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Tema 5. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE INTERVENCIÓN
1. Formas de actividad administrativa
En términos generales, cuando se habla de clases o formas de actividad administrativa se está haciendo referencia a los comportamientos de las Administraciones Públicas en el cumplimiento de los fines que tienen asignados.
Se suelen distinguir tres clases de actividad administrativa: Intervención, Fomento y Servicio público. a) La Intervención para asegurar el orden público (actividad de policía). b) Fomento pretende estimular la iniciativa y actividad de los particulares en función del interés general que con ellas se satisface. c) Servicio público para garantizar la realización de determinadas prestaciones que tienen por objeto satisfacer necesidades de interés general, gestionándose bien por la propia Administración bien por concesionario.
Esta distinción entre las modalidades de acción administrativa responde a una graduación de los fines de interés general que se trata de satisfacer. El Estado y la Administración se responsabilizan de garantizar aquellas actividades y servicios que los individuos y la sociedad no pueden asegurar por sí mismos, esta función de garantía puede requerir que la actividad sea asumida como propia de la Administración de modo exclusivo (policía) o concurrente con los particulares (enseñanza); o bien declarando una actividad privada de interés general, limitándose la Administración a una función de estímulo.
Resulta perfectamente compatibles en los diversos campos de actuación de las Administraciones los modos referidos anteriormente, así pueden aplicarse actuaciones de naturaleza policial junto a las de estimulo o fomento en un mismo sector.
2. ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA.
La actividad de intervención (o de policía) es la actividad que realiza la Administración pública, en ejercicio de las potestades que la Ley le atribuye, para mantener y, en su caso, restablecer el orden público mediante la limitación de los derechos de los administrados y, eventualmente, el uso de la coacción sobre los mismos.
Las Administraciones públicas en el desempeño de sus tareas constitucionales intervienen en la actividad de los ciudadanos, condicionando, limitando relativa o absolutamente el ejercicio de sus derechos subjetivos, intereses legítimos o intereses simples por razones de interés general. Se ha venido denominando a este modo de actuar de las Administraciones como actividad de intervención.
3. Principios de la actividad administrativa de intervención Los principios que se enumeran a continuación, si bien rigen cualquier modalidad o tipología de actividad administrativa, condicionan de manera significativa el ejercicio de la actividad administrativa de intervención:
-Principio de legalidad: a tenor del artículo 103 CE, la Administración pública actúa con sujeción plena a la ley y al derecho y, en el caso específico de la actividad
administrativa de policía, existe una auténtica “vinculación positiva a la ley”, en el sentido de que la regulación por norma legal es requisito esencial de toda actividad limitadora de las libertades y derechos de los ciudadanos (artículco 53 CE) En otros términos, el principio de legalidad significa que no existe actividad administrativa lícita sin norma legal previa a la cual, directa o indirectamente, pueda reconducirse la actividad administrativa concreta.
- Principio de igualdad: la sujeción de la actividad de las Administraciones públicas al principio de igualdad se impone, como para cualquier otro poder público, en el artículo 14 CE.
- Principio de proporcionalidad o favor libertatis : este principio en relación con los distintos medios de ejecución forzosa de los actos administrativos que la ley pone a disposición de la Administración pública. La aplicación de este principio es especialmente intensa en la actividad administrativa de policía.
-Interés público: como es sabido, toda actividad administrativa debe estar orientada a la satisfacción del interés público. A estos principios deben añadirse los principios recogidos en el artículo 3 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado, y que son los siguientes: -Principio de cooperación y confianza mutua. -Principio de eficiencia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. -Principio de simplificación de cargas -Principio de transparencia y garantía de las libertades de los operadores económicos.
4. Técnicas propias de la actuación administrativa de intervención : Dentro de las distintas medidas de policía administrativa cabe citar las siguientes:
- Reglamentos de policía : reglamentos y otras normas reglamentarias y disposiciones generales (ordenanzas locales, entre ellas) que regulan la actividad de los ciudadanos en distintos sectores de intervención pública: así, por ejemplo, los reglamentos de seguridad de los productos e instalaciones industriales que establecen las pautas de fabricación o producción de tales productos y la puesta en funcionamiento de aquellas
- Orden de policía. La orden constituye un tipo de acto administrativo que tiene por objeto imponer a una persona o grupo de personas una determinada conducta que puede ser positiva (mandato de hacer), negativa (de no hacer) o pasiva (soportar), pero que en cualquier caso constituye un deber para el sujeto o sujetos afectados. Se da por tanto una limitación jurídico-administrativa consistente en la posibilidad de ejercicio libre con reserva administrativa de excepción al principio de libertad imponiendo un mandato o una prohibición. Ejemplo: orden de detención del vehículo dada por un agente de la autoridad, orden de desalojo de un edificio por derrumbamiento.
