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LECCION 1. El derecho administrativo: concepto y características: sus bases constitucionales CONCEPTO El derecho administrativo es importante a efectos didácticos y profesionales. Es una etiqueta formal, útil que nos toca estudiar. Pero al final la fuente formal del derecho es el BOE en España, y ahí las normas se publican sin etiqueta. Estas etiquetas son producto de una convención no escrita por los operadores jurídicos de origen heterogéneo. El derecho administrativo tiene 200 años de historia. España es un país muy burocrático, de administración pública por su historia y cultura. Podemos decir que el derecho administrativo son las reglas propias del desempeño de las administraciones públicas. El derecho administrativo es la rama del ordenamiento jurídico que regula la organización, el funcionamiento, y las actividades de las administraciones públicas en sus relaciones internas pero también con los ciudadanos. El derecho administrativo ocasionalmente también se aplica por parte de sujetos particulares. Las AAPP no aplican solo el derecho administrativo, el ‘’Derecho estatutario’’, su derecho personal, sino que utilizan el Derecho Común (el derecho laboral, mercantil, civil…) tb para funcionar. Importa saber etiquetar una norma como derecho administrativo o no xq ese problema q tienes como ciudadano frente a la Administración lo podrás llevar a conocimiento de un juez especializado competente o a otro. Respecto a la parcelación del derecho administrativo, este sigue a las administraciones públicas. Los romanos también distinguían entre: el derecho público (poder oficial) el derecho privado (relaciones entre iguales jurídicos). Los sujetos importantes son los sujetos operantes (a quien se dirige el derecho). El derecho público fundamentalmente se dirige al gobierno. Y en el derecho privado tenemos dos sujetos cuyas relaciones mutuas son objeto de regulación Businesses (empresas) y Citizens (ciudadanos). Circulo de pizarra El derecho público a su vez se puede subdividir en dos sistemas:
- derecho constitucional: serie de normas que engloba el gobierno haciendo política, estableciendo relaciones políticas de representación ciudadana y de dirección, de estrategia de la gestión de los asuntos públicos (las altas cuestiones de organización social).
- la administración pública: se encarga de la cuestión de los asuntos públicos en el día a día. Para ello usa reglas que produce el legislador y produce reglas ella misma para aplicar las normas del legislador, y a esto lo llamamos derecho administrativo. El derecho administrativo es el derecho de la gestión de los asuntos públicos por parte de unas entidades. La Administración Pública es una categoría ideal, recurso retórico, es inexistente en la realidad práctica. En la realidad hay muchas administraciones públicas, se crean y se destruyen casi
semanalmente aunque hay algunas que permanecen (administración general del estado, 1834). Frente a las administraciones públicas (ayuntamientos, administración general del estado compuesta por ministerios), hay unos entes que son más difíciles de identificar que están entre lo público y lo privado que es la expresión de la multiformidad del poder público que toma distintas formas adaptándose a las necesidades sociales, a las tendencias del marketing por ejemplo: las agencias públicas (creación 2006, dejaron de existir 2012, se plantea su nueva implantación 2020). Las tendencias del marketing político institucional influyen en la recreación del mapa administrativo. El derecho administrativo no tiene ningún código, hay que leerse todas las leyes del BOE por el marketing jurídico. Hay derecho administrativo donde hay regulación de una administración pública. Donde hay una administración pública se aplicará el derecho administrativo. Es un derecho estatutario es el derecho personal de las administraciones públicas que está compuesto por una lista de leyes, por ejemplo, si eres trabajador te regirás por el estatuto de trabajadores, si formas parte de una administración pública te regirás por el derecho administrativo. Organización es la composición interna, son personas jurídicas formadas por diversos órganos especializados en materias concretas y se interrelacionan entre sí (la comunicación, la jerarquía). EJ: La Caja Rural regulada por el derecho mercantil porque es una cooperativa de crédito. Por tanto, Ley de cooperativas de crédito. Tienen que tener