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Una definición y análisis detallado del procedimiento administrativo, un instrumento clave para garantizar los derechos de los administrados y la eficiencia de la administración pública. Se explica su naturaleza jurídica, las etapas que lo componen, los principios que lo rigen, su relación con el derecho procesal administrativo y los organismos estatales involucrados. Además, se aborda la importancia de los recursos administrativos como mecanismo de control y la figura del procurador de los derechos humanos. Este estudio ofrece una comprensión integral del procedimiento administrativo y su relevancia en el ámbito del derecho administrativo.
Tipo: Apuntes
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El procedimiento administrativo es un instrumento que garantiza a los administrados ante las prerrogativas administrativas y a la propia administración, la confianza que genera a los particulares una excelente administración y además hay demasiado interés por parte de los juristas debido a que no existe una ley general que regule el procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo se puede definir como el cauce formal a través del cual se deben producir los actos y las disposiciones administrativa. El procedimiento administrativo es la serie, secuencia o sucesión de actos jurídicos y operaciones materiales que constituye el elemento ordenador y sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa. El procedimiento administrativo según la mayoría de doctrinas debe ser conceptualizado como: a) Es la parte del derecho administrativo sustantivo El derecho procesal administrativo debe estudiarse a partir de las jurisdicciones administrativas, el procedimiento del proceso y el estudio de la parte y la actitud de las mismas dentro del proceso, hay que tener en cuenta que el derecho administrativo no regula nada, lo que regula es el ordenamiento jurídico y únicamente la norma, por lo que se establece que el procedimiento es la parte del derecho administrativo que estudia reglas y principios. b) Estudia reglas y principios que rigen las etapas o fases El procedimiento administrativo está constituido por un conjunto de trámites y formalidades ordenados y metodizados en leyes y reglamentos administrativos, que determinan los requisitos previos que deben preceder al acto administrativo, con su antecedente y fundamentación los cuales son necesarios para su perfeccionamiento. c) Las reglas y principios rigen también la participación de los particulares
La finalidad inmediata, necesaria, razón de ser y consecuencia lógica del procedimiento administrativo es, en definitiva, el acto administrativo, así como del proceso de sentencia, siendo el acto la manifestación de voluntad de la administración y por sobre todo, que es la producción de los efectos jurídicos directos e inmediatos que van a surtir al administrado desde el momento que queda notificado. h) Es un cauce formal que le da legitimidad al acto administrativo El procedimiento administrativo es el cauce formal de legitimidad del acto administrativo, lo que lo hace que deba tener ciertos requisitos fundamentales para que llena esa formalidad. i) Un acto administrativo formal sin vicios Ya que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados e impugnación del acto administrativo, las fases o etapas que comprende un expediente administrativo, que se ejecutan por o ante las autoridades administrativas o los agentes públicos, cuyo cause firmal y material de la decisión o acto administrativo.
Los poderes públicos están sujetos a la ley, en especial el Organismo Ejecutivo, en sus funciones fundamentales: gobierno y administración pública. El orden jurídico administrativo no regula toda la acción de la administración pública. Por ello es necesario dotarla de leyes que le son necesarias y encauzarla debidamente en un orden de legalidad y juridicidad que al mismo tiempo controle a los órganos del Estado privilegiando el interés general y al mismo tiempo el interés particular. La voluntad administrativa se forma a través de actos administrativos, los que requieren para surgir a la vida jurídica, de un cauce formal, siendo ello el procedimiento administrativo, que es la serie de etapas en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. De esta manera se llega a la producción de la voluntad administrativa, constituyéndose en una garantía para los administrados consiguiendo la eficacia máxima de la actividad administrativa, así como la protección jurídica de los derechos e intereses de los particulares.
