La Unión Europea: Composición, Originalidad y Poderes | Resúmenes de Derecho Laboral Comunitario

CAPÍTULO 7

EL SISTEMA INSTITUCIONAL

LA UNIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES: EVOLUCIÓN

Cuando se fundaron las Comunidades Europeas, los Tratados constitutivos de cada una de ellas contemplaban

un sistema institucional propio, incluso con denominaciones y competencias diferentes para sus Instituciones

respectivas.

Así pues, el entramado institucional estaba formado en 1957 por tres instituciones independientes de los

Estados (la Alta Autoridad de la CECA y las dos Comisiones de la CEE y Euratom), tres Consejos, tres Asambleas

parlamentarias y tres Tribunales de Justicia. De la función consultiva socioeconómica se encargaba un Comité

consultivo (CECA) y dos Comités Económicos y Sociales (CEE y Euratom). Éstas eran las previsiones de los

Tratados en 1951 y 1957.

Sin embargo, carecía de sentido esta multiplicación de instituciones y de órganos auxiliares en cada una de las

tres organizaciones internacionales que, aunque persiguen objetivos económicos específicos, constituyen un

proceso unitario de integración política y económica progresiva.

Por ello, la unificación de las Asambleas y de los Tribunales de Justicia se llevó a cabo el mismo día en que se

firmaban los Tratados CEE y Euratom (25 de marzo de 1957), mediante la firma del «Convenio relativo a ciertas

instituciones comunes». Materialmente, pues, nunca hubo tres Asambleas ni tres Tribunales. Además, ese Convenio

de 1957 unificó el Comité Económico y Social (CES) de la CEE con el del Euratom, pero no con el Comité

Consultivo de la CECA, que por su carácter sectorial mantuvo su singularidad orgánica hasta la extinción del

Tratado CECA en julio de 2002.

Esa unificación realizada en 1957 fue operativamente fácil, ya que el Tratado CEE y el Tratado Euratom aún no

habían iniciado su andadura legal y, esa unificación antes de su entrada en vigor, evitaba las dificultadas de unificar

servicios, jurisprudencia, etc. La Asamblea y el Tribunal de Justicia existentes añadieron a sus competencias las

previstas en los dos nuevos Tratados. Y todavía fue más fácil unificar entre sí los dos CES, pues no existía ninguno

y un único CES asumió las competencias consultivas previstas en los dos Tratados.

La unificación de las Comisiones y de los Consejos se abordó varios años después en el Tratado de 8 de abril

de 1965 que constituyó un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (también

denominado Tratado de Fusión, en vigor desde 1 de julio de 1967; hoy derogado).

La unificación de la Comisión exigió notables esfuerzos: las tres instituciones ya estaban en funcionamiento,

los períodos de mandato y el nombramiento de la Alta Autoridad y de los Comisarios CEE y CEEA diferían y sus

competencias eran muy dispares. La solución salomónica adoptada al crear la Comisión única fue la unificación

orgánica (seis únicas personalidades, nombramiento y período de mandato unificado, organización administrativa

única y presupuesto único), pero mantendría las competencias bien diferentes que le otorgaban los tres tratados y

las ejercerían en las condiciones y modos previstos en dichos tratados.

La unificación de los Consejos de las tres Comunidades Europeas no fue tan difícil pues debido a su

composición no permanente mantuvieron siempre unos servicios administrativos comunes. El marco de unificación

del Consejo se completó con la creación de un Comité de Representantes Permanentes (COREPER) como único

órgano auxiliar de preparación de los trabajos del Consejo.

Obsérvese que el sistema seguido fue el de la unificación orgánica o estructural, sin afectar a las competencias

que cada Tratado atribuye a dichas instituciones y órganos, ni al modo de funcionamiento, ni a las condiciones de

ejercicio de dichas competencias. No hubo, pues, unificación competencial. Las Instituciones unificadas o comunes

siguieron ejerciendo los poderes y competencias que les atribuían cada uno de los Tratados y en las condiciones

previstas en cada uno de ellos y en el convenio de unificación.

Con mayor razón no debe confundirse la unificación de las instituciones con la unificación de las Comunidades:

esas sucesivas unificaciones institucionales no alcanzaron a las Comunidades Europeas mismas, que siguieron

siendo tres organizaciones internacionales con sus tres respectivos tratados fundacionales hasta que en julio de

2002 expiró el plazo de vigencia del Tratado CECA. Ahora bien, el preámbulo del Tratado de Fusión de los

Ejecutivos de 1965 consideraba la fusión de las tres Comunidades como un objetivo final al que sirve la creación de

instituciones comunes. Pero el Tratado de la Unión Europea de 1992 (Maastricht), y su reforma de 1997 (Tratado de

Ámsterdam), desaprovecharon la oportunidad de unificar las Comunidades en una sola y tampoco acometieron la

unificación competencial. La Declaración número 23 del Tratado de Niza (2001) señalaba que la simplificación y

clarificación del sistema de los Tratados era uno de los objetivos de la reforma del 2004. El fracasado Tratado

Constitucional fusionaba la Comunidad Europea y la UE y este avance lo heredó el Tratado de Lisboa de 2007,

logrando la unificación institucional de modo que la Unión ha sucedido a la Comunidad Europea, si bien aún se

mantienen separados el Tratado Euratom y sus reglas materiales propias.

