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Gloria Regonini
£1 estudio
de las políticas públicas
SUMARIO.!. PRIMERAS DEFINICIONES. 2. ORÍGENES Y DIFUSIÓN DE LOS ESTU- DIOS DE POLICY. 3. LA ARTICULACIÓN INTERNA DE LOS POLICY STUDIES.
- LA POLICY ANALIYSIS. 5. LA POLICY SCIENCES. 6. EL INCREMENTALISMO.
- LOS ESTUDIOS SOBRE IMPLEMENTACION. 8. EL ESTUDIO DEL POLICY MA- KING. 9. LOS ACTORES. 10. LAS IMÁGENES «POLICENTRICAS». 11. LOS ESTI- LOS DECISORIOS. 12. EL CICLO DE LA VIDA DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS.
- LA ESTRUCTURA DE LAS POLÍTICAS EN JUEGO. 14. LAS REGLAS DEL JUE- GO. 15. EL ENFOQUE DEDUCTIVO EXPLICATIVO. 16. PERSPECTIVAS DE IN- VESTIGACIÓN.
1. PRIMERAS DEFINICIONES
El estudio de las políticas públicas se caracteriza por una curiosa anomalía: los investigadores se hallan divididos, no sólo por las meto- dologías, sino también por la misma definición del objeto de estudio. Precisar cuáles son los elementos constitutivos de una política pública constituye, en efecto, una operación más bien compleja tanto a nivel teórico como operativo. Las dificultades se hacen evidentes si tenemos en cuenta la diversidad de opiniones de los mismos «padres fundado- res» de la disciplina: para LASSWELL y KAPLAN (1950), una política es «un programa proyectado de valores, fines y prácticas», mientras que, según LINDBLOM (1959, 86), úpolicy making «es un proceso de aproxi- maciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas reconsideraciones». El acento puesto sobre el control orgánico y programado de la intervención pública, implícito
Documentación Administrativa / n.u^ 224-225 (octubre 1990-marzo 1991)
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en la primera definición, se atenúa hasta desaparecer en la segunda, más ligada en cambio a aspectos como el ajuste ininterrumpido de los fines, la adaptación recíproca o la negociación. La tensión entre estos elementos aparentemente contradictorios, pero inevitablemente presentes —si bien con intensidades variables— en cada policy ha generado una serie de definiciones generadoras a su vez de los distintos planteamientos analíticos. Al pluralismo de las de- finiciones de política pública corresponde, en efecto, el pluralismo de las denominaciones y de las metodologías aplicadas al ámbito de la dis- ciplina en el que hallamos términos recurrentes como policy studies, po- licy sciences, policy analysis o simplemente public policy. En este ensayo hablaremos del «estudio de las políticas públicas», que incluye el conjunto de las investigaciones basadas en este tema, re- servando los otros términos para planteamientos más específicos y que señalaremos oportunamente. También en el plano empírico la determinación de la unidad de aná- lisis constituye una fase de la investigación especialmente delicada. En efecto, una política pública no es un fenómeno objetivo dotado de un perfil evidente y bien definido (HECLO 1972, 82). La primera tarea del investigador es, por tanto, de tipo casi hermenéutico (SCHARPF 1978a, 349), y consiste en delimitar «qué soluciones a qué problemas» se ha- llan asociadas en un contexto determinado, a la intervención pública en un determinado sector. Ligado a la elección de los criterios a seguir para delimitar los con- tornos de una determinada política pública, aparece el tema de la de- tección de los actos significativos que revelan su presencia. Si se con- sideran elementos suficientes las simples declaraciones de intención, la introducción de una partida de gasto en el presupuesto estatal o la ins- titución de una estructura burocrática ad hoc, deberemos contestar afir- mativamente. En cambio, si se es más estricto, exigiendo la realización efectiva de iniciativas coordinadas, entonces sólo una pequeña parte de la intervención pública superará la prueba. La decisión de situarse entre estos dos extremos no es sólo un problema formal, sino que se relaciona con una serie de opciones estratégicas para el desarrollo de la investigación. La frontera entre la ausencia y la existencia de una po- lítica pública constituye, en efecto, una zona extremadamente intere- sante, ya que la elaboración teórica también nos permite decir algo so- bre las «no políticas», como indica implícitamente la definición de DYE, según el cual todo lo que los Gobiernos deciden hacer o no hacer cons- tituye una política pública (DYE, 1975; también BACHRACH y BARATZ, 1963).
