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TEMA 43
LOS EMPLEADOS PÚBLICOS. CLASIFICACIÓN Y CARACTERÍSTICAS. LOS
REGÍMENES ESPECIALES DE FUNCIÓN PÚBLICA. EL ESTATUTO BÁSICO DEL
EMPLEADO PÚBLICO.
1. LOS EMPLEADOS PÚBLICOS. CLASIFICACIÓN Y CARACTERISTICAS.
1.1. Introducción 1.2. Modelos de función pública 1.3. Evolución de la función pública en España 1.4. Clasificación y características de los empleados públicos 1.5. Empleados públicos de las Comunidades Autónomas 1.6. Empleados públicos de la Administración Local
2. LOS REGÍMENES ESPECIALES DE FUNCIÓN PÚBLICA.
2.1. Introducción 2.2. Funcionarios de los Órganos Constitucionales del Estado y Estatutarios de las Comunidades Autónomas 2.3. Funcionarios de la Carrera Judicial y Fiscal y personal al servicio de la Administración de Justicia 2.4. Personal militar profesional 2.5. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad 2.6. Personal estatutario de los Servicios de Salud 2.7. Personal docente 2.8. Funcionarios retribuidos por arancel 2.9. Personal del Centro Nacional de Inteligencia 2.10. Personal del Banco de España y Fondos de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito 2.11. Personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos
3. EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO
3.1. Introducción 3.2. Título competencial 3.3. Elaboración 3.4. Finalidad 3.5. El Estatuto Básico del Empleado Público como norma jurídica
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utor: Rafael García
1. LOS EMPLEADOS PÚBLICOS. CLASIFICACIÓN Y CARACTERÍSTICAS.
1.1. INTRODUCCIÓN
En este tema intentaremos que el opositor tenga una visión de lo que es el empleo público en España, partiremos de los distintos modelos de función pública de cuyas características participa el sistema de función pública española para continuar con los antecedentes normativos que lo han configurado hasta desembocar en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, en adelante EBEP, que determina el actual modelo de empleo público en España.
1.2. MODELOS DE FUNCIÓN PÚBLICA
Antes de entrar con los modelos de función pública hemos de determinar que se entiende por función pública, fundamentalmente por dos motivos, el primero porque es el eje sobre el que pivota este tema y en segundo lugar porque en lo que llamamos “función pública” es donde se va integrar el opositor una vez superado el proceso selectivo.
Así pues, ¿Qué entendemos por función pública? ¿Una función? ¿Un colectivo? ¿Hace referencia únicamente a funcionarios? ¿Hemos de incluir al personal laboral?
Las Administraciones Públicas cuentan para el ejercicio de su actividad con un conjunto muy numeroso de personas físicas que en ellas trabajan. Dentro de este colectivo, que constituyen lo que podríamos denominar el factor humano de la organización pública, existen varios grupos.
Un primer grupo compuesto por aquellas personas que han sido elegidas por los ciudadanos, o designadas por órganos con representatividad democrática, para dirigir la política del país, ya sea en el ámbito estatal, autonómico o local. Desempeñan sus cargos con carácter periódico y tienen estatutos particulares regulados por las leyes. Otras personas que forman parte de algunos órganos administrativos, por lo general colegiados y consultivos en representación de intereses económicos y sociales. Su nombramiento y continuidad dependen de la confianza que en ellas depositan las organizaciones representativas de intereses – Sindicatos, Patronal, etc.. -, o bien de una elección en un ámbito restringido o de la decisión de la autoridad competente adoptada en razón de su personalidad.
Otro grupo de personas colaboran en la Administración como voluntarios o cooperantes, algunos de los cuales tienen estatuto propio.
Finalmente, la mayor parte del personal que trabaja en la Administración Pública lo hace en ejercicio de su profesión u oficio, es decir, como trabajadores por cuenta ajena mediante la correspondiente retribución. Este colectivo conforma lo que se denomina el empleo público. No obstante, hay empleados públicos que están vinculados a la administración mediante un contrato de trabajo y sus relaciones profesionales se rigen por el Derecho del Trabajo, aunque con peculiaridades importantes, que recoge la legislación general de empleo público.
