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TEMA 2: CONSTITUCIÓN FINANCIERA (I): LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE COMPETENCIAS EN MATERIA FINANCIERA
Programa.
- La distribución de las competencias financieras en la Constitución Española y en los Tratados de la Unión Europea: competencias sobre los ingresos (tributo, crédito y patrimonio) y sobre los gastos (presupuesto).
- Las competencias financieras del Estado: títulos competenciales; contenido y alcance en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
- Las competencias financieras de las Comunidades Autónomas:
3.1. Principios constitucionales informadores: autonomía, suficiencia, coordinación y solidaridad.
3.2. Sistema y (^) modelos de financiación autonómica: la función de la LOFCA.
3.3. El régimen especial de las Haciendas Forales.
- Las competencias financieras de las Corporaciones Locales:
4.2. Principios constitucionales informadores: los principios de suficiencia y autonomía de las Haciendas Locales.
4.3. La función de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
- Los criterios de sujeción a las normas tributarias en el espacio territorial interno e internacional
LO QUE SE EXPLICO EN LA MAGISTRAL:
La constitución financiera son las normas dentro de la CE que regulan LA ACTIVIDAD FINANCIERA, la actividad financiera como dijimos el otro día es la actividad reguladora que hacen los poderes públicos para financiar LOS GASTOS, esta actividad financiera es llevada a cabo por la HACIENDA PUBLICA, sin embargo, no existe una única HACIENDA PUBLICA en España ya que España Se organiza desde el punto de vista territorial como un estado descentralizado, el ESTADO se compone en tres niveles territoriales: local, autonómico y Estatal, y por tanto la actividad financiera se lleva a cabo en tres niveles.
Esta autonomía de las CCAA y los entes locales para ser efectiva, para ser real, tiene que tener su correlato financiero , para que la autonomía política sea real tiene que tener autonomía FINANCIERA. La autonomía FINANCIERA según el TC es una competencia INHERENTE a la autonomía política.
Las competencias financieras son un elemento inherente a la autonomía POLITICA SEGÚN EL TC PORQUE SI NO LA AUTONOMIA POLITCIA NO TENDRÍA SENTIDO.
La CE en relación con lo que sería la AUTONOMIA financiera de los entes territoriales no es muy prolija, No tiene demasiados preceptos para desarrollar esta autonomía financiera. De estos preceptos es de lo que vamos a hablar hoy.
Análisis de las normas de la AUTONOMIA FINANCIERA en los diferentes entes territoriales:
ESTADO: LA HACIENDA DEL ESTADO
La CE dice que en relación con el estado si vamos al art. 149 CE en el apartado primero se mencionan las materias sobre las que le estado tiene competencia EXCLUSIVA: en el apartado 14 DE ESTE APARTADO se recoge la 14.ª Hacienda general y Deuda del Estado, según el TC ESTE PRECEPTO NO SOLO se refiere a la Hacienda estatal, pero esto va mas allá porque al estado también le incumbe regular el sistema financiero básico de las CCAA y Entes locales PERO SIEMPRE respetando la autonomía financiera (LA AUTONOMIA FINANCIERA SIEMPRE HA DE SER RESPETADA), es como un limite. Es decir, cuando el art. 149.1.14 se refiere a La HACIENDA PUBLICA, no se refiere tan solo a la HACIENDA estatal, si no que también se también incluye LA ORDENACION FINANCIERA de los sistemas financieros autonómicos y locales. Este papel principal del estado se basa en la necesidad de HACER EFECTIVOS una serie de principios que EN TODO SISTEMA FISNANCIERO han de regir en todas las UNIDADES QUE FORMAN TAL SISTEMA, y el estado juega un papel muy importante en el cumplimiento de estos principios del SISTEMA FINANCIERO ESPANOL.
Nuestro sistema financiero se basa en tres principios recogidos en el art. 156 CE:
- Autonomía: la autonomía financiera de cada ente, de cada unidad dentro del sistema
- solidaridad interterritorial
- Coordinación o unidad: AAQUI EL ESTADO TIENE MUCHA IMPORTANCIA, ya que las CCAA o entes locales no van a dar coherencia al sistema, será el ESTADO quien, de esta coherencia, pues es la instancia territorial que se encarga de hacer efectivo este principio ya que el poder puede estar descentralizado pero los ciudadanos somo uno, el estado dará esta coherencia a través de directrices básicas que afecten a todo el sistema tributario.