Su importancia proviene del hecho que el procedimiento administrativo, es un medio idóneo para controlar el itinerario para la formación de los actos administrativos, lo que pasa a ser una exigencia indispensable, a partir de la multiplicación de la profundización de las injerencias del poder público del Estado sobre toda la sociedad y sus actividades.
a) Por un lado, resguarda a los administrados Garantiza que el particular será oído, se dará una audiencia previa, con lo que se garantizará su legítima defensa, antes de que la decisión final se promulgue. b) Una actividad administrativa más clara y consistente Concurre para que la administración dicte un acto más consecuente, más responsable, con ello se obtiene un acto administrativo más claro, al lado que el particular colabore con el procedimiento administrativo, la elección de una decisión que valla mejor con los intereses públicos en cuestión, puesto que la administración no le da la espalda a los interesados en el expediente, si no que, por el contrario, toma aspectos relevantes que los particulares puedan señalar y que, de otro modo, ni siquiera pudieron haber sido tomados en cuenta en la decisión final.
El procedimiento no solo aparece en las situaciones de contrapartida, ni recursiva, en la producción de cualquier tipo de acto administrativo. Por eso se habla de procedimientos internos que se desarrollan en la intimidad o en el seno de la administración. En este caso lo que mas nos interesa son los procedimientos externos, los principios que le son aplicables, y como consecuencia la garantía que ofrece la administración a los administrados. Estos se dividen en ampliativos y restrictivos, lo cual debe servir como gran línea divisoria a partir de la que se establecen subdivisiones posteriores. a) Los procedimientos ampliativos Se subdividen en la doctrina extranjera desde varios criterios. Los sujetos le dan inicio al procedimiento pueden ser: 1) Por petición del interesado, cualquier tipo de solicitud,
g) Inspecciones h) Informes i) Declaraciones j) Expertajes o peritajes k) Presentación de documentos l) Dictámenes jurídicos y técnicos m) Intervención de la Procuraduría General de la Nación n) Análisis de evidencia o información recabada o) La resolución de fondo o resolución originaria 5.1. El inicio del procedimiento administrativo Todo procedimiento tiene un inicio (causa y efecto), los procedimientos no necesariamente pueden ocurrir por ocurrencia de la administración pública, estos pueden iniciarse por distintas formas. 5.2. Inicio de oficio Un sin número de procedimientos administrativos se inician de oficio, es decir que la propia administración por iniciativa propia y sin que haya mediado petición de un particular se forma el expediente. En estos procedimientos, se pueden iniciar por infracciones a las leyes o reglamentos administrativos; por particulares o administrados pueden ser sancionados; van desde restricciones o prohibiciones de hacer o de no hacer, hasta de multas cuando éstas procedan y tenga competencia el órgano. 5.3. Inicio a petición del interesado Se trata de la manera más importante y común de iniciar un procedimiento administrativo, el que tiene su fundamento en el artículo 28 de la CPRG, este se puede formular por tres formas o modalidades: a) Petición individual o colectiva de interesados Es la más importante, a tanto que se encuentra regulada en norma constitucional, establecida en el artículo 28 de la misma. El administrado pone en acción a los órganos de
la administración, mediante la petición, que en forma individual o colectivamente se tiene el derecho de dirigir a la autoridad administrativa. Esta se puede verificar de dos formas: Por escrito Cuando las peticiones se hacen por escrito, se realizan solicitando al administrador, mediante la presentación de memoriales o simples solicitudes que no requieren de mayores formalismos, salvo en los casos en los que, si se exigen algunos requisitos mínimos, como el caso de las peticiones en la administración tributaria, en la que el Código Tributario señala requisitos mínimos que debe contener todo memorial de petición. Normalmente las peticiones en la administración pública se realizan a través de formularios preimpresos, esto con el propósito de facilitar al administrado y a la propia administración el cumplimiento de requisitos formales y de fondo de las peticiones, así como la facilidad de ingresar datos a los bancos de datos computarizados de la administración. Petición verbal Son muy excepcionales las peticiones verbales para iniciar el expediente administrativo, pero en materia de denuncias administrativas si es permitido dirigirse a la administración en forma verbal. Es posible dentro de la administración pública, el problema que presenta es que no existe garantía procedimental que permita la constancia de la petición y su posterior impugnación por falta de resolución. Pero en general cuando acudimos a la administración pública a solicitar la agilización de expedientes normalmente se hace en forma verbal, ero el expediente ya está en marcha. b) Por denuncia de un administrado contra otro Este caso se puede dar cuando un particular denuncia a otro administrado que por violación de leyes o reglamentos le pudiera estar causando algún daño o esté afectando el interés público. c) Por impugnación de una resolución administrativa En este caso cuando hay alguna resolución o acto administrativo de cualquier naturaleza o de cualquier autoridad administrativa, que puedan llegar a afectar los derechos e intereses
