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CAPÍTULO LAS ELECCIONES Y LOS SISTEMAS ELECTORALES Consuelo Laiz Castro 6.1. INTRODUCCIÓN Uno de los rasgos más significativos y comunes de las democracias actuales es la celebración de elecciones libres, periódicas y competitivas mediante el sufragio uni- versal de los ciudadanos. En los sistemas políticos democráticos, la designación de los titulares del poder mediante el voto del electorado constituye, además de un pro- cedimiento formal y regulado, una acción política de primera importancia, pues las elecciones son la fuente de la legitimidad de origen del sistema en su conjunto y la acción de votar una de las modalidades más relevantes de la participación política. En un sentido general y más allá de la política, la elección es una mera técnica o procedimiento para escoger personas destinadas a ocupar cargos. En las democracias, las elecciones constituyen la técnica especifica (conversión de votos en escaños o cargos electivos) empleada para designar a los representantes que ocuparán cargos públicos y gobernarán en nombre y teniendo en cuenta los intereses de los ciudada- nos, ante los cuales responderán por su acción de gobierno en los sucesivos procesos electorales. Dos características se desprenden de ello: que los gobernantes (represen- tantes) de las democracias representativas lo son por delegación de los ciudadanos y que dichos gobernantes están sujetos al principio de responsabilidad política de su actuación, precisamente, a través de los mecanismos electorales institucionalizados, Las elecciones cumplen así un papel central en el funcionamiento del sistema, porque permiten la materialización e institucionalización del principio representativo en el que se basan nuestras democracias. 126 Sistema político español Específicamente y desde la época del Estado de derecho y la teoría liberal, las elecciones aparecen asociadas a tres funciones principales para el conjunto del siste- ma político: producen representación, producen gobierno y producen legitimidad. A lo largo de dos siglos, estas funciones se han transformado en muchos de sus aspec- tos, sobre todo con el paso del Estado de derecho al Estado social y democrático, y también por el papel nuclear que cumplen los partidos políticos, no sólo en el conjun- to del sistema, sino en la relación representante/representado que hoy se ha converti- do en una relación tripartita entre representante/partido/representado. Sin embargo, y pese a las mutaciones sobrevenidas, las funciones citadas siguen marcando los obje- tivos, o desiderata, que debe perseguir toda elección democrática. En el inicio del siglo xx1, las elecciones conservan un alto valor simbólico, permiten una cierta co- municación entre gobernantes y gobernados, y son cruciales para la legitimación de la democracia. En consecuencia, el sistema electoral es una parte esencial del sistema político, pues influye en la conformación del sistema de partidos, en la amplitud de la representación y es el instrumento político más fácil de manipular desde el campo de la «ingeniería constitucional». El objeto de este capítulo es, precisamente, el estudio de las elecciones y el siste- ma electoral español. Veinticinco años de experiencia electoral ininterrumpida —desde que en 1976 los españoles concurrieron a las urnas en el referéndum sobre la Ley para la Reforma Política— permiten observar las principales características del ac- iual sistema electoral. El análisis se hará tanto desde el punto de vista normativo, es decir, las leyes y reglas de juego que lo regulan, como desde el punto de vista prácti- co o, lo que es lo mismo, desde la dinámica política, observando sus efectos en la realidad y el rendimiento obtenido. Una historia, sin embargo, breve para clasificarlo y caracterizarlo de modo definitivo. Trazaremos también algunos rasgos del compor- tamiento electoral de los españoles. Para el estudio normativo, tendremos que diferenciar entre las normas electora- les provisionales, elaboradas durante la transición, y las definitivas. Igualmente, necesitamos, en primer lugar, deftnir el concepto de sistema electoral, entendido como una parte del más amplio Derecho electoral. El profesor Vanaclocha (1988: 274) define el sistema electoral como «el conjunto de elementos contenidos en la norma- tiva electoral que, con eficacia directa, conducen o inciden en la conversión de las preferencias electorales (votos emitidos) en cuotas de poder institucionalizado (esca- ños o cargos electivos)». Es importante resaltar aquí el término de «sistema», pues este concepto expresa la existencia € interdependencia de distintos elementos y ade- más implica que la transformación de un elemento puede hacer cambiar de modo fundamental las funciones y las consecuencias del sistema (D. Nohlen, 1981: 53). En segundo lugar tenemos que delimitar cuáles son esos elementos que configuran a todo sistema electoral. Así analizaremos: (1) el