¡Descarga Concepto de Derecho Administrativo: Regulación de la Administración Pública y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
I. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Es el sector del ordenamiento que regula a la Administración pública, el conjunto de reglas jurídicas que se ocupan de la Administración Pública. Todas las relaciones jurídicas en que es parte la Administración. Numerosas normas forman parte del Derecho Administrativo pues regulan distintos aspectos de la Administración pública. Pero también son de Derecho Administrativo numerosas leyes que, aunque afectan directamente a los sujetos privados y se ocupan de sus derechos y deberes, lo hacen en relación con la Administración pública y atribuyen a esta, potestades y deberes respecto a aquellos. El Derecho Administrativo tiene conceptos, principios, reglas generales e instrumentos propios así como un sentido general común y especifico que le confieren singularidad en el conjunto del ordenamiento y cierta unidad interna.
1. Equilibrio entre prerrogativas y limitaciones de la Administración La Administración ha de servir los intereses generales. Esta es su misión y existe para eso. Por tanto, el Derecho Administrativo debe aspirar a establecer un régimen jurídico de la Administración con el que pueda conseguir los intereses generales que tenga encomendados. Incluso que garantice que la Administración efectivamente los persiga con acierto y los realice sin desviaciones, sin que quienes actúan desde y por ella, tomen decisiones inadecuadas para tales intereses o busquen otros fines. Es esta aspiración la que justifica que este derecho tenga muchas reglas que dan a la Administración potestades, prerrogativas, privilegios… que no tienen los sujetos privados. Y es también la que justifica que tengan otras reglas que le imponen límites y controles a los que tampoco están sometidos los sujetos privados. Lo que se pretende con esas prerrogativas es que pueda realizar los intereses generales y lo que con sus superiores límites y controles se pretende es que verdaderamente emplee sus prerrogativas correctamente para la consecución de esos intereses generales y que no lo haga a costa de los derechos e intereses privados más allá de lo necesario. Puede decirse que aspira a una justa y ponderada armonía entre los intereses generales y los privados; entre la eficacia de la Administración y las garantías de los ciudadanos; entre la agilidad de la actuación administrativa y su sometimiento a rigideces y controles especiales. 2. Derecho administrativo general y especial Dentro del DA se puede distinguir una parte general y una parte especial, o diversas partes especiales. La parte general se ocupa de los conceptos, principios, norma e instituciones jurídicas aplicables de ordinario y normalmente a la generalidad de las actuaciones de la Administración. Se ocupa de su organización, de su sometimiento al Derecho y a los Tribunales, de sus privilegios y limitaciones comunes, de los caracteres genéricos de sus actos, de sus contratos, de su responsabilidad, de sus medios personales y materiales, de sus
relaciones ordinarias con otros sujetos… Viene formulado por ciertas leyes que se presentan como reguladoras en general de la Administración pero también está formado por conceptos, principios y reglas comunes que se inducen por abstracción de las distintas partes especiales. Las distintas partes especiales se ocupan de sectores concretos de la actividad administrativa. Son el Derecho Urbanístico, Derecho del Medio Ambiente… regulados por una o varias leyes a las que se les llama “leyes sectoriales ” porque se refieren a sectores concretos de la actividad administrativa. Y paralelamente puede hablarse de la Administración urbanística, sanitaria, educativa… con lo que simplemente se pretende aludir a una rama de la Administración especializada en ese sector de la actividad. Por lo común, todo lo que se considera parte general es de aplicación en las partes especiales, pero es usual que esas leyes sectoriales introduzcan añadidos más específicos y matizaciones o excepciones a las reglas generales del Derecho Administrativo. II. DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO ¿Siempre que esté presente la Administración será de aplicación el Derecho Administrativo? Nunca le es aplicable el Derecho Privado porque este es el que regula a los sujetos privados que son libres e iguales entre sí, y la Administración nunca es uno de esos sujetos. Puede decirse que nunca tiene sentido aplicar el Derecho Privado a la Administración y que el Derecho Administrativo, es aplicable siempre que esté presente la Administración. Muchas de las normas de Derecho Administrativo son distintas de las del Derecho Privado. Son normas de DA originales porque, o bien no hay en el derecho privado ninguna que regule lo mismo o bien la norma que regula ese mismo aspecto lo hace de forma distinta. Pero también puede suceder que las normas de Derecho Administrativo sean relativamente parecidas a las de Derecho Privado o idénticas. Hasta es posible que el Derecho Administrativo se remita expresamente a las normas de Derecho Privado, incluso invocando su fuente formal. Dependerá de que se consideren adecuadas para la Administración. Pero aunque ocurra esto, estas normas se aplicaran a la Administración como Derecho Administrativo y en un contexto y un conjunto jurídico diferente. Aunque la autonomía del Derecho Administrativo es constante, la originalidad o particularidad de sus reglas es variable. Por tanto, todas las reglas aplicables a la Administración, originales o no, forman parte del régimen jurídico de la Administración.