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servicio a tiempo parcial..” y por último los funcionarios pertenecientes a colectividades territoriales.
- La función pública francesa opta por la clasificación de los cuerpos en función de la titulación exigida en el acceso a los mismos. De esta forma, la categoría A) se corresponde con la titulación superior, la B), que se corresponde con el bachillerato superior, la C), la enseñanza media y, el D), el certificado de escolaridad.
• MODELO BRITÁNICO - CIVIL SERVICE -. CARACTERISTICAS
PRINCIPALES:
- Es un sistema en el que no existe un verdadero código de función pública; las reglas tradicionales, por lado, y una serie de normas específicas, por otro, son las que determinan el régimen jurídico de la función pública británica.
- La selección del personal se organiza por la Civil Service Comission. El sistema de selección parte de la necesidad de hacer de la capacidad intelectual y personal de los candidatos el eje de las cualidades a descubrir en quienes pretenden acceder a la función pública.
- La movilidad es frecuente en niveles superiores y bastante infrecuente en el resto no existiendo en este ámbito movilidad horizontal con lo que las expectativas de los funcionarios se desarrollan habitualmente en el seno de la organización que le ha reclutado y de las funciones generalistas o especialistas para las que se ha efectuado dicha selección.
- La promoción, que en el ámbito de una función pública abierta como es la británica es por su propia naturaleza menos reglada que en sistemas cerrados, se articula por medio del acceso desde grados personales inferiores a superiores, el cual gira en torno a las evaluaciones anuales sobre el desempeño efectuadas por los superiores jerárquicos que se compagina, en menor medida, con el ejercicio de facultades discrecionales de nombramiento para grado superior que puede realizare los responsables del mismo.
• MODELO NORTEAMERICANO. CARACTERISTICAS PRINCIPALES:
- El modelo americano de función pública es el más abierto de los existentes y su fundamento reside en que el nombramiento de un funcionario no se efectúa para que realice toda su carrera en el servicio público, aunque puede ocurrir, sino para desempeñar un cargo determinado; así pues, cuando el funcionario pierde o deja el cargo que ocupa, pierde también su condición de empleado público. Por eso se suele denominar sistema de empleo, que es el que más se asemeja al régimen de contratación de la empresa privada.
- En este sistema es especialmente importante la relación y clasificación de los puestos de trabajo, lo que se lleve a cabo
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mediante una descripción y valoración - “job description” - de cada puesto.
- Todos los puestos se clasifican en los 18 niveles de la General Schedule , escala que va desde el GS1, nivel base para las tareas más elementales, hasta el 18, nivel de complejidad, responsabilidad y jerarquía.
• MODELO ALEMÁN. CARACTERISTICAS PRINCIPALES:
- El modelo alemán se caracteriza por aceptar convencionalmente la diferenciación entre funcionarios y empleados de la Administración, se atribuye el ejercicio de funciones de soberanía a funcionarios sometidos a relación de servicio y lealtad constituida conforme al derecho público.
- El concepto de función pública en Alemania gira en torno al concepto de garantía institucional sustentada sobre la referencia constitucional a los principios tradicionales de la función pública, a saber: “la reserva de función”, “la relación funcional como relación de servicio y lealtad sometida al Derecho Público”, “la regulación de funcionariado como relación de servicios en régimen permanente”, “el deber de lealtad”, “el deber de asistencia de la Administración”, “el principio de carrera”, “el principio de eficiencia”
- mérito y capacidad – y la cuestión de los “derechos adquiridos”.
- La selección de los funcionarios no se realiza en Alemania por la vía de las oposiciones sino por concurso al que le sigue un periodo de prácticas y preparatorio.