- Tambien el art. 135 CE de estabilidad presupeustaria es un principio básico
Artículo 156
1_. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles._
2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.
MANIFESTACIONES DE LA AFECTACIÓN DEL ESTADO SOBRE LAS HACIENDAS TERRITORIALES: el principio de UNIDAD
- Esta CAPACIDAD de dar coherencia al sistema por parte del estado tiene su mayor manifestación en el Art. 157 CE donde se recogen los recursos disponibles en la CCAA , es aquí por tanto donde se regula LA HACIENDA AUTONOMICA, es importante porque en su apartado tercero se die que “ Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado” ES DECIR, las leyes orgánicas son leyes ESTATALES (mayoría absoluta), UNA LEY ESTATAL ES LA QUE VA REGULAR EL EJERCICIO FINACOERO DE LAS COMEPTENCIAS DE LAS CCAA. La CE atribuye al estado esta función de coordinación o coherencia (UNIDAD).
- Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.
Artículo 157
- Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
- Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
- Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado.
El art. 157 CE por otro lado SE LIMITA A MENCIONAR UNA SERIE DE RECURSOS que deben nutrir los Presupuestos autonómicos, ES DECIR, establece los diferentes recursos con los que las CCAA para hacer efectiva LA AUTONOMIA FINANCIERA:
- se hablan de impuestos cedidos (impuestos creados por el estado, aprobado por las Cortes Generales, y se cede a las CCAA: esta cesión puede ser total o parcial y la cesión puede tener un alcance distinto, SE PEUDE CEDER el impuesto en su totalidad O SOLO UNA PARTE DE EL, si estamos hablando de tributos se puede ceder: - La recaudación: como el IRPF, es de titularidad estatal, pero se ha decido parcialmente la recaudación a las CCAA, pero la gestión es estatal. - Gestión: que AAPP se relaciona con los contribuyentes - Capacidad normativa: capacidad de crear normas sobre un tributo
- Se habla también RECARGOS SOBRE IMPUESTOS ESTATALES: impuestos que crean las CCAA tomando como base los IMPUESTOS estatales QUE YA EXISTEN, es poco usado.
- Otras Participación en los ingresos del estado : en función de la población, que se corrige por la densidad de población (CyL menos población que Madrid pero población en CYL más dispersa, necesidad de más recursos)
- Otro recurso son sus propios tributo s: es la EXPRESION MAXIMA DE LA AUTONOMIA FIANCIERA, es un impuesto que crea la CCAA (no es un impuesto cedido) se crean a través de su PARLAMENTO DE LA CCAA (reserva de
ley) y por tanto tiene plena capacidad normativa, gestión y recaudación sobre el mismo, aunque existen límites como el art. 6.2 LOFCA: como la doble imposición, QUE ESTABLECE QUE LA CCAA no podrá crear tributo cuya base imponible coincida con un IMPUESTO ESTATAL:
- Si la CCAA crea un impuesto y a posteriori el estado crea
otro con igual hecho imponible el art. 6.2 LOFCA reconoce el
derecho a compensación por parte del ESTADO a las CCAA.
- Si es el estado primero y después la CCAA no derecho de
compensación
■ Hemos de señalar que los impuestos propios aunque son
la máxima expresión de la autonomia financiera no
suponen un porcentaje muy alto de la recaudación
autonómica, siendo los tributos delegados los que
representan la mayor parte de la recaudación.
- (^) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado: ESTE MECANISMO se ha creado para hacer efectivo el PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
- Rendimientos patrimoniales
La Ace EN ELA RT. 1157 CE se limita a establecer cual pudieran ser los recursos que puede tener las CCAA sin embargo no se establece cual es la importancia relativa de cada uno de ellos en nutrir la hacienda autonómica , es la LOFCA la que establece la importancia relativa de los recursos autonómicos. En la LOFCA además se ve una evolución temporal: en el anos 80 la mayoría de recursos obtenidos por las CCAA eran transferidos, las CCAA se les transfería la recaudación de ciertos impuestos transferidos hemos ido avanzado hacia la transferencia de GESTIÓN de ciertos tributos y en el 2009 se cedió la competencia NORMATIVA a las CCAA de grandes tributos (IRPF, Impuesto sucesiones, impuesto hidrocarburos).
LAS COORPORACIONES LOCALES:
Desde el punto de vista de la autonomía financiera, es decir el poder de decisión de sus gastos, es decir, el donde van a gastar, es igual que las CCAA, sin embargo el nivel de autonomía tributario desde el lado de los INGRESOS es mucho menos por LA RESERVA DE LEY.