derecho que regule su organización. Funcionamiento: hay que entenderlo en términos abstractos , lo que interesa es qué medios emplean las administraciones para llevar a cabo una determinada operación (la escolarización, la vacunación masiva, la vigilancia ambiental…). Las normas de derecho administrativo que regulan el funcionamiento de la administración en términos abstractos son las que se ocupan cómo se toman las decisiones. Luego cada órgano como llega a producir la decisión y como la ejecuta. Lo hace x si mismo con el recurso al sector privado. EJ: hay una reunión en Madrid a escala a nacional sobre si se va a prohibir la caza del lobo. Hay unas CCAA q son las competentes para estas cuestiones y bajo la coordinación ministerial expresan su orientación de política medioambiental. En algunas CCAA su criterio es sólido y compartido pero en otras CCAA por la integración heterogénea de las administraciones públicas (la administración pública de Aragón está integrada por distintos partidos políticos) se plantean conflictos. Los titulares de las administraciones públicas tienen obediencia administrativa (la presidencia del gobierno de Aragón) pero luego tienen obediencias internas políticas. El presidente el bloque hegemónico del gobierno dice que se cace el lobo pero justo el titular de la unidad competente en materia de cazar lobos piensa que se debe prohibir la caza. El titular competente va a Madrid a representar la administración aragonesa pero expresa lo que dice su partido político que no es la postura del gobierno. Surge polémica. La decisión ya está tomada y consolidada en una norma. Esto es un problema típico. Donde hay una administración pública se aplicará el derecho administrativo. El derecho administrativo es un derecho estatutario, el derecho personal de las administraciones públicas
energía, comercio, hidrocarburos, telecomunicaciones, turismo, agricultura), bienes públicos (aguas, montes, minas, costas, etc.). En la parte general de la organización del funcionamiento común de las AAPP, tenemos que ver el sector general compuesto por las leyes (39 y 40 de 2015) y el específico de las administraciones locales (por cuestiones históricas). El Estatuto básico de 2007 regula el empleado público. Las administraciones publicas como elemento del mercado, dinero público k se emplea para diseñar servicios (ley de contratos de sector publico, 2017). Las patologías en la actuación administrativa se remedian por un sistema dual primero en sede de la propia administración, y luego control judicial. El derecho administrativo general seria todo lo de esta tarta menos lo sectorial. 1998 /2015 (en realidad 2007). En cuanto al poder judicial, aquí encontraríamos la jurisdicción contencioso- administrativa. El derecho administrativo general engloba la organización y funcionamiento de las AAPP, el empleo público, los contratos públicos, y la jurisdicción contenciosa administrativa. Objeto: las leyes administrativas Son las leyes que regulan la Administración Pública (concepto abstracto), en realidad administraciones públicas. Las regulan en cuanto a cómo:
- se componen
- se integran
- funcionan
- trabajan
- adoptan decisiones
- interactúan con la sociedad y tb las leyes administrativas regulan a las administraciones publicas en el qué hacen concretamente con la educación, la sanidad, la biotecnológica etc… Por tanto, distinguimos la parte general (organización y funcionamiento abstracto transversal para cualquiera ámbito de decisión o de intervención) de la parte especial a la q dedicamos la presencia del gobierno en la sociedad y la economía. Legislación administrativa convenio europeo de derechos humanos, TUE y TFUE, ley de estabilidad financiera ejercen influencia en el derecho administrativo español. EL convenio europeo de derechos humanos (texto de derecho internacional público) es ajeno a cualquier institución española. Lorenzo Martin-Retortillo el abuelo académico, profesor de derecho administrativo, político de la transición introdujo el art 10 CE la gran pasarela para conectar el ordenamiento jurídico español con el derecho europeo más avanzado. Es una pasarela entre el derecho de protección de las garantías y derechos de los particulares, y el derecho europeo más tutelar que existe. Es un respaldo (Tribunal de Estrasburgo). La capacidad de saltar la frontera española y poder ir al Tribunal Estrasburgo de protección de derechos humanos, es gracias a Lorenzo Martin- Retortillo.