- El sistema de carreras administrativas es una de las características más representativas en este modelo. Se entiende por carrera el conjunto de actividades de una misma especialidad que requiere idéntica preparación y formación o las mismas condiciones de capacitación. Las carreras son cuatro: servicio inferior, medio, alto o superior.
• MODELO ITALIANO. CARACTERISTICAS PRINCIPALES:
- El empleo público en Italia viene determinado por su laboralización, que consiste principalmente en que las condiciones se contienen en contratos individuales y convenios colectivos, se regulan de acuerdo con el Derecho Civil y Laboral y los contenciosos se dirimen en la Jurisdicción de lo Social.
- La selección es uno de los pocos ámbitos de la relación de servicios que se mantienen sujetos al Derecho Público. Hay cuatro formas de selección: La oposición pública, la selección mediante el desarrollo de pruebas específicas para la comprobación de la profesionalidad requerida, mediante llamada de los inscritos en las listas de las oficinas de empleo y en las listas especiales de empleo que se refieran a categorías especialmente protegidas – huérfanos o inválidos -.
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otras formas de vinculación de personal con la Administración distintas de la relación funcionarial. Entre las características más importantes:
a) Su ámbito de aplicación se extiende únicamente a los funcionarios de la Administración Civil del Estado.
b) Creación de una serie de órganos centrales cuyas competencias se extienden a todos los funcionarios vinculados por la Ley independientemente del cuerpo al que pertenezcan. c) La unificación y potenciación de los Cuerpos Generales.
d) La racionalización y uniformidad del sistema de remuneración para todos los funcionarios de Cuerpos Generales y Especiales y, sobre todo, la eliminación de la retribución extrapresupuestaria de los funcionarios a través de las tasas y exacciones parafiscales.
e) El intento de racionalización en materia de provisión de puestos de trabajo, plantillas orgánicas, etc.. Si bien todo esto se realizó tomando como referencia el cuerpo de pertenencia y no el funcionario, lo cual limita el planteamiento.
El Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo es uno de los primeros hitos de la reforma de la función pública, al crear el concepto de grado para regular la carrera administrativa y estableció un sistema de retribuciones compuesto retribuciones básicas – sueldo, grado, trienios y pagas extraordinarias – y retribuciones complementarias – ordinarias y especiales -.
• LEY 30/1984, 2 DE AGOSTO, DE MEDIDAS PARA LA REFORMA DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA:
Este texto legal supone un giro definitivo hacia un sistema de función pública abierto, destacando la admisión de un régimen de empleo público laboral, posibilidad ya prevista en la Ley de Funcionarios Civiles de 1964 pero poco desarrollada. Las señas de identidad de esta Ley con las siguientes: a) Su ámbito de aplicación es mucho más amplio que el de la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, incluyendo al personal de la Administración Civil del Estado y sus organismos autónomos, al personal Civil al servicio de la Administración Militar y sus organismos autónomos y al personal funcionario de la Administración de la seguridad Social. Además al tener carácter básico algunos de sus artículos son aplicables al personal de las restantes Administraciones Públicas Territoriales.
b) Disminución del protagonismo de los Cuerpos y Escalas, adquiriendo relevancia el concepto del “nivel de puesto de trabajo” y “grado personal”.
c) La unificación de los Cuerpos y Escalas tanto en lo que se refiere a la Administración del Estado, como a la Administración Institucional y a la de la Seguridad Social. Igualmente se produce una profunda modificación en la estructura de los Cuerpos docentes no universitarios, creándose los Cuerpos de Profesores de Enseñanza Secundaria y de Maestros.
