 196), el contratista será el obligado a indemnizar, salvo que el daño sea consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración o traiga
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- La determinación del nexo causal consiste, más precisamente, en suprimir (o agregar) mentalmente el hecho considerado (o la conducta debida) y “comprobar” con arreglo a la sana crítica o lógica inductiva si el daño se produce o desaparece. En este segundo caso, cabe concluir la existencia de una relación de causalidad. El problema es que, en la realidad, prácticamente nunca puede afirmarse con absoluta certeza que el daño hubiera desaparecido o se hubiera producido igualmente. Tan solo es posible estimar una probabilidad de que ello hubiera ocurrido. De ahí que, tradicionalmente, se afirme o niegue la conexión causal en función de que la probabilidad estimada supere un umbral más o menos exigente y, en caso de duda, en función de que la regla de cierre (la llamada “carga probatoria”) favorezca a la Administración demandada o a la víctima demandante. El umbral o estándar de prueba establecido con carácter general es el de la “ certeza razonable” o “probabilidad preponderante ”, conforme al cual la causalidad se considera probada si su existencia es más verosímil que su no existencia. Si hubiera dudas en torno a si la probabilidad causal supera el indicado umbral, la regla de cierre establecida con carácter general favorece a la Administración (art. 217.2 LEC), salvo que sea ella quien esté en mejores condiciones para probar porque le resulta más fácil producir y traer al proceso información sobre la concurrencia del nexo causal (art. 217. LEC; STS de 17 de mayo de 2006, ECLI:ES:TS:2006:3266).
- Por ejemplo, en el caso de diagnóstico incorrecto expuesto supra § 32.53, si la probabilidad de curación con el tratamiento correcto es baja, no podrá establecerse el nexo causal ni, a la postre, la responsabilidad patrimonial. Si tal probabilidad es alta, podrá establecerse la conclusión contraria. Si hay dudas en torno a si la probabilidad causal supera el umbral de la certeza razonable, comoquiera que es la Administración quien estaba en mejores condiciones para probar, podrá afirmarse la conexión causal y la responsabilidad.
- En algunos casos, el ordenamiento jurídico rechaza que, ante la duda, haya de aplicarse un estándar de certidumbre y una regla de cierre para afirmar o negar la causalidad y toda la responsabilidad. Frente a la lógica binaria de “todo o nada” resultante de esas normas, establece una regla de “ responsabilidad proporcional ” en cuya virtud ambas partes han de compartir el coste del daño: la víctima obtiene una indemnización “parcial”, resultante de ponderar o multiplicar el valor total del daño por la probabilidad estimada de que la
LECCIÓN 44 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES… 811 Administración lo haya causado. Esta indemnización refleja así las dudas en torno a la verdad del nexo causal derivadas de un juicio de valoración probatoria que no arroja resultados concluyentes ni en un sentido ni en el otro. Esta solución ha prosperado en el ámbito de la responsabilidad patrimonial sanitaria.
- En el caso de diagnóstico incorrecto expuesto supra § 32.53, si la probabilidad de curación no es desdeñable, pero el juzgador no sabe si alcanza el umbral de la certeza razonable, la regla de responsabilidad proporcional justificaría que la Administración indemnizase solo en parte el daño moral que padecen los allegados del fallecido.
- Tradicionalmente, los tribunales han interpretado que el régimen binario de todo o nada es la única solución admisible al problema de la incertidumbre causal, esto es, que, ante la duda, no queda más remedio que afirmar o rechazar la existencia del nexo causal. Lo cierto es, no obstante, que han aplicado materialmente la regla de responsabilidad proporcional a través de un artificio: la doctrina de la pérdida de oportunidad. Consiste en decir que la culpa o infracción de la lex artis sacrificó la oportunidad de obtener un bien o evitar un menoscabo, como si tal oportunidad fuera una cosa en sí misma cuya pérdida configura un daño emergente de causalidad segura diferenciable del perjuicio real de causalidad incierta (p. ej., STS de 25 de septiembre de 2015, ECLI:ES:TS:2015:3935). En la actualidad, hay sentencias del Tribunal Supremo que evitan la retórica de la oportunidad perdida, aplicando a las claras la regla de responsabilidad proporcional, que llaman “imputación probabilística”: SSTS (Civil) de 16 de enero de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:279), 19 de febrero de 2019 (ECLI:ES:TS:2019:576) y 20 de enero de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:99), y (Cont.-Adm.) de 20 de marzo de 2018 (ECLI:ES:TS:2018:1096).
- Esta última, abordó un caso de retraso en el diagnóstico y tratamiento adecuado de una patología cerebral, sin que existiera certeza en torno a si, en ausencia de mala praxis, la víctima hubiera evitado una serie relevante de secuelas (hemiparesia derecha grave, afasia mixta, parálisis del nervio facial, pérdida de campo visual izquierdo, parestesias de partes acras, depresión reactiva). El Tribunal Superior de Justicia de Valencia había reconocido el derecho de la víctima a ser indemnizada en concepto de pérdida de oportunidad. El Tribunal Supremo lo confirmó , si bien realizó precisiones adicionales de interés a fin de motivar adecuadamente la RPA. Señaló primero que “la doctrina de la pérdida de oportunidad existe en aquellos supuestos en los que es dudosa la existencia de nexo causal o concurre una evidente incertidumbre sobre la misma” y que consiste en una “una regla de imputación causal alternativa a la tradicional resultante de las cláusulas generales de responsabilidad”, esto es, un “régimen especial de imputación probabilística”. Conforme a este criterio, procede indemnizar en función de la probabilidad causal: “según el grado de probabilidad que se estime concurrente en cada caso resultará procedente una cuantía u otra, más cercana evidentemente en determinados supuestos a la de la completa indemnidad, si se consideran que son muchas las posibilidades de curación si
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- Un ladrón de poca monta ingresa en prisión para cumplir condena de tres años y medio. A los pocos días, escapa por la negligencia de un funcionario de prisiones, que olvidó cerrar su celda. Tres años después, el penado, que sigue en libertad, asesina a una pareja. En este caso, hay culpa de la Administración y es seguro que sin ella el criminal hubiera seguido entre rejas sin posibilidad de cometer el doble asesinato. Sin embargo, es cuando menos dudoso que la Administración penitenciaria tenga que indemnizar a los allegados de los fallecidos por el daño moral resultante.