1. Sobre las lagunas de las normas de DA Ante la inexistencia de una norma específica de Derecho Administrativo para regular algún aspecto de la vida administrativa habrá propiamente una laguna que deberá colmarse deduciendo la solución del conjunto del Derecho Administrativo hasta construir una nueva regla, que será también una regla de Derecho Administrativo. La laguna de las normas de Derecho Administrativo no se resuelve sin más aplicando las normas de otras ramas del Derecho; y que la regla que se invente, aunque eventualmente sea
1. La pluralidad de administraciones en el conjunto de entes públicos Realmente hay una pluralidad de Administraciones públicas, cada una de ellas con personalidad jurídica propia y con algún grado de autonomía respecto a las demás. Cada una de las Administraciones públicas es una persona jurídica, por tanto, centro de imputación de poderes, deberes, obligaciones y sujeto de relaciones jurídicas. Podríamos decir que el Derecho Administrativo es el sector del ordenamiento que regula a esas personas jurídicas que llamamos Administraciones públicas. Pero hay otros entes públicos que no son Administraciones públicas, al menos no para nuestro derecho. A ese conjunto heterogéneo se puede aludir genéricamente como “sector publico”, como hacen varias leyes. Pero además de que el concepto del sector público no tiene contornos precisos, no todos los entes del sector público son Administraciones. Los entes públicos a que reconozcamos naturaleza de Administraciones predicaremos su sometimiento general al Derecho Administrativo; y de los que neguemos su carácter de Administraciones, negaremos también su sometimiento al Derecho Administrativo, salvo en sus relaciones con una verdadera Administración. 2. Entes públicos territoriales. Las Administraciones Territoriales Son entes territoriales del Estado, las CCAA y los entes locales. Se suma las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Las Administraciones Territoriales son las de estos tres géneros de entes territoriales: la Administración del Estado, la de las CCAA y las Administraciones locales (más Ceuta y Melilla). Son las piezas estructurales de todo el conjunto de Administraciones públicas. Son las primeras sometidas al Derecho Administrativo. La Administración del Estado es una persona jurídica única. Dentro de ella hay órganos sin personalidad jurídica. Después están las Administraciones de cada una de las 17 CCAA. La Administración de cada comunidad es una persona jurídica. Dentro de ella hay órganos sin personalidad jurídica. En tercer lugar están las Administraciones de los entes locales. Son el municipio, la provincia, la isla en los archipiélagos balear y canario. Cada uno de los municipios y cada Provincia es una persona jurídica aunque dentro de ella hay distintos órganos: la alcaldía o presidencia, el pleno… 3. Entes públicos no territoriales. Institucionales y corporativos El resto de entes públicos no son territoriales, lo que expresa su inferioridad respecto a los territoriales. Pueden ser considerados en general entes secundarios o auxiliares de los entes territoriales y tienen solo fines concretos que específicamente se les atribuyen y que no pueden ampliar por su cuenta (principio de especialidad ). Aunque todos ellos tienen personalidad jurídica propia y algún grado de autonomía, tienen también una conexión con una Administración territorial que tienen estas entre sí.
Hay que aludir una distinción, dentro de los entes públicos entre instituciones y corporaciones, que es paralela a la que se establece en Derecho privado entre fundaciones y asociaciones.