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d) La Ley modifica el sistema de retribuciones, estableciendo con claridad una primacía importante para aquellas que van ligadas al desempeño del puesto de trabajo.
e) Establecimiento de la dependencia orgánica del personal al servicio de la Administración del Estado de un solo departamento ministerial, en la actualidad el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública. f) Regulación de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado. La sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987 que resolvió los recursos de inconstitucionalidad contra la citada Ley declara inconstitucional varios de los preceptos e impuso un cierto cambio de rumbo en el proceso de laboralización de la función pública, nos estamos refiriendo al apartado primero del artículo 15, el cual dejaba en manos de la Administración determinar que puestos debían ser servidos por funcionarios y cuales por personal laboral, haciendo intercambiables ambos regímenes, la sentencia consideró que este precepto era inconstitucional, disponiendo que “habiendo optado la Constitución – artículo 103.
- por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos habrá de ser la Ley la que determine en que casos y en que condiciones pueden reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública”.
• LEY 7/2007, 12 DE ABRIL, DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO
PÚBLICO:
Para un mejor estudio de este tema por el opositor, en este apartado haremos una breve introducción de la Ley 7/2007, 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público – EBEP -, dejando para el epigrafe correspondiente al EBEP su desarrollo.
Las restricciones de gasto acordadas en virtud de la política de estabilidad presupuestaria, que limitaron el incremento de personal, y el agotamiento del modelo de carrera de la Ley 30/1984, 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública – LMRFP -, junto con las consecuencias de la descentralización y las cada vez más sentidas exigencias de eficacia y eficiencia administrativa, servirían de acicate para una profunda reforma del régimen de empleo público, dicha reforma fue intentada por el Ministerio de Administraciones Públicas llegando a concretarse un Proyecto de Ley de Estatuto Básico de la Función Pública enviado a las Cortes en 1999, pero finalmente el proyecto de Ley no se aprobó.
El proyecto de EBEP se puso en marcha el 16 de septiembre de 2004 cuando se constituyó la Comisión para el estudio y preparación del EBEP que elaboró un informe que fue presentado al Ministro de Administraciones Publicas el 25 de abril de 2005, el 7 de julio de 2006 se aprobó el proyecto en Consejo de Ministros y finalmente el texto definitivo fue aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 29 de marzo de 2007. Las directrices que configuraron su elaboración fueron:
a) La unificación sustancial del régimen general aplicable al personal funcionario y laboral de las Administraciones Públicas, en la medida de lo posible, reuniendo las normas comunes y otras específicas de legislación
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Constitutivo de Roma. Sin embargo, el EBEP enfatiza en la contratación laboral distinguiéndola del empleo de carrera. Admite la laboralización como la forma más adecuada para implantar modos gestores próximos a la empresa privada. La Exposición de motivos declara: “La flexibilidad que este régimen legal (el laboral) introduce en el empleo público y su mayor proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada explican la preferencia por él en determinadas áreas de la Administración”. Esta afirmación puede provocar situaciones paradójicas con lo que es y debe ser el carácter del personal vinculado a las Administraciones Públicas. No olvidemos, que en esencia y, a salvo hechos circunstanciales, por muy graves que sean, la función pública de carrera es la única que puede mantener una organización profesional e independiente, además de imparcial. Confluyen, asimismo, antecedentes históricos y legislaciones europeas.