El art. 142 de la CE :
Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.
El art. 142 CE proclama que el principio que rige aquí es el principio de suficiencia NO EL DE AUTONOMIA, si no que ES EL DE SUFICIENCIA, los entes locales han de tener los recursos suficiente para ejercer sus funciones, el estado y las CCAA tienen la obligación de hacer efectiva esta suficiencia, de hecho, la ley De haciendas locales es una ley ESTATAL , el legislador estatal crea el sistema tributario local, pero deja una serie de márgenes para que los
Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
- El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
- Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
- Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
- Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Artículo 15. Establecimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el
conjunto de Administraciones Públicas.
- En el primer semestre de cada año, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria, en términos de capacidad o necesidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y el objetivo de deuda pública referidos a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto de Administraciones Públicas como para cada uno de sus subsectores. Dichos objetivos estarán expresados en términos porcentuales del Producto Interior Bruto nacional nominal.
A los efectos previstos en el párrafo anterior, antes del 1 de abril de cada año el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas remitirá las respectivas propuestas
de objetivos al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y a la Comisión Nacional de Administración Local, que deberán emitir sus informes en un plazo máximo de 15 días a contar desde la fecha de recepción de las propuestas en la Secretaría General del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y en la secretaría de la Comisión Nacional de Administración Local.
El acuerdo del Consejo de Ministros incluirá el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado al que se refiere el artículo 30 de esta Ley.
- Para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria se tendrá en cuenta la regla de gasto recogida en el artículo 12 de esta Ley y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.
- La fijación del objetivo de deuda pública será coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria establecido. Si en los supuestos previstos en el artículo 13. se superan los límites señalados en el artículo 13.1 de esta Ley, el objetivo deberá garantizar una senda de reducción de deuda pública acorde con la normativa europea.
- Para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones de la Unión Europea sobre el Programa de Estabilidad de España o como consecuencia del resto de mecanismos de supervisión europea.
- La propuesta de fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública estará acompañada de un informe en el que se evalúe la situación económica que se prevé para cada uno de los años contemplados en el horizonte temporal de fijación de dichos objetivos.
Este informe será elaborado por el Ministerio de Economía y Competitividad, previa consulta al Banco de España, y teniendo en cuenta las previsiones del Banco Central Europeo y de la Comisión Europea. Contendrá el cuadro económico de horizonte plurianual en el que se especificará, entre otras variables, la previsión de evolución del Producto Interior Bruto, la brecha de producción, la tasa de referencia de la economía española prevista en el artículo 12 de esta Ley y el saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas, distribuido entre sus subsectores.
- El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública se remitirá a las Cortes Generales acompañado de las recomendaciones y del informe a los que se refieren los apartados 4 y 5 de este artículo. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno.
Si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.
- Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes Generales, la elaboración de los proyectos de Presupuesto de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos.
- El informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera al que se refiere el apartado 1 del presente artículo, así como los acuerdos del mismo que se dicten para la aplicación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, se publicarán para general conocimiento.
La reciente modificación (2011) del artículo 135 de la Constitución introduce en nuestro ordenamiento constitucional el principio de estabilidad presupuestaria, de manera que el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea. Con todo, hay que subrayar que el nuevo artículo 135 remite a una Ley Orgánica la fijación del déficit estructural
volumen total de deuda pública, que no podrá superar el 60% del Producto Interior Bruto (art 13). La Disposición Final Séptima indica que la entrada en vigor de los artículos 11 a 13 no se producirá hasta el 1 de enero de 2020. “Buena noticia” considerando las últimas cifras de déficit, que se ha mantenido entre -9 y -11% entre 2009 y 2012, con ligera mejoría (-7,10%) en el ejercicio 2013.
1. Ya antes de la modificación del artículo 135 de la Constitución, el Estado tenía y sigue teniendo títulos competenciales aptos para limitar el déficit y el endeudamiento de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales –el más importante de ellos, la competencia sobre Hacienda General del artículo 149.1.14º-, si bien en el caso de las primeras debe mediar Ley Orgánica, por mandato expreso del artículo 157.3 de la Constitución, por cuanto el establecimiento de tales limites supone una regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, tanto por lo que hace a la aprobación de sus presupuestos como en lo referido a la utilización de uno de los recursos que nutren las Haciendas autonómicas, como es el crédito.
