traslado competenciales, Apuntes de Derecho Administrativo

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104 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE órganos de colaboración y consulta de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas y estarán sometidas a la tutela admi- nistrativa de estas últimas. En este mismo precepto se hace referencia a que las citadas Corporaciones ejercen competencias por atribución legal o por delegación de las Administraciones Públicas, además de la prestación de servicios a sus miembros y la representación y defensa de los intereses económicos y corporativos. 59. En este sentido, el art. 32 de la Ley 11/1996, de 30 de diciem- bre, de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, prevé que «la Administración de la Comunidad Autónoma, para el mejor cumplimiento de sus obje- tivos, podrá delegar competencias en las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos y profesionales, sin perjuicio de la aplicación de otras técnicas de colaboración». Esta dele- gación podrá realizarse mediante convenio específico, que deberá ser autorizado por el Gobierno de Aragón. 60. El régimen jurídico del ejercicio de las competencias por parte de la Corporación delegada debe estar previsto en la delegación, en la que se debe hacer mención especial de las formas de dirección del ejercicio de la competencia delegada que se reserve la Comunidad Autónoma. Asimismo, las resoluciones que dicte la Corporación en uso de la delegación serán susceptibles de recurso ante el Consejero al que corresponda por razón de la materia. Todas estas características jus- tifican la calificación de este traslado de competencias como un supues- to de desconcentración. f) Conclusión 61. La delegación de competencias entre el Estado y las Comu- nidades Autónomas y entre estas organizaciones y las Entidades Locales constituye un supuesto de desconcentración: las Entidades delegadas actúan en nombre propio y bajo su propia responsabilidad (autoor- ganización y gestión responsable de los servicios, arts. 5.4 Ley del Pro- ceso Autonómico y 7.3 Ley Reguladora de Bases de Régimen Local), lo que les permite ampliar y fortalecer su acción e influencia ante los ciudadanos, aunque las competencias ejercidas sean de titularidad ajena y estén sometidas a tutela material. TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS 105 6. MANDATO JURÍDICO-PÚBLICO A) Delegación de competencias entre órganos como simple delegación para el ejercicio de competencias: el mandato o encargo jurídico- público a) Delegación en Derecho público 1. El concepto de delegación es uno de los más complejos del Derecho público. Desde el punto de vista constitucional existe la lla- mada delegación legislativa de las Cortes Generales en el Gobierno para dictar normas con rango de Ley (art. 82 CE); la delegación de las Cáma- ras, Congreso y Senado, en las Comisiones Legislativas Permanentes para aprobar proyectos y proposiciones de Ley (art. 75.2 CE); la com- petencia del Estado para «transferir o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materias de titularidad esta- tal» (art. 150.2 CE); la determinación del Tribunal de Cuentas como órgano que ejerce sus funciones «por delegación de las Cortes» (art. 136.1 CE). 2. Desde el punto de vista del Derecho administrativo, el término delegación tiene su referencia más importante en el art. 13 LRIPAC bajo el título «Delegación de competencias». 3. Por otro lado, los diversos Estatutos de Autonomía prevén la posibilidad de que las Comunidades Autónomas transfieran O deleguen en las Diputaciones Provinciales o en los Ayuntamientos materias O facultades de su competencia; incluso se prevé la posibilidad de que las Diputaciones Provinciales lleven a cabo la gestión ordinaria de los servicios periféricos propios de la Comunidad. En virtud de estas dis- posiciones estatutarias, diversas leyes autonómicas sobre la organiza- ción territorial, el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, o la colaboración entre la correspondiente Comunidad Autónoma y sus Entidades Locales, contienen disposiciones sobre transferencia y delegación de competencias, y encomienda o asignación de gestión ordi- naria de servicios. Por último, la Ley del Proceso Autonómico de 14 de octubre de 1983 y la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 contienen una serie de preceptos sobre las transferencias O delegaciones de las Comunidades Autónomas a las Diputaciones, del Estado a las Diputaciones, del Estado y Comunidades Autónomas a los Municipios, así como encomiendas o gestión ordinaria de servicios por parte del Estado y Comunidades Autónomas a las Diputaciones. To eme yue 10 se puede estudiar aquí en profundidad todo el fenómeno de la delegación en el Derecho público. Primero se va a proceder a estudiar la más clásica de las delegaciones, que es la regu- lada en el art. 13 LRIPAC. A continuación se analizarán las relaciones que han surgido entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales bajo la vigencia de la Constitución española de 1978. 5. Todo esto confirma hasta qué punto es inadecuado el uso del término «delegación» en el Derecho público español; la delegación legislativa (art. 82.2 de la CE) se refiere a un auténtico traslado de competencia (dictar normas con rango de Ley) de las Cortes al Gobier- no; la desconcentración administrativa supone un auténtico traslado de la competencia de un Órgano a otro Órgano que ejerce las funciones desconcentradas como propias, es decir, una delegación; en cambio, la llamada delegación de atribuciones, vulgarmente conocida como delegación de competencia interorgánica o entre Órganos, no es nin- guna delegación en sentido estricto, sino un mandato o encargo que un órgano hace a otro Órgano o parte de Órgano para que gestione competencias en nombre del mandante (o “delegante”). b) Origen del concepto de delegación: delegación y mandato 6. La estricta distinción entre delegación de competencias y man- dato O mera delegación para el ejercicio, se debe a un autor alemán, Heinrich TrierEL, que en 1942 publicó la monografía Delegation und Mandat im Offentlichen Recht. Diversas afirmaciones y ejemplos de esta obra no se pueden admitir hoy, pero las líneas fundamentales de esta investigación han permanecido en el Derecho alemán: WoLer-Bachor, Verwaltungsrecht, 1, 4.2 ed., 1976, Pp. 24 ss., mantienen la misma dis- tinción entre delegación y mandato. Debe de ser aquí subrayado que estos conceptos tienen un ámbito de aplicación en el Derecho público superior al estudiado en las presentes páginas. La cita del Derecho alemán no supone colonización Cultural, sino exactamente lo contrario; no se puede negar la altura y precisión científica del Derecho público alemán; el moderno Derecho constitucional nace con la aplicación del estricto método jurídico que Paul LaBanp lleva a cabo a final del si- glo xix en su fundamental Derecho Público del Estado Alemán, y Otto MaYeR configura el moderno Derecho administrativo con su tratado Deutsches Verwaltungsrecht, también publicado a finales del siglo x1x; ambas obras tuvieron posteriores ediciones en el siglo xx y han sido traducidas al francés, al italiano y al español. La estricta separación entre delegación y mandato de TRIEPEL, recuerda la distinción entre representación (apoderamiento) y mandato que llevó a cabo LABAND, y es hoy patrimonio común del Derecho europeo (Diez-Picazo, La representación en el Derecho privado, 1979, p. 35). Don Federico pe Casrro ha escrito que «penetrar en la esencia de nuestro Derecho es un deber de español, conocer el Derecho extranjero es una labor de información y técnica». 