Las inspecciones oculares o inspecciones administrativas tienen por objeto que el administrador verifique hechos y circunstancias aseveradas por los interesados o de quien solicitó su realización y las haga constar mediante informe o acta administrativa para que tenga validez legal y se tenga como prueba en el expediente administrativo. b) Informes circunstanciados Todo órgano administrativo, como parte de la administración pública, constituye una unidad y dentro de los expedientes administrativos y parte del procedimiento puede solicitarse y rendirse informes de unos a otros, antes de resolver un expediente, es a los que se denomina como relaciones Interorgánicas. Los informen constituyen una parte importante del procedimiento administrativo, sobre hechos y circunstancias determinadas, informaciones de los que depende en muchos casos, la resolución de un expediente. c) Declaraciones en general Las declaraciones pueden hacerlas por escrito o verbalmente por la persona que la expresa, ante autoridad administrativa o notario. Dentro de todo procedimiento administrativo se prestan declaraciones. La declaración de testigos que se puede prestar dentro del procedimiento, constituye una prueba dentro del mismo y significa que con éstas trataremos de probar hechos y circunstancias que le constan a terceras personas. d) Expertajes técnicos Sirven dentro del procedimiento administrativo, ya sea para que los solicitantes o el propio administrador esclarezcan asuntos que requieren la pericia o del conocimiento técnico de una persona versada en la materia. c) Documentos privados y oficiales En su mayoría, las peticiones, las pruebas, actuaciones, dictámenes y la propia resolución administrativa constituyen documentos, que en su conjunto constituyen el expediente administrativo. d) Otros medios científicos que prueban en el expediente
La prueba de los medios científicos se aprecia conforme a la sana crítica y dentro de la administración pública, por el carácter técnico que la misma tiene en muchos casos es necesario que el administrador haga uso de este medio de prueba. e) Dictámenes jurídicos Son parte importante en el procedimiento administrativo, aunque no tienen una fuerza real ni legal, no son actos administrativos, puesto que por sí solos son produce efectos jurídicos, lo cierto es que son actos jurídicos p simples hechos administrativos. f) Dictámenes técnicos Son necesarios e importantes dentro del procedimiento, desde el momento que el contenido de los mismos se presenta la opinión de una apersona especializada en la ciencia o técnica que se trate. g) Intervención de la Procuraduría General de la Nación Este órgano tiene una importante intervención, la actuación de este puede darse de dos formas, primero en forma facultativa, se da cuando el órgano administrativo solicita la asesoría del consultor y en forma obligatoria cuando la ley le obliga al órgano administrativo a pedir el parecer o dictamen de dicho órgano. h) Análisis de las pruebas o información recabada Antes que el órgano administrativo proceda a emitir la decisión final en el procedimiento administrativo, contenido en el expediente, debe analizar todas y cada una de sus fases, principalmente las diligencias realizadas que fueron recabadas durante la transmisión del mismo. i) Resolución de fondo o resolución originaria La resolución es la finalidad del procedimiento administrativo, es la manifestación de voluntad el órgano administrativo plasmado en un documento, que desde el momento en
El estricto cumplimiento de la juridicidad y legalidad de los actos administrativos, implica, por lo tanto, una garantía jurídica institucional, para que los involucrados en la actuación administrativa, de certeza suficiente, tendente, fundamentalmente, a la protección de los particulares y los demás sujetos de derecho en el desarrollo preparatorio de cualquier decisión administrativa. d) Determinación de plazo en el cual debe resolver y notificar La constitución nos regula en forma general que si hay un termino para resolver y notificar es el de treinta días, puesto que cuando se encuentre algún procedimiento en el cual no se pueda establecer plazo para resolver o tramitar, según este articulo será de treinta días. Pero lo mas importante es que el procedimiento debe estar agotado y mientras no se encuentra el procedimiento agotado no hay posibilidades de poder plantear un amparo por falta de resolución. e) Precisión de los actos para los que la autoridad debe