La ley orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria regula precisamente este punto. Su artículo 15 habilita al Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA, a fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, primero a nivel general y después de forma individual para cada Comunidad. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal controlará el grado de cumplimiento de tales objetivos. El Gobierno podrá tomar los siguientes tipos de medidas frente a la actuación de las Comunidades:
a. (^) Medidas preventivas (arts. 18 y 19). Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda controlará si se efectúan debidamente los pagos a los proveedores de las CCAA. En el caso de que el Gobierno aprecie riesgo de incumplimiento, formulará una advertencia motivada a la CCAA correspondiente.
b. Medidas correctivas (arts 20 a 25) En los casos en que el Gobierno aprecie un incumplimiento efectivo de los objetivos de estabilidad o deuda pública por parte de una CCAA, éstas requerirán automáticamente de una autorización expresa del Estado para poder emitir nueva deuda. En el caso de que exista un retraso sistemático en el pago a proveedores por parte de las CCAA, el Estado podrá retener fondos de los diversos regímenes de financiación para proceder al pago directo a los proveedores. Asimismo, el Estado formulará un plan económico-financiero y de reequilibrio a los efectos de corregir el incumplimiento de la CCAA.
c. Medidas coercitivas. En caso de incumplimiento de los planes arriba citados o de su falta de aprobación o de retraso sistemático en el pago a proveedores, se tomarán medidas coercitivas que podrían llegar hasta la adopción de medidas de cumplimiento forzoso (vía art 155 CE) a través de las cuales el Gobierno quedaría habilitado para dar instrucciones directamente a las autoridades de las CCAA.
2. ¿Podría el Gobierno español conceder una subvención a la casa-museo Gaudí en Barcelona, gestionado por la Generalitat de Cataluña? ¿Podría una Comunidad Autónoma destinar parte de sus fondos propios a financiar gastos en Defensa?
RESPUESTA PROFESOR:
Este supuesto trata de la autonomía financiera, pero desde la dimensión del gasto (la autonomía financiera tiene dos vertientes: gasto e ingreso), esto es lo que se conoce como PODER DE GASTO (capacidad para aprobar nuestros propios presupuestos y asignar los recursos para aquellas materias en las que cada ente es competente).
Con el poder de gasto, queremos decir, la facultad en este caso del estado para asignar ciertos recursos al museo Gaudí, entonces el estado con esta subvención está entrando de cierta forma en la competencia sobre CULTURA, pues el PODER DE GASTO no es una competencia per se, por lo que cada nivel de poder territorial solo puede gastar , como principio básico, en aquellas materias que tenga competencia, pues EL PODER DE GASTO se incardina en una competencia previa. El estado no tiene competencia en materia, entonces en principio el estado NO PODRIA ejecutar su poder de gasto. Sin embargo, en este caso la competencia de CULTURA es concurrente, entonces el TC reconoce la asimetría de poder de gasto de las autonomías y del estado, LAS AUTONOMIAS SE DEBEN CIRCUNSCRIBIR A SU AMBITO COMPETENCIAL (principio general) mientras que AL ESTADO LE PERMITE GASTAR en aquellas competencias donde la determinación de la misma no es clara o es una competencia trasversal. Sin embargo, el estado cuando ejerce en estos casos el poder de gasto tiene que dejar cierto margen de maniobra a la comunidad autónoma (EN ESTE CASO, vale te doy la subvención pero te dejo la gestión), es decir, el que el poder de gasto estatal sea mayor NO PUEDE DESCONOCER del reparto competencial entre entes territoriales.
Lo importante, el poder de gasto NO ES UN TITULO COMPETENCIAL INDEPENDIENTE, ha de incardinarse y ejercerse según las competencias per se, y como la mayoría de competencias son compartidas pues muchas son trasversales pues el PODER DE GASTO DEL ESTADO PUEDE incidir en casi todas las materias sin embargo tiene que dejar cierto margen de actuación a las CCAA sobre este poder de gasto ejercido por el estado.