7. En Francia la delegación de competencias regulada en el art. 13 LRIPAC, que es una delegación impropia, y por ello aquí se ha calificado como mandato jurídico-público, se denomina delegation de signature, y la auténtica delegación de competencias, esto es, la dele- gación propia (que en rigor constituye un caso de desconcentración), se denomina delegation de pouvoir (CHapus, Droit Administratif Général, 1, 1986, pp. 759 ss.); ambas técnicas se agrupan bajo la rúbrica «de- legation de competence» (loc. cit.). Ejemplos típicos son las delega- ciones de competencias del Jefe del Estado y de los Ministros en los Prefectos por medio de Decretos. Resulta curioso que no se ponga en relación la delegation de pouvoir con la institución que tiene los mis- mos efectos, y en la que se utilizan los mismos ejemplos (competencias de Jefe del Estado y de Ministros en Prefectos): la desconcentración (op. cit., pp. 284 y 285); la equiparación institucional entre ambas téc- nicas constituye una tesis del presente Estudio. c) Mandato: disposición o resolución 8. Tanto la doctrina española como el Derecho alemán consideran que la delegación (desconcentración) de competencias se produce mediante una norma que modifica el orden jurídico objetivo, mientras que el mandato o delegación para el ejercicio constituye un “negocio jurídico”, es decir, un acto administrativo o una resolución administra- tiva, y, por lo tanto, no tiene carácter normativo. Esta conclusión parece encajar bien con las características de ambas técnicas jurídicas. 9. El carácter de norma o acto, disposición o resolución, que tiene la delegación de atribuciones, lo que aquí hemos llamado mandato o encargo jurídico-público, depende del concepto de norma jurídica que se tenga. No cabe la menor duda de que la delegación propia o des- concentración es una norma jurídica; en cambio, al no modificar el orden objetivo de competencias, todo parece indicar que la delegación (impropia) para el ejercicio, o mandato jurídico-público, es una reso- lución que aplica el supuesto de hecho previsto en el art. 13 LRIPAC. En contra de esto se puede alegar que dicha resolución es abstracta, ya que no se refiere a un caso concreto (el Ministro delega en el Sub- secretario, en realidad le encarga que firme determinado contrato), sino 18. Sin perjuicio de que más adelante se trate con mayor pro- fundidad, ha de señalarse que en el párrafo segundo del punto primero del art. 12 se declara que la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia (técnicas que se estudian más adelante) «no supo- nen una alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se pre- vén». La primera parte de la declaración está clara: no se altera la titularidad de la competencia porque todos los traslados de la com- petencia dentro de una organización nunca alteran la titularidad com- petencial, que siempre es de la organización personificada. Pero la segunda parte («aunque sí de los elementos determinantes de su ejer- cicio») no es tan evidente, ya que, como se verá más adelante, al regular el art. 15.1 la encomienda de gestión se declara en el punto segundo de dicho precepto que esta técnica «no supone cesión de la titularidad de la competencia», lo cual ya sabemos, pero tampoco «de los ele- mentos sustantivos de su ejercicio». Parece, prima facie, que en la re- dacción de ambos artículos existe una cierta contradicción, a no ser que se quiera dar un significado diferente a los términos de “cesión” y “alteración”. Sea como fuere, las cosas son mucho más sencillas: tanto la encomienda como la delegación de firma son mandatos jurídico-pú- blicos por los que un órgano actúa en nombre y por cuenta de otro y no suponen cambio de la titularidad de la competencia. Por último, por ahora, ha de señalarse que a pesar de que podría parecer que de la interpretación a sensu contrario de este art. 12.1 puede desprenderse que la delegación de competencias (art. 13) y la avocación (art. 14) suponen la alteración de la titularidad de la competencia, esto natu- ralmente es incorrecto, puesto que la titularidad de la competencia siempre es de la organización personificada. 19. En virtud de la avocación los órganos superiores recaban el conocimiento de un asunto concreto cuya resolución corresponde a un órgano inferior en ejercicio de competencias propias o delegadas (art. 14): tampoco en este caso se produce con carácter general una modificación del orden objetivo de competencias. 20. La delegación de competencias se encuentra regulada en el art. 13 LRJPAC, y supone el traslado del ejercicio de la competencia de un órgano a otro de tal manera que el órgano delegado ejercerá las competencias delegadas en nombre y por cuenta del delegante, por lo que dicho traslado de competencias constituye un mandato jurídi- co-público. El mandato o encargo jurídico-público a que hace referencia el art. 13 LRIPAC en la Administración del Estado (y en las auto- nómicas), se realiza mediante una simple resolución o acto adminis- trativo, pues no supone una modificación en el orden objetivo de com- petencias, las competencias siguen siendo del órgano que traslada su ejercicio, lo único que modifica es el orden para el mero cerda de esas competencias. Consecuencia de que el mandato no ni A cambio en el orden objetivo de competencias, y, por tanto, e Ó 4 S 1 “ejercicio de la competencia” n: cit órgano al que se traslade e > ! a i Ñ ia”, es que está prohibida la subdeleg: 5 esa competencia como “propia”, es que ! i n es deci, no se pueden delegar las competencias O funciones que se posean a su vez por delegación (art. 13.5 LRIPAC). 21. Otras figuras vinculadas a la delegación de competencias e lada en el art. 13 LRIPAC son la Encomienda de Gestión (art. 15) y la Delegación de Firma (art. 16). 