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Tema 3. Las Administraciones Públicas. Características, organización y clases
_1. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. El concepto de competencia y de órgano: delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma, sustitución y suplencia. Relaciones organizativas (jerarquía, dirección, control, coordinación, cooperación.
- TIPOLOGÍA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: territoriales, institucionales y corporativas.
- LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: A) La Administración General del Estado; B) La Administración de las Comunidades Autónomas; C) La Administración Local.
- LOS ENTES INSTRUMENTALES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: A) Régimen general: Organismos autónomos y entidades públicas empresariales; Agencias; Fundaciones B) Los organismos de régimen especial. Las llamadas Administraciones independientes. C) Sociedades mercantiles públicas.
- LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA._
LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 1
A) Introducción
Se denomina ente público o entidad pública a todo aquel conjunto organizativo, de mayor o menor dimensión y complejidad, que forma parte de la organización de los poderes públicos y que está dotado de personalidad jurídica. Toda la organización administrativa se compone de personas jurídicas, que a su vez están formadas por una pluralidad de órganos. ¿Por qué existen dos tipos de figuras subjetivas -entes y órganos-?, ¿A qué obedece la creación de un ente público?, ¿En qué se diferencian éstos de los simples órganos administrativos?
Una de las vías de explicación más útiles es la que parte del concepto y significado de la personalidad jurídica. La persona jurídica es una invención dogmática que aparece en el Derecho privado. Para organizar jurídicamente la protección de intereses que trascienden de la persona física, individualmente considerada o en su agrupación familiar, el Derecho reconoce a un grupo organizado los atributos de la personalidad, en concreto, la capacidad de obrar o actuar en Derecho y la de ser titular de derechos y facultades, deberes, obligaciones y responsabilidades. Excepciones aparte, la personalidad jurídica permite a un grupo humano actuar en el tráfico jurídico como un sujeto más. La personalidad jurídica es una ficción.
La teoría de la personalidad jurídica fue importada más tarde por el Derecho público, a medida que avanzaba el proceso de despersonalización del poder, y se consolidó bajo el moderno régimen constitucional.
Hace apenas un siglo, el número y categoría de estas personas jurídicas o entidades públicas era muy limitado y su régimen relativamente homogéneo. En nuestro Derecho hizo fortuna la sencilla clasificación decimonónica, que distinguía entre entes públicos de base asociativa o corporaciones, (los Colegios Profesionales, las Cámaras de Comercio) y entes públicos de base fundacional o patrimonial, que la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 denominó genéricamente organismos autónomos. Aunque todavía se encuentran vestigios de esta clasificación primaria en una parte de nuestra legislación administrativa, la vertiginosa evolución del mundo de las personas
(^1) Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo. Parte general. Editorial Tecnos.
2011
jurídicas ha dejado obsoletos esos sencillos esquemas.
En el caso de las Administraciones territoriales básicas, el reconocimiento de su personalidad jurídica no es sino consecuencia lógica de la autonomía político- administrativa de que están dotadas, pues cada nivel de gobierno territorial debe tener identidad y responsabilidad propia y separada de la del Estado. De ahí que los artículos 140 y 141.1 de la Constitución reconozcan expresamente la personalidad jurídica plena o propia de municipios y provincias, personalidad que también se atribuye por los Estatutos de Autonomía a la respectiva Administración autonómica y por la Ley (art. 3.4 LRJSP) a la Administración General del Estado.
Otras veces la personalidad jurídica pública es el resultado de otorgar naturaleza pública, al menos a ciertos efectos, a entidades o uniones de personas con fines propios a las que se asignan determinadas funciones públicas (Colegios Profesionales...) En otros casos, la personalidad está ligada a la garantía de una gestión independiente o autónoma de ciertos intereses públicos. Es el caso de las Universidades públicas, cuya autonomía obedece a la garantía constitucional de la libertad académica y científica. Es también el caso de las nuevas autoridades independientes.
Pero en otros casos, la creación de una nueva entidad administrativa con personalidad jurídica propia responde a motivos más pragmáticos, ya sea agilizar la gestión de servicios de intrínseca naturaleza empresarial, o potenciar la participación de organizaciones y grupos sociales en algunas áreas de la acción administrativa, o articular la colaboración entre distintas Administraciones.
B) El concepto de competencia y de órgano: delegación,
avocación, encomienda de gestión, delegación de firma, sustitución y suplencia. Relaciones organizativas (jerarquía, dirección, control, coordinación, cooperación)
a. Concepto de competencia
La competencia , por usar una definición clásica, es la medida de la potestad que corresponde a cada entidad y a cada órgano o, si se prefiere, es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a una determinada entidad administrativa o a un determinado órgano por relación a los demás. Es, por tanto, aquella parcela de poder o cuota de poder, de los que corresponden a las Administraciones públicas, que se asigna a cada Administración o ente público y, dentro de él, a cada uno de sus órganos.