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lificados.de investigadores activamente comprometidos en la formula- ción de modelos para el análisis de problemas tales como la desocu- pación, la marginación en los barrios periféricos urbanos o la pobreza en las áreas rurales. Al final de los años cuarenta, en el seno de la ciencia política ame- ricana, aparecen dos tendencias que, por caminos diversos, contribu- yen de hecho a consolidar el interés de los estudiosos por las políticas públicas. El primer grupo se muestra muy crítico con respecto al plan- teamiento y a los resultados de la disciplina oficial, considerada dema- siado académica y alejada de los problemas reales de los ciudadanos, en nombre de una presunta asepsia que de hecho rayaría casi la indi- ferencia. Como remedio, este grupo propone el desarrollo de un en- foque interdisciplinar de los problemas sociales, una nueva orientación en la selección de los temas de investigación al objeto de privilegiar el criterio de la relevancia social y la plena asunción por parte del inves- tigador de las responsabilidades civiles que de hecho le atañen.
Al mismo tiempo, otros grupos de estudiosos, movidos por finali- dades más teóricas, siguiendo también la onda de la revolución com- portamentista, defienden la necesidad de perseguir un conocimiento más realista y documentado de cómo se adoptan efectivamente las de- cisiones públicas mediante la detección y la reconstrucción de los pro- cesos concretos de agregación del consenso y de gestión del poder.
3. LA ARTICULACIÓN INTERNA DE LOS POLICY STUDIES
De estos distintos intereses analíticos se derivan las dos grandes vías de investigación que articulan los estudios sobre políticas públi- cas. La primera, caracterizada por finalidades más prescriptivas, ana- liza los procesos de formulación y ejecución de la intervención pública en clave diagnóstico-terapéutica, con el propósito explícito de mejorar los resultados. La segunda prevalentemente positiva o explicativa, tien- de a reconstruir las modalidades de los procesos de decisión, las ca- racterísticas de los actores participantes y las relaciones entre las dis- tintas fases del policy making al objeto de formular modelos más rea- listas e incisivos del modo de adopción de las decisiones relativas a la asignación de valores en una sociedad. Esta última perspectiva, resu- mida sintéticamente por muchos autores como diferencia entre «cien- cia para el policy making» y «ciencia del policy making» (LASSWELL 1951; DROR, 1971), se basa en la doble acepción implícita del término de policy, a la vez «una actividad finalizada que requiere la valoración de sus resultados en función de sus objetivos» y «un proceso empírico que exige explicaciones en términos de causas y condiciones» (SCHARPF, 1978a, 346).
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Junto a esta distinción centrada en las distintas finalidades que los estudios de policy tratan de perseguir, es oportuno considerar otro as- pecto basado en la diferencia entre dos grandes opciones metodológi- cas: dentro de este sector de la disciplina podemos identificar, en efec- to, investigaciones que siguen un enfoque prevalentemente inductivo y otras basadas, en cambio, en demostraciones de tipo prevalentemen- te deductivo. Los autores que adoptan este último enfoque se refieren habitualmente a la economía, la ciencia social que, más que cualquier otra, se propone seguir una argumentación lógica de tipo axiomático o racional, en las que una serie de afirmaciones muy elaboradas sobre las elecciones de los consumidores y los inversores en determinadas cir- cunstancias se hacen derivar de algunas premisas relativamente simples sobre la racionalidad de los actores y las condiciones que determinan el funcionamiento correcto del mercado. Si bien resulta evidente que nuestras dimensiones identifican continua, y no variables dicotómicas, y aunque sea fácil demostrar que en cada proyecto concreto de inves- tigación confluyen objetivos y métodos diversos, la combinación de los ejes de estudio comentados genera cuatro polos que en cierto modo facilitan la ubicación de las distintas contribuciones de los policy stu- dies, ya sea en relación a las finalidades (prevalentemente prescriptivas o prevalentemente explicativas); ya sea respecto a la metodología adop- tada (prevalentemente inductiva o prevalentemente deductiva), ofre- ciéndonos las coordenadas necesarias para dibujar un primer mapa orientativo en este sector complejo, así como una primera delimitación de las relaciones existentes con las disciplinas contiguas.
En nuestro itinerario a través del mencionado mapa, considerare- mos, en primer lugar, los rasgos esenciales de los estudios con finali- dades prescriptivas que adoptan metodologías de tipo deductivo, de- dicando después el espacio central de nuestra exposición a las inves- tigaciones que reivindican relaciones explícitas con la ciencia política; como conclusión, aludiremos sólo brevemente a los análisis referidos a métodos deductivos con pretensiones prevalentemente explicativas.