- Supuestos como estos ponen de relieve que, de entre los infinitos factores que componen la cadena causal que conduce a un daño, el proporcionado por la Administración puede ser, desde la perspectiva de la RPA, mucho menos importante que otros y, en consecuencia, que puede haber razones para no atribuirle jurídicamente a ella el resultado lesivo. A fin de aislar esas razones, viene manejándose la teoría de la adecuación , conforme a la cual la causalidad solo puede ser relevante a los efectos de la responsabilidad patrimonial si resulta “normalmente idónea” para generar daños como el acontecido, teniendo en cuenta las circunstancias del caso (p. ej., STS de 28 de noviembre de 1998, ECLI:ES:TS:1998:7123).
- Partiendo de la doctrina penal y civil, la Sala 1.ª del Tribunal Supremo (p. ej., STS de 28 de junio de 2022, ECLI:ES:TS:2022:2671) y algunos administrativistas (BELADIEZ, 1997; MIR, 2000) han propuesto criterios adicionales, como el del fin de protección de la norma y el de incremento del riesgo. De acuerdo con el primero, un daño no puede imputarse a una conducta culposa si la norma de cuidado concretamente infringida no estaba específicamente orientada a evitar perjuicios como el producido. Según el segundo, el daño será imputable a la Administración solo si el funcionamiento de los servicios públicos incrementó significativamente el riesgo de que el resultado dañoso se produjera y ese riesgo acabó materializándose en ese resultado. Desde la perspectiva de la prevención, el criterio clave es, posiblemente, este último: solo tiene sentido obligar a una persona a resarcir los daños derivados de su acción u omisión cuando esta, en el momento de su realización, incrementó el riesgo de que se produjera el resultado dañoso finalmente materializado.
- En el ejemplo propuesto supra § 32.62, cabría razonar que las altas indebidas no generan normalmente atropellos (criterio de la adecuación causal) o que el protocolo médico incumplido no pretendía evitar accidentes de circulación (criterio del fin de protección de la norma) o que la culpa profesional incrementó el riesgo de muerte asociada a la dolencia diagnosticada, pero en modo alguno el de ser arrollado por un vehículo a motor (criterio del incremento del riesgo). En el siguiente caso ( supra § 32.63), cabría argumentar que facilitar por negligencia la fuga de un ladrón de poca monta será normalmente causa de robos, pero no de un brutal asesinato como el acontecido (criterio de la adecuación causal) o que la culpa funcionarial no incrementó el riesgo de delitos de ese calibre (criterio
814 GABRIEL DOMÉNECH PASCUAL / LUIS MEDINA ALCOZ del incremento del riesgo). Véase, en sentido contrario, las SSTS de 16 de diciembre de 1997 (ECLI:ES:TS:1997:7725) y 18 de mayo de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:3137), que declaran la RPA por daños derivados de acciones delictivas realizadas por condenados que se habían fugado o mientras disfrutaban de un beneficio penitenciario.
- Téngase en cuenta, en fin, que es frecuente que los tribunales, tras afirmar que la RPA tiene siempre y en todo caso carácter objetivo, apliquen una regla de responsabilidad por negligencia, pero sin decirlo explícitamente, sirviéndose al efecto de varios artificios ( supra § 32.44-45, infra § 32.83-86). Uno de ellos consiste en ocultar la culpa bajo la “máscara” del nexo causal. Si la Administración adoptó las debidas medidas de precaución, se declara que el daño no fue causado por el funcionamiento de los servicios públicos (STS de 19 de junio de 1998, ECLI:ES:TS:1998:8602). 4.3.3. Concurrencia de causas
- Según acabamos de ver, siempre que la Administración causa un daño lo hace junto a una infinidad de factores, esto es, de hechos sin los cuales no se habría producido el resultado lesivo ( condiciones sine quibus non ). El sistema de RPA establece diversas reglas de moderación o distribución de la indemnización que toman en consideración la existencia de factores naturales o humanos concurrentes en la causación del daño:
- Si la propia víctima contribuyó relevantemente a causar su propio daño, la indemnización debida en concepto de RPA habrá de moderarse en función del alcance de su aportación causal (p. ej., SSTS de 15 de marzo de 2005, ECLI:ES:TS:2005:1621; y 2 de diciembre de 2016, ECLI:ES:TS:2016:5327), salvo que pueda establecerse que el daño es, en realidad, exclusivamente imputable a ella, en cuyo caso habrá de exonerarse a la Administración. Algunos preceptos legales excluyen categóricamente la RPA “si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado” (art. 48 TRLSRU) o si el evento dañoso tiene “por causa la conducta dolosa o culposa del perjudicado” (art. 295 LOPJ).
- Para el caso de que los sujetos a los que resulta atribuible el daño sean Administraciones públicas , la LRJSP establece como regla general la responsabilidad solidaria (art.