2. COMPOSICIÓN

Desde la entrada en vigor del Tratado de Reforma de Lisboa de 2007, el sistema institucional de la Unión

Europea se compone de siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea,

Tribunal de Justicia, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas (art. 13 TUE).

Se ha pasado de un sistema originariamente cuatripartito a un extenso sistema institucional. Sin embargo, se

observa que al margen de las presiones o recelos que han llevado a ese amplio marco institucional, el Tratado de la

Unión sólo le dedica un precepto marco o de cabecera con sus roles, funciones y composición en el citado Tratado a

cinco instituciones que son las fundamentales en el plano jurídico-político: Parlamento, Consejo Europeo, Consejo,

Comisión y Tribunal de Justicia. En relación con las otras dos (BCE y Tribunal de Cuentas) remite plenamente al

TFUE para saber qué funciones y papeles asumen.

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, en calidad de triángulo de decisión, se ven asistidos por

unos órganos auxiliares, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, que tienen funciones

consultivas. El Consejo dispone, además, de un destacado órgano específico que le auxilia en sus actividades, el

Comité de Representantes Permanentes. A su vez, cada Institución y algunos órganos auxiliares han creado una

constelación de comités y grupos de trabajo, muchísimos permanentes, otros ad hoc.

Los Tratados han sido muy rígidos a la hora de distinguir entre unos órganos principales, para los que reservan

la denominación de instituciones, y otros de carácter secundario cuya misión es asistir a las Instituciones, a los que

habitualmente se les denomina órganos consultivos así como el propio TFUE (art. 300).

Entre esas dos categorías extremas hay otros organismos que ejercen con autonomía sus funciones, sin asistir

propiamente a otras Instituciones. Este complicado y rígido escalonamiento de Instituciones y de órganos

consultivos añade cierta complejidad al sistema de la Unión al incluir, además, un nivel ambiguo de otros

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CAPÍTULO 7

EL SISTEMA INSTITUCIONAL

LA UNIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES: EVOLUCIÓN

Cuando se fundaron las Comunidades Europeas, los Tratados constitutivos de cada una de ellas contemplaban un sistema institucional propio, incluso con denominaciones y competencias diferentes para sus Instituciones respectivas. Así pues, el entramado institucional estaba formado en 1957 por tres instituciones independientes de los Estados (la Alta Autoridad de la CECA y las dos Comisiones de la CEE y Euratom), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias y tres Tribunales de Justicia. De la función consultiva socioeconómica se encargaba un Comité consultivo (CECA) y dos Comités Económicos y Sociales (CEE y Euratom). Éstas eran las previsiones de los Tratados en 1951 y 1957. Sin embargo, carecía de sentido esta multiplicación de instituciones y de órganos auxiliares en cada una de las tres organizaciones internacionales que, aunque persiguen objetivos económicos específicos, constituyen un proceso unitario de integración política y económica progresiva. Por ello, la unificación de las Asambleas y de los Tribunales de Justicia se llevó a cabo el mismo día en que se firmaban los Tratados CEE y Euratom (25 de marzo de 1957), mediante la firma del «Convenio relativo a ciertas instituciones comunes». Materialmente, pues, nunca hubo tres Asambleas ni tres Tribunales. Además, ese Convenio de 1957 unificó el Comité Económico y Social (CES) de la CEE con el del Euratom, pero no con el Comité Consultivo de la CECA, que por su carácter sectorial