Por tanto, el derecho administrativo español esta conectado con el sistema europeo de protección de los ddhh (con el derecho internacional) por esa via del art 10, y con el derecho de la UE. La simplificación administrativa en España se hace copiando derecho de la UE europea (la directiva de servicios). El derecho administrativo español está influenciado por el derecho de la UE (directamente es). Constitución (CE 78) son normas de derecho administrativo (artículos concretos, parcelas) & LOTC es derecho administrativo porque se recogen mecanismo de articulación y de resolución de conflictos entre administraciones publicas (conflictos de competencia entre aapp) & Estatutos de Autonomía (EAAr 2007) es derecho administrativo por el capitulo en el que el estatuto recoge las competencias de la CA (art 71 y ss). Porque una regla fundamental del derecho administrativo es que el gobierno actúa donde la ley se lo indica, fuera d indicación legal no cabe actuación gubernamental. El gobierno debe abstenerse si no hay previsión legal. Es el principio de vinculación positiva de la administración a la ley , si no hay una norma legal que reconoce competencias materiales y funcionales, el gobierno debe abstenerse. La CA es la dueña administrativamente, competencialmente. Son las grandes administraciones españolas, en territorio leal a la unión española. Estamos casi en un estado federal.
- & LO 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE) : Consejo de estado es un ente que ejercer una función administrativa importante la función consultiva, obligatoriamente por ley en ocasiones, concretamente es obligatorio que emita dictámenes en dos casos: revisión de oficio (cuando la administración ha tomado una decisión y la quiere revertir) y en los casos gordos de responsabilidad patrimonial de la administración (los daños a particulares x causa de la actividad administrativa) cuando la cuantía sea superior a 50.000 euros.
- & LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LTCu) (Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, LGP; LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, LOEP): Órgano constitucional , fiscalizador de cuestiones presupuestarias, hace poco se le han visto competencias para responsabilidad contable (que pague la cuenta de su bolsillo sin mediar delito, responsabilidad de exigencia administrativa), es una norma del derecho financiero pero tb derecho administrativo porque tiene q ver con aapp empleados públicos procedimiento de exigencia de pago. Mecanismo de respuesta ante la corrupción. (Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, LGP; LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, LOEP) el pasaje en el q el derecho financiero se convierte en derecho administrativo es la identificación del sector público y dentro de este, la categorización de los entes que lo integran: hay un art q dice cuales son las administraciones publicas y como se estructuran entre si. Hay otro pasaje que regula el sistema de control financiero, sistema d control del empleo de los fondos públicos q se basa en
*Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) & Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGob) Las leyes 39 y 40/2015, son leyes generales aplicables a todas las administraciones públicas. Las hay de distintos niveles territoriales (distintos intereses). Una cosa es la administración del estado, otra distinta la de la CA, otra del municipio, y sin embargo las tres a pesar d tener legislación propia aplicable a cada una de ella sobre su organización y su funcionamiento, tienen un sustrato común de legislación aplicable con carácter básico para todas: son las 39 y 40. Pero, la administración general del estado, en su caso (la de dirección política: el gobierno), se regula por la ley 40/2015 y Ley 50/1997 del gobierno. La ley que regula con carácter privativo, exclusivo la administración del estado (la ley 40/2015 para la administración), para el gobierno que es la capa superior de la administración y que ejerce funciones administrativas es la ley del gobierno. La ley 40/2015 hay contenido general para todas las app pero a la vez tb tiene para una sola porque se acude a las disposiciones adicionales donde se dice tiene carácter básico tales artículos…, serán de aplicación exclusiva a la administración general del estado tales artículos… aplicación multinivel: el nivel básico y especifico mezclados. La ley del gobierno rige para el gobierno del estado. Habrá un