Con la expresión “ poder de gasto ” se alude a la facultad, en este caso del Estado, de asignar fondos públicos a través de sus presupuestos a determinadas finalidades. El Tribunal Constitucional admite cierta asimetría entre el poder de gasto del Estado y el de las Comunidades Autónomas. En el caso de estas últimas, sólo podrán asignar gasto público en materias sobre las cuales tengan competencia, pues la autonomía financiera que reconoce el artículo 156.1 de la Constitución lo es “para el desarrollo y ejecución de sus competencias” (principio de instrumentalidad). Así pues, y dando respuesta a la pregunta, éstas no podrían gastar en una materia competencial exclusiva del Estado como es la Defensa (art 149.1.4º CE). Mientras que el poder de gasto del Estado no se define exactamente por el reparto competencial de materias que la Constitución establece (artículos 148 y 149) (STC 13/1992, FJ 13), aunque tampoco lo puede desconocer completamente en la medida en que el poder de gasto no constituye, por sí mismo, un título competencial autónomo. De
Lo que tenemos que hacer es comparar los HECHOS IMPONIBLES, entonces aquí el TC lo que hace para comparar hechos imponibles, lleva a cabo dos test de inconstitucionalidad:
- Si coincide el tenor literal del hecho imponible: esto es muy difícil de que coincidan
- Si no coincide la literalidad pasamos a un análisis teleológico es decir cuál es la finalidad del impuesto: el impuesto ecológico del que se habla aquí grava a las grandes superficies que generan mucho tráfico (basado en el volumen de tráfico), el tribunal constitucional no encontró ningún motivo para declararlo inconstitucionalidad pero SI EN EL CASO CATALAN, porque aquí si que había una misma finalidad en el impuesto. Las primeras sentencias
Artículo 6.
Uno. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Dos. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.
Tres. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.
El artículo 6.2 de la LOFCA dispone que “Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado”. El artículo 6.3 hace lo propio respecto de los hechos imponibles gravados por los Entes locales. Esto es, las CCAA se verán limitadas a la hora de crear impuestos propios al no poder entrar en áreas ya ocupadas por impuestos locales y estatales. La cuestión fundamental que se plantea aquí es el sentido y alcance con el que debemos interpretar la palabra “hecho imponible” en estas dos provisiones, máxime considerando la reforma que operó el legislador en 2009 en la que se sustituyó la expresión “materia imponible” por la más restringida “hecho imponible” en el artículo 6.3 (imitando la redacción ya preexistente en el artículo 6.2) en aras de una delimitación más clara. El Tribunal Constitucional sostiene una doctrina en relación con el 6.2 y el 6.3 de acuerdo con la cual el concepto “hecho imponible” debe ser entendido estrictamente en su sentido jurídico: “ la prohibición de doble imposición atiende al hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que le sirve de base ” (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4). El punto de partida en el test de constitucionalidad seguido por el TC es analizar la redacción literal que los legisladores dan el hecho imponible en los tributos objeto de análisis. Esto nos llevaría a descartar aquellos impuestos autonómicos que reproducen miméticamente hechos imponibles ya cubiertos por impuestos estatales o locales.
En un segundo paso, y tal como indica la STC 122/2012 (FJ 4) habría que ir más allá de la mera comparación literal de los hechos imponibles, siendo preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos, lo que nos obligaría a examinar no sólo el hecho imponible sino también “ los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, es decir, los sujetos pasivos, que constituyen el aspecto subjetivo del tributo, la base imponible, que representa la cuantificación del hecho imponible, la capacidad económica gravada... o los supuestos de no sujeción y exención ”, extendiéndose lógicamente también a los elementos de cuantificación del hecho imponible. En el caso que nos ocupa, el TC se pronunció, respecto del impuesto aragonés en la STC 96/2013 de 23 de abril. Los recurrentes alegaban que el Parlamento aragonés había sobrepasado los límites del 6.2 y del 6.3 al cubrir hechos imponibles que estaban de facto ocupados por otros impuestos, a saber, IS, IRPF, IAE e IBI. El TC indica que el impuesto aragonés supera el primer paso del test de constitucionalidad, pues claramente no existe una coincidencia literal con ningún otro hecho imponible. En un análisis más profundo del impuesto, el TC concluye que su hecho imponible no es el señalado literalmente en la ley (el daño medioambiental) sino la utilización de un área