Teoría de las organizaciones | FINALIDAD | Ciencia política Ciencia de la Administración sociológica \ (^) r PRESCRIPTIVA DESCRIPTIVA (^) , S
INDUCTIVO ¡ Estudio de la implementación Estudio del policy making
Incrementalismo , Nueva | MÉTODO I I Ciencia de las políticas Estudio del output ' < economía política
DEDUCTIVO i Análisis de las políticas Análisis racionales del policy making I 1 Ciencias del management Public choice economía del bienestar teoría de juegos
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vas disponibles para la solución de un problema de policy, con el fin explícito de influenciar de forma más o menos directa el proceso de selección de las alternativas.
5. LAS POLICY SCIENCES
Paralelamente a la consolidación de las técnicas para el policy analy- sis se han desarrollado otros temas de investigación que indican una menor confianza en las posibilidades de plantear el estudio de las po- líticas públicas con arreglo a criterios deductivos racionales, mostran- do fuertes dudas en cuanto a la incidencia práctica de este tipo de diag- nóstico. Los trabajos que se autositúan en el seno de las policy sciences ocupan, por así decirlo, una posición intermedia. Esta denominación identifica no sólo un enfoque metodológico específico, sino un verda- dero movimiento cuyas raíces históricas se encuentran en el creciente interés por las políticas públicas que, a finales de los años cuarenta, se manifestaba en el seno de la ciencia política americana. Sus defenso- res, si bien se identifican con muchos de los objetivos y las técnicas de las ciencias del management, también se distancian de éstas debido a u n mayor convencimiento de los límites de dicho planteamiento y a una percepción más clara de la especificidad de los procesos deciso- rios cuando están en juego las política públicas (LASSWELL y LERNER, 1951). Esta ambigüedad también se halla presente en la compleja aporta- ción intelectual del principal exponente de dicho enfoque, Harold LASSWELL, ora ferviente creyente en el progreso tecnológico, ora críti- co severo de las bases ideológicas del saber científico, valedor conven- cido de la intrínseca inspiración democrática de las policy sciences, pero también defensor de una separación estricta entre hechos y valores, sos- tenedor del análisis racional de los problemas de policy y, al mismo tiempo, preocupado por las escasas posibilidades de aplicación prác- tica de las opciones sugeridas por el investigador. La reflexión sobre los problemas planteados por la transformación de las indicaciones del policy analyst en actos políticos concretos constituye precisamente la aportación más original de este enfoque al conocimiento de las políti- cas públicas. Conocido como Knowledge utilization, este tipo de estu- dios afronta explícitamente temas como la determinación de las con- diciones que favorecen o dificultan la aceptación de los diagnósticos formulados por los técnicos, los criterios deontológicos a los que estos últimos deben atenerse cuando se les pide la valoración de políticas cu- yos objetivos no comparten, o el eventual derecho/deber de defender las soluciones técnicamente mejores, recurriendo si es necesario a in- formar a la opinión pública (MAC RAE, 1977).
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Como es fácil de suponer, este tipo de enfoque lleva inmediata- mente al investigador a plantearse preguntas complejas sobre los pro- blemas derivados de la utilización de las ciencias sociales y sobre la re- lación entre poder y saber, preguntas que se hallan en las antípodas de la inicial inspiración tecnocrática del policy analysis, y que en algu- nos aspectos establecen puntos de contacto con las teorías anti o post positivistas, como demuestran las frecuentes alusiones a la teoría críti- ca del conocimiento y a la hermenéutica (DROR, 1983; DALLMAYR, 1986).