mantuvo su singularidad orgánica hasta la extinción del Tratado CECA en julio de 2002. Esa unificación realizada en 1957 fue operativamente fácil, ya que el Tratado CEE y el Tratado Euratom aún no habían iniciado su andadura legal y, esa unificación antes de su entrada en vigor, evitaba las dificultadas de unificar servicios, jurisprudencia, etc. La Asamblea y el Tribunal de Justicia existentes añadieron a sus competencias las previstas en los dos nuevos Tratados. Y todavía fue más fácil unificar entre sí los dos CES, pues no existía ninguno y un único CES asumió las competencias consultivas previstas en los dos Tratados. La unificación de las Comisiones y de los Consejos se abordó varios años después en el Tratado de 8 de abril de 1965 que constituyó un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (también denominado Tratado de Fusión, en vigor desde 1 de julio de 1967; hoy derogado). La unificación de la Comisión exigió notables esfuerzos: las tres instituciones ya estaban en funcionamiento, los períodos de mandato y el nombramiento de la Alta Autoridad y de los Comisarios CEE y CEEA diferían y sus competencias eran muy dispares. La solución salomónica adoptada al crear la Comisión única fue la unificación orgánica (seis únicas personalidades, nombramiento y período de mandato unificado, organización administrativa única y presupuesto único), pero mantendría las competencias bien diferentes que le otorgaban los tres tratados y las ejercerían en las condiciones y modos previstos en dichos tratados. La unificación de los Consejos de las tres Comunidades Europeas no fue tan difícil pues debido a su composición no permanente mantuvieron siempre unos servicios administrativos comunes. El marco de unificación del Consejo se completó con la creación de un Comité de Representantes Permanentes (COREPER) como único órgano auxiliar de preparación de los trabajos del Consejo. Obsérvese que el sistema seguido fue el de la unificación orgánica o estructural, sin afectar a las competencias que cada Tratado atribuye a dichas instituciones y órganos, ni al modo de funcionamiento, ni a las condiciones de ejercicio de dichas competencias. No hubo, pues, unificación competencial. Las Instituciones unificadas o comunes siguieron ejerciendo los poderes y competencias que les atribuían cada uno de los Tratados y en las condiciones previstas en cada uno de ellos y en el convenio de unificación. Con mayor razón no debe confundirse la unificación de las instituciones con la unificación de las Comunidades: esas sucesivas unificaciones institucionales no alcanzaron a las Comunidades Europeas mismas, que siguieron siendo tres organizaciones internacionales con sus tres respectivos tratados fundacionales hasta que en julio de 2002 expiró el plazo de vigencia del Tratado CECA. Ahora bien, el preámbulo del Tratado de Fusión de los Ejecutivos de 1965 consideraba la fusión de las tres Comunidades como un objetivo final al que sirve la creación de instituciones comunes. Pero el Tratado de la Unión Europea de 1992 (Maastricht), y su reforma de 1997 (Tratado de Ámsterdam), desaprovecharon la oportunidad de unificar las Comunidades en una sola y tampoco acometieron la unificación competencial. La Declaración número 23 del Tratado de Niza (2001) señalaba que la simplificación y clarificación del sistema de los Tratados era uno de los objetivos de la reforma del 2004. El fracasado Tratado Constitucional fusionaba la Comunidad Europea y la UE y este avance lo heredó el Tratado de Lisboa de 2007, logrando la unificación institucional de modo que la Unión ha sucedido a la Comunidad Europea, si bien aún se mantienen separados el Tratado Euratom y sus reglas materiales propias.

