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LA NATURALEZA DE LOS ESTADOS COMPUESTOS:
INTRODUCCIÓN
Visión vertical de la separación de poderes: Es de gran importancia saber cómo está distribuido el poder político en un territorio determinado, es decir, si en un territorio existe un solo centro de poder (Estado Centralizado o Estado Unitario); o si existen diversos niveles de decisión política (Estados Descentralizados, el principal modelo de los cuales es el Estado Federal). Esto se analiza desde una visión vertical, que se versa en cómo se distribuye el poder en el territorio, es decir, no se habla de instituciones sino de entes territoriales (En cambio, la visión horizontal del poder es la conformada por el poder legislativo, ejecutivo y judicial). Formas de Estado: Desde un punto de vista bipolar las formas de Estado son dos. Estado Unitario: El Estado Unitario, caracterizado por la inexistencia de una separación vertical de poderes, es decir en el que solo existe un poder ejecutivo y un poder legislativo. Estado Compuesto: El Estado Compuesto, aquel en el que hay establecida una separación vertical de poderes y, por lo tanto, más de un poder ejecutivo y más de un poder legislativo. Será, a su vez, dentro de un Estado con una forma determinada, donde se produzca la distinción de los sistemas de gobierno. Es decir, un régimen parlamentario, por ejemplo, puede darse tanto en un Estado unitario como en un Estado compuesto. En el primer caso porque existe un solo esquema de relaciones entre el (único) Parlamento y el (único) Gobierno, con arreglo al cual definimos el sistema de gobierno. En el segundo, porque aunque hay una pluralidad de parlamentos y de gobiernos las relaciones entre ellos suelen responder al mismo esquema que el existente entre el parlamento que denominaríamos central y el gobierno calificado de igual manera.
En todo caso y si existiera una disparidad -pensemos, por ejemplo, en que algún Estado de los Estados Unidos se optase por una fórmula parlamentaria de gobierno- lo que caracterizaría la forma de gobierno de ese Estado compuesto sería la derivada de la relación existente entre los poderes legislativo y ejecutivo centrales. Volviendo a la distinción entre Estado unitario y Estado compuesto debemos añadir que la hemos calificado de bipolar, lo que significa que entre ambos polos hay todo un espacio intermedio en el que se van produciendo distintas variantes en la forma de Estado, cada una de las cuales estará más o menos cerca de uno de los respectivos polos y por lo tanto con mayor tendencia a ser calificada como forma unitaria o forma compuesta. Pero esta cercanía no deriva tanto de la denominación que se utilice, como del contenido concreto de la separación vertical de poderes que se produzca. Dicho de otra forma hay Estados que utilizan denominaciones propias de Estados compuestos, incluso la de Estado federal, que están más cercanos en la práctica al polo que hemos llamado unitario que otros Estados que, utilizando denominación que los identifica como unitarios, se encuentran en la práctica en la situación de un Estado compuesto. Y es que, como sabemos, los Estados de nuestros días son entes extraordinariamente complejos por lo que la visión clásica de un Estado unitario fuertemente centralizado, sin reparto territorial alguno del poder, se ha transformado en inoperante y, por eso, todos los Estados, incluso los más centralizados, contemplan alguna forma de reparto territorial del poder: provincias, municipios, etc. Pero, paradójicamente, se produce, en sentido inverso, una tendencia en los Estados compuestos a centralizar el poder, corrigiendo determinadas alteraciones que resultan de una excesiva dispersión de éste. EL ESTADO UNITARIO El Estado Unitario nace en Francia con la caída del Antiguo Régimen, a partir de las ideas nacionalistas de los revolucionarios que fueron puestas en práctica con la Constitución de 1791. En aquel momento se pretendía instaurar una organización uniforme y centralizada del poder político para poner fin a la pluralidad del momento. Este modelo se basa en la existencia de un único centro de decisión política (Gobierno) y un único centro para dictar normas con rango de ley (Parlamento) En el Estado unitario el poder está concentrado y existe un solo centro de poder político para todo el territorio del respectivo Estado. Este, mediante sus agentes y autoridades locales, delegadas de ese mismo poder central, y en su mayoría, puede contar con:
- Un solo aparato legislador; salvo ciertas excepciones, que legisla para todo el país.
- Un poder judicial, que aplica el derecho vigente a todo el territorio del Estado y en cuyo seno se establece una Corte Suprema de Justicia, la cual tiene jurisdicción a nivel nacional.