6. EL INCREMENTALISMO
Las críticas al análisis de las políticas públicas estructuradas en base a los modelos de rational problem solving han alcanzado una consis- tencia y un radicalismo fuera de toda duda en el seno de un sector de investigación desarrollado al final de los años cincuenta, precisamente para reivindicar un conocimiento más realista, basado en datos empí- ricos, del modo con que se adoptan efectivamente las decisiones de polycy: nos referimos al conjunto de aportaciones englobables en el concepto de incrementalismo. Este enfoque, fortalecido a raíz de algunos fracasos evidentes de in- novaciones basadas en el análisis coste-beneficio o en otros métodos de programación, asume como punto de partida la reflexión sobre es- tos fracasos considerados, no como simples consecuencias de circuns- tancias desfavorables, sino como la demostración de una rotunda falta de comprensión de los procesos reales mediante los cuales se formu- lan y se adoptan las políticas públicas (WlLDAVSKY, 1970). El enfoque resultante de este tipo de consideraciones mantiene re- laciones estrechas con las nuevas tendencias surgidas de la teoría de las organizaciones, especialmente gracias a la aportación de autores como SIMÓN, THOMPSON, LANDAU. LOS conceptos básicos de esta ela- boración subrayan la complejidad de las relaciones organizativas, las condiciones de incertidumbre en que se adoptan gran parte de las de- cisiones y la importancia de la capacidad de aprendizaje continuo. Cabe recordar, sin embargo, que los especialistas que se ocupan de políticas públicas no se limitan a una aplicación mecánica de estos esquemas, sino que a su vez exportan ideas, ejerciendo una influencia en las dis- ciplinas conexas, como demuestra la estatura intelectual de investiga- dores COmo LlNDBLOM y WlLDAVSKY. Dicho enfoque reivindica una doble superioridad: en el plano des- criptivo, por el mayor realismo con que se analizan los procesos de adopción de las políticas públicas; en el plano prescriptivo, porque lle- vando al nivel de conocimiento y de dignidad científica las estrategias
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mentación no parten de la detección exacta del problema, sino del exa- men de las respuestas específicas. Aparece así en el primer plano la fase más oscura y confusa del policy making, aquélla en la que por ra- zones en gran parte inevitables, los actores actúan claramente al mar- gen del modelo racional. De hecho, no existe ninguna alternativa sus- ceptible de prever de forma minuciosa todas las eventualidades que pueden presentarse durante las fases de ejecución: la imprecisión o las desviación con respecto al proyecto original constituyen en cierta me- dida algo fisiológico. Por otra parte, los conflictos pocas veces quedan definitivamente resueltos durante la fase de decisión por lo que tien- den a reaparecer continuamente, si bien bajo formas distintas. Por úl- timo, y debido a que los objetivos declarados de muchas políticas pú- blicas son extremadamente ambiciosos, las competencias resultan ine- vitablemente inadecuadas y los recursos insuficientes (BARDACH, 1977; BARRETT y HILL, 1984; HANF y TOONEN, 1985). Sin duda alguna, tanto la teoría de las organizaciones como la cien- cia de la administración han inspirado en buena medida los estudios sobre implementación. A este respecto cabe recordar no obstante que, si bien éstos comparten con la última disciplina el supuesto de que el núcleo central del proceso de gobierno se encuentra en su gestión ad- ministrativa concreta quizá más que en la fase de adopción de una po- lítica pública, también se distancian, de forma a veces polémica, del plantemamiento tradicional de dichos estudios al denunciar la insufi- ciencia de la distinción entre decisión política y ejecución burocrática, considerando la totalidad del proceso de aprobación e implementación de una política como una cadena ininterrumpida de decisiones, en la que el grado de discrecionalidad de los actores puede ser incluso más elevado en las últimas fases que en las primeras. La aportación de WILDAVSKY se sitúa en esta perspectiva. Para este autor, la redifinición de los objetivos es un hecho normal, fisiológico e incluso una alternativa válida al fracaso total cuando los objetivos ini- ciales se revelan claramente alejados del espacio de intervención rea- lista de una administración. Esta situación corresponde a muchas po- líticas sociales cuyo éxito exigiría modificar íntegramente algunos com- portamientos muy arraigados en determinados grupos o individuos. Basta pensar, por ejemplo, en la relación entre salud y hábitos de vida. Además de estas tensiones, generadas por la inseguridad de los ob- jetivos, las políticas públicas se ven cada vez más obligadas a afrontar dificultades que no nacen de factores exógenos, como la hostilidad del ambiente o la limitación de los recursos económicos, sino de la inter- ferencia de otras políticas públicas que reducen el margen de acción de las primeras. En efecto, con arreglo a la «ley de las amplias solu- ciones» (WILDAVSKY, 1979, 63), cuanto mayores son los problemas que se intenta resolver, mayores son las probabilidades de que la solución
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adoptada acabe interfiriendo con otras políticas, lo cual da lugar a nue- vos problemas, generándose un proceso de previsión de intervencio- nes cuyo único objeto consiste en atenuar las contradicciones surgidas de las anteriores.