COMPOSICIÓN Desde la entrada en vigor del Tratado de Reforma de Lisboa de 2007, el sistema institucional de la Unión Europea se compone de siete instituciones: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas (art. 13 TUE). Se ha pasado de un sistema originariamente cuatripartito a un extenso sistema institucional. Sin embargo, se observa que al margen de las presiones o recelos que han llevado a ese amplio marco institucional, el Tratado de la Unión sólo le dedica un precepto marco o de cabecera con sus roles, funciones y composición en el citado Tratado a cinco instituciones que son las fundamentales en el plano jurídico-político: Parlamento, Consejo Europeo, Consejo, Comisión y Tribunal de Justicia. En relación con las otras dos (BCE y Tribunal de Cuentas) remite plenamente al TFUE para saber qué funciones y papeles asumen. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, en calidad de triángulo de decisión, se ven asistidos por unos órganos auxiliares, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, que tienen funciones consultivas. El Consejo dispone, además, de un destacado órgano específico que le auxilia en sus actividades, el Comité de Representantes Permanentes. A su vez, cada Institución y algunos órganos auxiliares han creado una constelación de comités y grupos de trabajo, muchísimos permanentes, otros ad hoc. Los Tratados han sido muy rígidos a la hora de distinguir entre unos órganos principales, para los que reservan la denominación de instituciones , y otros de carácter secundario cuya misión es asistir a las Instituciones, a los que habitualmente se les denomina órganos consultivos así como el propio TFUE (art. 300). Entre esas dos categorías extremas hay otros organismos que ejercen con autonomía sus funciones, sin asistir propiamente a otras Instituciones. Este complicado y rígido escalonamiento de Instituciones y de órganos consultivos añade cierta complejidad al sistema de la Unión al incluir, además, un nivel ambiguo de otros

organismos (el Defensor del Pueblo, la OLAF...) y varias decenas de Agencias. Una Agencia es un organismo regulado por el Derecho de la Unión, dotado de personalidad jurídica propia; se crea mediante una disposición de Derecho derivado con el fin de que realice una labor técnica o científica muy concreta. Responden a varios objetivos: la descentralización administrativa y geográfica y la especialización técnica y científica o integrar diversos grupos de interés. Hay agencias reguladoras con capacidad de adopción de decisiones individuales, asesoramiento técnico o científico a la Comisión y los Estados miembros y asumen la responsabilidad de actividades operativas: así la Agencia del Medicamento, FRONTEX, la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, Agencia para el Control de la Pesca, la Agencia de los Derechos Fundamentales, etc.); otras operan en el ámbito de la Política Exterior (Agencia Europea de Defensa), otras en el ámbito de la cooperación judicial (Europol, Eurojust y la Escuela Europea de Policía). Otras agencias son de carácter ejecutivo (se les delega la ejecución de determinados programas, así la Agencia Ejecutiva de Sanidad y Consumo o la de Investigación). Sin embargo, el Banco Europeo de Inversiones no es ni una institución ni un órgano de la Unión, sino un establecimiento público internacional vinculado a los fines de la Unión, cuyos funcionarios lo son de la Unión, pero el BEI conserva su personalidad jurídica separada de la UE.