Las competencias administrativas se distribuyen por normas jurídicas. Estas normas competenciales pueden ser de diferente rango. La Constitución (arts. 148 y 149) y los Estatutos de Autonomía distribuyen las competencias, no sólo legislativas, sino también administrativas o de ejecución , incluidas las reglamentarias, entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En muchos otros casos, la atribución de competencias a Administraciones y entidades públicas se realiza por ley
b. Su fijación y distribución. Las potestades administrativas 2
El poder de la Administración se diversifica en potestades. Estas en cuanto suponen el ejercicio del poder administrativo están reguladas por el Derecho. Recordemos que las Administraciones públicas pueden sujetar su actividad al Derecho privado o al Derecho Administrativo; pues bien, cuando ejercen potestades administrativas, el Derecho de (^2) Escuín Palop, Catalina. Curso de derecho administrativo. Ed, Tirant. 2003
“está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar la tutela judicial”. Más adelante volveremos sobre este tema, matizando su consideración como principio. *Certificaciones que se limitan a dar constancia fehaciente de una realidad jurídica ya producida; y actos confirmatorios, que se limitan a reproducir otros actos anteriores.
Por el grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos:
A. De supremacía general El administrado tiene frente a la Administración todas las garantías plenas que se deducen del marco de derechos que le otorgan la Constitución y las leyes.
B. De supremacía especial El administrado (preso, funcionario, militar, etc…) se encuentra frente a la Administración en una situación de especial dependencia, que permite a la Administración unos títulos de intervención más amplios en su esfera jurídica, para la más adecuada prestación o ejercicio de una actividad o servicio público, que en cuanto tales son de especial relevancia pública, o se encuadran plenamente en el ámbito interno de las actividades o funciones públicas. La construcción teórica de las relaciones especiales de sujeción es creación de la doctrina alemana. El iniciador fue LABAND, que la formuló sobre la relación funcionarial y militar, aunque su desarrollo corresponde a MAYER, definiéndola como “una dependencia acentuada, que se instituye en favor de una determinada Administración Pública respecto a todos los sujetos que entran en una relación especial prevista”. De esa dependencia acentuada se derivaban mayores poderes de la Administración que le venían atribuidos por cláusulas genéricas o implícitas, con amplias facultades discrecionales, y correlativamente el deber de soportar sus consecuencias por los ciudadanos insertos voluntaria o coactivamente en la relación especial de sujeción.
Por la forma de atribución de la potestad:
A. Regladas y discrecionales Son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y por ello el margen de valoración por la propia Administración es nulo, debiéndose limitar a aplicar correctamente lo dispuesto en la norma, cuando constata la existencia de los presupuestos de hecho, que también prevé dicha norma para el ejercicio de la potestad. Estas potestades se establecen esencialmente en materia sancionatoria.
B. Por el contrario, son discrecionales las que permiten en su aplicación un cierto margen de apreciación valorativa a la Administración en su ejercicio. De ellas nos ocuparemos a continuación.
d. Las técnicas de atribución de potestades a la administración pública^4
La norma jurídica es siempre el medio de atribución de las potestades administrativas, y siendo el reglamento una norma jurídica también puede proceder a la asignación de potestades administrativas, aunque es la Constitución o la Ley quien se ocupa normalmente de esta tarea.
(^4) Escuin, op. cit
La norma jurídica puede atribuir potestades administrativas de forma expresa o implícita al conferir a la entidad la condición o categoría de Administración pública, pues dicho reconocimiento constitucional lleva coherentemente al otro ya que una Administración pública debe disponer de los instrumentos jurídicos que le permitan intervenir en el tráfico jurídico administrativo.
Una forma expresa de atribución de potestad se encuentra en el artículo 4 de la LRBRL que dice así:
“En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden, en todo caso, a los Municipios, las provincias y las islas: La potestad reglamentaria y de auto-organización La potestad tributaria y financiera La potestad de planificación o de programación La potestad expropiatoria y de investigación, deslinde y de recuperación de oficio de sus bienes La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos La potestad de ejecución forzosa y sancionadora La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos La inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes; las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de las mismas, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas”.
Una modalidad de atribución implícita de potestades administrativas se encuentra, por ejemplo, en el artículo 3.3 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público, Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), en los términos siguientes:
“Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico”.
En términos más claros, pero con el mismo sentido, establece el artículo 54 de la LRJSP : “Artículo54. Principios y competencias de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado.
_1. La Administración General del Estado actúa y se organiza de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3, así como los de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial.