tomar la opción de otras autoridades o consejos Es la intervención que pueden tener otros órganos internos y externos tales como las asesorías técnicas y jurídicas o la intervención de la Procuraduría General de la Nación. En los procedimientos administrativos, existe loa posibilidad de la intervención de los órganos de asesoría o de consulta, esto para dar mayor eficacia técnica y jurídica de los actos o resoluciones que emite el administrador f) Las condiciones en las cuales la decisión debe ser notificada a los a los particulares Para que una resolución administrativa surta efectos jurídicos es indispensable que los particulares estén enterados de lo resuelto por los órganos de la administración y la única manera de enterarlos es a través de la notificación de lo resuelto. g) Principio de justicia administrativa
El principal objetivo en el procedimiento administrativo es garantizar la debida protección al administrado que pide la decisión administrativa o la impugna. Observar estos principios y sobre todo cuidar que no se altere el orden publico y el interés general, éste debe ser encaminado siempre al bien común. Con estos principios se trata, que la administración no dicte actos arbitrarios, contrarios a la finalidad misma de la administración pública o a los intereses de la generalidad o de los administrados en particular y garantiza con ello la equidad y la justicia administrativa en las resoluciones o actos que dicte. h) Principio de seguimiento de oficio Esto quiere decir que la administración publica no debe ser rogada en sus procedimientos, si no por lo contrario debe agilizar, desarrollar, dinamizar y vigilar que los mismos finalicen sin que para ello resulte como si tratara de un proceso civil. i) Principio de informalismo Todo procedimiento administrativo debe estar sujeto a un formalismo moderado, salvo en los casos especiales donde si se requiere de algún tipo de requisitos mínimos. Si hay formalidades dentro de la ley o el reglamento los particulares y los funcionarios menores e intermediarios deben ser debidamente informados y orientados, a través de las circulares e instrucciones, así cuando se inicie el mismo se cumplan con los requisitos que se exigen desde el principio para no entorpecer lo iniciado, asegurando con ello la eficacia para el particular en lo solicitado. j) Principio de defensa y el derecho de ser oído en el procedimiento Esto implica que de toda actuación administrativa en la que sea de interés a un particular o particulares, deben tener conocimiento del mismo, la administración no debe ocultar nada a sus administrados, especialmente cuando el procedimiento administrativo es iniciado de oficio, o sea por el propio órgano administrativo. k) El principio de audiencia previa al interesado
La administración publica debe tratar justamente al administrado, pues hay qye recordar que el funcionario publico es alguien que sirve a la colectividad no que se sirve de la administración para intereses personales.
En la doctrina internacional se desarrollan otros principios que vale la pena estudiar, que se han desarrollado de la vasta jurisprudencia judicial de otras latitudes. a) Principio de juego limpio Los administradores deben siempre saber a dónde va la administración y la administración no debe guardar ningún secreto para los particulares, pues de las acciones de gobierno depende que su población mejore su calidad de vida. b) Principio de publicidad En el articulo 30 de nuestra constitución establece que: “Todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencialidad.” c) Los grandes principios formadores: debido proceso, informalismo, contradicción, imparcialidad Son de carácter constitucional, de justicia natural y de derecho supranacional. Garantizan tanto: a) la defensa de los derechos civiles y humanos en general del individuo y de las asociaciones en el procedimiento singular, como: b) la indispensable participación de la sociedad y la defensa de los derechos de incidencia colectiva en la previa elaboración y debate no solamente individual sino específicamente público, de normas generales y
grandes proyectos que afectan a la colectividad, grandes contrataciones o concesiones, renegociaciones, etc. d) El principio de juridicidad y legalidad objetiva o principio supremo de razonabilidad y trato justo Es la aplicación jerárquica y razonada de los grandes principios jurídicos, tales como el de razonabilidad o justicia natural, ambos de nivel constitucional y supraconstitucional, por encima de los frecuentes desvaríos de la norma reglamentaria o del acto o comportamiento administrativo. e) Una decisión motivada Toda resolución de la administración tiene que tener una motivación, que implica que el acto administrativo, debe ser explicado las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan, las resoluciones deben hacerse una relación directa y concreta de los hechos y el derecho del caso específico, conlleva también la exposición de las razones que justifican la decisión adoptada.