CARACTERES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL En los trabajos preparatorios de la reforma que condujo al Tratado de Niza (2001) hubo consenso sobre el modelo institucional. El sistema institucional no fue objeto de reflexión por parte de un grupo de trabajo específico durante el debate del fracasado Tratado constitucional en el seno de la Convención para el Futuro de Europa (2002- 2004). No se han presentado alternativas al modelo institucional de la Unión y a sus principios, aceptándose el modelo establecido desde la fundación en los años cincuenta. Lo que importa en todas las reformas es hacer mejoras concretas que lo hagan más democrático, más eficaz y más transparente. En los últimos años preocupaba hacer comprensible ese sistema en su conjunto, expresar y hacer inteligibles los principios implícitos del sistema y describir las tareas y atribuciones de cada Institución: quién hace qué. Los roles que representan y los principios que encarna cada Institución y organismos de la UE no se han visto alterados. No ha sido desmontada la complejidad del «método comunitario» en el Tratado de Lisboa (2007). Lo que consigue el TUE (Título III, «Disposiciones sobre las instituciones») es describir mejor qué hace cada Institución en el precepto de cabecera correspondiente a cada una de ellas, al tiempo que confirma el método de pesos y contrapesos o de interdependencia entre las tres principales Instituciones que encarnan la función legislativa. 3.1. LA ORIGINALIDAD Una de las cualidades reconocidas a la Unión, desde la fundación misma de las Comunidades Europeas en los años cincuenta del pasado siglo, ha sido su original estructura de poderes que deriva de la naturaleza de las Comunidades Europeas en el pasado y de la Unión Europea en el presente: son organizaciones internacionales que, aunque participan de evidente inspiración constitucional, no admiten analogías fáciles con una estructura estatal ni tan siquiera federal. No son un Estado federal, por la evidente razón de que no son un Estado ni pretenden serlo. La Unión Europea es una organización internacional, como lo fueron también las tres Comunidades Europeas por separado en el pasado; debe su creación a tratados internacionales y éstos regulan relaciones internacionales, aunque no de forma exclusiva. Pero no resisten tampoco fáciles comparaciones con el resto de organizaciones internacionales. Por ello, resulta difícil encajar a la Unión Europea en una organización internacional clásica —fundada en la cooperación—, por la razón evidente de que éstas no echan sus raíces en la soberanía popular y no absorben poderes legislativos, reglamentarios y judiciales de sus Estados miembros. La Unión es una organización de integración de pueblos y Estados. Asienta su fundamento en la legitimidad internacional o intergubernamental y democrática y esa doble legitimidad se traduce también en su estructura institucional. En efecto, en las organizaciones internacionales clásicas o de cooperación los órganos están marcados por la presencia de los Estados y por la representación de intereses estatales (a excepción de los órganos jurisdiccionales internacionales y de las secretarías generales o de la peculiar composición tripartita de la OIT). La diferencia estriba en que la Unión Europea no es una organización internacional de cooperación, sino de integración basada en la atribución del ejercicio de una parte de la soberanía de cada Estado miembro. En la Unión sólo dos de sus siete instituciones, el Consejo Europeo y el Consejo, acogen la presencia legítima y la defensa de intereses nacionales, encarnando el principio de la representación de los Estados que forman la UE. El resto de Instituciones y otros órganos auxiliares —salvo el específico órgano auxiliar del Consejo, el Coreper — representan y defienden intereses distintos; independientemente de la forma de designación o de elección, tienen en común la obligación de ser independientes de los Gobiernos y no defender intereses nacionales. En efecto, la Comisión asume la gestión centralizada de los asuntos comunes para lo que debe defender intereses generales con independencia respecto de los Gobiernos y de los particulares. El Parlamento Europeo encarna el principio democrático, la representación de los ciudadanos agrupados por sus concepciones políticas. El Tribunal de Justicia representa el interés social en el respeto del Derecho. El Tribunal de Cuentas representa la responsabilidad financiera de los poderes públicos en una sociedad democrática. El mismo Banco Central Europeo asume la estabilidad de los precios y la independencia del emisor de la moneda. Lo mismo sucede si analizamos la representación de intereses en los órganos auxiliares; sólo en el Comité de Representantes Permanentes (COREPER) hay presencia legítima de intereses estatales a diferencia del Comité de las Regiones o del Comité Económico y Social que representan los intereses de las regiones y de los medios socio-profesionales, respectivamente. En definitiva, únicamente en la esfera del Consejo Europeo (Jefes de Estado o de Gobierno) y del Consejo (ministros o asimilados), incluido su órgano auxiliar, el COREPER, tiene lugar la representación y defensa de los intereses particulares de los Estados. Precisamente, los miembros del Consejo Europeo y del Consejo lo son por reunir la cualidad de miembros de los Gobiernos, a los cuales deben representar; no son independientes de los Estados, sino que representan el interés nacional, la razón de Estado. 3.2. EL «MÉTODO COMUNITARIO» DE LA UNIÓN No se concibe un acto de la Unión sin la colaboración insustituible de la Comisión —que hace la propuesta— con el Parlamento y el Consejo —que deciden los actos legislativos ordinarios (arts. 289 y 294 TFUE)—. Sin el diálogo triangular («triálogo») entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo no hay actos legislativos