- Las competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios, no atribuidas específicamente conforme a una Ley a ningún otro órgano de la Administración General del Estado, ni al Gobierno, corresponderán al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas”._
Las normas jurídicas pueden atribuir las potestades administrativas de forma genérica o especifica:
Genéricamente se atribuyen las potestades administrativas por el artículo 30 del EACV al establecer: “En el ejercicio de sus competencias la Generalitat Valenciana gozará de las potestades y privilegios propios de la Administración del Estado.”
Por su parte, el artículo 4.2 de la LRBRL, contiene un mandato al legislador
Administración integra una serie de órganos territoriales (de ámbito local, comarcal, provincial, etc.) estructurados según criterios de subordinación, y sometidos a una única instancia superior, el gobierno del Estado. Los Tribunales a su vez, se organizan según un modelo piramidal, siendo las decisiones de los órganos inferiores revisabas por las instancias superiores, y, eventualmente, por un Tribunal Supremo.
La descentralización administrativa
Una forma limitada de descentralización es la denominada “descentralización administrativa” que afecta únicamente a uno de los poderes del Estado, el poder ejecutivo. Esta descentralización administrativa se traduce, en el modelo más extendido, en la existencia por un lado, de una Administración del Estado, con una estructura jerarquizada y escalonada; pero junto a ella, y con competencias administrativas propias, se configuran unos poderes administrativos más reducidos, no insertados en la Administración del Estado y con un ámbito de competencias reducido, pero en que adoptan sus decisiones sin recibir instrucciones de los órganos de la Administración estatal. Esos poderes administrativos autónomos son los constituidos por las entidades locales, y esencialmente, entre ellas, por los Municipios. La autonomía municipal aparece así como el ejemplo clásico de la autonomía administrativa.
La descentralización política
La descentralización administrativa supone, sin duda, un considerable trasvase de competencias de los poderes estatales a los poderes locales (municipales o provinciales). Pero se trata de un nivel limitado de autonomía. Por el contrario, la descentralización política supone un grado más elevado de autonomía. Existe descentralización política cuando las entidades territoriales integradas en el Estado no sólo pueden ejecutar con su propia Administración las leyes de éste, sino que pueden, también, ellas mismas, elaborar sus propias leyes, con el mismo rango normativo y fuerza vinculante que las leyes estatales. Ello supone, por un lado, la existencia de Parlamentos territoriales, junto al Parlamento estatal; por otro lado, la existencia de un ordenamiento jurídico propio, paralelo al ordenamiento jurídico del Estado.
Las fórmulas para esta definición ordinariamente incluyen la enumeración constitucional de una lista de materias cuya regulación corresponde a los poderes estatales, y, de forma explícita o implícita, una delimitación correlativa del ámbito de competencias de los poderes autónomos territoriales.
La organización constitucional del Estado políticamente descentralizado implica, por ello, que, en todas o en algunas zonas del territorio estatal coexistan distintas estructuras de poder, cada una de ellas con sus propias competencias, y dotadas de sus propios órganos. Coinciden en ese caso, sobre el mismo territorio, varios niveles de poder: la autoridad estatal (legislativa, ejecutiva y jurisdiccional), la autoridad del ente territorial con autonomía política, y la autoridad de los entes locales con autonomía administrativa.
Las formas de organización y denominación de los Estados políticamente descentralizados son extremadamente variadas. Usualmente se emplean dos términos para definir las modalidades de este tipo de Estados: se habla así de Estado federal y Estado regional.
La fórmula federal, iniciada por la Constitución norteamericana de 1787, cuenta con una mayor tradición, se encuentra ampliamente extendida y representa, por así decirlo, el «modelo clásico» del Estado políticamente descentralizado. El Estado
regional por otra parte, constituye una fórmula mucho más reciente, y de extensión limitada: sus orígenes pueden situarse en la Constitución española de 1931, y su aplicación se reduce a algunos países europeos (España, Italia, Bélgica, Portugal).
f. La delegación y avocación intersubjetiva^6
La delegación intersubjetiva se lleva a cabo mediante un acuerdo entre un Ente territorial superior y otro inferior para el ejercicio por éste de las competencias de aquél. Un primer supuesto de delegación intersubjetiva es el contemplado en el art. 27 de la LBRL donde se prevé la delegación por parte de la Administración del Estado, de las CCAA y de otras entidades locales en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, señalando que la disposición o el acuerdo de delegación deben determinar el alcance, contenido, condiciones, y duración de la delegación, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta transfiera.
Un segundo ejemplo de delegación intersubjetiva es que se recoge en el art. 150. de la Constitución y que contempla la posibilidad de que el Estado transfiera o delegue en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. En estos casos se exige que dicha LO prevea en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve al Estado.
Para algún sector doctrinal esta no sería una verdadera delegación intersubjetiva ya que no se articula a través de un acuerdo, sino a través de una LO, y lo mismo cabría decir respecto a la delegación de competencias a favor de los municipios, cuando se hace a través de una disposición y no a través de un acuerdo.