.- La identificación de personas y productos. En relación con las personas físicas se traduce en la obligación de contar con el DNI; registrarse en establecimientos hoteles, pasaporte; deber de información (etiquetas) en los productos, etc.
oportunidad o conveniencia y establecer o fijar ciertas condiciones, incluso para denegar) b) Autorizaciones de funcionamiento. c) Autorizaciones personales (permiso de conducir), reales (permiso de circulación) o mixtas (licencia de armas). d) Autorizaciones temporales o indefinidas. e) Autorizaciones limitadas e ilimitadas f) Autorizaciones de simple control o de programación (estas últimas habilitan a la Administración para ordenar, encauzar y dirigir la actividad autorizada).
- Declaraciones responsables y comunicaciones previas :
En el marco de las actividades de servicio, la autorización administrativa ha sido la forma clásica y general de intervención de las Administraciones públicas en la actividad privada.
La implantación de un mercado único de servicios se configura como uno de los pilares básicos de la construcción europea. La creación de un espacio sin fronteras interiores presidido por la libertad de circulación de los servicios, a juicio de la Comisión Europea, «ha sido una de las piedras angulares del proyecto europeo desde su origen».
La Directiva de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, se inserta en este proceso como una fase capital para la aprobación de las reformas estructurales que posibiliten la consolidación de un auténtico mercado único de servicios.
El impacto de la expresada Directiva en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros es tan grande, que altera las distintas formas de intervención administrativa en la esfera jurídica de los administrados. Las leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la anterior, permiten evidenciar la dimensión del reto impuesto por la Directiva de servicios.
El marco jurídico que la norma europea diseña tiene como eje vertebrador la libertad. Esa libertad, de establecimiento y de prestación de servicios, sólo es 0 0 susceptible de ser constreñida de forma excepcional en función de la concu (^) 1 Frrencia de criterios delimitadores del ejercicio de la facultad de apreciación de las administraciones competentes. En ausencia de dichos criterios, el ejercicio de la 0 0 libertad precisa únicamente una mera comunicación previa o una declara (^) 1 Fción responsable del prestador acerca de la observancia de los requisitos establecidos por la legislación.
La Ley 17/2009 de 23 de noviembre sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, fija un nuevo marco regulatorio general para hacer realidad el principio general previsto en el tratado de la Unión Europea de la libertad de establecimiento, suprimiendo las barreras y obstáculos a su efectividad. En su Preámbulo, párrafo duodécimo del apartado II, cuando señala: " La Ley establece un principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Únicamente podrán mantenerse regímenes de autorización previa cuando no sean discriminatorios, estén justificados
por una razón imperiosa de interés general y sean proporcionados. En, particular se considerará que no está justificada una autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador, para facilitar, si es necesario, el control de la actividad”.
Frente a la intervención administrativa previa que, bajo el prototipo de la autorización, era tradicional y normal en el Derecho Administrativo español, de forma general a través de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, se implanta un control a posteriori mediante el establecimiento de una serie de principios generales aplicables en los distintos escalones de la actividad administrativa y la categorización de nuevos medios de intervención a los efectos de supervisión y control a posteriori.
Se establece a los efectos del ejercicio de actividades de servicios, el principio general de no sujeción al régimen de autorización administrativa, y ello para eliminar intervenciones abusivas o innecesarias por parte de la Administración tutelante en cada ámbito económico.
Un nuevo paradigma, que tiene doctrina sentada y suficiente raigambre en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, suponiendo por tanto un cambio sustancial en la labor de supervisión que debe realizar las administraciones públicas frente a los derechos de libertad de empresa y propiedad privada por particulares.