22. Por último, hay que hacer mención a la suplencia, E Ae de la cual estrictamente no se produce un traslado de compe: Mi ES sino una sustitución en determinados supuestos previstos por y de los administradores o gestores del órgano. a) Delegación de competencias (art. 13 LRIPAC) 23. A pesar de que el art. 13 lleva por título ón de E petencias», su objeto, al margen de la denominación dada por A! es, por un lado, la delegación del ejercicio de es le a minados órganos a otros, aunque no sean jerárquicamente prEn 3 tes, en el seno de la misma Administración Pública, y Pr », E delegación del ejercicio de competencias de las diferentes 0 pr A traciones Públicas en Entidades de Derecho público vincul e E dependientes de aquéllas. Aunque en la práctica cañon e los que se producía una delegación de competencias (art. ad entre un Ministerio y una Entidad de Derecho público, ES a cer posición Adicional 13.*, apartado 4.*, LOFAGE, en el Desa lo aa español no se encontraba prevista dicha delegación. EuES ad ES supuesto ha sido incorporado también a la regulación estal y do el art. 13 LRJPAC, por la Ley 4/1999, de modificación de LRIPAC. 24. Las características de la «Delegación de competencias» que regula el art. 13 LRIPAC son: — No se podrán delegar: + Asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura de o Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presi pia de los Consejos de Gobierno de las o y bleas Legislativas de las Comunidades Autónomas [art. Ne .a)). al Además, ha de tenerse en cuenta que la Ley del Gol ies segu determinados aspectos de la delegación de competencias en el ámbi 112 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE del Gobierno, que vienen a completar el régimen contenido en el art. 13 de la LRIPAC. De este modo en el art. 20 de la Ley del Gobierno se dispone que puede delegar el ejercicio de competencias propias: a) El Presidente del Gobierno en favor: — Del Vicepresidente o Vicepresidentes y Ministros. b) Los Ministros en favor: — De los Secretarios de Estado dependientes de ellos. — De los Delegados del Gobierno en Comunidades Autónomas. — De los Organos directivos del Ministerio. c) El Consejo de Ministros, sus funciones administrativas, en: — Las Comisiones Delegadas del Gobierno. En todos estos supuestos de delegación el órgano delegado ejercerá la competencia delegada en nombre y por cuenta del delegante (Pre- sidente de Gobierno, Ministro y Consejo de Ministros), por lo que en ninguno de los supuestos puede hablarse de un cambio en el orden obje- tivo de competencias. Por todo ello, en todos los casos, los actos o reso- luciones que se dicten en virtud de dicha delegación del ejercicio de competencias agotarán la vía administrativa y serán recurribles direc- tamente ante los Tribunales Contencioso-Administrativos (véase Dispo- sición Adicional 15.? de la LOFAGE). De la misma forma, el art. 20.3 de la Ley del Gobierno complementa al apartado 2.” del art. 13 de la LRJPAC y prohíbe la delegación del ejercicio de las siguientes competencias: a) Las atribuidas directamente por la Constitución. b) Las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la dele- gación. c) Las relativas al nombramiento y separa atribuidas al Consejo de Ministros. d) Las atribuidas a los órganos colegiados del Gobierno, con excep- ción de las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas del Gobierno. n de los altos cargos + Adopción de disposiciones de carácter general [art. 13.2.b)]. + Resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto del recurso (siendo indiferente que el acto haya sido dictado como consecuencia del ejercicio de competencias pro- pias o delegadas) [art. 13.2.c)]. + Las competencias que se ejerzan por delegación, salvo autoriza- n expresa de una Ley (art. 13.5). “TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS 113 » La competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen O informe preceptivo acerca del mismo (art. 13.5). + Las materias que expresamente determine una Ley [art. 13.2.d)]. — Delegación y revocación deberán publicarse en el Boletín Oficial que corresponda (art. 13.3). — Las resoluciones que se adopten por delegación indicarán esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante (art. 13.4), se trata de ejercicio in nomine alieno, en consecuencia: + Se prohíbe la subdelegación (art. 13.5), salvo que una norma con rango legal expresamente prevea lo contrario. + Contra las resoluciones dictadas por delegación procederán los recursos que corresponderían si el acto en cuestión hubiese sido dictado por el órgano “delegante” en ejercicio de competencias propias. + Se admite la revocación en cualquier momento por el órgano que la confirió (art. 13.6). — La delegación de competencias atribuidas a Órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se requiera un quorum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quorum (art. 13.7). 25. Dela regulación legal que se acaba de exponer se deduce cla- ramente que la delegación de competencias regulada en el art. 13 LRJPAC, supone una delegación para el mero ejercicio de determi- nadas competencias, por lo que debe ser calificada, sin más, como un mandato o encargo que un órgano hace a otro para que gestione com- petencias en nombre y por cuenta del “delegante”. 26. Este régimen de la delegación de competencias establecido en el art. 13 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Admi- nistrativo Común (LRIPAC), se complementa, para el ámbito de la Administración General del Estado, con la regulación contenida en la Disposición Adicional 13.* de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) que a continuación se expone. 27. La LOFAGE establece en el ámbito de la Administración General del Estado como requisito previo a la delegación del ejercicio de competencias entre órganos la necesidad de aprobación de dicha dele- gación, que corresponderá: — En el supuesto en el que la delegación se realice entre órganos relacionados jerárquicamente, la previa aprobación se atribuye al órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante (Disposición Adi- cional 13.*, apartado 1.9). 116 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE — En los Organismos Públicos, la delegación deberá ser previamen- te aprobada por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con lo establecido en sus normas de creación. (Disposición Adicional 13.?, apartado 1.>). a) Órgano cuyos actos ponen fin a la vía administrativa (Consejo de Ministros, Ministros, Subsecretarios y Directores Generales en mate- ria de personal: Disposición Adicional 15.