La avocación intersubjetiva supone la asunción por un ente territorial de las competencias de un ente territorial inferior en virtud del principio de supremacía. Los supuestos de avocación intersubjetiva son totalmente excepcionales ya que su existencia choca con la autonomía que la Constitución reconoce tanto a las CCAA como a las entidades locales. Un ejemplo de avocación intersubjetiva sería el recogido en el art. 155 de la CE cuando permite que el Estado avoque competencias de las CCAA, para asegurar el cumplimiento forzoso de las obligaciones que la CE u otras leyes impongan a las CCAA, o para impedir que éstas atenten contra el interés general de España.
La LBRL en su art. 60 también contempla la posibilidad de avocación o sustitución por el Estado o las CCAA en el ejercicio de las competencias de las Corporaciones locales, cuando aquéllas incumplieren las obligaciones impuestas directamente por la ley, de forma tal que el incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la CA, y una vez que se les haya otorgado un plazo para su cumplimiento, que no puede ser inferior al mes.
g. Técnicas de relación entre las Administraciones Públicas
La cooperación
La LRJSP dispone en su artículo 140, con carácter general, el principio de cooperación: “las administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio
(^6) http://www.google.es/url?q=http://www.uniovi.net/zope/organos_gobierno/ unipersonales
Artículo 145. Órganos de cooperación.
_1. Los órganos de cooperación son órganos de composición multilateral o bilateral, de ámbito general o especial, constituidos por representantes de la Administración General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades o Ciudades de Ceuta y Melilla o, en su caso, de las Entidades Locales, para acordar voluntariamente actuaciones que mejoren el ejercicio de las competencias que cada Administración Pública tiene.
- Los órganos de cooperación se regirán por lo dispuesto en esta Ley y por las disposiciones específicas que les sean de aplicación.
- Los órganos de cooperación entre distintas Administraciones Públicas en los que participe la Administración General del Estado, deberán inscribirse en el Registro estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación para que resulte válida su sesión constitutiva.
- Los órganos de cooperación, salvo oposición por alguna de las partes, podrán adoptar acuerdos a través de un procedimiento simplificado y por suscripción sucesiva de las partes, por cualquiera de las formas admitidas en Derecho, en los términos que se establezcan de común acuerdo._
Artículo 146. Conferencia de Presidentes.
_1. La Conferencia de Presidentes es un órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la Nación y los respectivos Gobiernos de las Comunidades Autónomas y está formada por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.
- La Conferencia de Presidentes tiene por objeto la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas, estando asistida para la preparación de sus reuniones por un Comité preparatorio del que forman parte un Ministro del Gobierno, que lo preside, y un Consejero de cada Comunidad Autónoma._
Artículo 147. Conferencias Sectoriales.
_1. La Conferencia Sectorial es un órgano de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado, que reúne, como Presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la Administración General del Estado, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.
- Las Conferencias Sectoriales, u órganos sometidos a su régimen jurídico con otra denominación, habrán de inscribirse en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación para su válida constitución.
- Cada Conferencia Sectorial dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento interno aprobado por sus miembros._
Artículo 153. Comisiones Bilaterales de Cooperación.
_1. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación son órganos de cooperación de composición bilateral que reúnen, por un número igual de representantes, a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o representantes de la Ciudad de Ceuta o de la Ciudad de Melilla.
- Las Comisiones Bilaterales de Cooperación ejercen funciones de consulta y adopción de acuerdos que tengan por objeto la mejora de la coordinación entre las respectivas Administraciones en asuntos que afecten de forma singular a la Comunidad Autónoma, a la Ciudad de Ceuta o a la Ciudad de Melilla.
- Para el desarrollo de su actividad, las Comisiones Bilaterales de Cooperación podrán crear Grupos de trabajo y podrán convocarse y adoptar acuerdos por videoconferencia o por medios electrónicos._
_4. Las decisiones adoptadas por las Comisiones Bilaterales de Cooperación revestirán la forma de Acuerdos y serán de obligado cumplimiento, cuando así se prevea expresamente, para las dos Administraciones que lo suscriban y en ese caso serán exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio. El acuerdo será certificado en acta.
- Lo previsto en este artículo será de aplicación sin perjuicio de las peculiaridades que, de acuerdo con las finalidades básicas previstas, se establezcan en los Estatutos de Autonomía en materia de organización y funciones de las comisiones bilaterales._
Artículo 154. Comisiones Territoriales de Coordinación.