equivalente para el gobierno de cada comunidad autónoma (no en ámbito local) Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) se remonta al año 85 (de la transición a la democracia). Ley que trae causa de la legislación local del franquismo (53-55). Esta a su vez trae causa de la legislación de la dictadura de primo de rivera ( el estatuto municipal 24, estatuto provincial 25) que a su vez fue causa de los ayuntamientos de la restauración. La ley regula los servicios públicos municipales. Se emplea terminología del s.19 esta ley ha obtenido mejoras posteriores 92, 99, 2013. Cumple la misma función de disciplinar con carácter básico la ley básica del nivel local, k las 39 y 40. A su vez es la ley especifica aplicable privativa exclusiva para las administraciones locales (un poco como la ley del gobierno) la ley propia de las administraciones locales pero tb es la ley básica de las administraciones locales. Cumple una doble función. Es básica xq hay muchas aapp en sentido abstracto, y la ley 7/85 tiene la base común de todas ellas. Pero a su vez especifica de todas ellas frente a las demás, es decir entidades locales tienen su legislación propia por distinción de la ley del gobierno para el estado o la ley de la administración para la CA d Aragón. & Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (LALA) & Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón
Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) fundamental. Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) ley que regula las compras públicas de bienes y servicios, cómo las administraciones se abastecen en el mercado. Muy intensa. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJ) en realidad dcho procesal pero es dcho procesal administrativo. El dcho administrativo es UN DERECHO PRODUCTO DE LA DIVISION DE LOS PODERES. Es un derecho contemporáneo. Una de las grandes construcciones teóricas de la Revolución francesa es la división de poderes: el estado como una suma de poderes divididos que se interrelacionan entre ellos y son el legislativo, el ejecutivo y el judicial. En el momento que se reconoce la presencia de un poder ejecutivo (gobierno), surge el derecho administrativo. Este es el derecho d la administración pública. Cuando nos insertan en el esquema institucional publico una todopoderosa omnipresente administración, tenemos una rama jurídica propia. En España, el gobierno es el poder más importante y si hay una serie d normas jurídicas q regulan el gobierno, estas serán muy importantes también. El gobierno dirige la Administración (97CE). Los principios inspiradores del dcho administrativo son contrarios a los de civil (igualdad jurídica de sujetos) Dcho adminstrativonivelar la desigualdad, equilibrio entre poder y garantías. Es el sujeto político el poder más importante. El PIB de España es 1 billon de euros. El gasto público español, todos los poderes públicos (legislativo, ejecutivo, judicial, estatal, autonómicos y locales) todo lo k inyectan en el mercado son 580 mil millones de euros. Las cifras confirma q el poder q mas pesa es el ejecutivo, el gasto judicial es de 1.800 millones, legislativo 63 mil millones… 578 mil millones de euros que el poder ejecutivo importa. Hay problemas de dcho administrativo relacionados con la interacción de los poderes legislativos. No solo hay un poder legislativo, hay dos: a nivel estatal y autonómico, entonces hay problemas de articulación. En cuanto a poder judicial, es independiente y único en España. Tb hay problemas relativos a la organización judicial o a la dinámica de los procesos de la justicia que tienen que ver con la administración. El dcho admins se centra en la dirección de la administración y en la gestión de la administración. RDley 36/2020 decreto ley de perte (los fondos europeos para reparar los destrozos de la pandemia). Es una preocupación del dcho administrativo porque todo lo que se esta ventilando en el discurso es qué administración es la competente: el estado, las CCAA, en cogobernanza los ayuntamientos? Medios?: contratos, subvenciones? Con procedimiento administrativo, finalistas, condicionadas, vigiladas con intervención? En este decreto ley se plantea un torpedo del derecho administrativo clásico porq este es control, procedimiento
UN DERECHO CON BASES CONSTITUCIONALES
Dentro de la CE, los preceptos que hacen alusiones concretas y directas o al dcho administrativo o a las instituciones propias del peso administrativo. Art 1 CE: configuración del estado.