Tan sólo el Tribunal de Justicia y el Tribunal General asumen las funciones propiamente jurisdiccionales equiparables a las que ejercen los altos órganos judiciales en un Estado, si bien el Tribunal de Justicia es una instancia suprema con una diversidad de competencias. En definitiva, en el sistema de la Unión también encontramos los tres poderes clásicos; lo que sucede es que en el ejercicio de cada uno de los poderes pueden concurrir varias Instituciones. Visto desde otra perspectiva, una institución de la Unión puede ejercer poderes de muy distinta naturaleza. No se puede asociar un poder ni tan siquiera una función con una concreta Institución. Varias Instituciones pueden llegar a concurrir en una misma función. Esto es un problema de cara a la opinión pública y los medios de comunicación pues no siempre comprenden bien quién hace qué y cómo. Este complejo tejido de interrelaciones podría subsumirse en dos poderes básicos: poderes de decisión (asumidos por la Comisión, el Parlamento, el Consejo, el Consejo Europeo y el Banco Central Europeo) y poderes de control (asumidos por la Comisión, el Parlamento, el Banco Central Europeo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas). EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO INSTITUCIONAL Una piedra clave del sistema institucional de la Unión es el principio de equilibrio institucional. El sentido de este principio fundamental reside en el ejercicio por cada institución de las competencias que le han sido atribuidas en los tratados en las modalidades y condiciones previstas por los mismos (art. 13.2 TUE). Las instituciones gozan de poderes determinados que ejercen autónomamente; poderes protegidos, a su vez, frente a invasiones de otras instituciones u órganos. Esa autonomía, sin embargo, no les permite desentenderse de las tareas de las otras y deben colaborar entre sí. La doble consecuencia que se extrae es que: — en primer lugar, los poderes atribuidos a una institución no pueden ser ejercidos por otra institución o por órganos auxiliares (con la única excepción de la delegación de poderes para adoptar actos no legislativos —art. 290 TFUE— y de ejecución, prevista en el art. 291.2 TFUE); — en segundo lugar, que los poderes atribuidos a las instituciones tienen que ser ejercidos por éstas en los límites y condiciones impuestos en los tratados. A pesar de que los poderes de las Instituciones aparecen descompensados (piénsese en el inmenso poder del Consejo y del Consejo Europeo), con funciones entremezcladas y dispersas, los Tratados ponen un gran cuidado en la reconducción de estas situaciones hacia un diálogo y colaboración entre las Instituciones. El diálogo y la colaboración entre las tres instituciones que participan en el proceso de decisión es esencial; lo prevén y lo exigen los tratados desde su fundación (art. 295 TFUE): el Parlamento Europeo, la Comisión y el Consejo se consultarán mutuamente y organizarán de común acuerdo las modalidades de esa colaboración. El equilibrio institucional, basado en la colaboración, no ha sido el mismo a lo largo de estos años; ha sido un equilibrio dinámico, tan evolutivo como la diversidad misma de la colaboración y diálogo emprendido entre las instituciones. También el tiempo ha demostrado que el principio del equilibrio institucional no es algo puramente formal o abstracto, no es algo sin consecuencias jurídicas prácticas; no sólo es un regulador de las relaciones entre las Instituciones, sino que afecta a los particulares. En efecto, el equilibrio institucional, como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia Meroni , es una «característica de la estructura institucional» y «una garantía fundamental acordada por el tratado, especialmente a las empresas y asociaciones de empresas a las que se aplica»^1. El equilibrio institucional significa tanto el respeto a las relaciones entre las instituciones como el respeto al ejercicio de sus poderes respectivos^2. Cuando una Institución debe intervenir en el proceso de decisión, el Tribunal ha estimado que la institución llamada a decidir no puede prescindir de la opinión de otras instituciones ni fundarse en sus propias prácticas para despojar a otra institución de sus competencias^3. El Tribunal de Justicia afirmó refiriéndose al derecho del PE a ser consultado que su opinión consultiva ( a fortiori , su participación en igualdad de condiciones con el Consejo en el procedimiento legislativo ordinario)^4. El equilibrio institucional ha sido el argumento central de importantísimas sentencias del Tribunal de Justicia con marcada incidencia constitucional. Así, el razonamiento del Tribunal, en la sentencia Chernobyl de 22 de mayo de 1990, se centró en el principio del equilibrio institucional para justificar la legitimación directa del Parlamento Europeo en el recurso de anulación (que el antiguo art. 173 TCEE —hoy, art. 263 TFUE— no contemplaba) a fin de proteger sus competencias o prerrogativas. El Tribunal declaró que El respeto del equilibrio institucional implica que cada una de las Instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de los demás. Exige también que cualquier incumplimiento de esta regla, caso de que se produzca, pueda ser sancionado. Este Tribunal, que en virtud de los Tratados ha de velar por el respeto del Derecho en su interpretación y aplicación, debe igualmente poder garantizar el mantenimiento del equilibrio institucional, y, por consiguiente, el control jurisdiccional del respeto de las prerrogativas del Parlamento […] por lo que […] una laguna procesal no puede prevalecer contra el interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados […]^5. En el asunto Chernobyl , el Tribunal tuvo en cuenta el status de cada Institución y la protección efectiva de sus derechos o atribuciones, aún en el silencio del Tratado: le incumbe a este Tribunal garantizar la plena aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas al equilibrio institucional […], en virtud del cual […] no pueden menoscabarse las prerrogativas del Parlamento Europeo […] (apdos. 24 y 25). El Tribunal no tiene el poder de modificar el equilibrio institucional (atribuido a los Estados) pero el Tribunal acepta perfeccionar ese equilibrio mediante un recurso directo de toda Institución contra los actos que atenten contra sus prerrogativas. En otras ocasiones el Tribunal de Justicia ha hecho respetar el reparto de competencias entre las Instituciones en relación con la base jurídica de los actos y el proceso legislativo: aunque sin mencionar este principio, el Tribunal ha estimado que una controversia sobre el fundamento jurídico no tiene un alcance meramente formal^6. Cuando se utilizan dos bases jurídicas que no confieran las mismas prerrogativas a las Instituciones que participan en la adopción del acto, se debe recurrir al procedimiento que garantice la mayor participación del Parlamento (el legislativo ordinario)^7.