_1. Cuando la proximidad territorial o la concurrencia de funciones administrativas así lo requiera, podrán crearse Comisiones Territoriales de Coordinación, de composición multilateral, entre Administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios. En función de las Administraciones afectadas por razón de la materia, estas Comisiones podrán estar formadas por: a) Representantes de la Administración General del Estado y representantes de las Entidades Locales. b) Representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades locales. c) Representantes de la Administración General del Estado, representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades Locales.
- La decisiones adoptadas por las Comisiones Territoriales de Cooperación revestirán la forma de Acuerdos, que serán certificados en acta y serán de obligado cumplimiento para las Administraciones que lo suscriban y exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio.
- El régimen de las convocatorias y la secretaría será el mismo que el establecido para las Conferencias Sectoriales en los artículos 149 y 150, salvo la regla prevista sobre quién debe ejercer las funciones de secretario, que se designará según su reglamento interno de funcionamiento._
La coordinación
La existencia de una pluralidad de Administraciones genera la posibilidad de duplicidades y contradicciones en una misma materia.
La coordinación es un principio organizativo que pretende lograr la unidad en la actuación administrativa entre Administraciones diferentes o entre órganos pertenecientes a ámbitos distintos de una misma Administración, no relacionados por el principio de jerarquía.
Los tipos de coordinación son los siguientes: a) La coordinación entre órganos administrativos Se trata del establecimiento de técnicas de coordinación entre órganos de una misma Administración Pública y, en su caso, con los de otra organización administrativa mediante técnicas orgánicas y funcionales. Las técnicas orgánicas consisten en la existencia de órganos específicos y de carácter permanente con clara función coordinadora, como por ejemplo las Comisiones Delegadas del Gobierno. Las técnicas funcionales conllevan la creación de órganos colegiados, presididos por un coordinador, o reuniones periódicas de titulares de órganos inferiores presididas por un superior jerárquico. b) La coordinación de las Entidades Locales por el Estado y por las Comunidades Autónomas En el artículo 10.1 de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) se afirma que la Administración local y las demás Administraciones públicas
la comunicación del acuerdo.
3. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción , contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello. 4. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso- administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción. En otros preceptos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local también se recogen otros supuestos de control de legalidad e incluso de intervención del Estado sobre las entidades locales en caso de gestión gravemente dañosa.
En análogo sentido se prevé un supuesto de intervención del Estado sobre las CCAA en el artículo 155 de la Constitución española: Artículo 155
1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
Salvo estas cuestiones, las Administraciones Públicas están sujetas al control del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo y por supuesto de los juzgados y tribunales de justicia, según establece la Constitución española y las correspondientes leyes orgánicas de desarrollo en estas materias.
h. Mecanismos de resolución de conflictos sobre las competencias 8
La competencia es un concepto que se aplica en todas las Administraciones Públicas, pero es un concepto general de la organización que se aplica también más allá del campo administrativo. Así la competencia resulta esencial en la organización territorial del Estado, referida no ya a las potestades o funciones ejecutivas atribuidas a órganos administrativos sino también a potestades y funciones legislativas que corresponden a las Cortes Generales o a los parlamentos autonómicos. En concreto, la Constitución habla en el artículo 149.1 CE de las competencias exclusivas del Estado entre las cuales se distinguen competencias legislativas que corresponden a las Cortes Generales, y competencias ejecutivas que corresponden al Gobierno de la Nación y a la Administración General del Estado. Ello pone de manifiesto que estamos ante una categoría de uso general en el ámbito de la organización.
Los conflictos de competencias pueden enfrentar al Estado con una comunidad autónoma o a estas entre sí.
El conflicto positivo de competencias se produce —al margen de la aprobación de una Ley o disposición con fuerza de Ley— con la adopción de una disposición, resolución o acto (conflicto positivo). Si se trata de una CCAA, el Gobierno puede formalizar el (^8) http://www.google.es/url?q=http://ocw.uc3m.es/derecho-
conflicto de competencia ante el TC dentro del plazo de dos meses desde su notificación, publicación o conocimiento —su formulación produce la suspensión de la disposición o resolución recurrida hasta que el Tribunal resuelva ratificarla o levantarla en plazo no superior a cinco meses, salvo que, con anterioridad, hubiera dictado sentencia (art. 161.2 CE y 77 LOTC)-.
En el caso de que sea el Gobierno de una Comunidad Autónoma el que considera que una disposición, resolución o acto estatal o de otra Comunidad vulnera sus competencias, deberá dirigir a su autor un requerimiento de incompetencia dentro del plazo de dos meses, que deberá responder en plazo de un mes, transcurrido el cual se considera rechazado y permite plantear el conflicto ante el TC.