4. Entes públicos institucionales: con personificación de Derecho Público (Administraciones) y de Derecho Privado (sin naturaleza de admn.) Se crean y existen para realizar una concreta actividad, que en principio es de la respectiva Administración territorial y que seguirá siendo responsabilidad última de esta. No obstante, algunos de ellos no se pueden crear por la simple voluntad de una Administración territorial, sino que es necesaria una ley. En cualquier caso, puede hablarse de una Administración matriz, que será una Administración Territorial, y del ente institucional que será un ente filiar de aquella. Hay entes institucionales estatales, autonómicos o locales según su Administración matriz sea la Administración del Estado o una Administración autonómica o una Administración local. Puede afirmarse que se consideran Administraciones los entes institucionales creados y personificados conforme a Derecho público y esos son, los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales. Los que quedan fuera de ese concepto de Administración pública son los entes institucionales creados y personificados conforme a Derecho privado, o sea, iguales que los que pueden crear los sujetos privados. Primero, las fundaciones creadas por una Administración iguales a las constituidas por voluntad de los particulares. Segundo, las sociedades mercantiles creadas por una o varias administraciones igual que las pueden constituir los sujetos privados. Ni unas ni otras son Administraciones públicas, ni están sometidas al derecho administrativo, salvo en sus relaciones con su administración matiz. 5. Corporaciones de Derecho Público de base sectorial: No son Administraciones públicas Entre las corporaciones de Derecho público no territoriales están los Colegios Profesionales y las Cámaras de Comercio. También las Cofradías de Pescadores, los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen, las Juntas de Compensación Urbanística, la ONCE. A todas ellas se suele aludir como corporaciones de base sectorial porque no incluyen a toda la población de un territorio, sino a un grupo humano delimitado por otros factores. Son de Derecho público porque su creación, su configuración esencial, su organización, la determinación de sus fines o su extinción es decisión de los poderes públicos, del mismo Estado. En ello se diferencian de los entes asociativos de Derecho privado que existen por la voluntad de los sujetos que la crean y existen para los fines que éstos decidan libremente. Por el contrario, la voluntad de los miembros de las corporaciones de Derecho público no la crea ni la configura en sus rasgos esenciales ni la extingue. Una vez que exista la Corporación será la voluntad de sus miembros, la que determine la del ente; pero esa voluntad no es la que constituye ni la que configura lo esencial del ente. Pero no son Administraciones públicas, son entes públicos, incluso poderes públicos, hasta sirven como instrumentos a las Administraciones públicas; pero no lo son. Por ello, no se rigen
Pero nada dice ese artículo sobre lo que sean ni cuales sean esos intereses generales ni de los que queden confiados a la Administración constituyéndose en los fines de su actividad. Si por intereses públicos entendemos aquellos intereses generales que han sido confiados a los poderes públicos, o concretamente a la Administración, este precepto no precisa cuales sean los intereses generales ni menos aun cuales los que se convierten en públicos y deben ser servidos por la Administración. Además, ni todos los intereses generales incumben a la Administración ni ésta tiene el monopolio de su persecución. Eso de los intereses generales es un concepto vago, un concepto comodín. Y lo mismo sucede con el de intereses públicos. Es el ordenamiento el que define los intereses generales y el que decide los que encomienda a la Administración, los que se convierten en los fines de la actividad administrativa. Así que los intereses generales pueden albergar aspiraciones y fines muy distintos y cambian según épocas y lugares. VI. LOS MODOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA La teoría ha establecido unas clasificaciones sobre los distintos modos con que la administración los persigue. De entre ellas es especialmente orientativa, útil y arraigada en la doctrina española la que distingue actividad de limitación, actividad de fomento, actividad de servicio público y actividad puramente empresarial de la administración. En los dos primeros modos de actividad, la Administración persigue los intereses generales orientando la actividad de los particulares en la realización de actividades privadas. En la actividad de limitación lo hace imperativamente, estableciendo la forma en que obligatoriamente han de proceder los particulares: lo que pueden o no hacer o deben, o como deben hacerlo. También reaccionando coactivamente en caso de incumplimiento. Esta actividad se puede definir como aquella en la que la Administración impone restricciones, deberes o de cualquier forma ordena obligatoriamente las conductas privadas con el fin de garantizar algún interés público. El núcleo de la actividad consiste en el ejercicio de autoridad. Se canaliza mediante la reglamentación de actividades privadas, las ordenes, los controles y similares. En la actividad de fomento la Administración orienta el comportamiento de los particulares por métodos persuasivos. No les impone deberes respaldados con la coacción. Simplemente establece algunas ventajas para quien actúe de determinada forma que se considera conveniente para el interés general. Aquí se presenta la Administración de forma más amable que con la actividad de limitación, más respetuosa con la libertad privada. Los otros dos, parecen formas de intervención más suaves que la actividad de limitación puesto que la Administración presenta afablemente como prestadora de bienes y servicios y no como un poder que directamente restringe la libertad. Pero desde otro punto de vista, a diferencia de la limitación y del fomento, ya no se trata solo de encauzar la actividad privada, sino que la Administración asume el protagonismo en la realización de actividades para satisfacer el interés general de modo que aumenta su tamaño y su poder para sustituir o completar la actividad privada.