número de representantes a elegir; (2) la circunscripción electoral; (3) la forma de las candidaturas; (4) la forma de expresión del voto; (5) la barrera legal; y (6) la fórmula electoral. Y en tercer lugar, ¿es exacto hablar de un solo sistema electoral para el caso español? En correspon- dencia con la descentralización del poder, el sistema político cuenta con elecciones de distinto tipo para designar a los representantes, en el nivel nacional, autonómi- 1283 Sistema político español en 350 y el de senadores en 207; y señalaba, aunque sin concretar, la necesidad de aplicar «dispositivos correctores» que evitasen la excesiva fragmentación del Con- greso de los Diputados, es decir, algún tipo de barrera legal, que limitase la amplitud de la representación. En estos elementos y en la propia historia de la transición pode- mos observar cómo, entre las posiciones defendidas por los sectores más conservado- res, proclives a un sistema electoral mayoritario, y las posiciones de las fuerzas de la oposición democrática, todavía sin legalizar y ajenas a la elaboración de la ley, triun- fó una opción intermedia de representación proporcional corregida, defendida por Adolfo Suárez y los sectores reformistas que le apoyaban. En cumplimiento de esta ley, el Presidente Suárez y su Gobierno acuerdan una normativa electoral, que es la contenida en el Real Decreto-Ley 2/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales. Aquí ya sí se concretan y desarrollan los principios enunciados en la Ley para la Reforma Política. En el mismo se establecen los funda- mentos del sistema electoral español y ha operado como una verdadera ley electoral, pues no sólo se empleó, como estaba previsto, para las elecciones generales del 15 de junio de 1977, sino que su vigencia se prolongó en el tiempo y se aplicó también en las elecciones generales de 1979 y 1982; en las locales de 1979 y 1983; y en las autonómicas de 1980 (Pais Vasco y Cataluña), 1981 (Galicia), 1982 (Andalucía) y 1983 (el resto de Comunidades). Su larga vida «provisional» fue posible gracias a que la Constitución española de 1978 (CE 78) contempla, en su Disposición Transi- toria octava, que en las elecciones se aplicarán las normas vigentes con anterioridad, en tanto que no se aprobase una ley orgánica sobre «régimen electoral general», pre- vista en el mandato constitucional. Como algunos autores ya han señalado, el Real Decreto-Ley sobre normas electo- rales no fue fruto de una negociación entre la oposición democrática y el Gobierno sino que, en lo esencial, fue obra del Gobierno de Adolfo Suárez. Aunque, entre di- ciembre de 1976 y enero de 1977, Suárez se reuniese con la Comisión negociadora nombrada por las fuerzas políticas de la oposición democrática, éstas todavía estaban sin legalizar y era en estos aspectos en los que más centraban sus peticiones. Cierta- mente la presión en la calle, demandando la legalización de todos los partidos políti- cos y una «verdadera» democracia, pudo influir en favor de las posiciones reformis- tas y conciliadoras que Suárez mantuvo durante la transición, en contra de posiciones más conservadoras. Pero a la postre las normas que se iban definiendo favorecían en primer lugar a los sectores aglutinados alrededor del Gobierno y de lo que sería la UCD (véase el capítulo de partidos políticos). En todo caso el Real Decreto-Ley confirmaba los principios representativos ya enunciados en la Ley para la Reforma Política y desarrollaba los que habían quedado sin delimitar. Así, para la elección del Congreso de los Diputados: el número de re- presentantes a elegir por circunscripción electoral quedaba marcado por un número inicial de dos diputados; para la fórmula electoral proporcional se optó por el método de distribución d*Hondt;, y además se estableció la barrera legal para acceder al repar- to de escaños en un 3 por 100 de los votos válidos de cada circunscripción. El conjun- to de estos tres elementos unido, sobre todo, al tamaño pequeño o mediano de la mayoría de las circunscripciones (pocos escaños a repartir en cada una), actuarían Las elecciones y los sistemas electorales 129 como claros correctores de la proporcionalidad, lo que favorecía a las fuerzas políti- cas mayoritarias y perjudicaba enormemente a todos los pequeños partidos de la opo- sición democrática que entonces existían, limitando su acceso al parlamento. En defi- nitiva se trataba de evitar un multipartidismo extremo. A la par se optó por la lista cerrada y bloqueada, como forma de las candidaturas, para así potenciar y consolidar a los partidos políticos. 