El conflicto negativo de competencias tiene lugar cuando un órgano de la Administración del Estado o de una CCAA declina su competencia para resolver cualquier pretensión deducida ante el mismo por persona física o jurídica, por entender que la competencia corresponde a otras instancias. En dicho caso, el interesado, tras haber agotado la vía administrativa mediante recurso ante el ministerio o consejería correspondiente, podrá reproducir su pretensión ante el Gobierno de la Nación o de la Comunidad Autónoma que la resolución declare competente. Si esta segunda se inhibe o no responde en plazo de un mes el interesado podrá acudir al Tribunal Constitucional.
De forma alternativa, si lo que se discute es el concreto ejercicio de la competencia general para todas las Administraciones Públicas, el órgano que se considere competente se dirija al que esté conociendo de un asunto que estima que es de la competencia del primero; o bien que el órgano que se considere incompetente remita las actuaciones al que considere competente. También los particulares que son parte de un procedimiento pueden dirigirse al órgano que consideran incompetente para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano que estiman competente, o directamente a éste para que requiera la inhibición de aquél.
A partir de esa actuación, y según la respuesta del órgano requerido o remitido, se puede suscitar un conflicto positivo (los dos se consideran competentes) o negativo (ninguno se considera competente) que se resuelve de acuerdo con las leyes de organización propias de cada Administración territorial.
En el caso del Estado debe tenerse en cuenta la disposición undécima de la LRJSP así como el artículo 2.2 l) de la Ley de Gobierno. De acuerdo con este último precepto la cuestión la resuelve el Presidente del Gobierno cuando el conflicto de atribuciones se suscita entre dos Ministerios. De acuerdo con la LRJSP los conflictos internos en el seno de un Ministerio se resuelven por el superior jerárquico común.
La Ley 11/2011, de 20 de mayo, de reforma de la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje y de regulación del arbitraje institucional en la Administración General del Estado ha creado un procedimiento de resolución supuestamente arbitral de los conflictos o controversias jurídicas que puedan surgir entre la Administración y sus entes instrumentales. Tenemos pues un sistema en el que el dato de la personalidad del Ente determina un sistema Dicho procedimiento podrá tener utilidad en los casos tal vez de Entidades independientes, si bien deberá examinarse el régimen de cada Ente por si hubiera alguna regla especial (en la actualidad la Comisión Nacional de la Competencia está legitimada para impugnar actuaciones del Gobierno que considera que atentan a la competencia), pero tal vez tenga menos en el caso de las Entidades instrumentales, dado que no parece fácil suponer que las mismas lleguen a suscitar en la mayor parte de los casos un conflicto al Departamento del que dependen sin contar con la previa anuencia siquiera informal de su titular, que será quien normalmente ha propuesto su nombramiento.
más organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de distintas Administraciones públicas, y que podrán incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración Pública, organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente, para el ejercicio de competencias propias o delegadas. Quedan excluidos los convenios interadministrativos suscritos entre dos o más Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, que se regirán en cuanto a sus supuestos, requisitos y términos por lo previsto en sus respectivos Estatutos de autonomía. b) Convenios intradministrativos firmados entre organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una misma Administración Pública. c) Convenios firmados entre una Administración Pública u organismo o entidad de derecho público y un sujeto de Derecho privado. d) Convenios no constitutivos ni de Tratado internacional, ni de Acuerdo internacional administrativo, ni de Acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de Derecho internacional, que estarán sometidos al ordenamiento jurídico interno que determinen las partes.
Artículo 48. Requisitos de validez y eficacia de los convenios.
_1. Las Administraciones Públicas, sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes y las Universidades públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán suscribir convenios con sujetos de derecho público y privado, sin que ello pueda suponer cesión de la titularidad de la competencia.
- En el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, podrán celebrar convenios los titulares de los Departamentos Ministeriales y los Presidentes o Directores de las dichas entidades y organismos públicos.
- La suscripción de convenios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
- La gestión, justificación y resto de actuaciones relacionadas con los gastos derivados de los convenios que incluyan compromisos financieros para la Administración Pública o cualquiera de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes que lo suscriban, así como con los fondos comprometidos en virtud de dichos convenios, se ajustarán a lo dispuesto en la legislación presupuestaria.
- Los convenios que incluyan compromisos financieros deberán ser financieramente sostenibles, debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los asumidos durante la vigencia del convenio.
- Las aportaciones financieras que se comprometan a realizar los firmantes no podrán ser superiores a los gastos derivados de la ejecución del convenio.
- Cuando el convenio instrumente una subvención deberá cumplir con lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la normativa autonómica de desarrollo que, en su caso, resulte aplicable. Asimismo, cuando el convenio tenga por objeto la delegación de competencias en una Entidad Local, deberá cumplir con lo dispuesto en Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
- Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes. Los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes resultarán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, al que se refiere la disposición adicional séptima y publicados en el «Boletín Oficial del Estado». Previamente y con carácter facultativo, se podrán publicar en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma o de la provincia, que corresponda a la otra Administración firmante.