La Ley precitada 17/2009 de 23 de noviembre regula la declaración responsable y la comunicación previa, en sus artículos 3 y 7.Y, por su parte, la Ley 25/2009 de 22 de diciembre de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, modifica la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local en su artículo 84, con la supresión de la licencia previa, y la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común en concreto su artículo 71 bis, para adaptarlas a esta nueva fórmula de intervención administrativa a través de la declaración responsable y comunicación previa (actual artículo 69 de la Ley 39/2015).
La Ley 17/2009 define en su artículo 3 a la declaración responsable como «el documento suscrito por la persona titular de una actividad empresarial o profesional en el que declara, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad”.
Por su parte la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común, una vez producida su reforma por la Ley 25/2009 de 22 de diciembre (Ley Paraguas) proporcionó en su artículo 71 bis, en el mismo sentido que el texto legal anterior, las definiciones tanto de la declaración responsable como de la comunicación previa.
La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre de procedimiento administrativo, sustitutiva de la anterior, regula la declaración responsable y las comunicaciones, en los términos siguientes:
“1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el
potestades administrativas para asegurar el cumplimiento de la legalidad.
Ante todo, se confieren a las Administraciones Públicas, y entre ellas a la autoridad policial competente, las facultades de comprobación, verificación, investigación e inspección de los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias a fin de asegurar el cumplimiento de los requisitos aplicables según la legislación correspondiente conforme a lo previsto en el artículo 69 de la Ley 39/2015..
- La sanción administrativa. Se trata de un acto administrativo que tiene por objeto la corrección de la conducta o comportamiento de un sujeto, tipificada legalmente como infracción administrativa.
- La coacción administrativa. Es una prerrogativa de la Administración Pública, mediante la cual ésta puede imponer y ejecutar, por sí misma, el contenido de sus actos o decisiones previas que hubieren sido incumplidas por el administrado. Constituye, por ello, una manifestación específica de autotutela administrativa ejecutiva.
- La inspección administrativa. Esta constituye una función pública cuyo ejercicio por el personal al servicio de las administraciones públicas no puede en ningún caso vulnerar las libertades públicas y los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así, por ejemplo, los funcionarios encargados de la inspección están vinculados por el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, de tal manera que si es necesaria la entrada en el mismo se requerirá siempre el consentimiento del titular o, en su caso, la preceptiva autorización judicial.
La Policía Administrativa hace referencia a las muy diversas manifestaciones de la actividad y competencias administrativas, como policía urbanística, de seguridad, de medio ambiente o ecológica, de circulación y seguridad vial, etc, y ello es precisamente lo que le otorga a la actividad administrativa de inspección un carácter instrumental respecto al sector administrativo para el que desempeña su función.
La potestad de inspección se trata de una actividad administrativa ordinaria de intervención, limitadora de derechos, con el fin de determinar la adecuación al ordenamiento jurídico de una actividad determinada. Los actos de inspección son actos instrumentales preparatorios de posteriores decisiones administrativas: protección de la legalidad, medidas sancionadoras.
La actividad de inspección, dada su naturaleza de actividad de imperium, debe entenderse sujeta al principio de legalidad en su vertiente de vinculación positiva, por lo cual toda facultad debe disponer de la adecuada cobertura legal.
Deberes del administrado inspeccionado. -La obligación básica del inspeccionado consiste en suministrar información y facilitar la comprobación de acuerdo con los principios de proporcionalidad y congruencia. -La ley de procedimiento administrativo obliga a los ciudadanos a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación solo en los
casos previstos en la Ley.
Cuando estos deberes son incumplidos, es necesario tipificar legalmente una infracción administrativa que recoja dicho incumplimiento y que asegure su represión.
Derecho del administrado inspeccionado (art. 13 de la Ley 39/2015) En cumplimiento de los principios que rigen la actividad de inspección el sujeto inspeccionado está dotado de los siguientes derechos: -Derechos de intervención, presencia y representación en las actuaciones administrativas de supervisión, sin embargo, la inspección podrá realizarse en ausencia del inspeccionado si lo requiere la investigación. -Derecho a ser informado sobre las reglas, contenido y efectos de las diligencias de comprobación -Derechos del administrado a ser tratados con respeto, deferencia, cortesía y consideración. -Derecho a reclamar la identificación y acreditación de la personalidad de los inspectores. -Derecho a la presentación de argumentos y aportación documental