En definitiva, el equilibrio institucional es interdependiente y multipolar; es el equilibrio establecido por la voluntad de los Estados, que evoluciona con los logros de la integración misma y es tan dinámico como el proceso mismo, y al surgir sus raíces de las reglas de los Tratados es controlado y protegido por el propio Tribunal de Justicia. En todo caso, del entendimiento y diálogo entre intereses diversos dependerá un progreso equilibrado y aceptable para los Estados y la ciudadanía de la Unión Europea. Por ello, esa dialéctica o tensión entre las Instituciones ha sido considerada como un signo de vitalidad y fuente de progreso. El respeto al equilibrio institucional obliga también a los Estados miembros; el Tribuna declara que «procede recordar que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y, por tanto, no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias»^8.

LOS MEDIOS 5.1. LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN Las Instituciones, los órganos consultivos y diversos organismos, incluidas las Agencias de la UE, disponen de un aparato administrativo que empleaba en 2016 a cerca de 46.000 personas entre puestos permanentes y temporales (plantilla máxima autorizada). Se distribuyen de la siguiente forma: algo más de 24.000 en la Comisión —incluidos los destinados a centros científicos—, unos 1.600 en el Servicio Europeo de Acción Exterior, 5.700 en el PE, 3.100 en el Consejo y Consejo Europeo, 2.000 en el Tribunal de Justicia, casi 900 en el Tribunal de Cuentas, 700 en el CES y 500 en el Comité de las Regiones; 66 en el Defensor del Pueblo Europeo; 47 en el Supervisor de Protección de Datos; casi 6.000 —casi todos temporales— en las Agencias). Todos los funcionarios de la Unión forman parte de una administración única y se rigen por un Estatuto jurídico único. Además, es habitual contratar para puestos temporales a otras personas (auxiliares locales, consejeros especiales, etc.), los cuales se rigen por el régimen contractual suscrito en cada caso. 5.1.1. El acceso a la función pública y las diversas categorías de funcionarios El concurso (examen con diversas modalidades) es el sistema general de acceso a la función pública de la Unión, salvo en las más altas categorías cuya selección es mediante libre designación combinada con criterios de reparto equitativo por nacionalidades. Los funcionarios se dividen en dos categorías: administradores y asistentes. Los administradores tienen formación universitaria. Sus funciones son de dirección, concepción y estudio; se ocupan de la elaboración de políticas y aplicación de la legislación de la UE, tareas de análisis y asesoramiento, así como funciones de ejecución y acción. Los empleos de traductores e intérpretes se agrupan en esta categoría. A los asistentes no se les requiere un grado universitario y suelen desempeñar tareas de apoyo. Los agentes contractuales se contratan para prestar temporalmente servicios de apoyo cuando no se dispone del número suficiente de funcionarios con las cualificaciones requeridas. Los agentes temporales son contratados para realizar una amplia variedad de tareas altamente especializadas o delimitadas en el tiempo durante un máximo de seis años. En el caso de los funcionarios siguen un sistema de carrera lineal con 16 niveles o grados. Los administradores comprenden los grados 5 a 16. Los asistentes comprenden los grados 1 a 11. Dentro de cada grupo de funcionarios cada institución aplica una política propia para el nombramiento de personal directivo. En general, los jefes de unidad se nombran en los grados 9 a 14, mientras que los directores y directores generales ocupan los grados 14/ y 15/16, respectivamente. La selección de los funcionarios se hace mediante concurso-oposición, convocado en el DO (serie C) por la Institución que oferta la plaza^9 , cuya finalidad es incorporar a las tareas de las instituciones a nacionales de todos los Estados miembros con la capacidad, eficiencia e integridad necesarias. Está prohibida toda discriminación basada en la raza, creencias, sexo o nacionalidad. Sin embargo, las Instituciones pueden establecer exigencias particulares, ya sean de conocimientos específicos, experiencia profesional, niveles académicos, conocimientos lingüísticos o incluso compensar desequilibrios geográficos aunque sin perjudicar los imperativos del servicio. Los requisitos generales exigidos para el acceso a la función pública de la Unión son: ser nacional de un Estado miembro, gozar en él de todos los derechos civiles, estar en regla en relación con el servicio militar, reunir las condiciones de moralidad y aptitud físicas requeridas; conocer dos lenguas oficiales de la Unión; reunir las cualificaciones y la experiencia profesional específica que exija la convocatoria y superar las pruebas necesarias, entre las que se incluye un período en prácticas. 5.1.2. El Estatuto de los funcionarios de la Unión Los derechos y obligaciones, así como su régimen económico y social, se regulan en el Estatuto. Los derechos de los funcionarios son los siguientes: — ser asistidos por la Unión (por ejemplo, en caso de amenazas, ofensa o atentados a su persona, su familia o sus bienes), ofrecerles facilidades en el perfeccionamiento profesional en la medida compatible con las exigencias del buen funcionamiento de los servicios y conforme a sus propios intereses, etc.; — los funcionarios tienen derecho a conservar sus relaciones personales (familiares, sociales y culturales) en su lugar de origen; — pueden presentar solicitudes a la Administración de la Unión y, en su caso, recurrir ante el Tribunal General; — en el caso de que sean objeto de una decisión tienen derecho a que ésta sea motivada; — a consultar y a que se les notifique su expediente individual; — a obtener reparaciones por los perjuicios sufridos por culpa o negligencia administrativa; — como derechos de carácter colectivo cabe destacar la participación en la gestión interna (elecciones del comité de personal), asociación, sindicación y huelga. Las obligaciones de los funcionarios son: Actuar con independencia en el desempeño de sus funciones en vistas únicamente a los intereses de la Unión. Tampoco pueden solicitar o aceptar instrucciones de un Gobierno, autoridades, órganos o personas extrañas a la Institución. Cualquier actividad externa, retribuida o no, incluso cualquier distinción honorífica requiere la autorización de la Institución. El funcionario debe declarar la naturaleza de las actividades lucrativas de su cónyuge. La neutralidad les exige abstenerse de todo acto y, en particular, de toda expresión pública de opiniones que afecten a la dignidad de sus funciones. Actuar con honestidad y discreción en cuanto a la aceptación, una vez terminadas sus funciones, de determinadas funciones o beneficios.