En todo caso, la necesidad de uniformar y homogeneizar, en lo posible, el régimen jurídico de ambas modalidades de empleo deriva de la sujeción, en todo caso, de las Administraciones Públicas a los principios y mandatos constitucionales que establecen la obligatoriedad para éstas de servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 103.1 CE. El EBEP parte de un nuevo concepto de «empleados públicos», en su artículo noveno, como aquellas personas que han accedido al desempeño retribuido de una función o de un puesto de trabajo en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales, englobando tanto a los funcionarios de carrera, los funcionarios interinos,el personal laboral, ya sea fijo o temporal y al personal eventual. Dentro del mínimo común aplicable a todos los empleados públicos, funcionarios, laborales y eventuales, se incluye el catálogo de derechos, individuales y colectivos (artículos 14 y 15 EBEP), a excepción de la inamovilidad reservado a quien ostente la condición de funcionario de carrera; los deberes integrados en el Código de Conducta (artículos 52 a 54 EBEP), así como los principios rectores en el accesoal empleo público (arts. 55 y ss EBEP), entre otros. No obstante, se refuerza la posición de los funcionarios públicos, habiéndose incluido una limitación y reserva general a favor de los funcionarios públicos, contenida en el artículo 9.2 EBEP, al afirmar que: «En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas, corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.» Esta inclusión deriva de las recomendaciones hechas por el Comité de Expertos al afirmar que «no deja de ser sintomático de la tendencia a la huida del régimen general de la función pública que las leyes de creación de algunas de estas entidades o autoridades independientes (CNMV, Comisión Nacional de la Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, etc) atribuyan a su personal, incluido el superior o técnico, el carácter de empleados laborales, cuando las funciones que se les asignan son típicamente administrativas, ya sean de regulación pública, inspección, control o sanción»
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Esta previsión puede plantear, en el ámbito de la Administración General del Estado, el problema de su compatibilidad con el actual diseño de los Organismos Públicos (como la CMT, CNE, CNMV, entre otros) que tienen atribuidas facultades públicas de inspección y potestad de sancionar y que están nutridas fundamentalmente por personal laboral. Ello es así, por cuanto que el EBEP se aplicará, en su integridad, a estos Organismos, de conformidad con lo previsto en su artículo 2.1 para su ámbito de aplicación, por lo que, salvo que se establezca alguna exclusión o disposición transitoria en su aplicación, pudiera determinar la imposibilidad de ejercer estas funciones por personal laboral de dichos organismos. En cualquier caso, la consideración de legislación básica del EBEP determina que sean las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas las que habrán de aprobar, en el ámbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Función Pública de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, mientras que el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas y del sector público se regirá, además de los preceptos del EBEP que así lo dispongan, por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables.
Vayamos pues con el análisis de los distintos tipo de persosal contenidos en el EBEP:
• FUNCIONARIOS DE CARRERA:
La delimitación del concepto de funcionario de carrera se realiza en el artículo 9 del EBEP cuando señala en su apartado primero que “Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente”.
Se sitúa así de norma común para el conjunto en el entorno tradicional de considerar que el nombramiento por la autoridad competente es la habilitación para el ejercicio de la función pública y que el mismo establece una relación de empleo público caracterizada por su configuración estatutaria – los funcionarios tienen aquellos derechos y deberes que en cada momento determina el estatuto que rige su actividad – y por establecer una relación estable de trabajo.
En cuanto a los grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera los encontramos en el artículo 76 del EBEP en relación con la Disposición Transitoria Tercera del mismo texto legal: Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos: Grupo A, dividido en dos Subgrupos A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.
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Su régimen jurídico se caracteriza, esencialmente por tres elementos:
- Su selección debe realizarse por procedimientos ágiles que respeten en todo caso los principios de igual, mérito, capacidad y publicidad.
- El cese se produce por las causas generales y, específicamente, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento.
- A los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera. Es necesario añadir que la proliferación del personal interino, pese a las limitaciones establecidas en las sucesivas leyes de presupuestos generales del Estado, plantea algunos problemas; unos subjetivos, comunes a los de todo trabajador en precario, que son los que genera la inseguridad en el empleo. Otros objetivos. Los primeros parecen ser un signo de nuestro tiempo, en el que el trabajo fijo y estable resulta ser un bien escaso, aunque no debería ser así y por ello la Administración asume de vez en cuando con los sindicatos compromisos de reducción sustancial de la tasa de temporalidad en el empleo público. Siendo habitual que los grupos numerosos de interinos presionen a favor de su estabilización y que, en determinadas situaciones, puedan encontrar la compresión de los responsables políticos. Históricamente se ha producido así la integración masiva de interinos en el funcionariado de carrera, bien mediante disposición general, bien mediante concursos restringidos o procedimientos similares, con lo que se pone en quiebra el principio de mérito y capacidad para el acceso a la función pública. Por estas razones, el EBEP - artículo 10 – regula más detenidamente que la legislación anterior el régimen de los funcionarios interinos, acotando los supuestos en que puede nombrarse este tipo de personal o incluyendo precisiones sobre las causas de cese; sin embargo, no se han tenido en cuenta las recomendaciones que hizo la Comisión de Expertos de sancionar la responsabilidad de quienes prolonguen artificialmente y sin justificación ese tipo de relación de servicio.