- España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Art 2 CE: contrapone los conceptos de soberanía y autonomía. Justifica la existencia de planos ejecutivos separados. Otorga competencias, poder de decisión y gasto publico. En España las administración autonómicas son muy distintas d la estatal tienen mucho poder, muchas competencias, muchos ámbitos materiales en lo q ejercer competencias. Art 9.3 CE: Publicidad de normas, interdicción de arbitrariedad Las normas jurídicas tienen que estar publicadas, es importante porque la administración esta articulando decisiones con inteligencia artificial. Conocemos herramientas administrativas de gestión automatizadas tb para sancionar. El gran debate es q estos algoritmos los programas informáticos son normas jurídicas porq si lo son deben ser publicadas, y no hay ninguna ley que obliga a que los algoritmos estén publicados estos tiene q ser publicados para saber si hay sesgos de diseño de origen racial estatus económico, genero, si hay fallos. Tiene q estar publicado para ver que no hay ningún sesgo discriminatorio. Se prohíbe la arbitrariedad d los poderes públicos en la segunda parte del art 9.3. Respecto al dcho administrativo se manifiesta en el art 35 d la ley 39/2015. Es aplicable directamente ante jueces y tribunales, la administracion ya que están vinculados a la ley y el derecho (la consti es ley y derecho). Me puedo cargar una medida decisoria, reglamentaria e incluso legislativa ante los tribunales ordinarios. Si estas en un pleito ordinario puedes ir al TC en via jurisdiccional poco a poco recurso de amparo, en principio no, pero si hay posibilidad, o a través de otro mecanismo, cuestión de inconstitucionalidad. Arbitrario=// razonable, fundamentado Las decisiones del legislativo pueden ser controladas por la racionalidad en la ley, la actividad de la administración (medidas restrictivas por la pandemia) debe justificarse, (el cierre de bares). La admins publica debe justificar el cierre de la hostelería xq en los tribunales están invocando el art 9.3. Art 10.1CE: vinculación al derecho internacional de los DDHH. Lorenzo Retortillo. EJ: Pablo Hasel. Lo que diga el TEDH obligará a la justicia española. Art 25 CE: legalidad sancionadora. Se refiere al principio de legalidad, tipicidad de las infracciones y sanciones, no retroactividad de la normativa sancionadora. El derecho administrativo sancionador, la regulación del poder punitivo de la administración contra los ilícitos ordinarios (no penales) es dogmáticamente menor que el derecho penal pero económicamente puede ser mayor Sanciones administrativas de hasta 10 millones de euros.
Todas las leyes q van saliendo (ley trans) tienen un capitulo de infracciones y sanciones administrativas. Todos los principios del derecho penal tienen su proyección sobre el derecho sancionador (25 CE). Art 97CE: Gobierno y/o Administración estrato directivo y otro estrato ejecutivo. Una capa fina pero intensa (gobierno dirige la política interior, exterior…) otra extensa y más liviana (administración ejecuta los actos de dirección política). Pero luego en la legislación administrativa, uno y otro estrato (gob y administracion) se consideran igualmente sometidos a las reglas de funcionamiento del derecho administrativo, a las leyes 39 y 40/2015. Porque están unificados a través del art 2 LJ (Ley Jurisdiccional) que es la vacuna contra el totalitarismo dice que los actos del gobierno son fiscalizables judicialmente. Y si el gobierno intentara escudarse en que son decisiones políticas, lo veta. Están tb sometidos al control judicial. Le pasaremos el filtro del 9.3. Cambio climaticoinacción del gobierno. Tratado internacional sobre esto. Fue denunciado por no haber hecho nada. TS. Tiene q defenderse judicialmente. Con el 97 y el 106 control judicial, responsabilidad patrimonial. No se crea una casta impune, inmune al control judiciales controlable por la ciudadanía. Art 103 CE fundamental: principios de actuación de las AAPP, se resumen en lo q la UE recoge en los derechos fundamentalesbuena administración. Eficencia, coordinación, colaboración, etc… Art 105 CE: exigencia de procedimiento. Las aapp tiene q actuar a través de un procedimiento siempre (pesados o ligeros, siempre por escrito solo verbal cuando catástrofes my excepcional) Participación ciudadana: todas las administraciones tiene un plan de participación ciudadana. Para que el público participe en la toma de decisiones. Para que la administración publica española no sea autoritaria. Los lobbys tiene su chance, que el empresario moja su churro en las decisiones de poder… Art 47 y 67 ss de la ley 39/2015, tiene que haber transparencia en procedimientos administrativos, si no hay una interlocución, la decisión individual administrativa es ilegal. El art 106 CE: control judicial, responsabilidad patrimonial la clave de bóveda del dcho administrativo. El más importante: habilitación al pode judicial pa verificar q todo lo k haga la administración sea legal. Los tribunales son los encargados de controlar. Ahora tenemos juzgados unipersonales. Todo es susceptible de control judicial. Control judicial pleno de la administración. La clausula de garantía patrimonial, de la Responsabilidad patrimonial, (ley 40/2015) se nos informa q una administración actuando incluso correctamente, si causa daños a los particulares puede tener la obligación de indemnizarlos. Hay que conectarlo tb con el art 24 CE que recoge la tutela judicial efectiva. Articulan el sistema judicial español en lo que concierne al control de los actos del gobierno.
civil. Si tiene un problema de dcho administrativo, hay que agotar todas las posibles formas del dcho administrativo. STS 22 de enero de 2020.