6.2.1. Regulación constitucional y régimen electoral general La Constitución de 1978 afianzó y fortaleció los principios de representación diseña- dos en las dos normas analizadas. Así, el principio de representación proporcional, una novedad en la historia electoral española, queda constitucionalizado y junto a él otros importantes aspectos en materia electoral. Esto no era obligado ni tampoco co- mún a otras constituciones, pero la realidad es que el marco general del sistema elec- toral español queda recogido en la Constitución, con lo que ello supone de cierta garantía de continuidad pero también de dificultad a la hora de una posible reforma, dado el carácter de constitución rigida de nuestra norma fundamental, en cuanto que toda ella requiere mayorías cualificadas y procedimientos legislativos especiales para su reforma. Para el caso que nos ocupa, los posibles cambios en materia electoral serían objeto de una reforma «ordinaria» de la Constitución y su viabilidad depende del grado de acuerdo entre las distintas fuerzas políticas, cuyo consenso ha de alcan- zar una mayoría de tres quintos de las cámaras, Los principales aspectos relacionados con la normativa electoral y recogidos en la Constitución de 1978 son el derecho de sufragio activo y pasivo (art. 23), el de- recho de sufragio activo y pasivo de los extranjeros en las elecciones municipa- les (art. 13.2), la composición bicameral de las Cortes Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado (art. 66) y, de primera importancia, el pro- cedimiento electoral para las elecciones a Cortes Generales. El artículo 68 regula los elementos configuradores básicos del sistema electoral al Congreso de los Diputados: un número mínimo y máximo de representantes, una representación mínima inicial para cada circunscripción, la provincia como circunscripción electo- ral y la fórmula de representación proporcional. El contenido del artículo 68 es el siguiente: «1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto, en los términos que establez- ca la ley, 2. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el nú- mero total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada cir- cunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población. 3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de repre- sentación proporcional. 131 Las elecciones y los sistemas electorales 6. El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.» El principal debate que plantea este texto, además de otros debates y propuestas de reforma, es acerca de su carácter territorial. Si se entiende por representación serritorial aquella fundada en la representación de los territorios que gozan de cier- z9 autogobierno, el Senado español es una cámara escasamente territorial. Su com- posición está formada por 208 senadores elegidos por sufragio universal (204 en las provincias más dos por Ceuta y dos por Melilla) y por un número variable de sena- Zores, mucho más reducido, elegidos por las Asambleas de las Comunidades Autó- zomas. Los senadores elegidos en el nivel provincial materializan una representa- ción «personal», al igual que los diputados del Congreso. Sólo los senadores elegidos =n las Asambleas de las Comunidades Autónomas (51 en la actualidad) harian efec- uva la representación «territorial» de la Cámara. La Constitución de 1978 también regula algunos aspectos de las demás elecciones z=mque de modo más general. No obstante, determina que la organización institucional autonómica ha de basarse en una Asamblea legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la repre- sentación de las diversas zonas del territorio (art. 152 CE). Así, la Constitución no Jelimita la fórmula electoral concreta de representación proporcional, sin embargo, to- das las Comunidades Autónomas han optado por la fórmula proporcional según el mé- odo D”Hondt. Por otra parte, la Constitución también regula los principios básicos para la elección de los concejales y, en su caso, de los alcaldes, cuando proceda el concejo abierto (art. 140 CB), en este caso la fórmula electoral, el número de concejales y el propio régimen del concejo abierto quedan abiertos, para ser regulados por ley. Con una regulación constitucional tan extensa en materia electoral, que a su vez recoge los aspectos fundamentales del Real Decreto-Ley sobre Normas Electorales d= marzo de 1977, pocas novedades podían esperarse de la Ley Orgánica del Régi- men Electoral General de junio de 1985. Aun así, eran viables algunos cambios, habi- da cuenta de las críticas vertidas sobre las reglas electorales por parte de la oposición. El PSOE, cuando aún estaba en la oposición, no sólo criticó la normativa electoral, sino que advirtió que de alcanzar el poder político, introduciría importantes modifi- caciones en la misma. Pero una vez que esas normas electorales posibilitaron su acce- =o al poder, la crítica se desvaneció. Por eso es tan fácil y a la vez tan difícil reformar un sistema electoral. Fácil, porque es un elemento del sistema político mamipulable “el legislador puede introducir reformas según los objetivos políticos que se busquen) y bastante previsible en sus efectos (aunque no siempre ni totalmente). Difícil, por- que su reforma necesita de una mayoría parlamentaria que es la misma que ha ganado las elecciones, gracias a esas normas. En consecuencia y prevaleciendo un principio conservador, la LOREG substitu- yó al Real Decreto-Ley de 1977 sin introducir grandes cambios. De este modo, ha resultado existir una gran continuidad entre las normas electorales «provisionales», =laboradas durante y para la transición, y las recogidas en la Constitución y en la Ley Orgánica. 