• PERSONAL LABORAL:
El EBEP define al personal en su artículo 11: “Es personal laboral el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.”
El apartado segundo del artículo 11 dispone la necesidad de que los criterios para la determinación de los puestos que puedan ser desempeñado por personal laboral sean establecidos Ley con la limitación de que los puestos de trabajo que impliquen ejercicio de autoridad o de potestades sólo pueden ser provistos mediante funcionrios públicos.
En cuanto a legislación aplicable al empleo público laboral el artículo 7 dispone que “El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas
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convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan.” Los preceptos del EBEP que se aplican por igual a funcionarios y personal laboral son muy numerosos, tanto que puede decirse que el EBEP contiene la regulación de una verdadera relación laboral especial de empleo público, respecto de la cual la legislación laboral común es de aplicación supletoria. Estas normas del EBEP constituyen a veces legislación laboral mínima, mejorable a través de la negociación colectiva, aunque otras, por su propia naturaleza y contenido – por ejemplo, la que impide acordar incrementos salariales superiores a los límites fijados anualmente en la Ley de Presupuestos Generales de Estado (art.21.2) – son normas de ius cogens , de ineludible observancia.
Por último, hemos de hacer referencia a una mala práctica que se ha producido con la contratación temporal en la Administración en algunos casos, consistente en que por mor del artículo 15.7 del Estatuto de los Trabajadores – “se entenderán por tiempo indefinido los contratos celebrados en fraude de Ley” – un empleado público con contrato laboral temporal pasa a ser considerado indefinido sin tener que someterse a las pruebas selectivas correspondientes, ahora bien, esa relación laboral sería indefinida no fija, es decir aunque estemos ante un contrato indefinido, no consolida la situación de “fijeza” que sólo puede alcanzarse mediante los correspondientes procedimientos selectivos. Por tanto, la Administración está obligada a proveer ese puesto de trabajo de manera regular y, una vez producida tal provisión, existirá una causa lícita para extinguir aquel contrato – sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1998 en unificación de doctrina -. Y no sólo eso, sino que la extinción del contrato de trabajo en estos casos no confiere al afectado derecho a indemnización, por ser su situación equiparable a la de un funcionario interino - sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2002, también en unificación de doctrina -. El EBEP ha venido implícitamente a recoger esta doctrina, puesto que distingue dentro del personal laboral el que tiene carácter fijo de los que lo son por tiempo indefinido y unos y otros del personal temporal – artículos 8.2.c y 11.1 EBEP -.
• PERSONAL EVENTUAL:
Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin – artículo 12.1 del EBEP -. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que podrán disponer de este tipo de personal. El número máximo se establecerá por los respectivos órganos de gobierno. Este número y las condiciones retributivas serán públicas.
Su régimen jurídico se caracteriza por las siguientes notas:
- El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento.
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inicialmente esta facultad venía siendo atribuida a los órganos legislativos con la forma de ley. La regulación definitiva del personal directivo quedo establecida en el artículo 13 del EBEP: “El Gobierno y los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición, de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios:
- Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración.
- Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
- El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.
- La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta Ley. Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.” Por lo tanto, el EBEP se limita a abrir la posibilidad de introducir una regulación propia del personal directivo a través de la legislación de desarrollo, sin imponerla, y a establecer algunos principios y reglas en que debe basarse tal regulación futura, reglas no exentas de lagunas y de alguna contradicción, en opinión del profesor Miguel Sánchez Morón, un paso adelante, desde luego, pero no suficiente y necesitado de concreción.