de venta superior a 2000 metros cuadrados para realizar una actividad comercial de carácter minorista. Por lo que, lo realmente gravado por el impuesto es la realización de una actividad comercial individual de venta de productos al por menor mediante grandes superficies de venta. ( ES DECIR EL SEGUNDO TEST DE CONSTITUCIONALIDAD, SE Basa en analizar todos los demás elementos conectados con el HECHO IMPONIBLE que nos den una imagen clara de cual fue la intencionaliad O FINALIDAD del legislador a la hora de imponer una determinada realidad, ene ste caso parece ser que la finalidad NO ERA PROTEGER EL MEDIOAMBIENTE según el C si no gravar si no gravar la utilización como aparcamiento de un espacio mayor a 2000 metros cuadrados
destinados al comercio : el analisisis de la FINALIDAD o hecho
imponible real”es lo fundamental ) A la luz de este hecho imponible “real”, el
TC no aprecia la doble imposición alegada por los recurrentes respecto de los impuestos estatales y locales señalados, por lo que finalmente desestima el recurso de inconstitucionalidad.Dicha doctrina es muy desafortunada porque conduce al absurdo de que, en la práctica, no opera ningún límite sobre la competencia de las Comunidades Autónomas para “inventar tributos”, pues bastaría con introducir cualquier ligerísima variación en la estructura del hecho imponible de la figura estatal para no incurrir en la prohibición contenida en el precepto citado. Una ” interpretación económica”, en el sentido de que lo que el artículo 6.2 quiere evitar es el fenómeno de la doble imposición conduce a una situación igualmente absurda, pero de efecto contrario, ya que al quedar gravadas por los tributos estatales todas las manifestaciones de capacidad económica (renta, patrimonio y consumo), las Comunidades Autónomas se verían imposibilitadas para establecer tributos propios, lo que no es conciliable con el artículo 157.1.b) de la Constitución que los incluye entre los recursos de estas Haciendas territoriales. Una tercera vía podría pasar, quizás y en línea con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemán en la interpretación de un precepto similar, en contemplar el artículo 6.2 a la luz de una “prohibición de equivalencia” que exigiría analizar conjuntamente los efectos económicos y de configuración (extrafiscales) que produce el tributo creado por la Hacienda subcentral. En relación al impuesto catalán sobre el acceso a internet, en un eventual recurso ante el TC podría aducirse un cierto solapamiento con el Impuesto sobre el Valor Añadido,
Como hemos dicho, el artículo 6.2 in fine, prevé para estos casos la introducción por parte del Estado de medidas de compensación en favor de las Comunidades Autónomas cuando éstas experimenten una reducción en su recaudación como consecuencia de la entrada del Estado en el espacio imponible previamente ocupado por ellas. Siendo esto así, el propio artículo 19 de la ley 16/2012, en su apartado 13, preveía dicha compensación, pero la circunscribía a los casos en que las Comunidades Autónomas tuvieran aprobados dichos impuestos propios con anterioridad al 1 de diciembre de
En los recursos planteados al TC que han sido resueltos a lo largo de 2015, los letrados representantes de las CCAA a las que por razones temporales se les denegaba el acceso a dicha compensación económica, consideraban que esta restricción temporal era contraria al bloque de constitucionalidad y en particular al 6.2 LOFCA. El TC desestimó tal pretensión alegando que la restricción temporal “ obedece a la finalidad, que no puede considerarse irrazonable, de evitar que durante el proceso de elaboración de la Ley 16/2012 pudieran algunas Comunidades Autónoma crear tributos equivalentes al impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito estatal, en procedimientos legislativos más rápidos, anticipándose así a la aprobación de aquel tributo, y más que con la finalidad de aprobar una nueva fuente de ingresos tributarios, que es la previsión contemplada en el art. 6.2 LOFCA, con la de situarse en la posición de posibles acreedoras de las medidas de compensación o coordinación que dicho precepto considera ” (ver también SSTC 26/2015, FJ 6 y73/2015, FJ 3 b).
- ¿Puede el Estado ceder a las Comunidades autónomas competencias sobre impuestos estatales?
RESPUESTA PROFESOR:
L os tributos cedidos constituyen la principal fuente de financiación de las haciendas autonómicas, son impuestos de titularidad estatal (creados y regulados por el estado por ley de las cortes) y el estado a través de mecanismo de delegación atribuye competencias a las CCAA sobre la gestión, recaudación o capacidad normativa del tributo. Con la LOFCA se ha ido hacia un modelo de más cesión, es lo que se llama corresponsabilidad fiscal, se ceden más y más impuestos.