132 Sistema político español La LOREG! es una extensa ley orgánica que, tras una minuciosa exposición de motivos, recoge tanto las disposiciones comunes a toda elección por sufragio uni- versal que se realice en el territorio naciorlal sea del tipo que sea, como las disposi- ciones especiales para cada una de las elecciones que se realizan en España, a ex- cepción de lo referente a las elecciones de los Parlamentos autonómicos y a la designación de los senadores «autonómicos», que serán competencia de cada Áuto- nomía según se disponga en los respectivos Estatutos. No obstante, la LOREG tie- ne carácter supletorio para aquellos aspectos no regulados por la normativa electo- ral autonómica. 6.2.2. Regulación electoral autonómica El principio de autonomía exige que las Comunidades Autónomas se doten de sus propias instituciones de autogobierno, de modo que la regulación electoral para la elección de las Asambleas legislativas es competencia de dichas Comunidades. Sin embargo, y siendo esto así, tanto la Constitución como la LOREG también contie- nen preceptos relativos a esta materia. El problema es que la regulación electoral para la elección de cada uno de los diecisiete parlamentos autonómicos está com- puesta por distintas normas. Para M. Baras y J. Botella (1996: 132) el sistema de fuentes relativas a los sistemas electorales de las Comunidades Autónomas está in- tegrado por las siguientes normas: la Constitución, los Estatutos de Autonomía, la LOREG, tanto en lo directamente aplicable (la mayor parte del Título 1 de la Ley) como en su conjunto, en tanto que norma supletoria de las eventuales lagunas de la regulación autonómica, y la legislación electoral propia de cada Comunidad Autó- noma. En la actualidad, todas las Comunidades Autónomas, excepto Cataluña, tienen una ley electoral propia. En el caso catalán sigue pendiente la elaboración de una ley electoral para elegir el Parlamento de Cataluña, de modo que se sigue aplicando la ' La LOREG ha sido objeto de sucesivas modificaciones, Por la LO 1/1987, de 2 de abril, se incor- poran las disposiciones especiales para las elecciones al Parlamento Europeo. La LO 8/1991, de 13 de marzo, y la LO 6/1992, de 2 de noviembre, mejoran algunos aspectos técnicos del procedimiento elec- toral. La LO 13/1994, de 30 de marzo, introduce la conveniencia de reducir los gastos electorales y regula, entrado en vigor el Tratado de la UE, el derecho de sufragio activo y pasivo para los ciudadanos de la UE, residentes en España, en las elecciones al Parlamento Europeo. Para que un ciudadano no español de la UE pueda ejercer el sufragio activo, deberá haber optado previamente en tal sentido. Por la LO 3/1995, de 23 de marzo, se adopta el sistema de revisión mensual del censo, que permita su actualización permanente. La LO 1/1997, de 30 de mayo, introduce el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales para los residentes extranjeros en España cuyos países permitan el voto de los españoles en dichas elecciones, en los términos de un tratado. La LO 3/1998, de 15 de junio, per- mitió la triple convocatoria electoral de elecciones europeas, locales y autonómicas de 1999 y reguló la posible celebración conjunta en los años que coincidan esas elecciones; el objeto es reducir los gas- tos electorales. La LO 8/1999, de 21 de abril, mejora algunos aspectos relativos a las elecciones muni- cipales. 134 Sistema político español dos mediante insaculación por el Consejo General del Poder Judicial, y por cinco vocales catedráticos de Derecho o de Ciencias Políticas y Sociología, en activo, de- signados a propuesta conjunta de los partidos, coaliciones o agrupaciones con repre- sentación en el Congreso de los Diputados. En cuanto a las Mesas Electorales, cons- tituyen la administración electoral de cada Sección: las circunscripciones están divididas en Secciones Electorales, que incluyen entre un máximo de dos mil electores y un mínimo de quinientos, y cada Sección cuenta con una Mesa Electoral. Las Mesas están compuestas por un presidente y dos vocales, designados por sorteo entre las personas censadas en la sección, que sean menores de 75 años y sepan leer y escribir. Estos cargos son obligatorios y no los pueden desempeñar quienes se presenten como candidatos. El proceso electoral está formado por una sucesión de momentos y etapas que conducen a la celebración de las elecciones. En este sentido los comicios se entien- den como un proceso, que no sólo permite su organización efectiva, sino que tam- bién garantiza que sean libres y competitivos. El proceso comienza con la convoca- toria de elecciones