1.5. EMPLEADOS PÚBLICOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Cada Comunidad Autónoma tiene su propia función pública, regulada por sus propias leyes y reglamentos, que cada vez son más numerosos, pues en virtud del proceso de transferencias la Administración Autonómica se ha venido haciendo más extensa y compleja – entre otras normas de función pública de las CCAA podemos citar la Ley 7/2005, de 24 de mayo de Función Pública de la Comunidad de Castilla y León o la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana -.
La obligación de ajustarse a la legislación básica del Estado dota a todo este conjunto de una cierta homogeneidad de régimen jurídico en los aspectos fundamentales, sin olvidar lo dispuesto por el Tribunal Constitucional en su sentencia 99/87 al señalar que “..la legislación básica no puede suponer para las CCAA privación de las competencias estatutariamente asumidas y sí sólo, que su desarrollo haya de tener su referencia y límites en la materia básica, que cada Comunidad Autónoma ha de respetar..”
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El personal funcionario al servicio de las CCAA se compone de aquellos que han sido seleccionados por la propia Comunidad Autónoma o aquellos que son transferidos desde el Estado a la Comunidad Autónoma; respecto a los primeros las CCAA tienen plena potestad para reclutar al personal de nuevo ingreso y agruparlos en cuerpos o escalas propias con la única limitación de respetar los Grupos y Subgrupos establecidos en el artículo 76 EBEP. En cuanto a los funcionarios transferidos son aquellos funcionarios del Estado que se han integrado forzosamente en la Administración Autonómica en virtud de un proceso de transferencias de servicios, de acuerdo con el artículo 88.2 del EBEP su integración en la función pública de la Comunidad Autónoma es completa pero deberá respetarse el Grupo o Subgrupo al que pertenezca su cuerpo o escala de procedencia y los derechos económicos inherentes a la posición en la carrera que tengan reconocida. También se integran con los efectos recogidos en el artículo 88 del EBEP aquellos funcionarios del Estado o de la Administración Local que participan voluntariamente en las correspondientes convocatorias de provisión de puestos de trabajo de la Administración Autonómica que estén abiertas a otras Administraciones.
1.6. EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dedica su Título VII al “Personal al servicio de las Entidades Locales”, disponiendo en su artículo 89 que “El personal al servicio de las entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial” ; El EBEP ha derogado el Capítulo III de este Título VII y el artículo 92_._ También se regula en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local pero el EBEP derogó el Capítulo III del Título VII.
La regulación de los empleados públicos de la Administración Local también se residencia en el EBEP, cuyo artículo 3 “Personal funcionario de las Entidades Locales” dispone lo siguiente: “El personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local”.
Dentro de este personal destaca el grupo de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter estatal, que son Secretarios, Interventores y Tesoreros, cuyo régimen básico se encuentra en la Disposición Adicional Segunda del EBEP.
El resto de funcionarios locales pertenecen a cada Corporación, y respetando los grupos de titulación del artículo 76 del EBEP, se dividen entre una Escala de Administración General y una Escala de Administración Especial.
Por último, hay que subrayar que el sistema de la función pública local es más de empleo que de carrera, siendo un alto porcentaje del personal de la Administración Local contratado laboral.
2. LOS REGÍMENES ESPECIALES DE FUNCIÓN PÚBLICA
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2.3. FUNCIONARIOS DE LA CARRERA JUDICIAL Y FISCAL Y PERSONAL AL
SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
El régimen de los miembros de la Carrera Judicial, Jueces y Magistrados, tiene sus bases en la propia Constitución – artículos 117, 122 y 127 – que recalca su independencia e inamovilidad, su naturaleza de carrera y que forman un cuerpo único. Su regulación fundamental se encuentra en la LOPJ. El Ministerio Fiscal tiene su Estatuto Orgánico que se reguló en la Ley 50/1981, de 20 de diciembre.