% LOFAGE) b) Órgano cuyos actos no ponen fin a la vía administrativa. — La LOFAGE además prevé la posibilidad de que los órganos de la Administración General del Estado deleguen el ejercicio de sus com- petencias en los Organismos Públicos dependientes, cuando resulte con- veniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la efi- cacia de su gestión. En este supuesto la preceptiva aprobación de la delegación correrá a cargo de los Órganos de los que dependa el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo (Disposición Adi- cional 13.*, apartado 4.). 28. Cabe plantearse qué consecuencias jurídicas en orden a la vali- dez del acto dictado en virtud de la delegación puede acarrear la ausen- cia u omisión de la previa aprobación de la delegación. Pues bien, teniendo en cuenta que se incurriría en un vicio de incompetencia jerár- quica, su omisión daría lugar a la anulabilidad del acto [art. 62.1.b), en relación con el art. 63.1 LRJPAC], siendo posible la subsanación del acto por el órgano competente para aprobar previamente la dele- gación (art. 67.3 LRIPAC). b) Encomienda de gestión (art. 15 LRIPAC) 29. La encomienda de gestión puede producirse entre Órganos o entre órganos y entidades de Derecho público en el seno de una misma Administración (organización territorial) o bien entre Órganos y enti- dades de Derecho público pertenecientes a distinta Administración. Sus características, a la luz de su regulación legal, son las siguientes: — La Ley la restringe a actividades de carácter material, técnico o de servicios (por ejemplo, la preparación de una determinada docu- mentación, la solicitud de determinados informes, presentar a la firma del órgano competente determinados expedientes..., etc.), frente a la encomienda de gestión ordinaria de la legislación de Régimen Local que sigue vigente (art. 15.4 LRIPAC), que también admite actuaciones jurídicas, arts. 6 Ley Proc. Aut. y 37 LRBRL. La Ley excluye la apli- cación de la encomienda de gestión cuando la realización de estas acti- TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS 17 vidades de carácter material o técnico recaigan sobre personas físicas o jurídicas sujetas a Derecho privado. En este caso, la relación se ajus- tará, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos de las Administraciones Públicas, sin que puedan encomendarse a per- sonas o entidades de esta naturaleza actividades que, según la legis- lación vigente, hayan de realizarse con sujeción al Derecho adminis- trativo (art. 15.1 y 5). — Se debe justificar en razones de eficacia o carencia de medios técnicos idóneos para el desempeño de la función encomendada (art. 15.1). — No supone alteración de la titularidad de la competencia (la titularidad de la competencia siempre es la organización), ni tampoco «de los elementos sustantivos de su ejercicio», siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carác- ter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda (art. 15.2). Por lo tanto, la competencia sigue siendo propia del órgano que encomienda. Se trata de una simple delegación del ejercicio de actuaciones de mera gestión material, en virtud de la cual el órgano encomendado realiza su actividad en nombre y por cuenta del encomendante. — Desde el punto de vista de la formalización, la encomienda, cuando se refiera a órganos o a órganos y entidades de Derecho público de una misma Administración Pública, se formalizará de acuerdo con lo establecido en su propia normativa y, en su defecto, por acuerdo expreso entre encomendante y encomendado (cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada). En todo caso, el instrumento de formaliza- ción de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado para su eficacia en el diario oficial correspondiente (art. 15.3). €) Delegación de firma (art. 16 LRIPAC) 30. El art. 16.1 establece que los titulares de los órganos admi- nistrativos podrán, en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de órga- nos y unidades administrativas que de ellos dependan. 31. De la regulación legal de la delegación de firma se extraen, en lo esencial, las mismas conclusiones que las referidas anteriormente respecto de la «delegación de competencias» (art. 13) y encomienda de gestión (art. 15): 118 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE — No hay alteración de la titularidad competencia del órgano dele- gante y para su validez no será necesaria su publicación (arts. 12.1, 2.2 párrafo, y 16.2). — Únicamente se produce una alteración en el ejercicio de la com- petencia, por lo que la firma se entiende realizada en nombre y por cuenta ajena (del delegante), de ahí que la delegación de firma sea revo- cable en cualquier momento, y, además, en las resoluciones y actos que se firmen por delegación se ha de hacer constar la autoridad de procedencia, puesto que la firma se entiende realizada por el órgano delegante (art. 16.3). — No cabe la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador (art. 16.4); sin embargo, la delegación de competencias (art. 13) en materia sancionadora sí cabe tras la modificación de la LRJPAC realizada por la Ley 4/1999, de 13 de enero. — La delegación de firma de resoluciones y actos administrativos habrá de ser comunicada al superior jerárquico del delegante (Dispo- sición Adicional 13.*, apartado 3.”, LOFAGE). d) Recapitulación 32. Los traslados de competencias regulados en los arts. 13, 15, 16 pueden ser reconducidos al concepto de mandato jurídico-público, puesto que en todos ellos el órgano delegado no ejerce ninguna com- petencia propia, sino la competencia de otro órgano, es decir, actúa nomine alieno; en consecuencia, se puede afirmar que la delegación regulada en la LRIPAC no supone ningún cambio en el orden objetivo de competencias, ya que éstas siguen atribuidas al órgano delegante. La delegación de competencias, la encomienda de gestión y la dele- gación de firma de la LRJPAC constituyen supuestos de delegación para el ejercicio de determinadas competencias. 33. El órgano que ejerce una competencia desconcentrada la ejer- ce como propia y, por tanto, puede delegar su ejercicio frente a lo que ocurre en los supuestos de mandato jurídico-público (arts. 13, 15 y 16 LRIPAC) en los que no se permite delegar las competencias que se ejercen por delegación. 34. La actuación en nombre propio del órgano desconcentrado explica que los actos dictados en ejercicio de facultades desconcentradas se impugnen, por regla general, mediante recurso de alzada ante el superior jerárquico; los actos dictados por un mandatario —por ejem- plo, el Director General cuando ejerce competencias delegadas en vir- tud del art. 13 LRIPAC— se entienden dictados por el delegante o mandante, y. por lo tanto. el recurso nracedente corá al matantnsio TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS 119 de reposición o el de alzada, según el órgano delegante agote o no la vía administrativa, respectivamente. 