- Las normas del presente Capítulo no serán de aplicación a las encomiendas de gestión y los acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos._
Artículo 49. Contenido de los convenios. Los convenios a los que se refiere el apartado 1 del artículo anterior deberán incluir, al menos, las siguientes materias: a) Sujetos que suscriben el convenio y la capacidad jurídica con que actúa cada una de las partes. b) La competencia en la que se fundamenta la actuación de la Administración Pública, de los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculados o dependientes de ella o de las Universidades públicas. c) Objeto del convenio y actuaciones a realizar por cada sujeto para su cumplimiento, indicando, en su caso, la titularidad de los resultados obtenidos. d) Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria. e) Consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento.
f) Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios. g) El régimen de modificación del convenio. A falta de regulación expresa la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes. h) Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas: 1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior. 2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción. En el caso de convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, esta prórroga deberá ser comunicada al Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación al que se refiere la disposición adicional séptima.
Redactado la letra g) conforme a la corrección de errores publicada en BOE núm. 306, de 23 de diciembre de 2015. Ref. BOE-A-2015-14020.
Artículo 50. Trámites preceptivos para la suscripción de convenios y sus efectos.
_1. Sin perjuicio de las especialidades que la legislación autonómica pueda prever, será necesario que el convenio se acompañe de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta Ley.
- Los convenios que suscriba la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes se acompañarán además de: a) El informe de su servicio jurídico. No será necesario solicitar este informe cuando el convenio se ajuste a un modelo normalizado informado previamente por el servicio jurídico que corresponda. b) Cualquier otro informe preceptivo que establezca la normativa aplicable. c) La autorización previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su firma, modificación, prórroga y resolución por mutuo acuerdo entre las partes. d) Cuando los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones Públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos. e) Los convenios interadministrativos suscritos con las Comunidades Autónomas, serán remitidos al Senado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas._
Artículo 51. Extinción de los convenios.
_1. Los convenios se extinguen por el cumplimiento de las actuaciones que constituyen su objeto o por incurrir en causa de resolución.
- Son causas de resolución: a) El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo. b) El acuerdo unánime de todos los firmantes. c) El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes. En este caso, cualquiera de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideran incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes. Si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa podrá conllevar la indemnización de los perjuicios causados si así se hubiera previsto. d) Por decisión judicial declaratoria de la nulidad del convenio. e) Por cualquier otra causa distinta de las anteriores prevista en el convenio o en otras leyes._
Artículo 52. Efectos de la resolución de los convenios.
_1. El cumplimiento y la resolución de los convenios dará lugar a la liquidación de los mismos con el objeto de determinar las obligaciones y compromisos de cada una de las partes.
- En el supuesto de convenios de los que deriven compromisos financieros, se entenderán cumplidos cuando su objeto se haya realizado en los términos y a satisfacción de ambas partes, de acuerdo con sus respectivas competencias, teniendo en cuenta las siguientes reglas: a) Si de la liquidación resultara que el importe de las actuaciones ejecutadas por alguna de las partes fuera inferior a los fondos que la misma hubiera recibido del resto de partes del convenio para financiar dicha ejecución, aquella deberá reintegrar a estas el exceso que corresponda a cada una, en el plazo máximo de un mes desde que se hubiera aprobado la liquidación. Transcurrido el plazo máximo de un mes, mencionado en el párrafo anterior, sin que se haya producido el_
distintos. El titular es, junto a la competencia, y, en su caso, los medios materiales, uno de los elementos del órgano, imputa su actividad al mismo, y por tanto, a la persona jurídica pública en la que se integra.
Este efecto de imputación es lo que suele denominarse la relación orgánica del agente público. La existencia de esta relación es necesaria para que se produzca ese efecto jurídico de imputación.
La actuación del órgano y su imputación.
Dicho lo anterior, aún queda por resolver el régimen y los parámetros conforme a los cuales se puede considerar que la actuación de un órgano administrativo vincula a la administración. En otras palabras, queda por determinar si cada vez que las personas físicas que representan a la Administración actúan, lo hacen vinculándola o por el contrario, existen supuestos en que dicha imputación pueda excluirse. Objeto de la imputación.
La idea de imputación surge en el Derecho privado. En este ámbito se conocen dos tipos de imputación: la imputación total, en la cual se entiende que tanto el acto realizado como sus efectos derivan del mismo sujeto; y, la imputación parcial, conforme a la cual el acto puede ser realizado por un sujeto, pero sus efectos se imputan a otro (este es el caso, por ej. de la representación. Un sujeto A, representante de B, firma un contrato en nombre de su representado. El contrato es realizado y firmado por B, pero sus efectos se imputan a A, quien es el sujeto representado).