- Nacional pero “europeizado” e internacionalizado
- Asistemático y diacrónico (muchas normas de diversa procedencia
temporal y diverso rango jerárquico y colocación competencial)
- Territorializado (a escala autonómica y local)
Sometimiento de las AAPP al Derecho: principio de legalidad Las AAPP están plenamente sometidas a la Ley y al Derecho. Las AAPP del gobierno tienen más poder jurídico que un sujeto de la calle (le puede exigir impuestos) tienen más herramientas (potestades publicas), por eso los ciudadanos tenemos q tener herramientas de defensa (garantías). El dcho administrativo consiste en lograr un equilibrio entre los superpoderes de la administración y las garantías de defensa del ciudadano. Este principio de legalidad tiene diversas manifestaciones: Las AAPP deben actuar allí donde las normas les habilitan (vinculación positiva), limitándose a aplicarlas (103 CE). Deben actuar siguiendo el procedimiento establecido (105 CE) excepto catástrofes. Su actuación esta sometida al control judicial (106.1CE) a través de una jurisdicción especial (la contencioso-administrativa, regulada en la LJ98) son jueces ordinarios: concreción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (24 CE). Responden de los daños económico/ patrimoniales causados a los particulares (106.2) con más amplitud que en el ámbito civil. 2.FUENTES DEL DERECHO EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO: O SEA, EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Es transversal a cualquier otra rama de derecho. Hay decretos legislativos en ramas del derecho que no son administrativo (civiles, penales, laborales…). Las particularidades del sistema de fuentes contemplado desde el dcho administrativo apelan a todo el ordenamiento. La técnica esta depurado por los administrativistas. Principio de legalidad (reforzado: “vinculación positiva” de la AP al Derecho) 103 CE: las AAPP actúan siempre con sometimiento pleno a la Ley y al ordenamiento jurídico actuación admva. sólo en ejercicio de competencias legalmente atribuidas (140, 141 LRJSP) actuación admva.
solo a través del procedimiento establecido (105.c CE) invalidez de actos admvos. contrarios al ordenamiento jurídico (47, 48 LPACAP) control judicial pleno de la actuación admva. ( y 106. CE, 2 LJ) responsabilidad -patrimonial- por la actuación admva. ilegal (106.2 CE, 32 ss. LRJSP) 2 figuras: decreto legislativo y los reglamentos Frente a las leyes, los reglamentos sí que están calculados. El derecho español esta cada vez mas europizado:
- leyes españolas son transposiciones de las directivas europeas
- Los usuarios del Dl han torcido el significado de la palabra afectar para
resultados prácticos. Lo que dice la constitución está todavia asentado sobre bases móviles.
- El ejemplo del decreto ley inocuo aunque importante porque supone la negación
de los principios del derecho administrativo español, es el Decreto-Ley estatal 36/2020 de 30 de diciembre, de medidas urgentes para la modernización de la AP y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
- El ejemplo del decreto-ley autonómico no inocuo probablemente
inconstitucional el decreto- ley aragonés 7/2020, de 19 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se establece el régimen jurídico de alerta sanitaria para el control de la pandemia COVID-19 en Aragón (afecta a los derechos y libertades ciudadanas, tendría que ser una ley orgánica). El Decreto legislativo Figura normativa más antigua y más inocua que el decreto-ley. Tiene menos capacidad de dañar al OJ y por tanto a los derechos y libertades ciudadanas porque sirve para dotar al OJ seguridad jurídica y claridad. Y a esto se le llama legislación delegada recepticia. El legislador delega al gobierno la posibilidad de dictar normas con rango de ley que cuando son publicadas son asumidas por el legislador como propias (recepticias). 2 tipos de decretos legislativos:
- Ley de bases: “ texto articulado ” Ej. RDlgs 339/1990, de 2 de marzo, texto
articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. El código civil tb es un texto articulado. Es un texto normativo compuesto por artículos que son redactados por el gobierno con el soporte de una ley previa (ley de bases) donde se dictan principios generales, habilitaciones genéricas. No es muy frecuente.