35. El hecho de que mediante la desconcentración se atribuya el ejercicio de competencias en propio nombre y bajo propia responsa- bilidad, supone que se produce una modificación en el orden objetivo de competencias, por lo que no es posible que el órgano que descon- centra revoque en cualquier momento los asuntos desconcentrados en otro órgano, porque la competencia para gestionar esos asuntos ya no le pertenece; sólo cabría, en su caso, modificar la norma en virtud de la cual se produce la desconcentración restableciendo el orden de com- petencias originario. En la delegación del ejercicio de las competencias (supuesto de mandato jurídico-público), no se altera, sin embargo, el orden de competencias, las competencias delegadas se ejercen en nom- bre y bajo responsabilidad ajena y, por tanto, el Órgano delegante o mandante puede revocar en cualquier momento la delegación. 36. En los supuestos de desconcentración se traslada el ejercicio de una competencia mediante una norma jurídica, en tanto que en los de mandato, el traslado del ejercicio de la competencia se produce mediante acto administrativo. e) Avocación (art. 14 LRIPAC) 37. Mediante esta figura los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordi- nariamente (porque así tenga atribuida esa competencia como propia en virtud de Ley o Real Decreto, que se la ha atribuido directamente o en virtud de una desconcentración) o por delegación (en el caso de que se trate del ejercicio de una competencia ajena atribuida en virtud de una delegación o encomienda de los arts. 13, 15 ó 16 LRIPAC) a sus Órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan con- veniente. 38. Por lo tanto, parece prima facie que no se trata en puridad de un verdadero traslado de competencias, sino que únicamente el Órga- no superior atrae para sí el conocimiento de un determinado asunto, sin que ello afecte a la atribución de competencias propias o ajenas (delegadas) de los órganos inferiores, que seguirán conociendo del resto de los asuntos que les competan en virtud de dichas competencias. 39. Como se ha expuesto, la LRIPAC distingue entre avocación de un asunto que corresponde en ejercicio de competencias propias 122 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS ES del Gobierno. Dicho Real Decreto expresará la causa y el carácter de la suplencia. La Ley del Gobierno también regula la suplencia de uno de los órga- nos de colaboración y apoyo del Gobierno: de los Secretarios de Estado. Se dispone que la suplencia de los Secretarios de Estado del mismo Departamento se determinará según el orden de precedencia que se derive del Real Decreto de estructura orgánica del Ministerio. Por el contrario, los Secretarios de Estado dependientes directamente de la Presidencia del Gobierno serán suplidos por quien designe el Presidente (art. 15.2 y 3, respectivamente). Por su parte, la LRBRL en su art. 23.3 establece que «los Tenientes de Alcalde sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad al Alcal- de». Además, el art. 35.4 de la misma Ley dispone que en las Dipu- taciones Provinciales «los Vicepresidentes sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Presidente». Suplencia (art. 17 LRIPAC) — Vacante, ausencia órgano competente (art. 17.1 LRIPAC) Ex lege (Ley o Regla- mento). Sustitución 13|o enfermedad del 16.1 terial | LRIPAC). (art. 16.1 LRIPAC). entida- | — Los órganos admi- | — Según lo previsto distinta | nistrativos a los órga- | por la Ley aplicable. idades admi- Encomienda de gestión | nistrativas que de ellos 16.1 LRIPAC (art. 16 LRIPAC) tuación ma Delegación de firma Mandato. ión: | nos o uni sempeño 48. La suplencia no implicará la alteración de la competencia (art. 17.2). En este caso de suplencia, como en el mandato jurídico-pú- blico —delegación de competencias (art. 13), encomienda de gestión (art. 15) y delegación de firma (art. 16)—, no se produce una alteración del orden objetivo de atribución de la competencia: la competencia sigue siendo propia del órgano en el que se va a producir una suplencia | o sustitución de sus administradores o gestores (art. 17.2), por lo tanto, el suplente actuará en nombre y por cuenta del suplido. ¡ctuaciones mate- | administrativos: ac- | des jurídicas (art. 17.1 1 todo el Derecho positivo en esta materia aunque no suponen verdaderos su de (art. 15 LRJPAC) Encomienda de gestión En los términos que esta- | Acto administrativo. riales (art. 15.1 LRIPAC). blezca la normativa aplicable y en su defecto por acuerdo expreso (art. 16.3 LRIPAC). (art. 15.1 LRIPAC). des de la misma o , [cuando no se posean los [remite al art ídicas | des de carácter técnico o de | resoluciones y actos | competencias: faculta- amente ción (art, 14 LRIPAC) órganos jerárquic cuando no sean jerárquica- | dependientes (competen- | Administración (excepcii g) La supuesta alteración de la titularidad competencial por medio de la delegación y avocación (art. 12.1, 2.? párrafo, LRIPAC); análisis crítico Ayocal 'écnica, económica, Avocación impropia: | ordinaria de las CCAA a las | dependan (art de las entidades de Derecho | entre órganos jerárquicamen- | Diputaciones Provinciales, | LRJPAC), público, vinculadas o depen- | te dependientes o no jerár- | arts. 15.4 LRIPAC y 37.1 dientes de una Administra- | quicamente dependientes | LRBRL). ción territorial (art. LRIPAC) Cuando circunstancias de | — Por razones de eficacia o | El art. (para un caso concreto) | servicio: (art. 14.1 LRIPAC). cias propias) (art. 14.1 LRIPAC). idole social, jurídica o territorial lo | medios técnicos idóneos | LRIPAC. hagan conveniente (art. 14.1 | para Acto administrativo. ini — El conocimiento de un | — Realización de activida- | — La firma de sus|— El ejercicio de sus — Avocación propia (des- | Mandato. concentración). — Avocación impropia (mandato). * Se incluyen como figuras afines la avocación propia y la suplencia con el fin de an mandatos jurídico-públicos. 