Ejemplos de Unión Personal en la época moderna: En la época moderna encontramos algún ejemplo de Unión Personal como cuando a la reina Victoria del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte se le ofrece por la Compañía Británica de las Indias la corona de la Emperatriz de la India o, más recientemente, la situación del antiguo Congo Belga (hoy Zaire) así denominado porque el Rey de Bélgica fue instituido Rey del Congo por los comerciantes belgas que habían impulsado la colonización de aquel país. La unión real: La denominación unión real no proviene, en cuanto a la utilización del término real de la existencia de un monarca común, aunque lo normal es que así sea, sino de que los distintos reinos compartían, además, algunas cosas: el término "real" no proviene en este caso de rex -rey- sino de res -cosa-. Esto significa que los respectivos ordenamientos prevén la existencia de algún tipo de unión que se extiende no solamente a compartir la jefatura del Estado sino a la existencia de determinados órganos e instituciones jurídicas comunes. La Unión Real en las Coronas de Castilla y Aragón: Se trata, lógicamente, de una fórmula que va más allá de la Unión Personal. Esto es lo que vino a ocurrir respecto a todos los reinos que terminaron formando respectivamente las Coronas de Castilla y Aragón. Los reinos que formaron Castilla, es decir los de Asturias, Galicia, León y Castilla propiamente dicho tenían en común muchas instituciones además de tener el mismo rey. Algo parecido, aunque no tan acusado, ocurre con los que formaron el Reino de Aragón es decir los de Aragón, Valencia, Baleares y Aragón no fue durante un tiempo más que una Unión Personal, cada uno de ellos estaba a su vez integrado por reinos que constituían entre si una Unión Real. Formas de Unión Real en la época moderna: Modernamente también es posible constatar la existencia de formas de Unión Real, a resultas de determinadas procesos de desmembración del imperio británica de naciones) y así los denominados Dominios -Canadá, Australia y Nueva Zelanda comparten con Gran Bretaña no solamente la figura del rey -reina en este caso- sino algunas, aunque pocas, instituciones constitucionales.
La confederación de Estados: Ya sabemos por el artículo anterior que la confederación se trata de una forma de descentralización que está regulada por el Derecho Internacional y que consiste en que determinados Estados soberanos deciden mediante un pacto poner en común determinadas instituciones, aunque no suele estar entre ellas la existencia de una Jefatura de Estado común. La Confederación como fase transitoria hacia un Estado federal o disolución: Si ahora la volvemos a traer nuevamente a colación es porque, como la Historia nos enseña, no existen Confederaciones que hayan sido operativas de forma permanente sino que, o han sido fases transitorias de procesos que han culminado en la formación de un Estado federal, o han terminado disolviéndose. Ejemplos de Confederaciones como fases transitorias: Un ejemplo del primer supuesto lo tenemos en el caso de Suiza -que pasó de ser una Confederación en el siglo XVIII a Estado federal en el siglo XIX- o, con ciertas salvedades por la falta de una nítida solución de continuidad, en la llamada Confederación del Rin como antecedente del federalismo alemán. Un ejemplo de lo segundo lo tenemos en la República Árabe Unida (RAU), efímera confederación de Egipto y Siria en el último cuarto del siglo XX o la llamada Confederación de Estados Independientes (CEI) que durante unos cinco años vertebró confederalmente a los Estados resultantes de la disolución de la antigua URSS.
2. EL ESTADO FEDERAL: El Estado Federal es una forma de Estado muy importante. Es, en principio, una unión de Estados en la que cada uno de ellos, sin perder su naturaleza estatal, se integra en un Estado de nivel superior, organizado mediante una Constitución propia -la Constitución federal- y sometiéndose a un poder central denominado poder federal, pero conservando una amplia autonomía constituyente, jurisdiccional, legislativa y administrativa. Poder central y poder estatal en el Estado Federal: En el Estado Federal surge una terminología propia denominándose poder federal al poder central al que se someten en parte los Estados federados y al que entregan parte de su soberanía, mientras que el término poder estatal sirve para identificar el poder residual de que sigue disponiendo cada uno de los Estados que se federan. El Estado Federal se superpone así al conjunto de Estados que lo componen, siendo su territorio la suma de los territorios de los Estados federados y su población la suma de las poblaciones de los mismos. Pero en éste último supuesto la construcción histórica del Estado Federal, a través de su modelo inicial y más conocido, los Estados Unidos de América del Norte, ha conducido a una consideración del conjunto de la población como titular de la soberanía del Estado Federal, lo que significa que éste no obtiene su legitimidad del simple acuerdo de los Estados que lo forman sino del consentimiento del conjunto de la población. La frase "Nosotros el pueblo de los Estados Unidos..." con que comienza la Constitución americana de 1787 es expresiva de esta circunstancia cuya consecuencia más importante es la de que los Estados federados han terminado careciendo del derecho de autodeterminación no siendo posible la
- La segunda sería justamente la contraria, es decir establecer una lista de las competencias que le corresponden al poder estatal y el resto de las competencias se atribuyen al poder federal.
- La tercera modalidad consiste en establecer dos listas de competencias, una para determinar las que corresponden al poder estatal y otra para el poder estatal. Sin embargo por mucho que sea el desarrollo de cada lista nunca estaremos en presencia de un catálogo cerrado, siempre se nos escapará alguna y siempre puede aparecer alguna nueva como consecuencia de la evolución histórica. Por eso un aspecto crucial será la existencia de la llamada cláusula residual, es decir determinar en la Constitución federal a quien corresponde -si al poder federal o al de cada Estado federado- el elenco de competencias posibles que no figure en ninguna de las listas.