8. EL ESTUDIO DEL POLICY MAKING
Consideramos ahora de modo más directo las aportaciones que gi- ran en torno al tercer polo, puesto que adoptan un método prevalen- temente inductivo y se plantean finalidades específicas con objeto de profundizar la comprensión de las modalidades concretas, mediante las cuales se seleccionan y se ejecutan las políticas públicas. Como ya hemos anticipado, a esta sección le dedicamos una atención particular por tratarse de las investigaciones que mantienen los lazos más estre- chos con la ciencia política. Si bien puede afirmarse que, desde sus orí- genes, dicha disciplina ha centrado implícitamente su atención en lo que los gobiernos hacen (GRUMM, 1975), sin embargo, sólo en los úl- timos años dicho interés ha generado estudios que, gracias a un mayor conocimiento metodológico, superan tanto el riesgo de las generalida- des implícito en las reflexiones sobre las «actividades del Estado», cuanto el mero intento descriptivo de las reconstrucciones históricas puntuales. Desde 1967, cuando por vez primera se formó un grupo de trabajo sobre public policy en un congreso de la American Political Science As- sociation, este tipo de enfoque ha experimentado un desarrollo ex- traordinario tanto en los centros de investigación privados o semipú- blicos como en las universidades, donde la multiplicación de los cur- sos, escuelas, revistas y congresos ha contribuido definitivamente a la afirmación de estas nuevas materias en el ámbito de la ciencia política. La enorme difusión alcanzada ha llegado incluso a levantar recelos en- tre algunos de los padres fundadores de la disciplina, quienes ven en este éxito estrepitoso el peligro de que «personas incompetentes e in- cluso charlatanes» (DROR, 1983, 44) puedan aprovecharse de una nue- va y atrayente etiqueta para legitimar de algún modo viejos enfoques e investigaciones superficiales. Aunque la demanda de mayor realismo y mejor documentación en el análisis de lo que realizan las instituciones públicas tenga raíces le- janas reconocibles en la escasa atracción ejercida en los años sesenta por las categorías ideológico-políticas en la comprensión de los fenó- menos sociales, en el campo específico de la ciencia política, el origen de dicho interés quizá puede vincularse a una serie de temas suscita- dos por algunos grupos de investigación en los años inmediatamente precedentes. Nos referimos en primer lugar a los estudios preferente-
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vios a la adopción de algunas decisiones públicas importantes. Anima- das por una clara actitud antisinóptica, dichas investigaciones tienden a valorar la importancia del análisis contextual y del estudio de casos. Ante todo, y en estrecha consonancia con las teorías pluralistas, mu- chas investigaciones empíricas han ofrecido una reconstrucción de los mecanismos de negociación y adaptación recíproca entre los distintos grupos de intereses, verificando la estructura de las interacciones don- de éstas se hacen más evidentes y accesibles: en las decisiones de po- licy adoptadas por los gobiernos locales (DAHL, 1961a; CLARK, 1968). Al propio tiempo, algunas reconstrucciones históricas minuciosas de los grandes programas de intervención pública, especialmente en el sec- tor del Welfare, han enriquecido el cuadro de las variables relevantes, revelando la importancia de factores como la cultura y la disponibili- dad para la innovación de los funcionarios administrativos o la activi- dad de organizaciones religiosas y humanitarias (BURNS, 1953; HECLO, 1972). El tercer factor que cabe mencionar no constituye sólo un campo de investigación, sino un verdadero movimiento, basado en la afirma- ción del criterio de la relevancia social en la definición de las priori- dades de estudio para el politólogo (GARSON, 1986, 14). Dicha tenden- cia, consolidada al final de los años cuarenta, en coincidencia con la agudización de tensiones políticas y sociales profundas en el seno de los Estados Unidos, se esforzaba por situar en el centro de la investi- gación los grandes problemas de la pobreza, la discriminación racial y la violencia, reivindicando el derecho-deber del politólogo a un mayor compromiso civil. Sus defensores insistían en la urgencia de superar el paradigma comportamentista, considerado responsable de la acepta- ción de la imagen consolatoria de la política ofrecida por el pluralis- mo, con sus referencias a la libertad de competencia entre intereses y al juego de interdependencias entre los distintos