49. La LRJIPAC a diferencia de la anterior Ley de Régimen Jurí- dico de 1957 y de la Ley de Procedimiento de 1958 ha regulado, como se ha señalado, aunque sea mínimamente, la figura de la desconcen- tración junto con la delegación de competencias, la avocación, la enco- mienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia (arts. 11 a 17). ¡cas | asunto: facultades jurí 13.1 | (competencias delegadas) ión con órganos | — Tasa 18. Mandato jurídico-público y otras figuras afines en la LRIPAC * — En relaci 50. Esta Ley se ha sentido quizá obligada a mencionar la des- concentración, al reiterar en su art. 3.1 los principios generales de la actuación administrativa recogidos en el art. 103.1 de la CE (la eficacia, la jerarquía, la descentralización, la desconcentración y la coordina- ción). En efecto, el Capítulo 1 «Principios Generales y Competencia» del Título segundo es decepcionante, ya que no se regulan los principios enumerados anteriormente, sino que tan sólo se hace una breve refe- rencia a la desconcentración, como se verá a continuación. Este Capí- (art. 13 LRIPAC) Delegación de competencia — Entre órganos de la mis- | — Avocación propia: entre | — Entre órganos o jurídica o territorial que lo | LRIPAC). — La Ley 4/1999 ha supri- justifique. — El ejercicio de compe- rencias: facultades ju (art. 13 LRIPAC). ma Administración, aun mente dependientes. mido la referencia relativa a que existan circunstancias de índole técnica, social, Acto administrativo. Mandato jurídico-público. Tipos jurídi resultante Situación ídi Objeto Sujetos Supuestos en los que procede Forma jurídica 124 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE tulo 1 está dedicado fundamentalmente, como se ha dicho, a las ya mencionadas técnicas de delegación de competencia, avocación, etc., pero no a los principios generales, como anuncia su título. 51. El art. 12.1 de la Ley de la LRIPAC es un precepto general que dispone el carácter irrenunciable de la competencia que será ejer- cida por los órganos administrativos que la tengan atribuida como pro- pia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en la LRIPAC o en otras Leyes. Este precepto reitera el art. 4 de la LPA 1958, salvo que desaparece el término sus- titución, regulando la LRIPAC la suplencia (art. 17), pero no la subro- gación. 52. En el párrafo segundo del punto primero del art. 12 se declara que la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia «no suponen una alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio». La primera parte de esta declaración es evidente, pero no la segunda, ya que al regular el art. 15.1 la encomienda de gestión se declara en el punto 2 que esta técnica «no supone cesión de titularidad de la competencia», lo cual ya sabemos, pero tampoco «de los elementos sustantivos de su ejercicio». Éstas son palabras con poco sentido, puesto que no es fácil comprender cómo, por un lado, se alteran los elementos determinantes del ejercicio de la competencia a través de una encomienda (art. 12.1, 2.* párrafo), y, por otro lado, la encomienda no supone cesión de los elementos sustantivos de su ejercicio (art. 15.2 LRJIPAC), a no ser que se quiera dar un significado diferente a los términos “cesión” y “alteración”, lo cual no es razonable. Como ya se ha dicho, tanto la encomienda, como la delegación de firma son mandatos jurídico-públicos por los que un órgano actúa en nombre y por cuenta de otro y no suponen cambio de la titularidad de la competencia (que nunca es del órgano, sino de la organización); por lo que se refiere al significado de la frase «al- teración de los elementos determinantes o sustantivos» del ejercicio de la competencia en la delegación de firma y suplencia, pero no en la encomienda, se analizará más adelante. 53. Confusa resulta también la sistemática de este art. 12.1 y 2, puesto que si bien la encomienda, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, sí, en cambio, parece, a sensu contrario, que la delegación y la avocación suponen la alteración de la titularidad. Esto naturalmente es incorrecto, la dele- gación de competencias regulada en esta Ley en su art. 13, no supone ninguna alteración de la titularidad de la competencia: en primer lugar, porque todos los traslados de competencia dentro de una organización nunca alteran la titularidad competencial, que sigue siendo de la orga- TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS 15 nización, y, en segundo lugar, porque la delegación de competencia regulada en la LRIPAC, que en la LRJ de 1957 se llamaba delegación de atribuciones, es una delegación del mero ejercicio de la competencia, actuando el delegado por cuenta y nombre del delegante, a diferencia de la desconcentración que es una verdadera delegación, como se ha visto, en virtud de la cual el órgano en el que se desconcentra ejerce la competencia desconcentrada como propia. Tampoco altera la des- concentración la titularidad de la competencia, puesto que supone tan sólo atribuir como propia a un órgano determinado —dentro de una organización, titular de la competencia— la facultad resolutiva. 54. El art. 14.1 de la LRJPAC prevé que se pueda avocar por los órganos superiores el conocimiento —y se supone que la resolu- ción— de un asunto que corresponda ordinariamente (hay que enten- der que es una competencia propia), o por delegación a órganos depen- dientes. Por lo dicho, pese a que la sistemática del art. 12.1 y 2 de la LRIPAC puede dar lugar a pensar lo contrario, la avocación tampoco altera la titularidad de la competencia: nunca cuando avoca el dele- gante, puesto que el delegado actúa en todo momento por cuenta y nombre de aquél, pero tampoco cuando se avoca un asunto cuyo cono- cimiento y resolución está atribuido como propio a determinado órga- no, ya que la titularidad sigue siendo en rigor de la organización. Lo único que ocurre cuando se avoca un asunto que pertenece como propio a un Órgano dependiente es que, como ya se ha dicho, se altera el orden existente para ejercer competencias como propias por los órganos per- tenecientes a una organización: de ser propia de un órgano o autoridad, pasa a ser propia de otra autoridad superior. Mutatis mutandis, como se expuso anteriormente, como la desconcentración pero a la inversa, de abajo a arriba y para un caso concreto. Esto naturalmente es válido partiendo de la afirmación —no expresa en el art. 14 de la LRJPAC— de que el acuerdo dictado por el órgano que avoca se imputa a éste, y no al órgano del que se avoca. 