y la presentación de candidaturas, pasando por la campaña electoral, la jornada de reflexión y la propia jornada electoral, y continúa hasta la presentación de reclamaciones y su posterior canalización a través del recurso contencioso electoral. En la actualidad la campaña electoral dura quince días y finaliza a las cero horas del día inmediatamente anterior a las votaciones. Esta campaña electoral, prescrita por la ley, como bien señala la profesora Román (1995: 229-230), no se puede con- fundir con lo que es el período de campaña electoral desde el punto de vista político, que puede datar de más antiguo y sería el tiempo que transcurre desde que se vislum- bra una pequeña posibilidad de convocatoria electoral o se acerca el fin de una legis- latura. Y aún podemos añadir más, pues en nuestras sociedades postmodernas con un constante flujo de información, cabe hablar de una vida política en continua campaña electoral. Por otra parte, la denominada «precampaña» ocupa el tiempo inmediata- mente anterior a la iniciación de la campaña de los quince días. En cuanto a las encuestas electorales que se realizan durante la «precampaña» y la campaña, éstas no pueden ser publicadas durante los cinco días anteriores a la jor- nada electoral. Igualmente, los sondeos que se realizan a la salida del colegio electo- ral, tras la votación, no pueden publicarse hasta el cierre de los colegios electorales. De nuevo las autopistas de la comunicación introducen cambios, pues esta regulación no afecta, de momento, a lo que aparezca en Internet. Por último, los gastos electorales que el Estado subvenciona a los partidos, fede- raciones, coaliciones o agrupaciones de electores por concurrir a las elecciones están sometidos a un control cada vez más estricto, en la línea mantenida por algunas de las reformas de la LOREG, orientadas a reducir los gastos electorales. Pero este control no se basa sólo en consideraciones económicas, sino que trata de evitar «la utiliza- ción extraelectoral de las ventajas y subvenciones públicas, reservándolas en conse- cuencia para las finalidades para las que son creadas; que no es otra cosa que lograr que la emisión del sufragio pueda producirse en condiciones de libertad e igualdad» (P. Santolaya 1998: 197). Las elecciones y los sistemas electorales 135 6.3. LOS SISTEMAS ELECTORALES; . ELEMENTOS CONFIGURADORES Y EFECTOS POLÍTICOS Para analizar los efectos o consecuencias políticas que producen los sistemas electo- rales regulados en la democracia española, debemos partir del conocimiento de los «elementos configuradores» que caracterizan a cada uno de esos sistemas electorales. Como ya vimos, la variación de uno solo de los elementos puede producir efectos en =l conjunto del sistema. El Cuadro 6.1 recoge la configuración de cada tipo de sistema electoral y sus principales excepciones. En el caso de las elecciones a los Parlamentos de las Comu- nidades Autónomas hay que tener en cuenta que se realizan diecisiete elecciones di- ferentes, cuyas caracteristicas difieren sobre todo en el número de representantes a elegir y en la barrera legal (umbral mínimo de votos válidos necesarios para obtener un escaño). El número de escaños a cubrir en cada Asamblea legislativa está recogido en el Estatuto de Autonomía y, en su caso, en la Ley Electoral correspondiente, sien- do muy variado pues oscila entre los 135 diputados que elige Cataluña y los 33 que Cuadro 6.1. Elementos configuradores del sistema electoral: elecciones al Congreso, al Senado, autonómicas, municipales y al Parlamento Europeo me sd Parlamento Congreso Senado Autonómicas | Municipales Europeo Número de 350 208 + Variable Variable ó4 representantes j n.? variable según población Circunscripción Provincia | Provincia Provincia ' Municipio España? Electoral Forma Lista cerrada Personal Lista cerrada | Lista cerrada | Lista cerrada de la candidatura | y bloqueada y bloqueada | y bloqueada? | y bloqueada Forma de expresión | Único Plural limitado Único Único Único del voto Barrera legal 3% No hay 3% o 5%? 5% No hay Fórmula electoral D”Hondt Mayoritaria D”Hondt D”Hondt? D*Hondt ¡ Excepciones: Asturias divide su territorio en tres circunscripciones. Murcia lo divide en cinco circunscripciones. Las Comunidades Autónomas de Baleares y Canarias toman como circunscripción las principales islas de cada archipiélago. 2 El 5 por 100 se aplica en Cantabria, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia (sobre el total de votos válidos emitidos en la Comunidad) y Valencia (se aplica en la Comunidad y no basta alcanzar =l 5 por 100, sino que hay que superarlo). Canarias aplica una barrera alternativa: el 3 por 100 de los votos válidos en la Comunidad o el 20 por 100 en la circunscripción. 3 Los Concejales de los municipios con una población entre 100 y 250 habitantes son elegidos mediante un sistema mayoritario, similar al utilizado para el Senado, 4 El territorio nacional se constituye en distrito único.