grupos sociales. A pe- sar de las duras polémicas de aquellos años, cabe reconocer que la re- lación existente entre el comportamentismo y el estudio de las políti- cas públicas no ha llevado a la ruptura, sino a una controversia per- manente (VON BEYME, 1986, 544). El criterio mismo de la relevancia no es extraño a dicho enfoque, puesto que, como indica GRUMM (1975, 441), «el impacto de las políticas públicas en los individuos y los gru- pos es un dato político como pueda serlo el impacto de los individuos y los grupos en las políticas públicas. De hecho, el reconocimiento más importante del derecho de ciudadanía de los estudios policy oriented en el seno de la ciencia política se debe al mismo DAVID EASTON (1969), con el famoso discurso titulado La nueva revolución en la ciencia política. Para no convertirse en un mero ejercicio descriptivo, los estudios que giran en torno al tercer polo de nuestro mapa requieren la cons-
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trucción y utilización de instrumentos analíticos precisos capaces de orientar la recogida y la utilización de los datos. Que se trate de reconstruir un caso específico o, a mayor abunda- miento, de comparar las políticas que se desarrollan en el tiempo y en el espacio, lo esencial es disponer de modelos o, al menos, de concep- tos, imágenes o metáforas (KAPLAN, 1964, 265), capaces de superar la singularidad de una situación específica al objeto de analizarla en sus elementos constitutivos y establecer comparaciones, dirigiendo el aná- lisis hacia una mejor comprensión del modo de adopción de las deci- siones públicas. A nuestros efectos, agruparemos dichos instrumentos conceptuales en cinco grandes categorías analíticas, cuyas posibilidades de combi- nación reflejan la variedad de procesos concretos de formulación y eje- cución de las políticas públicas: — las características de los actores más influyentes y frecuentes; — el «estilo» de los procesos decisorios; — la dinámica que caracteriza las distintas fases en que se articula el ciclo de vida de una policy; — la estructura de los problemas en juego; — las reglas del juego.
9. LOS ACTORES
Para simplificar nuestra exposición, agruparemos las distintas imá- genes elaboradas para describir las relaciones entre los actores en dos grandes apartados: las imágenes «monocéntricas» y las «policéntricas». En el primer grupo se incluyen todos los modelos basados en la posi- bilidad de indicar una categoría dominante de policy makers, pertene- cientes a la clase política, a las organizaciones de intereses o a la bu- rocracia. Así, por ejemplo, los autores que utilizan el concepto de party government pretenden subrayar el papel crucial efectivamente desem- peñado por los partidos en la selección y aplicación de las políticas públicas. Debido a su fuerte legitimación con respecto a las siguientes, esta primera imagen «monocéntrica» de las relaciones entre los actores me- rece una especial atención, ya que se halla estrechamente ligada a las teorías normativas de la democracia, según las cuales las decisiones pú- blicas esenciales han de corresponder a políticos electos en libre com- petencia por ciudadanos informados sobre las distintas alternativas pro- puestas. Con arreglo al plazo de mandato establecido los policy makers seleccionados deberán responder a los pocos años ante el electorado de la correspondencia efectiva entre las decisiones adoptadas y las pre- ferencias ciudadanas (SCHATTSCHNEIDER, 1948; CASTLES y WILDEN-
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y difusión de determinadas alternativas de policy (PETERS, 1985; LE- WIS, 1980; PAGE, 1985). Las opiniones provenientes de dichos ámbitos están destinadas a condicionar, de hecho, las elecciones formales de los órganos de gobierno, puesto que el burócrata posee un recurso es- pecífico de gran peso durante la fase de formulación de las distintas propuestas: su reconocida competencia en la definición de lo que es factible y de los costes correspondientes. Algunos autores detectan en el gobierno de los burócratas una ten- dencia general susceptible de implicar a todas las democracias occi- dentales. Las razones profundas de esta evolución residen en la am- pliación del ámbito y la mayor complejidad de la intervención pública. Sectores como el medio ambiente, la sanidad o el mercado del trabajo, anteriormente regulados por decisiones individuales, son objeto en la actualidad de iniciativas estatales cuya gestión exige dos capacidades aparentemente contradictorias: por un lado, la utilización de grandes conocimientos técnicos; por el otro, la disponibilidad para negociar a fondo con las empresas privadas y las organizaciones de intereses. En ambos frentes las burocracias públicas dispondrían de mayores cre- denciales respecto los dirigentes de los partidos por un doble motivo: su selección con arreglo a criterios profesionales y su libertad respecto a las obligaciones de coherencia ideológica y publicidad que condicio- nan las decisiones de los políticos sometidos al juicio periódico del electorado. Los planteamientos que enfatizan el papel de los actores dotados de poderes formales, institucionales, como los políticos o los burócra- tas, han sido criticados a partir de enfoques que subrayan, al contra- rio, la relevancia analítica de la dislocación de los intereses en juego y de sus expresiones organizativas para una comprensión realista del po- licy making. Como es sabido, las fuentes de inspiración más antiguas de dichos planteamientos pueden localizarse tanto en la concepción marxista de la política como en el análisis del proceso de gobierno rea- lizado por BENTLY (1908), en contraste con el formalismo de los estu- dios politológicos americanos del siglo pasado. Sin embargo, el de- sarrollo de las investigaciones empíricas estimuladas por las teorías plu- ralistas, sobre todo en los años cincuenta y sesenta, abrirá las puertas a la posibilidad de reconstruir procesos decisorios complejos, asumien- do como punto de observación las estrategias de grandes y pequeños grupos de presión empeñados en inclinar a su favor las decisiones públicas. En años más recientes, la atención renovada por las formas que asu- me la representación de intereses, especialmente en los países euro- peos, se identifica con el neocorporativismo. Como es sabido, dicho concepto es utilizado por los distintos autores con acepciones diversas (CAWSON, 1978; LEHMBRUCH y SCHMITTER, 1982; MARAFFI, 1981), ha-
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ciendo más compleja su inclusión en nuestra tipología. En la medida en que dichos estudios centran su atención en las iniciativas de las gran- des asociaciones, sus recursos y estrategias, y sus relaciones recíprocas como variables necesarias y suficientes para el análisis del policy ma- king (presuponiendo obviamente, aunque sólo de modo genérico e in- directo, las modalidades de interacción con otras categorías de policy makers, como los políticos y los burócratas) los incluimos en el ámbito de las imágenes monocéntricas. Por el contrario, en la medida en que dichas investigaciones giran en torno a modelos específicos de interac- ción entre representantes de los intereses organizados y otras catego- rías de actores políticos (comisiones parlamentarias, ejecutivos en tan- to que entes colegiales, ministros, etc.) o burócratas (altos funciona- rios, implementadores con cualificaciones profesionales específicas, bu- rocracia de a pie, etc.) sus resultados se incluyen en las imágenes po- licéntricas del policy making.
Volviendo a los elementos que caracterizan los análisis claramente basados en el papel de las organizaciones de intereses, conviene subra- yar la relevancia de una serie de indicadores más específicos, como por ejemplo:
a) Una intensa activida de lobby, directamente ejercida sobre los legisladores mediante la presentación de documentos e investigacio- nes, la promoción de campañas de opinión, la promesa de apoyos elec- torales y de financiación. b) La vinculación estable y estrecha con algunos partidos políti- cos con objeto de condicionar desde la fase de preparación las distin- tas propuestas relativas a un determinado sector. c) La negociación explícita y directa de medidas específicas por los representantes políticos del ejecutivo. d) La participación habitual de una agencia de manera informal o institucionalizada en la actividad consultiva de algún tipo de conse- jo, comité, comisión.
Sin embargo, las imágenes que subrayan la relevancia fundamental de las organizaciones de intereses en el policy making no se limitan a enfatizar su papel en la fase de formulación y aprobación, sino que tien- den a evidenciar sus funciones a lo largo de todo el ciclo de vida de una política: cabe recordar que, a menudo, la fase de implementación toparía con enormes dificultades sin una implicación activa de las or- ganizaciones interesadas, incluyendo su participación en el «recorda- torio» de las decisiones a los destinatarios finales (RICHARDSON y JOR- DAN, 1979; NAVARRO, 1984).