La Constitución española no define ni regula los tributos cedidos, se limita a indicar que los impuestos estatales cedidos a las CCAA son una fuente de financiación más de las Comunidades autónomas en el artículo 157. El artículo 10 de la LOFCA dice que “Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma”, pudiendo ser la cesión total o parcial en relación con las distintas modalidades de hechos imponibles o de la recaudación. El artículo 11 de la LOFCA y el artículo 25 de la Ley 22/ enumeran los tributos estatales cedidos (IRPF, IP, ISD, ITPAJD, IVA, etc.). La cesión se entenderá efectuada cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto de Autonomía, sin perjuicio de la necesidad de una Ley específica de cesión que precise el alcance y condiciones de la misma. Existen, con todo, límites al ejercicio de las competencias normativas sobre los tributos cedidos, que se contienen en el artículo 19.2 para cada uno de ellos.
Originalmente la cesión de tributos estatales se circunscribía a la recaudación territorializada de determinadas figuras: básicamente, Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados e Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. A tal recaudación se acompañaban la cesión/ delegación de facultades de gestión (liquidación, inspección y recaudación). La autonomía en relación con estas figuras estaba, pues, bastante limitada. A partir de los años 90 del pasado siglo, no sólo se amplía la “cesta” de los tributos cedidos (sobre todo, incluyendo al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas) sino que la cesión se amplía a las facultades normativas, con mayor o menor extensión para cada figura cedida, y de acuerdo con el principio de corresponsabilidad fiscal que pretende que las Haciendas autonómicas pasen de ser meras Haciendas de transferencias, esto es, meros agentes de gastos a partir de unos ingresos obtenidos mediante transferencias verticales procedentes de la instancia central, a “corresponsabilizarse” en la obtención de los ingresos necesarios para financiar los programas de gasto. El ejercicio de estas competencias normativas representa en la actualidad la principal manifestación de poder tributario de las Comunidades Autónomas.
- Indique qué Comunidad Autónoma asume la competencia para gestionar y hacer suyo el rendimiento correspondiente al IRPF del señor X, que cuenta con una vivienda permanente en Andalucía pero que se trasladó en el ejercicio 2013, por un periodo de 7 meses, a la Comunidad de Madrid para cursar un Máster en la Universidad Carlos III. Indique también, a efectos del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, qué Comunidad autónoma asume la competencia para gravar una donación hecha por el señor Y, residente en la Comunidad Valenciana, a su amigo el señor Z, residente en Galicia, de un inmueble situado en la Comunidad Autónoma de Madrid. ¿Ofrece esta regulación alguna oportunidad para la planificación fiscal?
RESPUESTA DEL PROFESOR:
Este caso esta referido a LOS PUNTOS DE CONEXIÓN, es decir, de establecer LA LEY APLICABLE EN CADA SITUACIÓN ya que estamos hablando de tributos cedidos en los que las CCAA tienen competencias para gestionarlos, recaudarlos y crear normas se tarta por tanto de decidir los puntos de conexión entre los diferentes territorios con normas tributarias diferentes. Esta cuestión hace referencia a al distribución de poder territorial, esto se plantea también a nivel internacional también,: en el IRPF EL CRITERIO DE SUJECCION TERRITORIAL que nos va a decir donde tributa cada persona es la permanencia de mas de X días durante el periodo impositivo (el periodo que se toma como referencia para el cobro de un impuesto: en el IRPF el ano natural entero) el criterio de SUJECCION TERRITORIAL en el I de sucesiones ES LA RESIDENCIA DEL CAUSANTE(en los muebles) (salvo que sean bienes inmuebles que se aplicara el tipo de donde se encuentre la cosa). Esto produce que EL CAUSANTE pueda hacer planificación fiscal dentro del ESTADO porque puede moverse a residir a otra COMUNIDAD AUTONOMA menos gravosa en sus últimos anos.
Los artículos 28 y siguientes de la Ley 22/2009 indican los puntos de conexión en los diferentes impuestos cedidos. Por ejemplo, en el caso de personas físicas, y a efectos de IRPF, se considerará residente en una Comunidad autónoma a aquel contribuyente que
tributos locales , potestad que tiene su anclaje constitucional en la competencia exclusiva sobre Hacienda General (artículo 149.1.14º), debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo (STC 233/1999 FJ 10 y STC 31/2010 FJ 140 del Estatuto de Autonomía catalán ). Nos encontramos, pues, ante una potestad exclusiva y excluyente del Estado que no permite intervención autonómica en la creación y regulación de los tributos propios de las Entidades Locales. Ello no obstaría a que la Comunidad pertinente pueda ceder sus impuestos propios a los municipios de su territorio (STC 233/ FJ 22).