55. En resumen, es incorrecto, como hace la LRIPAC, afirmar que en la delegación de competencias y en la avocación hay una alte- ración de la titularidad de la competencia, mientras que no ocurre así en la encomienda, delegación de firma y suplencia. En ninguno de estos cinco supuestos hay alteración de la titularidad de la competencia, que sigue siendo de la organización personificada a la que pertenecen los órganos entre los que se establecen estas relaciones. Sólo en la avo- cación, que consiste en recabar el conocimiento y resolución de un asunto que está atribuido como propio a un órgano inferior, se produce, no una alteración de la titularidad de la competencia, pero sí una alte- ración del orden objetivo de atribución de competencias como propias a los diferentes órganos de la organización personificada. En cambi 128 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE La única explicación razonable es que en estos supuestos que son verdaderos encargos o mandatos de una autoridad a otra para que ésta dicte resoluciones, realice actividades materiales, firme en nombre de aquélla, se produce una sustitución de una autoridad por otra, en el sentido de que un cargo O autoridad ejerce una competencia por otro cargo. Es esta sustitución o actuación del encomendado del art. 15, y del delegado de firma del art. 16, o, como ya se ha dicho, del órgano suplido en lugar de la autoridad que tiene atribuida la competencia como propia del art. 17, lo que podría suponer una alteración de un hecho determinante del ejercicio de la competencia, aunque la autoridad delegada O encomendada actúe en nombre de la delegante o enco- mendante. También se produce esta sustitución en el caso de la avocaci Ón del conocimiento y resolución de un asunto del que conoce un órgano por delegación, aunque en este caso el órgano al que le está atribuida esta competencia como propia vuelve a recuperar su ejercicio. Cuando la avocación es de un asunto atribuido a una autoridad como propio no sólo hay esta sustitución, sino, como se ha dicho, Un cambio en el orden objetivo competencial, pero para un caso concreto. 64. En conclusión, la frase del art. 12.1, 2." párrafo, LRIPAC, según la cual en la encomienda de gestión, delegación de firma y suplen- cia se produce una «alteración de los elementos determinantes del ejer- cicio de la competencia» («que en cada caso se prevén») debe enten- derse en el sentido de que en estos supuestos una autoridad sustituye a otra en el ejercicio de determinados asuntos de su competencia (la ejecución material de una actividad, la firma o la sustitución en el ejer- cicio de la competencia); el final de la frase del art. 12.1, 2.? párrafo, «que en cada caso se prevén» se debe entender en el sentido de que el acto de encomendar O de delegar la firma O de designación del suplente podrá establecer la materia O condiciones de la encomienda, delegación de firma y suplencia, aunque en este último supuesto suele ser automático. Esta sustitución también existe en el caso de la enco- mienda, por lo cual la frase del art. 15, apartado 2.%, según la cual, la encomienda de gestión no supone “cesión de los elementos sustan- tivos de su ejercicio” no parece tener sentido; en todo caso sólo cabría entender que la Ley pretende destacar que en este caso el objeto de la competencia respecto a la que se produce una sustitución es una actuación material. También hay sustitución en el supuesto de la dele- gación de competencias (art. 13) y de la avocación (art. 14) en el sentido TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS 129 i) Conclusión 6s. En resumen, las cinco técnicas reguladas en los arts. 13a17 LRJPAC, pese a la confusa afirmación del art. 12.1, segundo párrafo, son sustancialmente iguales: un órgano ejerce una competencia jurídica o material por o en lugar de otro órgano. En ninguno de estos supuestos hay alteración de la titularidad de la competencia, que sigue siendo de la organización personificada, y en todos ellos se produce una modi- ficación determinante del ejercicio de la competencia: un Órgano ejer- cerá la competencia de otro en nombre de este último; sólo en el caso de la avocación del conocimiento de un asunto que está atribuido como propio a un órgano inferior, se produce una alteración del orden com- petencial objetivo —aunque sólo para ese caso concreto — sin modificar la titularidad de la competencia que, naturalmente, sigue siendo de la organización personificada. j) Mandato jurídico-público en el seno de la Administración Local (Provincias y Municipios) 66. En el Ayuntamiento, el Alcalde puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones a los miembros de la Comisión del Gobierno y, en donde éste no exista, a los Tenientes de Alcalde, sin perjuicio de las delegaciones especiales que, para cometidos específicos, pueda realizar en favor de cualesquiera Concejales, aunque no pertenecieran a aquella Comisión (art. 23.4 LRBRL). 67. Elart. 21 LRBRL enumera las competencias del Alcalde cuya delegación está prohibida: — Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Comisión de Gobierno (art. 21.3). — Dirigir el gobierno y la administración municipales [art. 21.3 y 1.a)]. — Dictar bandos [art. 21.3 y Le)). — Desempeñar la jefatura superior de todo el personal de la Cor- poración [art. 21.3 y 18)]. — Ejercitar acciones judiciales y administrativas en caso de urgen- cia [art. 21.3 y 1)]. — Adoptar personalmente, y bajo su propia responsabilidad en caso de catástrofe O infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediatamente al Dlann Part 912151 130 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE 68. En la Diputación Provincial, de forma paralela a la regulación de la delegación de competencias en seno del Ayuntamiento, el art. 35.3 LRBRL establece que el Presidente de la Diputación Provincial puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros de la Comisión de Gobierno, sin perjuicio de las delegaciones especiales que para cometidos específicos puede realizar en favor de cualesquiera Diputados, aunque no perteneciera a aquella Comisión. . 69. El art. 34 LRBRL regula las funciones del Presidente de la Diputación Provincial cuya delegación está prohibida: Sn Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Comisión de Gobierno y decidir los empates con el voto de calidad (art. 34.2). = Concertar operaciones de crédito (art. 34.2). — Dirigir el gobierno y la administración de la Provincia [art. 34.1.a)]. E La jefatura superior del personal de la Corporación, la sepa- ración del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral [art. 34.2 y 1.g)]. — Ejercitar acciones judiciales y administrativas en . : s en caso de E cia [art. 34.1.4)]. al D) El mandato jurídico-público entre organizaciones personificadas: encomienda de gestión ordinaria de servicios (arts. 5.1 L. Proc. Aut. y 37 LRBRL) y encomienda de gestión (art. 15 LRJPAC) a) Encomienda de gestión ordinaria de servicios (arts. 5.1 L. Proc. Aut. y 37 LRBRL). TO. La figura de la «gestión ordinaria de servicios propios de la Admi- nistración Autónoma por las Diputaciones Provinciales» en el territorio de la provincia se encuentra originariamente prevista en el art. 5.1 de la Ley de Proceso Autonómico de 1983, estableciéndose en el art. 6 de la misma Ley que en caso de gestión de servicios propios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales, las Comu- nidades Autónomas podrán fijar módulos de funcionamiento y financia- ción y niveles de rendimiento mínimo. Además, en la Disposición Adi- cional 2.