- Habilitación legislativa: “ texto refundido ” Ej. RDlgs5/2015, de 30 de octubre,
texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Es el resultado de una habilitación legislativa que ya no es genérica sino que es específica, concreta. Es más frecuente. La habilitación legislativa es una clausula establecida x el legislador en una norma con rango de ley que especifica las normas que se le permiten al gobierno consolidar en un texto. Con la ley de propiedad intelectual, el gobierno se ha extralimitado y ha dado lugar a efectos perversos. El decreto legislativo es la figura por la cual el legislador autoriza al gobierno a regularizar aclarar y armonizar textos legales precedentes con el objeto de crear una versión consolidada. Esto significa que tendrán que usar un lenguaje coherente (armonizar lingüísticamente).
Disposiciones ultra vires (más allá de las fuerzas: el parlamento da estas fuerzas al gobierno) fuerzas en sentido funcional: regularizar, aclarar y armonizar y todo lo que vaya mas alla sera contrario a derecho. Se combaten con el control x jurisdicción contencioso-admva. (1.1 in fine LJ98). Esto es posible porque hay una figura (prohibición de ultra vires y control jurisdiccional) que dice que todo lo k el gobierno introduzca en un decreto legislativo k no esté amparado en la autorización se considera de naturaleza reglamentaria y como las normas de naturaleza reglamentaria si q son controlables x la jurisdicción contenciosa ordinaria es posible impugnarlas ante este orden jurisdiccional. Sistema de fuentes formales del derecho Por debajo de las leyes y normas con rango de ley están los reglamentos. Las administraciones dictan los reglamentos, y debido a la amplia gama de administraciones que hay también existe una muy amplia variedad de reglamentos. Entonces, su fuente material son las administraciones. Reglamento es lo que la legislación administrativa denomina formalmente disposiciones administrativas de carácter general y no se debe confundir con los actos administrativos que son decisiones, los reglamentos son auténticas normas de desarrollo del derecho de rango superior. El reglamento es ‘’Disposición administrativa de carácter general" y de rango inferior a la ley (9.3, 97 y 103 CE), vinculante desde su publicación (128 y 37 LPACAP), con vocación de inserción en el ordenamiento jurídico. El Real decreto es una etiqueta formal que viste disposiciones administrativas que pueden ser: i. reglamentarias de carácter general o ii. administrativas de carácter particular (decisiones puntuales) que pueden referirse a una sola persona o a un grupo determinado. Hay que distinguir entre Real Decreto ley (ámbito estatal) y Decreto ley (ámbito autonómico), que tb puede encubrir normas reglamentarias o actos administrativos, individuales o de destinatario general. El régimen jurídico es diferente (sistema de impugación). Como recurro un real decreto que contiene un reglamento? Y uno que contiene un nombramiento? Los Reales Decretos y los decretos incorporan disposiciones administrativas de carácter general. Son normas, es decir, regulaciones de ámbito inferior a la ley, no pueden contradecirla (su literalidad ni sus principios), tiene que limitarse a desarrollarla o ampliarla. El reglamento es una autentica norma jurídica cuya fuente material es una Administración y su principal limite es el sometimiento a la ley, la no contradicción con la ley. A veces hay algunas ayudas, el título del reglamento nos da una pista de que se trata de tal. Establece las normas básicas aplicables. Los reglamentos están jerarquizados. Jerarquía normativa:
Instrumentos de planeamiento urbanístico reglamento. Planes urbanísticos, el TS ha dicho que son reglamentos, disposiciones de carácter general Relaciones de Puestos de Trabajoacto administrativo (STS de 5 de febrero de 2014) Bases de la convocatoria de procesos selectivos de empleo público acto administrativo (STS 16 enero de 2012). Las relaciones de puestos de trabajos son actos administrativos porque las convocatorias de oposiciones son para una vez, concurren los 5 rangos características, salvo la vigencia indefinida porque es para año/año y medio. Bases reguladoras para la concesión de subvenciones: acto administrativo (STS de 30 de noviembre de 2017); etc Titulares de la potestad reglamentaria Dado que todas las administraciones públicas gozan de la potestad reglamentaria, la normativa aplicable va a ser diferente. Para todas ellas siempre las leyes 39 y 40, pero individualmente consideradas para cada una de esas administrativas vamos a añadir diferentes leyes reguladoras de esta potestad. Gobierno (97 CE) y AAPP (106.1 CE): El gobierno (los gobiernos autonómicos también) y las administraciones públicas gozan de potestad reglamentaria Según su ámbito territorial: a) ámbito estatal: Consejo de Ministros y Ministros (art. 4, 5 y 23 LGob) En el ámbito estatal tienen potestad para dictar reglamentos el consejo de ministros y los ministros. b) ámbito autonómico: Consejos de gobierno y Consejeros autonómicos (leg. CCAA) En el ámbito autonómico tienen potestad para dictar reglamentos los consejos de gobierno y los consejeros autonómicos (EEAA y las leyes de cada CA) c) ámbito local: municipios y provincias ( 4.1.a , 22.2d) y 33.2 b) LRBRL) La ley de régimen local es más antigua. El art. 4.1ª recoge las potestades administrativas de las entes locales. El 22.2 y 33.2 se refieren a que órgano puede ejercer la potestad dentro del municipio (alcalde o el pleno) y dentro de la provincia (puede ser el presidente o el pleno).
d) algunas administraciones institucionales (CNMC, CNMV…) que no son territoriales tb tienen potestad reglamentaria Comisión nacional de mercado de valores. Administración distinta a las territoriales encargada d vigilar la bolsa, cuestiones técnicas de cómo funciona, se recoge en reglamentos de la CNMV. Jerarquía entre ley/reglamento La Regla general es el principio de jerarquía. Hay una reserva de Ley, el Poder Legislativo regula, mediante una norma con rango de Ley, los aspectos sustanciales de una determinada materia con el fin de asegurar a los ciudadanos que el contenido de dicha regulación depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes, impidiendo que el gobierno a través de su potestad reglamentaria proceda a su regulación, y los reglamentos ejecutivos se limitan al desarrollo de las leyes, (128.2 y 47.2 LPACAP). El principio de jerarquía implica que el reglamento no puede contradecir ni vulnerar lo que establezca la ley (norma de rango superior). Colaboración Ley/reglamento:
- Remisión/habilitación normativa: la Ley remite al reglamento para que complete o detalle sus disposiciones (ej. 13 EBEP). Al reglamento se llega porque la ley lo requiere. En un artículo de la ley, se exige la remisión.
- Deslegalización: la Ley habilita al reglamento para regular materias hasta ese momento contenidas ("congeladas") en Leyes. Previsión de desarrollo reglamentario. Tenemos una norma con rango de ley reguladora de una cuestión y posteriormente ese artículo donde estaba regulado queda derogado, implícitamente el contenido se cede ese espacio al gobierno para que lo regule por tanto se descongela el rango de la cuestión que estaba regulada por ley, y cae al reglamento. Infracción del principionulidad del reglamento Qué pasa si el reglamento contradice la ley? Tiene q operar un mecanismo de reacción jurídica, a través de un recurso contencioso- administrativo, se denuncia que un reglamento es contrario al articulo k kiere desarrollar, y la consecuencia es la nulidad del reglamento. Ejs.: STS de 3 de junio de 2019 (51.2 del RD 1073/2017 de modificación del Reglamento General de Desarrollo de la LGT en materia de revisión en vía administrativa); STS de 12 de junio de 2019 (46.8 del RD 1071/2017 de modificación del Reglamento General de Recaudación); STS de 12 de marzo de 2019 (40 del anexo X del Plan Hidrológico del Segura, anulado por someter a autorización los usos privativos de agua < 7000 m3 , contra lo previsto por el 54.2 de la Ley de Aguas, que solo exige esa autorización en el caso de “acuíferos sobreexplotados”) La ley t deja sacar hasta 7.000, el reglamento te deja sacar con la autorización de la administración. No es lo mismo. Nosotros vamos a las leyes Principio de legalidad.