- El cuarto sistema posible de reparto competencial consiste en elaborar tres listas, una para las competencias del poder federal, otra para las competencias del poder estatal y otra para las llamadas competencias compartidas que pertenecen a ambos poderes. También aquí es necesaria determinar una cláusula residual, pues puede haber competencias que no figuren en ninguna de las tres listas, así como determinar el juego posible del ejercicio de las competencias compartidas. Este es el sistema seguido, por ejemplo, en la República Federal alemana. La forma más habitual, por ser la más sencilla y la que responde al origen del Estado federal, es la que establece una lista de competencias para el poder federal, correspondiendo todas las demás al poder estatal de los Estados federados, acompañada de una vis expansiva de las competencias federales. Esto nos lleva a la contemplación de una cláusula necesaria para el funcionamiento del Estado federal, cualquiera que sea la modalidad de reparto competencial que se siga, y que es la llamada cláusula de prevalencia, destinada aclarar cual es el Derecho -el federal o el estatal- que prevalece en caso de conflicto. Hay que tener en cuenta a estos efectos que por muy bien que estén hechas las listas y por inequívoca que sea la cláusula residual resulta inevitable que haya parcelas del ordenamiento que tengan un carácter tangencial y en las que se superpone la actividad del poder federal y el poder estatal como consecuencia del carácter transversal de determinadas competencias. Así, por ejemplo, si la organización general de la economía es competencia del poder federal resulta inevitable que algunas medidas legislativas adoptadas para implantar determinadas políticas económicas entren en aspectos sectoriales concretos, por ejemplo la agricultura, que pueden ser competencia del poder estatal. Resulta, pues, necesario determinar a quien corresponde la última palabra en caso de conflicto. Lo habitual es que las Constituciones federales se decanten por la prevalencia del Derecho federal sobre el estatal en caso de conflicto. -> El principio de participación El hecho de la existencia del Estado federal como consecuencia de la existencia previa de unos Estados que lo componen, requiere el establecimiento en la Constitución federal de determinadas medidas de ingeniería constitucional mediante las cuales, sin perjuicio del principio democrático y la soberanía popular, se tenga en cuenta la realidad de los Estados federados en la determinación de las reglas de juego del poder federal. Tal vez algunos ejemplos ilustren mejor que cualquier otra cosa lo que intentamos decir:
- El Presidente de los EE.UU. es elegido democráticamente mediante votación popular, pero la atribución del voto popular se hace mediante los llamados "votos electorales" que corresponden a cada Estado federado. Los "votos electorales" consisten en que cada Estado dispone de un número de votos igual a la suma de sus senadores en el Senado federal (dos por cada Estado) y a sus representantes en la Cámara de Representantes (un número desigual para cada Estado pues se hace en función de la población). El candidato a presidente que gana las elecciones, por ejemplo, en el Estado de California se atribuye los votos electorales que corresponden a California en el computo global federal y así sucesivamente... es decir, si dentro de un Estado federado un candidato ha obtenido la mayoría del voto popular, ese candidato se lleva todos los "votos electorales" de ese Estado concreto. Esto puede dar lugar, aunque no es frecuente, a que en el conjunto del Estado federal un candidato tenga más votos populares pero no resulte elegido por tener menos "votos electoral".
- Junto a la cámara que representa a la población, existe una segunda cámara que representa a los Estados. En algunos Estados federales esta segunda cámara o Senado está compuesto por el mismo número de representantes de cada Estado, sea cualquiera la extensión territorial o la población de los mismos (EE.UU.). En otros el número de senadores por cada Estado es distinto, pero siempre con un mínimo y un máximo para cerrar el abanico de posibles desigualdades entre Estados (Alemania). Esta segunda cámara desempeña un papel muy importante, bien por estarle reservados determinados asuntos de gran importancia para la estructura compuesta del Estado.
- En los Estados federales suele ser corriente que la reforma de la Constitución federal necesite la aquiescencia o conformidad de un número determinado de Estados, de forma que no entra en vigor hasta que se ha reunido el número suficiente de ratificaciones.
- Muchos de los nombramientos que realiza el presidente (que ostenta el poder ejecutivo de la federación) necesitan el visto bueno de la mayoría de la segunda cámara o Senado que es, como hemos visto, la cámara que representa a los Estados.
- Los conflictos en el Estado federal se resuelven por un Tribunal Supremo o un Tribunal Constitucional, órganos que se pretenden neutrales respecto del poder federal o los poderes estatales y cuya composición refleja en alguna medida la estructura compuesta del Estado. Es importante recordar que esta mezcla de los principios de autonomía y participación que constituyen la cara interna del Estado federal en ningún caso conducen per se a que el Estado federado conserve un derecho de autodeterminación, por lo que una secesión unilateral no resulta posible. Existe algún Estado federal, como Canadá, en que se admite la posibilidad de que un Estado se pronuncie sobre una posible separación, pero los términos de ésta no podrían ser unilaterales sino convenidos con el resto de la Federación.