En las reuniones oficiales de las Instituciones y órganos de la UE ésta tiene obligación de proveer los medios técnicos de traducción de los documentos e interpretación de las deliberaciones; sin embargo, no siempre se respeta la diversidad lingüística en comités y grupos diversos, intergubernamentales o no, lo que resulta inadmisible jurídicamente al situar en desigualdad y desventaja a sus miembros en función de su nacionalidad. En las peticiones que se dirijan por los particulares se tiene derecho a usar cualquiera de las lenguas oficiales^12 , aunque también hay que reconocer que cuando se hace una petición por ciudadanos europeos en su lengua oficial, es habitual la contestación en inglés, no respetando la literalidad del Tratado que exige responder en la misma lengua del peticionario (art. 24, in fine , TFUE). La UE utiliza criterios restrictivos y poco objetivos basados en la riqueza de los Estados y número de la población nativa que favorecen a Francia, Alemania y Reino Unido frente a un multilingüismo controlado que tenga en cuenta criterios objetivos basados en las lenguas europeas cuyo conocimiento está más extendido en Europa y en el mundo y que pueden dar proyección exterior y visibilidad a la UE en el exterior^13. Un caso particular es la Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) cuyo Reglamento creador permite presentar las peticiones de marca comunitaria en cualquier lengua oficial, si bien la OAMI tiene como lenguas oficiales el alemán, el inglés, el español, el francés y el italiano; en un asunto sobre dicha Oficina el Tribunal declaró que el enunciado de las lenguas oficiales no puede considerarse la expresión de un principio general del Derecho de la Unión que garantice a todo ciudadano el derecho a que se redacte en su lengua todo lo que pueda afectar a sus intereses, sean cuales fueren las circunstancias^14. Es cierto que el multilingüismo constituye una importante carga económica y administrativa para la Unión Europea. Más de cuatro mil funcionarios atienden las necesidades de entendimiento lingüístico. Sin embargo, ese coste económico y burocrático se ve ampliamente compensado por la satisfacción de valores superiores como el respeto al principio de publicidad (en una lengua conocida por sus destinatarios), de seguridad jurídica (se dan a conocer los derechos y obligaciones que imponen las normas de forma directa e inmediata a los ciudadanos y a las autoridades administrativas y judiciales) y al principio de igualdad de todos los Estados miembros. 5.4. LAS SEDES Desde la creación de las Comunidades Europeas en los años cincuenta del pasado siglo, la determinación de las sedes y lugares de trabajo de las Instituciones ha sido un problema muy sensible y ha dado lugar a controversias ante el Tribunal de Justicia. Los Tratados, desde la fundación misma del proceso, establecen que la decisión sobre las sedes es competencia de los Estados miembros: deben adoptar una decisión de común acuerdo (actual art. 341 TFUE). Ante los graves desacuerdos una Decisión de 1965 acordó una instalación provisional y parcial en favor de tres ciudades (Luxemburgo, Bruselas y Estrasburgo). De estos acuerdos salomónicos sobresale el nomadismo que se impuso al Parlamento Europeo: no se precisó dónde tendrían lugar las reuniones plenarias y las comisiones, sólo hubo acuerdo en cuanto a la infraestructura (Secretaría General y sus servicios habrían de estar en Luxemburgo). La práctica hasta 1981 fue celebrar los Plenos unas veces en Estrasburgo y otras en Luxemburgo y las reuniones de las comisiones parlamentarias en Bruselas (por la cercanía con la gran mayoría de los servicios de la Comisión y del Consejo), obligando a una buena parte de sus servicios administrativos y lingüísticos (personas y medios) a desplazarse por ese triángulo turístico con un inmenso coste financiero. Dado el enfrentamiento judicial del Parlamento con Francia y Luxemburgo^15 , el problema de las sedes fue retomado por el Consejo Europeo en su reunión de Edimburgo en 1992 confirmando en sus aspectos básicos la autoorganización decidida por el PE y establecía con carácter definitivo las sedes acordadas en 1965 y adjudicaba nuevas sedes a las Instituciones y órganos. Las sucesivas reformas de los Tratados han confirmado y readaptado. Su base jurídica está en el artículo 341 TFUE y se desarrolla mediante un Protocolo anexo al TUE. Así pues, las sedes se distribuyen de la siguiente manera: — El Parlamento Europeo tiene su sede en Estrasburgo donde celebra las sesiones plenarias ordinarias (doce al año, incluida la presupuestaria); las adicionales o extraordinarias en Bruselas junto a las reuniones de Comisiones; la Secretaría General y sus servicios seguirán en Luxemburgo. — El Consejo se reúne en Luxemburgo tres meses al año (abril, junio y octubre); los restantes meses en Bruselas, donde se mantiene su sede. — La Comisión tiene su sede en Bruselas pero debe mantener ciertos servicios en Luxemburgo (Oficina de Estadísticas, de Publicaciones, de Informática, parte de los Servicios de Traducción, servicios de Euratom, etc.). — El Tribunal de Justicia tiene su sede en Luxemburgo; al crearse el Tribunal de Primera Instancia en 1988 (hoy denominado Tribunal General) también fijó su sede en Luxemburgo, así como el Tribunal de la Función Pública. — El Banco Europeo de Inversiones tiene su sede en Luxemburgo. — El Tribunal de Cuentas también se instaló en Luxemburgo desde su creación en 1977. — El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones tienen sus respectivas sedes en Bruselas. — El Banco Central Europeo tienen su sede en Fráncfort. — Europol y la Unidad de Drogas de Europol han sido ubicados, lógicamente, en La Haya; — La Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, en Angers. — La Agencia Europea de Seguridad Aérea, en Colonia. — La Agencia Europea de Medio Ambiente, en Copenhague. — La Agencia Europea para la Seguridad Alimentaria, en Bruselas. — La Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (FRONTEX), en Varsovia. — La Agencia Europea de Medicamentos, en Londres. — En España se han instalado la Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo (en Bilbao); la Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) y su sala de recursos (en Alicante); la Agencia Comunitaria de Control de Pesca (en Vigo). Hay, además, una larga lista de Agencias o Fundaciones u Observatorios que se encargan de la gestión técnica de asuntos o actividades de interés común.

La Unión Europea: Composición, Originalidad y Poderes, Resúmenes de Derecho Laboral Comunitario

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CAPÍTULO 7

EL SISTEMA INSTITUCIONAL

LA UNIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES: EVOLUCIÓN