Pues bien, en el ámbito del Derecho administrativo y del Derecho público en general, se parte de que la imputación sea total: el Estado y sus entes públicos deben ser considerados autores de los actos y sus efectos deben imputarse a ellos. La idea del órgano administrativo^9 viene a responder a esta idea: si las administraciones públicas se sirven de órganos administrativos (representados por personas físicas) para expresar su voluntad, los actos y decisiones de dichos órganos se le imputan como si fuese su autor. Al ser el órgano administrativo parte integrante de la administración pública, sus actos se entienden que emanan de ella (de la AAPP), imputándosele no sólo su autoría sino sus efectos jurídicos.
No obstante, no todos los actos de la administración se dirigen a expresar su voluntad externamente, ni todos los actos de ésta son realizados por órganos administrativos (ya dijimos antes que existen otro tipo de unidades –las unidades administrativas- que sirven de apoyo en las gestiones y tareas propias de los órganos administrativos). Por tanto, debe reconocerse algún tipo de efecto a las actuaciones realizadas por unidades que no puedan expresar la voluntad de la Administración, así como a las actuaciones que no se dirigen a expresar dicha voluntad (tal es el caso de la actividad material de la Administración).
Por tanto, ante la necesidad de dar respuesta a estas circunstancias, en la práctica nos encontramos con dos tipos de imputación de la actuación administrativa: imputación total e imputación parcial.
La imputación total tiene lugar cuando se realizan actos con la finalidad de producir efectos ad extra. En este caso, el acto (incluyendo el proceso de formación de la voluntad) y sus efectos se imputan al ente público en su totalidad. En otras palabras,
(^9) LRJSP, art. 5 “tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo.”
se imputarían tanto el acto como sus efectos; desde los vicios en la formación de la voluntad (dolo, error, etc.) hasta sus efectos.
La imputación parcial, por su parte, ocurre respecto a la actividad que no tiene por fin expresar externamente la voluntad de la administración pública. Nos movemos aquí en el ámbito de la actividad material de la Administración, que resulta imputable sólo respecto a sus efectos, con miras a la exigencia de responsabilidad patrimonial.
Los límites de la imputación.
En todo caso, para que la actividad de una persona pueda imputarse a la administración correspondiente, es necesario que concurran una serie de condiciones:
- Que la actividad realizada sea en ejercicio de funciones propias del ente público al que pertenece (Ej. las heridas que un guardia civil cause a un ciudadano fuera de sus horas de servicio, no son imputables a la administración pública, y en principio, no podría exigirse responsabilidad patrimonial a la Administración).
- Que el acto tenga una recognoscibilidad y apariencia formal mínima. Para que pueda imputarse un acto, es necesario que razonablemente pueda concebirse que el acto se realiza en desarrollo de algunas de las funciones que les son propias al ente, o de actuaciones que le resulten conexas. Tiene que tener una apariencia formal de tal acto, dictado con arreglo a un procedimiento y por un órgano que pudiera considerarse competente.
- Investidura del funcionario, es decir, que la persona que sea un funcionario o un servidor público haya sido investido de tal cualidad, tras nombramiento y toma de posesión.
Pese a que los supuestos anteriores parecen dotar de una cierta claridad os límites de la imputación, es posible que nos encontremos con supuestos problemáticos. Algunos de estos pueden ser el nombramiento irregular de un funcionario (que posteriormente haya sido anulado); los supuestos de ilegalidad temporal (que el funcionario ejerza funciones antes de ser investido o que continúe haciéndolo con posterioridad a su cese); o el supuesto de los funcionarios de facto (que asumen el poder en situaciones de excepción o de vacíos de poder). En tales supuestos, nos encontramos ante la colisión de varios principios de orden constitucional y legal (la provisión legal y regular de los órganos administrativos; la continuidad de los servicios públicos, la buena fe, confianza legítima de los administrados, etc.), cuya respuesta se encontrará en un análisis casuístico y prudencial.
Las unidades administrativas.
Los órganos administrativos no son las únicas unidades funcionales en que se estructura la Administración pública. Subordinados a los órganos administrativos existen un conjunto de unidades, denominadas unidades administrativas (negociados, sección, servicios, etc.) que tienen asignadas tareas de auxilio y apoyo a los órganos administrativos.
No obstante, a diferencia de los órganos administrativos, las unidades administrativas no pueden expresar externamente la voluntad de la Administración en las que están integradas. Son más bien unidades internas de la Administración cuya creación y estructuración tiene por finalidad la división del trabajo interno de cada organización.
Su regulación se encuentra en el artículo 56 LRJSP, que establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, y sus funciones se limitan a la producción de actos de trámite (por ejemplo la recepción de documentos en un registro, notificación de actos, emisión de algunos