El resto del personal al servicio de la Administración de Justicia – Secretarios Judiciales, Auxiliares, Agentes, etc.. – se encuentra regulado en la LOPJ y en otras normas legales y reglamentarias.
2.4. PERSONAL MILITAR PROFESIONAL
Dentro de este tipo de personal hay que distinguir, como hace el artíclo 97 CE, entre el personal civil de la Administración militar y los militares profesionales. Los primeros se rigen por el EBEP y demás normas generales de la Administración civil, salvo regulación específica y los segundos tienen un estatuto propio regulado en la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, que atiende a las peculiares relaciones de disciplina y jerarquía características de las Fuerzas Armadas.
2.5. FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
Aunque forman parte de la Administración civil, salvo la Guardia Civil que es un cuerpo sometido a disciplina militar, los miembros de la Fuerzas y Cuerpos de Sefuridad del Estado tienen un estatuto particular, previsto en el artículo 104.2 CE y regulado por la Ley Organica 2/1986, de 13 de marzo. Su estatuto hace hincapié en la jerarquía, disciplina, subordinación a los mandos y servicio al ciudadano.
2.6. PERSONAL ESTATUTARIO DE LOS SERVICIOS DE SALUD
El EBEP, en su artículo 2.3, reconoce su especialidad, que se concreta en la existencia de estatutos o normas específicas, del Estado y de las CCAA. Más aún, el EBEP no se aplica a estos funcionarios en lo relativo a su carrera, retribuciones complementarias y movilidad interadministrativa. De estos colectivos el más singularizado desde hace tiempo en el plano jurídico es el personal estatutario de los Servicios de Salud, cuya regulación se recoge en el Estatuto Marco, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, permitiendo mantener la movilidad de todo el personal en el ámbito del “Sistema Nacional de Salud”.
2.7. PERSONAL DOCENTE
En el personal docente, hay que diferenciar el régimen jurídico del universitario y del no universitario. El primero de ellos se regula en el Título IX de la Ley Orgánica 6/2002, de 21 de diciembre, de Universidades, este personal docente e investigador
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utor: Rafael García
se integra en dos grupos, los cuerpos docentes universitarios – Catedráticos de Universidad y Profesores Titulares de Universidad - y el personal contratado. El personal docente no universitario encuentra su regulación en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
2.8. FUNCIONARIOS RETRIBUIDOS POR ARANCEL
Aunque son funcionarios en realidad son profesionales que ejercen funciones públicas mediante su propia organización privada y que perciben sus honorarios de los ciudadanos a los que prestan sus servicios, con sujeción a un arancel o precio regulado. Son Notarios y Registradores de la Propiedad y no se les aplica el EBEP de acuerdo con su artículo 4.f).
2.9. PERSONAL DEL CENTRO NACIONAL DE INTELIGENCIA
El Estatuto del Personal del Centro Nacional de Inteligencia se aprobó por el Real Decreto 1324/1995, de 28 de julio y ha sido modificado por el Real Decreto 327/2004.
2.10. PERSONAL DEL BANCO DE ESPAÑA Y FONDOS DE GARANTÍA DE
DEPÓSITOS EN ENTIDADES DE CRÉDITO
Se regula en el artículo 6 bis de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España y en la Resolución de 28 de marzo de 2000, del Consejo de Gobierno del Banco de España, por la que se aprueba el Reglamento Interno del Banco de España.
2.11. PERSONAL DE LA SOCIEDAD ESTATAL CORREOS Y TELÉGRAFOS
Tenemos que remitirnos al artículo 5 del EBEP, que señala lo siguiene:
“El personal funcionario de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos se regirá por sus normas específicas y supletoriamente por lo dispuesto en este Estatuto.
Su personal laboral se regirá por la legislación laboral y demás normas convencionalmente aplicables.”
Su régimen se contiene en el Real Decreto 370/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, Sociedad Anónima.
3. EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO
3.1. INTRODUCCIÓN
Grupo de Materias Generales
utor: Rafael García