En el derecho procesal administrativo estudia las normas que regulan la vía judicial, el proceso del contencioso administrativo, y otros procesos de naturaleza administrativa. En cuanto al procedimiento administrativo, debe ser estudiado como parte integra del derecho administrativo en su parte general del mismo.
a) El proceso El proceso es parte de la función administrativa, el proceso administrativo que se desarrolla ante órganos administrativos, el proceso judicial que se desarrolla en los órganos jurisdiccionales y el proceso legislativo que se desarrolla en el Congreso de la Republica. b) El proceso concepto amplio
condición de validez a estos, ya que, de no seguirse el procedimiento previsto por la norma, el acto que se produzca puede estar afectando de ilegalidad por vicios de procedimiento. De todo este análisis se derivan algunas consideraciones doctrinarias y consecuencias lógicas:
1. Los órganos administrativos Los órganos administrativos no realizan sino función administrativa, siendo impropio y antijuridico pretender reconocerles función jurisdiccional o legislativa; se sigue de ellos que los procedimientos de los órganos administrativos constituyen procedimientos administrativos, sea que trate de órganos administrativos central, o de organismos descentralizados y autónomos del Estado. 2. Los órganos judiciales Realizan solo su propia función, la jurisdiccional y la función administrativa la ejercen excepcionalmente, pero si les corresponde con exclusividad el ejercicio de la función jurisdiccional. Los órganos judiciales realizaran excepcionalmente procedimientos administrativos, pero tampoco les corresponde el ejercicio de la función legislativa. 3. Los órganos legislativos Solo realizan su función legislativa y además administrativa; toda actividad del congreso que no sea producción de leyes constituirá pues un procedimiento administrativo. b) Procedimientos administrativos de órganos judiciales y legislativos Se trata en general de todo lo que se refiere a la organización interna y medios materiales y personales de los respectivos organismos, especialmente en la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado.
a) Definición de recurso administrativo
Constituye un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha actividad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada ilegalidad o la inoportunidad del mismo. La doctrina internacional le impone cinco características al recurso administrativo o medio de impugnación, a saber: a) La existencia de una resolución administrativa que afecte un derecho o un interés legítimo de particular recurrente. b) La fijación en la ley de las autoridades administrativas ante quien se debe presentar el recurso administrativo. c) Fijación del plazo del cual debe interponerse el recurso. d) Requisitos de forma y elementos que deben incluirse en el escrito de interposición del recurso. e) Fijación de un procedimiento para la tramitación del recurso. f) La obligación de la autoridad revisora de dictar nueva resolución en cuanto al dónde del asunto. b) Perspectiva objetivas y subjetivas de los recursos administrativos El recurso es un instrumento contemplado por el ordenamiento jurídico con el fin de proveer la protección jurídica del particular, y a los propios valores que dan fundamento al propio recurso. Desde el punto de vista subjetivo es un acto realizado por quien resulta afectado por un acto administrativo y por quien esté habilitado legalmente para el empleo de aquel instrumento, con el fin de proteger los valores que inspiran su otorgamiento. c) El recurso como acto. Los elementos de la definición Se define como aquel regulado por el derecho administrativo realiza quien alega un derecho subjetivo o un interés legítimo. d) Es un acto regulado por el derecho administrativo Se encuentran regulados en el ordenamiento jurídico administrativo, es decir en leyes administrativas, así como en leyes procesales, pero el acto proviene de la actividad de un