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desprende que los responsables administrativos son especialmente sen- sibles a una rápida implementación de las medidas de su competencia en los colegios electorales de los parlamentarios miembros de las co- misiones que deciden el volumen de los recursos y la amplitud de las competencias que deberán gestionar. A su vez, los parlamentarios tien- den a producir una legislación favorable a las organizaciones de inte- reses, que pueden devolver el favor financiando sus campañas electo- rales o, en cualquier caso, influenciando paquetes de votos consisten- tes. Por último, los representantes de dichas asociaciones tratan de mantener buenas relaciones con la Administración, garantizando su cooperación con los funcionarios durante la fase de implementación o, incluso, bienes más privados, como dictámenes lucrativos o contratos prestigiosos, a cambio de facilitar el acceso de sus socios a los benefi- cios previstos por las medidas legislativas. La fuerza centrípeta que con- tribuye a mantener la cohesión del flujo de relaciones reside en el in- terés común en defender e incrementar la suma de los recursos (fon- dos, iniciativas, personal, etc.) destinados a un ámbito concreto de la intervención pública. Por otra parte, este mismo tipo de interés sirve de fundamento a las demás imágenes policéntricas de las relaciones entre policy makers, imágenes que se distinguen no obstante de las precedentes por un me- nor determinismo y por un más amplio espectro de las categorías con- sideradas (BRINTON MILWARD y WAMSLEY, 1984; BEER, 1977). Así, por ejemplo, el concepto de policy community incluye, además de los bu- rócratas, legisladores y representantes de intereses, otras figuras socia- les, como los expertos de un determinado sector y los periodistas o ma- gistrados especializados en el tratamiento de sus problemas específi- cos. A esta mayor densidad de actores corresponde una ampliación de las motivaciones que refuerzan las tendencias a la interacción y al con- senso: el principal elemento capaz de agregar una policy community no es la mera conveniencia material o el intercambio puntual de favo- res, sino más bien el interés común en «formar parte del grupo que cuenta», es decir, en la producción y el intercambio de las informa- ciones útiles para la gestión y el reforzamiento del sector de per- tenencia. Estos factores de cohesión, más culturales que materiales, apare- cen todavía más acentuados en la imagen de issue network elaborada por HECLO (1978), tendente a evidenciar cómo la permanencia en el flujo de producción de las ideas mediante las cuales se interpretan los problemas de una policy área determinada constituye un requisito in- dispensable para poder ejercer cualquier papel decisorio en su seno. Las agregaciones entre policy makers tienden pues a la especialización, pero también a la inestabilidad, puesto que en cada caso se redefinen sus límites y estructuras en función de cada problema específico.
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Triángulos de hierro, policy communities, issue networks: a pesar de la diversa amplitud de las categorías de actores considerados y de la distinta actuación de los elementos de cohesión, las tres imágenes comparten un mismo criterio: el hecho de detectar en cada política pú- blica el elemento capaz de coagular las agregaciones específicas —«las burbujas» según la expresión acuñada por GRIFFITH (1939)— de acto- res que debemos observar para comprender quién cuenta realmente en la adopción e implementación de las decisiones públicas.
11. LOS ESTILOS DECISORIOS
Si las imágenes que tienen por objeto los tipos de actores más in- fluyentes tratan de facilitar elementos para responder a la pregunta: «¿quién decide?», las imágenes relativas a los estilos decisorios permi- ten afrontar el tema de «¿cómo se decide?». En efecto, esta categoría analítica «se define a partir de la orientación prevalente de los parti- cipantes y de la de estrategias que se espera que adopten para influir sobre el resultado» (SCHARPF, 1986, 189). Si, como veremos seguida- mente, las reglas formales son determinantes, en algunos aspectos tam- bién dejan, no obstante, un amplio margen para la consolidación de procedimientos que, sin tener el rango de normas institucionales, aca- ban mereciendo, de hecho, un respeto general. Como hemos recordado en las páginas anteriores, las investigacio- nes con finalidades prescriptivas de finales de los años cincuenta se han caracterizado por la contraposición entre un enfoque «racional» y un enfoque «incremental». Dicha contraposición, trasladada a los es- tudios con finalidades explicativas, permite distinguir una dimensión fundamental para el análisis empírico de los procesos de policy. Nu- merosos autores han empleado ambos conceptos —racionalismo/incre- mentalismo— u otros muy similares —estilo anticipatorio/reactivo (Ri- CHARDSON, 1982), deductivo/inductivo (LEMAN, 1980)— para deducir tipologías susceptibles de describir los distintos estilos decisorios de- tectados en los procesos de formulación e implementación de las po- líticas públicas. Así, en determinadas situaciones, los actores parecen seguir los procedimientos del rational problem solving. Algunos inten- tos de programación, realizados en Europa en los años sesenta o la ins- piración tecnocrática que caracteriza numerosos proyectos de creación de infraestructuras en los países escandinavos, pueden encuadrarse, en efecto, en dicho modelo. En otros casos, por contra, un enfoque de tipo incremental reproduce con mayor realismo el modo en que los ac- tores se aproximan a soluciones capaces de minimizar los conflictos y las tensiones. Sin embargo, existe otro motivo por el que la dimensión «raciona- lidad/incrementalismo» merece un lugar central entre las imágenes de