Por actividad de servicio público entendemos aquella por la que la Administración suministra prestaciones a los ciudadanos a favor de ellos y para garantizar la satisfacción de sus necesidades. La Administración actúa en beneficio de los ciudadanos aunque por razones de interés general, consistente en satisfacer ciertas necesidades del individuo. En la actividad puramente empresarial de la Administración, esta realiza actividades industriales, comerciales… ofertando bienes o servicios en el mercado para la gestión de su propio patrimonio o por alguna razón de interés general distinta de garantizar a los particulares una prestación. VII. DESCRIPCION DE LA EVOLUCION DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
1. La relativamente reducida actividad administrativa en el Estado Liberal Es la misión que le atribuía el liberalismo. El liberalismo tendía a reducir el poder político para garantizar los derechos de los ciudadanos y permitir el libre y espontaneo funcionamiento de la sociedad; así seria como se conseguiría el bienestar y hasta la felicidad. El mercado con su famosa mano invisible. Al estado le correspondía fijar las reglas de juego y establecer Tribunales para que impongan con fuerza esas reglas. En ese esquema, en el que se encuentran un claro papel el Poder Legislativo y el Judicial, lo tendrían casi marginal el Poder Ejecutivo y su Administración. Pero las cosas nunca fueron así. Porque ese liberalismo no se llevo a la práctica del todo y porque la misma teoría liberal exigía otras actuaciones estatales, que como no podían ser desarrolladas por el Legislativo ni el Judicial, recaían sobre el Ejecutivo y sobre la Administración, a la que confería un importante papel. Además de la defensa exterior, con la aparición de ejércitos estables y todo el aparato administrativo que ello supuso, el liberalismo le atribuía el mantenimiento del orden público en el interior para posibilitar el libre desarrollo de las fuerzas sociales. También aceptaba la teoría liberal que el Estado asumiera la realización de las grandes obras de infraestructuras. Por otra parte, la Administración decimonónica desarrollo y conservo otras actividades. Por lo pronto se conservaron propiedades públicas, salvadas de la desamortización y sobre las que la Administración realizaba importantes actividades para su gestión y explotación. Y algo parecido sucedió con algunos monopolios fiscales como el tabaco. Además se asumieron servicios sociales, como la beneficiencia y la instrucción. Incluso el estado liberal conservo lo que podríamos considerar servicios públicos económicos, como el de correos. La aparición del ferrocarril ofreció un nuevo terreno a la intervención administrativa de este género. 2. La expansión de la actividad administrativa. El Estado Social Con el tiempo, esa actividad administrativa aumento intensamente.
Paralelamente, calo en la conciencia social la convicción de la ineficiencia de la Administración. Empieza a extenderse la idea de que esa misma Administración y el Estado Social hacen que el sistema económico en su conjunto sea ineficiente. La globalización de la economía hace más peligrosas e inasumibles esas ineficiencias. Por unos y otros factores, lo cierto es que se han venido produciendo cambios jurídicos que afectan a las Administraciones, a su posición en la sociedad y que reducen su actividad. Muchos de esos cambios nos han venido impuestos por la UE, no solo por nuestra integración en el euro, aunque ello acentúa su influencia sobre nosotros. Pero puede afirmarse que el Derecho europeo solo ha sido el vehículo formal que ha concretado las formas y los ritmos de unos cambios que obedecen a causas más generales y profundas. Lo primero que se vio afectado fue la actividad empresarial de la Administración. Buena parte de las empresas públicas cayeron en el altar de la competencia que desde el principio erigieron las instituciones europeas. Los segundos en caer fueron la mayoría de los servicios públicos de carácter económico. De este proceso quedaban al margen los servicios públicos no económicos, es decir, los sociales. Poco a poco también se ha visto afectada la actividad administrativa de limitación. Se habla de “desregulación” o de “simplificación administrativa”. Se tiende a aligerar la actividad administrativa de limitación. Paralelamente se ha ido abriendo paso a un fenómeno más extraño por lo que los particulares han sustituido parcialmente o colaboran en la actividad administrativa de limitación, con lo que, también aquí se reduce la actividad de la Administración. En este proceso también está la reforma de 2011 que dio nueva redacción al artículo 135 CE y que ahora proclama el principio de estabilidad presupuestaria y limita el déficit público y el endeudamiento de las Administraciones. Tenemos ya datos suficientes para poner de manifiesto la tendencia a reducir la actividad administrativa. Pero no es fácil saber cuál es el verdadero sentido de los hasta ahora hecho ni de los derroteros que esta evolución tomara en el futuro: si se trata de demoler el Estado Social o de salvarlo reformándolo, o sea, de mantener el estado social con sus mismos fines y valores, pero con otros modos de actuar y otra estrategia; si lo que resultara de todo esto es un nuevo modelo o el mismo con retoques o la vuelta al pasado. Tampoco de cómo marcara el desarrollo de la actividad administrativa, y del mismo Derecho Administrativo que ha forjado su carácter y rasgos esenciales en épocas anteriores y que quizá este marcado por circunstancias, aspiraciones, necesidades, valores y postulados ideológicos que acaso no subsisten, aunque nuestra Constitución aun no lo refleje.