* de dicha Ley se perfila el concepto de gestión de servicios propios de las Comunidades Autónomas por parte de las Diputaciones, al indicar que en este caso las Diputaciones «actúan como órganos» de las Comunidades Autónomas. Te Posteriormente, la LRBRL también regula esta figura, en su art. 37, denominándola «Encomienda de gestión ordinaria de servicios». TRASLADOS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS 131 Concretamente dispone que las Comunidades Autónomas podrán enco- mendar a las Diputaciones Provinciales la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En el ejercicio de esas competencias encomendadas las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares de las Comunidades Autónomas. 72. Por lo tanto, las características de esta relación jurídica que consiste en la ejecución por parte de las Diputaciones de servicios pro- pios de las Comunidades Autónomas son: actuación de las Diputaciones como órganos de las Comunidades Autónomas; sujeción plena de las Diputaciones a las instrucciones generales y particulares dictadas por las Comunidades Autónomas para la organización del servicio; facultad de la Comunidad para fijar módulos de funcionamiento y financiación y niveles de rendimiento mínimo (típica expresión de la tutela orgánica, y no sólo tutela jurídica y material). 73. En conclusión, a diferencia de la delegación de competencias entre el Estado o las Comunidades Autónomas y las Diputaciones Pro- vinciales (arts. 5.1 L. Proc. Aut. y 37.1 y 2 LRBRL), en el supuesto de la encomienda o asignación de gestión ordinaria de servicios de las Comunidades, la Diputación actúa como órgano inferior de la Comunidad (tutela orgánica). Frente a la delegación de competencias, en la encomienda de gestión ordinaria de servicios, la Administración Local no actúa bajo su propia responsabilidad y «carece de facultades resolutivas»: recibe un encargo o mandato para actuar como órgano de la Comunidad, es decir, en su nombre y por su cuenta. 74. Los diferentes Estatutos de Autonomía han previsto la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades a las Diputaciones Pro- vinciales o a los Cabildos. Asimismo las Leyes territoriales han regulado también esta figura de encomienda de gestión de servicios de las Comu- nidades a las Entidades Locales que integran su territorio (por ejemplo: Ley 7/1983 de Murcia y Ley 3/1983 de Andalucía). 75. Entre organizaciones personificadas, la delegación de compe- tencias y la encomienda de gestión ordinaria se diferencian institucio- nalmente con claridad: en el primer caso estamos ante una Admi- nistración desconcentrada y en el segundo ante una Administración mandataria. Efectivamente, en la delegación de competencias entre organizaciones personificadas (desconcentración o delegación en sen- tido propio), el delegado (la organización delegada) actúa en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, que se concreta en la facultad de autoorganizar los servicios delegados y de gestionarlos bajo su propia responsabilidad (arts. 5.4 L. Proc. Aut. y 7.3 LRBRL), aunque sujeto a tutela legal y material del delegante: en la encomienda, la entidad 134 ALFREDO GALLEGO ANABITARTE nistraciones Públicas, sin que puedan encomendarse a personas O enti- dades de esta naturaleza actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con sujeción al Derecho administrativo (art. 15.1 y 5). — Se debe justificar por razones de eficacia O carencia de medios técnicos idóneos para el ejercicio de la competencia encomendada (art. 15.1). — No supone alteración de la titularidad de la competencia, ni tampoco «de los elementos sustantivos de su ejercicio», siendo respon- sabilidad de la organización encomendante «dictar cuantos actos O reso- luciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda» (art. 15.2). Por lo tanto, la competencia sigue siendo de titularidad de la organización que encomienda. Se trata de una simple delegación del ejercicio de actuaciones de mera gestión material, en virtud de la cual la organi- zación encomendada realiza su actividad en nombre y por cuenta de la encomendante. — La Ley —a diferencia de lo establecido para la encomienda de gestión entre Órganos o entre Órganos y entidades de Derecho público pertenecientes a una misma Administración Pública— establece que la encomienda de gestión entre órganos o entre órganos y entidades de Derecho público de diferentes Administraciones Públicas, se for- malizará mediante convenio, salvo la gestión ordinaria de servicios de las CCAA por Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insu- lares, que se regularán por la Legislación de Régimen Local, arts. 6 L. Proc. Aut. y 37 LRBRL (art. 15.4). 80. Por lo tanto, la Ley distingue entre encomienda de gestión (art. 15) y gestión ordinaria de servicios regulada en la Legislación Local, arts. 6 L. Proc. Aut. y 37 LRBRL (art. 15.4). La Ley define la encomienda limitándola al ámbito de actividades materiales, técnicas o de servicios, y, sin embargo, remite la gestión ordinaria de servicios a la Legislación de Régimen Local, donde, además de actuaciones mate- riales, también admite actuaciones jurídicas. IV. COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN TRE ÓRGANOS Y ENTRE ORGANIZACIONE PERSONIFICADAS 1. LA FORMALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN Y LA COORDINACIÓN COMO CONCEPTOS DEL DERECHO DE ORGANIZACIÓN 1. El concepto de coordinación se introduce formalmente en el Derecho Administrativo español a partir de la segunda mitad del siglo xx, en principio para definir aquellas relaciones jurídicas no sus- ceptibles de ser subsumidas bajo los conceptos de jerarquía O tutela. Sin embargo, ya a finales del siglo xIx, SANTAMARÍA DE PAREDES, Cate- drático de Derecho Político y Administrativo y autor de un importante Curso de Derecho Administrativo (12 ed., 1885; 8.2 ed., 1914) incluye el término coordinación en su definición de la jerarquía como «conjunto de órganos armónicamente subordinados y coordenados». 2. Junto a los principios tradicionales del Derecho de Organiza- ción, unidad, competencia y jerarquía, se introduce la coordinación como un principio autónomo que junto con la jerarquía constituye «la vía para lograr la armonía entre la unidad y la competencia». La coor- dinación es un principio que tiene por objeto conseguir «la necesaria rapidez y eficacia de la actuación administrativa» mediante la cohe- rencia, estructura adecuada y actuación sincronizada o jerarquizada de los fines y medios (competencias, funciones, atribuciones y Órganos), así como alcanzar «la más posible economicidad» en la gestión admi- nistrativa; se diferencia de la cooperación porque aquí los Órganos actúan al menos parcialmente «en común», y aquélla se mantiene sim.